（经济法学专业论文）煤炭城市环境资源保护法律制度若干问题研究.pdf

内容摘要 在国际国内力侣可持续发展的今天，煤炭城市环境资源问题的恶化将严重阻 碍科学发展观及“五大统筹”中统筹人与自然和谐发展的贯彻落实，也影j i i 匈到人 民生活质量进一步提高和小康目标推进。因此，在依法治国的形势下，改良、创 新煤炭城市现有环境资源保护法律制度即可持续发展理论全面贝- l u 彻引入；“全程控 制”总体思路真正转变；法律体系完备，立法技术质量提高；环境监管机制科学 有效改革；民众环保法律意识培植短得尤为迫切。 本文将从以下五个方面进行论证。 第一部分首先提出问题。即在国际国内力倡可持续发展的今f f ，以不可再生 煤炭的开发利用为主要产业的煤炭城市环境污染、资源破坏浪费现象严重，应引 起人们重视。而法律作为解决这问题的重要工具却存在诸多问题，不能对其进 行有效规制，应该进行改良、创新。 第二部分主要解析规制以上环境资源问题的煤炭城市环境资源保护法律制度 在制度设计和制度实施层面存在的问题：无科学发展观的指引，立法总体思路没 有真正转变，法律体系粗陋、可操作性差等是制度设计天生的缺陷；监管制度僵 化，环境欠债多，煤炭企业环保资金匮乏，民众环保法律意识淡薄等是制度实施 层面的缺陷，也是煤炭城市环境资源保护法律制度不能有效解决现实环境资源问 题的关键因素。 第三部分分析环境资源保护法律制度的理论基础。该部分从人与自然和谐共 处环保理念，可持续发展理论以及生态科学理论，环境经济学理论，环境管理理 论，法学理论等与以上煤炭城市环境资源保护法律制度缺陷必然联系的角度分析 了该制度的理论基础。这六个方面其实电正是环境资源保护法律制度理论和实践 层面的根基，有其滋养，煤炭城市环境资源保护法律制度才鲜活、从而才会高效 能。 第四部分介绍了国外解决环境资源问题的成功经验和带给煤炭城市的启示。 概括指出了美、日、德、瑞典等发达国家解决环境问题的成功作法：注重人与自 然和谐共处的环保理念；经济学理论与方法在立法和环境监管中】勺充分运用；商 质量、完备的环境资源保护法律体系的建立；高效、科学的环境监管机制、体制： 大量资金、技术的投入，执法严格，公民环保意以檄高。并指山了其成功的深层 原因是以上理论根基的竖实。 第五部分推演出我国煤炭城市环境资源保护法律制度完善的路径。通过对煤 炭城市环境资源保护法律制度的诊断，对该制度理论根基的分析和对国外成功经 验的借鉴，指出煤炭城市环境资源保护法律制度创新的目标应是可持续发展原则 的贯彻、引入；总体思路的真正转变；立法质量的提高，法律体系的完备；高效 环境监管机制的创新与完善；民众环保法律意识的培植。又可概括为四个方面即 指导思想科学化；法律体系完备化；监管机制高效化；民众环保法律意识加强。 关键词：煤炭城市 环境资源问题法律制度完善 a b s t r a c t t o d a y , w h e ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti sa d v o c a t e dg r e a t l yi n t e r n a t i o n a l l y a n d d o m e s t i c a l l y , t h ew o r s e n i n go f t h ee n v i r o n m e n tr e s o u r c e si nc o a lc i t i e ss e r i o u s l y h i n d e r s t h ev i e wo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ta n dt h ei m p l e m e n to ft h ep l a no ft h eh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n tb e t w e e nh u m a nb e i n ga n d n a t u r ei n “f i v ep o o l s ”，a n dh a si n f l u e n c eo nt h e i m p r o v e m e n t o fp e o p l e sl i f es t a n d a r da n dt h ea d v a n c e m e n to ft h eg o a lo f w e l l b e i n g l i f ea sw e l l t h e r e f o r e ，u n d e rt h es i t u a t i o no fm a n a g i n gt h es t a t ea f f a i r s a c c o r d i n gt h el a w s ，i ts e e m sp a r t i c u l a r l yu r g e n tt oi m p r o v e ，i n n o v a t i v ec i t y o fc o a l e x i s t i n ga m b i e n tr e s o u r c e sp r o t e c tl e g a ls y s t e m s ，n a m e l y , t oi n t a o d u c e dt h et h e o r yo f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta l l s i d e d ；a l s o ，t oc h a n g et h es t r e a mo ft h o u g h t st o “w h o l e - p r o c e s s c o n t r o l ”i nd e e d ，t om a t u r et h el a ws y s t e ma n di m p r o v et h el e g i s l a t i o nq u a l i t y , t or e f o r mt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s me f f e c t i v e l ya n dc u l t i v a t et h ec o n s c i o u s n e s so f e n v i l o n m e n t a lp r o t e c t i o no fc i v i l i a n s t h i sp a p e rw i l lb ep r o v e df r o mt h ef i v ef o l l o w i n gr e s p e c t s i nt h ef i t 嚣tp a r tt h eq u e s t i o ni sp r e s e n t e d n a m e l y , t h ei s s u eo ft h ee n v i r o m n e n t a l p o l l u t i o na n dt h er e s o u r c e sd e s t r o y e db a d l y i nt h ec o a lc i t i e sw h i c ht a k et h e d e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no ft h en o n - r e n e w a b l ec o a la sm a i ni n d u s t r ys h o u l dc a u s e p e o p l e sg r e a ta t t e n t i o n t h el a w , a st h ei m p o r t a n tt o o lt os o l v et h ep r o b l e m ，i sn o ta b l e t om a n a g ei te f f e c t i v e l yw i t hag r e a tm a n yp r o b l e m s ，s h o u l db ei m p r o v e da n di n n o v a t e d t h es e c o n dp a r ta n a l y s e st h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n dt h er e s o u r c ew a s t i n gi n t h ec i t i e so fc o a l ，m a i n l yf o c u so nt h ep r o b l e m se x i s t e di nt h ed e s i g na n dt h ei m p l e m e n t o ft h ec o a lc i t ya m b i e n tr e s o u r c e sp r o t e c t i n gl e g a ls y s t e m s t h a ti s ，t h e r ei sn od i r e c to f s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ti d e ao rr e a lc h a n g ei nt h eo v e r a l lt h i n k i n g b e s i d e s ，t h ec l u m s y l a ws y s t e ma n dt h eb a dm a n e u v e r a b i l i t ya r et h eb o r n t o b ed e f e c t si nt h ed e s i g n a l s o ， t h er i g i ds u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h ed i s t r i c t p r o c e s so fe x e c u t i n gt h el a w a n dt h e l o w l e v e l e ds t u f fw h oe x e c u t et h el a wa r et h ei m p e r f e c t i o n si nt h eh n p l e m e n to ft h e r e g u l a t i o n s ，a sw e l lt h ek e yf a c t o r si ns o l v i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m se f f e c t i v e l y t h et h i r dp a r ta n a l y s e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h ea m b i e n tr e s o u r c e s p r o t e c t i n gs y s t e m t h ea n a l y s i so ft h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ei ns o l v i n ge n v i r o n m e n t a l p r o b l e mi nf o r e i g nc o u n t r i e ss h o i v su st h a tb e s i d et h es u c c e s st h e r ei st h es u p p o r to ft h e 1 i d e ao fc o e x i s t i n gh a r m o n i o u s l yb e t w e e nh u m a nb e i n ga n dn a t u r e ，t h ed i r e c to ft i l e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e wa n dt h en u t r i m e n to f t h eb i o l o g i c a lt h e o r y , t h ee n v i r o n m e n t e c o n o m i c st h e o r y , t h ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h el a wt h e o r y t h o s es i x a s p e c t sa r ea l s ot h et h e o r yf o u n d a t i o no f t h ec o a lc i t ya m b i e n tr e s o u r c e sp r o t e c t i n gl e g a l s y s t e m sa c t u a l l y o a l yw i t ht h en u t r i t i o no fi t ，t h es y s t e mo fo u rc i t i e so fc o a la m b i e n t r e s o u r c e sp r o t e c t i n gl a wi sl i k e l yt ob el i v e l ya n dt ob eh i 曲e f f e c t i v eo ni t sf u n c t i o n t h ef o u r t h p a r tt e l l su st h ee n l i g h t e l m l e n to ft h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ei n s o l v i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s i nt h ec i t i e so fc o a li n f o r e i g nc o u n t r i e s i t s u m m m - i z e st h es u c c e s s f u lm e t h o d si ns o l v i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m si nd e v e l o p e d c o u n t r i e ss u c ha sa m e r i c a , j a p a n ，g e r m a n ya n ds w e d e n t h em e t h o d si n c l u d e ：p a y a t t e n t i o nt ot h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni d e ao fh a r m o n i o u s l yc o e x i s t i n gb e t w e e n h u m a na n dn a t u r e ；t h es t f f f i c i e n t a p p l i c a t i o no fe c o n o m i c st h e o r ya n dm e t h o di n l e g i s l a t i o na i da n v i r o m n e n ts u p e r v i s i o n ；t h es e t t i n g - u po fh i 曲q u a l i t y ，c o m p l e t el e g a l s y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；t h eh i g h e f f i c i e n t ，s c i e n t i f i ce n v i r o n m e n t s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ；t h ei n p u to f t h eal a r g ea m o u n to f f u n d ，t e c h n o l o g y ；t h es t r i c t e n f o r c eo ft h el a wa n dt h eh i g he n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc o n s c i o u a n e s so fc i t i z e n s a l s o ，t h i sp a r tp o i n t so u tt h ed e e p e rr e a s o n so ft h e i rs u c c e s si st h es o l i d n e s so ft h e t h e o r yf o u n d a t i o n t i l ef i f t hp a r tp r e s e n t st h er o u t eo fa c c o m p l i s h i n gt h es y s t e mo fo u rc i t i e so fc o a l a m b i e n tr e s o u r c e sp r o t e c t i n gl a w t h r o u g ht h ea n a l y s i so nt h ed e f e c t so ft h el e g a l s y s t e mo fp r o t e c t i n gf i l er e c o u r s e sa n dt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ， w eg e tt h ec o n c l u s i o nt h a tt h eg o a ls h o u l db e ：t h ei n t r o d u c t i o na n dt h ei m p l e m e n to ft h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tp r i n c i p l e s ；t h er e a l c h a n g eo ft h eo v e r a l lt h i n k i n g ；t h e i m p r o v e m e n to ft h el e g i s l a t i o nq u a l i v a n dt h em a t u r i t yo ft h el a ws y s t e m ；t h ee f f e c t i v e r e f o r m a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o ns y s t e m ；t h ec u l t i v a t i o no f t h ee n v i r o n m e n t p r o t e c t i o nc o n s c i o u s n e s so ft h ec i v i l i a n s i no t h e rw o r d s ，w ec a ns u m m a r i v et h e mi n t o f o u ra s p e c t s ，n a m e l yt l l ed k e c f i n gg u i d e l i n eb es c i e n t i f i c ，t h el a ws y s t e mb em a t u r e ，t i l e s u p e n i s i o ns y s t e mb eh i g h e f f e c t i v e ，t h ec o n s c i o u s n e s so fe n v i r o nm e n t a lp r o t e c t i o nb e s t r o n g k e yw o r d s ：t h ec o a lc i t y t h ep r o b l e mo fe n v i r o n l n e n tr e s o u r c el a ws y s t e m m a t u r i t y i v 引 言 美报文章认为，中国迅猛发展正在改变全球经济的面貌，然而中国在加入 世界上经济实力最强国家的行列之前，面临最大的一个挑战可能既无关经济， 又无关政治，而是与环境有关，环境遭到的破坏造成了巨大的损失。要避免经 济亮起红灯，中国需要走绿色发展道路。 参考消息2 0 0 4 年5 月2 日中国大地版 中国是个以煤为主要能源的国家，并且这种能源结构在短时间内不会有 太大改变。煤炭为国民经济发展注入血液般活力的同时，其开发和利用因无科 学发展观的指引而带给煤炭城市一系列环境资源问题。矸石山堆积成灾，颗粒 物污染极重，生态遭受严重破坏，煤炭资源破坏浪费严重且面临枯竭等不仅严 重影响到煤业及相关产业的可持续发展，也大大限制了煤炭城市民众生活质量 的进一步提高和向小康目标迈进的步伐。“因此，有效地抑制矿产资源的不合理 开发，减少矿产资源开采中的环境代价，己成为我国矿产资源开发利用中的紧 迫任务。”。而煤炭城市环境资源保护法律制度作为解决这一系列环境资源问题 的重要工具，因环境伦理观定位不准决定的可持续发展理论缺位，法律体系、 立法目的、环境管理、民众环保法律意识等因此缺乏科学发展观的引导而在规 制煤炭城市环境资源问题中实效不佳。在国际国内力侣可持续发展的今日，煤 炭城市在环境资源保护法律制度制订和实施中对科学发展观的贯彻、落实即在 发展中坚持以人为本，统筹人与自然和谐发展必将大大增强其实施效果，促成 煤炭城市环境资源问题的早目全面控制和较好解决。 本文将试图通过对煤炭城市环境资源保护法律制度缺陷现状的分析，对环 境资源保护法律制度理论基础深入浅出的探讨，对国外解决环境资源问题成功 经验的借鉴，推演出我国煤炭城市环境资源保护法律制度完菩的路径：“生态中 心主义”支撑的可持续发展原则指引、落实；“全程控制”总体思路真正转变； 法律体系完备，立法质量提高；环境监管机制科学有效改革；民众环保法律意 。械止到1 9 9 5 年底，中国煤炭累计探明储量1 0 2 4 2 亿保有储量为6 0 4 4 亿t 。汕的探明储量为3 28 8 亿乞 天然气估计探明储量为1 7 3 7 6 m 3 。在探明的矿物质能源资源中，煤炭占9 6 。这就决定了：f ；f ：相当长螗时期内， ：i ! i l 炭在我国能源生产消费结构中仍占主导地位。 。中圜2 】世纪泌程，1 4 7 9 。 识培植。也即指导思想科学化；法律体系完备化；监管机制高效化；加强民众 环保法律意识。 以辨证睢物主义为总的指导思想，理论联系实际，实证分析与规范分析相 结合是本文运用的主要研究方法；此外，归纳与演绎也是本文进行论证的一般 方法。 2 一、煤炭城市环境资源问题调查及其法律规制 ( 一) 煤炭城市突出的环境资源问题调查 煤炭城市是以煤业及相关加工业为主要产业的城市，其环境资源问题主要 是由于煤炭的开发和利用中，没有树立科学的发展观，真正贯彻可持续发展原 则引起。比较突出的是颗粒物污染严重，矸石山堆积成灾，煤炭资源破坏浪费 现象严重等。因此，与其他城市相比，规制以上环境资源问题的煤炭城市环境 资源保护法律制度有其特殊性，即它主要规制以下环境资源问题， 1 、矸石山堆积成灾。煤炭开采及洗选过程中大量煤矸石的产生、堆积已成 了煤炭城市最为严峻的环境问题之一。仅平顶山煤业集团2 0 0 2 年就产生煤矸石 2 8 6 万吨，且矿区原已有矸石山6 5 座，堆存体积8 1 4 8 0 5 万立方米，占压耕地1 万多亩，有6 座还正在自燃。而“目前全国堆积的煤矸石已达3 0 亿吨左右， 并且每年以2 亿疏左右的速度增长，全国现有大小矸石山数万座，有数百座矸 石山在自燃，自燃排放大量的烟尘、s o a 、c o 、h 2 s 等有害气体，对矿区环境造 成严重污染。个别地区研石中还含有重金属以及放射性元素，污染了周围土壤 和地表水系甚至地下水；有些地区因暴雨导致矸石山滑坡，甚至矸石山爆炸等 事故，严重危害人民的生命财产安全，造成环境污染，矿区生态系统破坏严重。” o 很显然，煤炭开采、洗选过程中大量矸石的产生、堆放不仅占用了大量土地， 浪费了土地资源，破坏了土地生态系统，自燃过程中还产生大量有害气体及粉 尘，严重污染了煤炭城市的大气环境，给人们身体健康带来了严重危害。毪而我 国目前限于资金、技术力量的不足，对煤矸石的综合利用率还非常低，矸石山 的绿化虽倍受重视，但由于技术、措施不力，强制性法规不健全，效果并不明 显。比如，平顶山煤业集团每年都投入定量资金用于矸石山绿化，但政策推 行中的形式主义使绿化效果常常大打折扣。因此，煤炭城市矸石引发的环境问 题尤为严峻。 2 、粉尘污染极重。煤炭城市尤其在矿区，土地、空气污染严重，近郊黄土 。摘自嗣z 顶山煤业集团2 0 0 2 年度环保工作报告。 。土文桂祥友，煤矿区环境污染与洁净技术，工业安全与环保2 0 0 2 年第2 8 卷第蜩。 o 据习；完全统计，我国国有煤矿现有矸石山1 5 0 0 余座，而历年堆积量己达3 0 亿吨，占地5 0 0 0 亩。另据 1 9 9 4 年的矿山环境调盍，淮河以北半干旱地区的1 0 7 2 庄矸矗山中，有4 0 4 座发生过自燃，自燃率达4 3 3 。 已变成黑土，尤其运煤公路、铁路线上及附近一定区域的土地、植被都被煤灰 覆盖；城区路面黑灰，空气中黑灰色颗粒物含量极大，尤其遇到秋冬风较多的 季节，粉尘弥漫于整座城市尤其矿区，其情况不亚于北方的沙尘暴“景观”。粉 尘污染严重影响了人们生活，危害身体健康。而究其来源，其一是煤炭储运过 程散落的煤的颗粒物即煤尘。煤尘污染在矿区、运煤铁路、公路干线周围非常 严重，其通常散落至煤场及运输线路附近较远距离，黑的煤粉与尘土混和一遇 上大风，四处飘荡，使矿区、矿城空气污染严重；粉尘的来源之二是矿上供暖、 炉灶、洗浴锅炉烧煤过程中释放出大量粉煤灰排入空气中形成污染；且煤城一 股都有与煤炭加工利用相关的产业如火电厂、焦化厂、建材厂等也会在生产过 程中释放出大量粉尘，从而形成污染；粉尘的来源之三是矸石山风化及自燃产 生的粉尘在风力作用下飘至市区及周围定地带，污染空气。 3 、煤炭开采中土地资源及生态系统的破坏。采煤无论是露天或井工开采， 都会导致对土地生态的严重破坏。“矿产资源与土地、水、森林、草原、动植物、 姆洋资源紧密相连。矿产勘探开发本身就是对上述自然资源与环境的直接破 坏”，o 所以，如没有强有力的保护和恢复措施，煤炭开采必然会对土地资源及 生态系统造成严重破坏。 露天开采剥离排土，井工开采地表沉陷、裂缝都将破 坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变地貌并引发景观生态 的变化。比如开采沉陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹成盐渍化， 使西部矿区水土流失和土地荒漠化加剧。采煤塌陷还会引起山地、丘陵发生山 体滑落或泥石流，并危及地面建筑物，水体及交通线路安全。据调查，我国因 采矿直接破坏的森林面积累计达1 0 6 万公顷，破坏草地面积2 6 3 万h a ，全国累 计占用土地约5 8 6 万h a ，破坏土地约t 5 7 万h a ，且每年仍以4 万h a 的速度递增， 而矿区土地复垦率仅为1 0 。另据测算，我国每采万吨煤，平均塌陷土地o 2 h a ： o 摘自矿业企业发展问题研究报告，h t t p ：w w 帆d r c e u g o v , c r l 。 o 平顶山建矿4 0 多年来，矿区生产造成采空塌陷面积达1 8 54 平方公里，破坏耕地9 7 7 7 6 卣，荒地1 3 5 0 2 4 由，其中，常年性积水面积2 3 5 1 1 亩，季节性积水面积2 4 2 3 8 商，干旱裂缝地4 9 3 8 1 宙。每年因井下回采 不能耕种或明显减产竹塌陷地近3 0 0 0 亩，且由于矿区为多煤层分布开采。每年迸增的塌陷地在2 0 0 0 亩左 右，采空塌陷对生态系统的影响主要表现为对土地负源( 积水、土地绝产或减产、压占等) 和地面村庄、 建筑物、交通水利设施的影响。部分地区常年积水，由陆生生态系统变为水生生态系统。部分地区形成沉 降漏斗，地下水资源枯竭。个别地方坡体失稳，造成崩塌、滑坡和裂缝等。矿区北部山体植被稀少，大都 裸露，水士流失严重t 地质灾害频繁。摘自平项山煤业集团环保： 作汇搬2 0 0 2 年。 在村庄稠密的平原矿区，每采1 0 0 0 万吨煤需迁移约2 0 0 0 人。 4 、煤炭资源破坏，浪费现象严重，且日益枯竭。中国2 1 世纪议程中提 及：“矿产资源是不可再生的自然资源，必须倍加珍惜，合理配置，高效益地开 发利用。”而我国工业化进程中，在视环境资源为工具的“人类中心主义”观念 支配下单纯追求经济数量增长却长期不惜以牺牲自然资源为代价。“改革开放以 来，我国的经济发展总体上仍承袭了“资源型”、“数量型”的发展模式，经济 增长往往是建立在资源优势基础上的“粗放型”经济增长，这种增长基本依赖 自然资源消耗来维持，它不仅损害了生态环境，而且破坏了未来持续发展的基 础”。殊不知“人类面临的挑战是如何有效的管理和最大限度地利用地球上的 资源。如果人类真的愿意在几代人之后就灭绝和毁灭文明的话，那就可以毫无 顾忌地来开采可耗尽资源，大量获取可再生资源，使消耗超过补偿的速度，从 而毁灭这些资源，造成不可逆转的环境破坏。这样一种战略在短期内增加人类 物质商品的消耗，但最终只能给文明带来一个可怕的结局。” 煤炭资源的开采 尤其如此，没有科学的发展观指引单纯追求开采数量的方法及“自然资源无价” 观念影响下市场机制没真正进入资源管理中使得煤炭资源破坏浪费现象严重。 法制的不健全及利益的驱动使企业尤其小煤窑在开采中乱采滥挖、采富弃贫， 再加上国家没有按照可持续发展的要求对煤炭资源的开采方式、开采时间和速 度等进行统筹规划，有计划保护性地开采等都造成了对煤炭资源的极大破坏和 浪费，有些地方资源已经或已近桔竭，被乱采滥挖得千疮百孔的城市像一个被 抽干了血液的人，濒临死亡，陷入困境。在法制逐渐走向健全的九十年代以后， 煤炭企业又走入困境，为摆脱困境，解决包袱沉重的企业的种种问题，国有煤 炭企业领导一方面也为了政绩，普遍存在着采富弃贫，甚至与小煤窑一样滥采 乱挖，置国家大法与不顾，单纯追求产量和经济效益，以牺牲长远的环境生态 利益为代价。而依据煤炭法，这一浪费资源行为又往往由煤炭主管部门在行业 管理中进行内部监管，这又导致为本部门利益出现的监管不力；即使有些破坏 环境的行为可以由环保部门监管，实践中又出现环保部门与煤炭部门平级而缺 乏权威出现无力监管，从而更助长了这一浪费资源的行为。 徐冬青，环境问题：2 1 世纪中国面临的严峻挑战，生态环境与保护2 0 0 3 年筇l 期。 。 美 阿兰。兰德尔著施以e 译资源经济学从经济如度对自然资源和环境政策的探讨，商务e | j 书馆 1 9 8 9 年版第1 5 页。 以上为煤炭城市比较突出的环境问题。此外，煤炭企业在采煤中释放出c h 4 ( 瓦斯的主要成份) 啦、c o 等矿废气及煤的洗选加工企业在生产过程中释放出 的s 0 2 、c 0 2 气体也严重影响了城市的大气质量，危害着人们的身体健康；矿井 水、煤泥水、生活用水、医疗废水也不同程度地污染差着地表及地下水系。总 之，这一切污染源和浪费资源的行为导致了煤炭城市环境质量的整体恶化及可 持续发展战略实施严重受阻的态势。在力倡环保、可持续发展的今、日，应该引 起人们的足够的重视。 规制上环境资源问题的煤炭城市环境资源保护法律制度主要包括矸石污染 防止法律制度、粉尘污染防止法律制度、土地资源保护法律制度、煤炭资源的 合理开发和利用法律制度等，又可概括为两大类即污染防止法律制度和资源保 护法律制度，主要蕴涵在以下法律体系中。 ( 二) 规制以上环境资源问题的环境资源保护法律体系 要研究中国现代煤炭城市环境资源护法律制度，就首先有必要对其体载体 煤炭城市环境资源保护法律体系予以明确。环境资源保护法律体系，从世 界各国已经建立起的看，它包括以下几个方面：( 1 ) 宪法中有关环境保护的规 范；( 2 ) 综合性环境保护基本法；( 3 ) 各种专门性环境保护单行法规；( 4 ) 环 境保护标准；( 5 ) 环境管理机构组织法规i ( 6 ) 处理环境纠纷程序的法规；( 7 ) 地方环境保护法规；( 8 ) 我国参加的国际条约。o 与煤炭城市环境资源保护有关 的以上八个方面的法律规范体系即为煤炭城市环境资源保护法律体系，也即环 境资源保护法律体系中对煤炭城市环境资源问题予以规制的那一部分法律规范 所组成的体系。据此，现行煤炭城市环境资源保护法律体系的具体内容主要有： ( 1 ) 宪法中尚无具体规定，只是原则规定了环境保护作为一项基本国策，“国 家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资 源的合理利用禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；( 2 ) 。矿井瓦斯中的主要成份f | ：1 烷( c h ) 是一种重要的温室气体，其温室效应为c o , 的2 1 倍。据统计，我国每 年从矿井开采中捌放甲烷? 0 9 0 亿立方米，约占世界甲烷总排放量的3 0 j ，除5 左右的集中回收利用外， j e 余全部排放到大气中。 9 韩培德主编：环境保护法教程，法律出版社1 9 9 1 年版，第4 7 5 0 页。尽管不同学者对此表述有种种 形式上差异，k t “u 吕忠梅认为应包括：( 1 ) 宪法中关于环境保护的条款；( 2 ) 环境保扫：基本法；( 3 ) 环境 保护单行法：( 4 ) 环境行政浩剡；( 5 ) 环境保护部门规章；( 6 ) 地方性环境法规和地方政府规章i ( ”环 境标准：( 8 ) 园际环境保护条约。吕忠梅主编叫：境法教程，中国政法人学出版祉1 9 9 6 年版第3 0 一3 2 页。 但笔精认为种种表述并无实质上重大差别。 1 9 8 9 年1 2 月2 6 日修订的环境保护法作为环保基本法，其中的一般规定当 然适用煤炭城市的环境管理。其中环境保护和污染防治规范，是煤炭城市环境 资源保护法律中效力最高的法律规范；( 3 ) 各种专门的环境保护单行法规，主 要包括法律、法规、规章三个层次中有关煤炭城市环境资源保护的法律规范。 法律主要包括1 9 8 7 年9 月颁布，1 9 9 5 年修订的大气污染防治法；1 9 8 4 年5 月颁布，1 9 9 6 年修订的水污染防治法；1 9 9 5 年颁布的固体废物污染环境 防治法；1 9 8 9 年9 月颁布，1 9 9 6 年修订的环境噪声污染防治法以及矿 产资源法；水法；水土保持法；煤炭法( 1 9 9 6 年1 2 月) ：土地管理法； 城市规划法；清洁生产促进法( 2 0 0 2 年6 月) ；环境影响评价法( 2 0 0 2 年1 0 月) 等法律中规制煤炭城市环境资源问题的相关规范；法规主要指国务院 依法或其有关部门依照法律授权制定的各种法的实施细则，实施办法、条例等 适用于煤炭城市环境资源问题的法律规范；规章指国务院各部门及地方各级人 民政府等机构在实施法律，管理环境问题中制定的规定、办法、通知等与煤炭 城市相关的规范。“由于我国环境立法尚处于完善时期，许多环境行政管理方面 的规定在法律上并无具体或者根本就没有规定，给法律的实施带来困难。这样 由国务院制定的环境与资源保护行政法规以及各行政主管部门制定的规章就代 替了空洞的法律，弥补了法律的空白，促进了环境与资源保护行政的展开。”。并 且，我国直到现在仍无专门煤炭城市环境法律，只有一部侧重于安全生产和资 源保护的煤炭法。因此，我国关于煤炭城市环境资源问题的法律规制大部分属 于这层次的立法，其中有一些专门针对矿区环境资源问题的法规和规章；( 4 ) 环境保护标准，包括环境质量标准和污染物排放标准，又分为国家和地方两级。 在这里指其中与煤炭城市环境管理相关的标准体系包括国家标准体系和地方标 准体系或称环境质量标准体系和污染排放标准体系，是煤炭城市环境管理的重 要手段和依据；( 5 ) 环境管理机构组织法规。我国目前还没有专门的环境管理 机构组织法，更没煤炭城市专属的环境管理机构组织法，“由于长期形成的行政 事务由政府自己管理的思想和方法，国家立法机关对行政管理法律的制定 相对薄弱。”。所以只是在环境保护基本法和单行法中规定了我国的环境监管机 构和体制，但很笼统、模糊，远远跟不上环境管理的需要；( 6 ) 处理环境纠纷 。舍瑞林 汪劲著( 2 0 世纪环境法学研究w 述，北大出版社2 0 0 3 年版第7 0 页。 o 同l 注。 程序的法规。同上述情况一样，我国亦无专门法律对环境行政执法程序作出规 定，只是在有些法律如土地管理法中有附带表述。现实中环境行政执法程序多 由行政机关自己以规章形式制定、适用，立法层次低，随意性很大，且缺乏监 督机制；( 7 ) 地方环境保护法规。由于“新中国成立后一直采用中央制定政策， 通过文件形式对国家政策和行政目标上传下达到地方贯彻执行。因此，各 级政府也“f 贯性地比较习惯于以制定政策文件的形式执行国家的政策或法律。： o 所以煤炭城市地方环境资源保护法规、规章尤其数目众多，是煤炭城市环境资 源保护法律体系中的重要组成部分。受计划经济传统的影响，各级政府部门及 环境管理机构直接执行的不是法律，一般即是这一层次的规范、文件、上级指 示等，在一些执法人员的心目中，这些政策、行政命令与指示的权威性远远大 于法律的权威性。然而环境资源保护法规是技术性、专业性较强的一个领域， 而地方级的立法和制订政策水平有限，无疑会使立法进而导致执法科学性降低， 随意性增强。并且，上下级之间绝对的行政指示的管理方式又会使环境行政工 作机械，教条，下级缺乏灵活性，不能根据当地实际执法，唯上级命令是从， 从而降低执法效果。当然中国目前环境资源保护法律制度不完善的情况下也正 是由国务院制定的环境与资源保护行政法规以及各行政主管部门制订的规章代 替了空洞的法律，弥补了法律的空白，促进了环境与资源保护行政的展开。这 其中地方级的环境资源保护法规所起的作用也是毋庸置疑的。( 8 ) 我国参加的 国际条约中尚无直接规范煤炭城市环境资源问题的规范。蕴含在以上煤炭城市 环境资源保护法律体系中的各种规范有机地组成了煤炭城市环境资源保护法律 制度。煤炭城市环境资源保护法律制度尤其是突出规制煤炭城市主要环境资源 问题的法律制度部分是本文研究的重点。以下我们主要从规制煤炭城市主要环 境资源问题法律制度的缺陷、理论基础及国外规制的成功经验三个方面予的重 点分析、研究。 二、现行煤炭城市环境资源保护法律制度的诊断 前文已述，我国过去“粗放型”经济增长模式决定的单纯追求经济增长速 度和数量以及“资源无价”观念影响的传统的发展观造成了煤炭城市目前环境 。盒瑞林汪劲著2 0 世纪环境法学研究评述，北大出版社2 0 0 3 年版笫7 0 页。 o 同一h 注。 问题恶化，资源遭受破坏，浪费现象严重，有些地方甚至面临桔竭的局面。这 也有力地证明了科学的可持续发展观在煤炭城市力倡的重要性。要想从根本上 扭转、改变煤炭城市环境资源问题严重恶化的局面，就必须以科学的、注重人 与自然和谐共处的、兼顾公平与效率的可持续发展理论为统帅，从煤炭城市环 境资源保护法律制度的制度设计和制度实施两方面入手，分析其病因，找出其 理论根基，同时借鉴国外解决环境资源问题的成功经验，推演出制度完善的路 径，从而改变目前煤炭城市环境资源保护法律制度解决环境资源问题无力的局 面。为煤炭城市真正贯彻可持续发展战略奠定法律制度上的基础。下面笔者将 着力诊断煤炭城市环境资源保护法律制度的缺陷。“现在，人们正日益认识到， 制度构成着关键的社会资本，可以说，它是导引人际交往和社会发展的软件。 实际上，我们正在发现，软件通常要比硬件更重要。”。但“在不同政区的生产 者，贸易商和投资者之间的竞争中，规则系统构成了重要的竞争资产，但它们 也可能成为严重的竞争负债。”固因此，为解决煤炭城市环境资源问题，促进煤 业及其相关产业的可持续发展，本文有必要对煤炭城市环境资源保护法律制度 的缺陷一一分析，最终使之改良成为有效能的，促进社会可持续发展的“竞争 资本”，面非“负债”。 ( 一) 可持续发展原则形式化 正如前文分析，煤炭城市在建设、规划、勘探开发之初即视煤炭资源为发 展经济之工具，认为环境、自然资源无价值。这种把人与自然对立起来的传统 发展观决定了煤炭城市环境资源法律、法规立法之初即缺乏可持续发展原则的 指引，从而酿成了今k - 1 环境资源问题严重恶化法律对其规制无力的局面。 矸石大量堆积现象如果在可持续发展观引导下，制定强制性矸石综合利用 或回填法律制度必然会得到较好解决；粉尘污染问题如果在污染防治法律制度 中坚持可持续发展观，注重环境保护也不会恶化至此；煤炭资源的破坏浪费现 象则更突出显示了煤炭开发利用法律制度中没真正贯彻、落实可持续发展思想 带来的对资源、环境的严重破坏。 总之，环境保护基本法，大气污染防止法等较早颁布的法律法规中可持续 。 德j 柯武刚史漫飞著韩刺华泽制度经济学一社会秩序与公共政策商务印书馆2 0 0 f 1 年版7 页。 。同上第4 6 3 页。 发展观严重缺位；新修订和制定的煤炭法、清洁生产法、环境影响评价法及地 方法规虽在形式上确立了可持续发展原则但由于立法技术，配套制度、机构建 设不完备等因素影响在实践中并未真正贯彻执行。这无疑将决定性的影响环境 资源保护法律制度勰制煤城环境资源闳题的能力。 ( 二) 立法总体思路片面 我国环境资源保护立法从一开始就只重视污染防止的“末端”治理方法， 环保工作在执法者眼中就是污染防止工作，几部污染防止法的颁布也说明了这 一点。甚至环境监管机构的设置，工作开展也因此变成了对污染防止工作的监 管，而非对环境资源保护进行的监管，这种只重“末端”治理的片面思想和做 法之下的煤炭城市环境资源保护法律已被国内外实践证明不能有效解决环境资 源问题，环境资源问题将层出不穷。 近年我国已充分认识到环境资源保护立法思路和执法的片面性，开始转向 “源头”控制，“全过程”控制的立法乃至