（马克思主义基本原理专业论文）新农村民主法制建设现存问题研究.pdf

ii abstract china is one of the most important agricultural countries in the world. agriculture, farmer and country, so called the three rural issues problem are always the basic problems of social development in our country. the construction of democratic and legal system in rural area is urgent and important. it plays an important role in the new rural area construction. to some degree, it decides the success or failure, gain or loss of the construction of new countryside， which is made up of economic construction, political construction, cultural construction, social construction, and ecological civilization construction. the central committee of the ccps suggestion on the 11th five year plan about national economy and social development point it out clearly that the construction of new countryside should obey a guiding principle that is developed production, well-off life, civilization atmosphere, clean village and democratic management. the 12th five-year plan about national economy and social development and some other documents gave more specific guidance on this issue. to follow this trend, the construction of democracy and legal system in new rural area construction is put on the government agenda. since the reform and opening up of china, especially in recent years, the study on new rural construction flourished. but, studies on the l construction of democratic legal system and existing problems is not too much, as for the villager autonomy, do group of concerns, cadre election, land circulation, the studies are relatively few. this paper attempts to compensate for this shortcoming. this paper is mainly formed by the following respects: first, the distinct representation of these problems. ( a ) the mass people is ignored about democratic legal awareness; (b)the cadre in rural area are working with a simple and tough style.(c)the central policies are not implemented efficiently.(d)some other negative factors. second, the reason analysis of these problems mentioned as above.(a)the mass people is influenced with the smallholder consciousness.(b)the cadre in rural area are not qualified enough.(c)the influence from individualism and local protectionism.(d)the interference of feudal thought and evil forces. third, suggested strategies to solve the above problems. (a)put the education about democratic and legal system into depth.(b)provide more graduate students from university to join the construction, at the same time, give the cadre in rural area regular rotation train. (c) perfect the existing policies and enhance the implementation of policies. to further improve the rural policy, strengthen the strength of policy implementation. (d) many measures carried out at the same time for the same goal, to ensure the healthy development of every aspect. key words: new rural area, democratic and legal construction, problems, reason, strategy i 目目 录录 前前 言言. 1 一、新农村民主法制建设现存问题的突出表现一、新农村民主法制建设现存问题的突出表现 . 1 （一）群众民主法制意识淡薄 . 1 1、法盲、半法盲比重较大 . 1 2、缺乏维权、守法、用法、护法观念 . 4 （二）干部工作作风简单粗暴 . 4 1、官僚主义较为突出 . 5 2、管理方式单调落后 . 5 3、管理方法不够科学 . 6 （三）中央政策贯彻不力 . 7 1、上有政策下有对策现象时有发生 . 8 2、政策截留、重度扭曲 . 8 （四）其他相关因素的负面影响 . 9 1、民主与法制的关系不尽妥当 . 9 2、党支部与村委会的关系不够协调 .10 3、家族宗派势力干扰严重 .11 二、新农村民主法制建设现存问题的原因分析二、新农村民主法制建设现存问题的原因分析 .12 （一）群众小农意识根深蒂固 .12 （二）干部总体文化素质低下 .14 （三）个人主义、地方保护主义作祟 .14 （四）封建残余思想的影响和少量黑恶势力的介入 .15 三、新农村民主法制建设现存问题的科学对策三、新农村民主法制建设现存问题的科学对策 .17 ii （一）深入开展农村民主法制教育，提高农民民主法制观念 .17 （二）加大大学毕业生村官选派力度，定期轮训各级农村干部 .19 1、加大大学毕业生村官选派力度 .19 2、定期轮训各级农村干部 .21 （三）进一步完善各项农村政策，增强相关政策执行力度 .22 1、进一步完善各项农村政策 .22 2、增强相关政策的执行力度 .23 （四）多措并举、综合治理，确保各项事业健康发展 .24 结结 语语.27 参考文献参考文献 .28 在校期间的研究成果及发表的学术论文在校期间的研究成果及发表的学术论文 .30 致致 谢谢.31 1 新农村民主法制建设现存问题研究新农村民主法制建设现存问题研究 前前 言言 我国是世界第一农业大国，农民、农业、农村三农问题一直是我国社会发展的基本问 题。社会主义新农村建设的成败得失，在整个国家的积极建设、政治建设、文化建设、社 会建设、生态文明建设中占有十分重要的地位。 中共中央关于制定国民经济和社会发展 第十一个五年规划的建议明确提出了建设社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风 文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针。国家十二五规划纲要和中央其他一系列相关 文件则对新农村建设作出进一步部署。中央有关文件精神为新农村建设指明了方向。与此 相适应，新农村民主法制建设也提到了新农村建设的重要议程。改革开放以来，尤其是近 十几年以来， 有关新农村建设的研究成果层出不穷， 但对于新农村民主法制建设现存问题， 特别是村民自治、干群关系、干部直选、土地流转、土地增减挂钩、合村并户、农房改造 等所反映出来的相关民主法制建设现存问题的研究成果，却相对较少。本文试图弥补这一 缺憾。 一、新农村民主法制建设现存问题的突出表现一、新农村民主法制建设现存问题的突出表现 本质决定现象，现象反映本质。认清问题的表现是正确分析原因，予以科学对策的前 提。新农村民主法制建设现存问题突出表现为群众民主法制意识淡薄，干部工作作风简单 粗暴，中央政策贯彻不力以及其他相关因素的负面影响几个方面。 （一）群众民主法制意识淡薄 农民群众是新农村民主法制建设的最广大的参与群体，群众民主法制意识的强弱，与 新农村建设的效果息息相关。民主法制意识淡薄是当前群众中存在的主要问题，它具体表 现为法盲、半法盲比重较大，缺乏维权、守法、用法、护法观念。 1、法盲、半法盲比重较大 知法、懂法是守法和用法的前提，没有法律知识指导的行为，往往行走在法与非法的 边缘，有很大的社会风险。农村中大量法盲和半法盲人口的存在，给新农村民主法制建设 造成很大的障碍。民主法制是政治、经济发展到一定阶段的历史产物，也是人类文化进步 2 的结晶，其中教育的作用不可低估。列宁早就指出： “在一个文盲的国家是不能建立共产 主义社会的” 。同样的道理，在一个法盲大量存在的地方，民主法制的建设难度势必相 当巨大。 一般情况下，文盲往往也是法盲，因为基本的科学文化知识，是摆脱愚昧崇尚法制的 一个前提。改革开放以来，我国的文化教育事业取得了显著的发展，但是农村的教育发展 仍然比较滞后。随着市场经济的发展和户籍等管理制度的放松，人口的流动更加自由，呈 现出高素质人口向城市和经济发达地区集中的特征。 农村， 尤其是经济欠发达地区的农村， 大部分高中以上文化程度的农民都选择在城市打工或读书，农村人口文化素质低下的局面 不仅短期内难以改变，而且有继续加重的趋势。农村教育落后、人口素质低，反映在政治 活动中尤其明显，大量农民普遍缺乏政治主体意识、平等意识、权力意识以及政治参与意 识，对法律也是知之甚少。农村法盲人数仍然比较多，比重仍旧偏大。 新中国成立后经过大半个世纪的努力， 我国已经形成相当规模的现代化文化教育体系， 截止到 20 世纪末，已经培养出中学文化程度以上劳动人口 4 亿多，中高级专业人才 6000 多万人。教育文化事业的快速发展，大大地提高了我国公民的科学文化素质，为民主法制 建设提供了主体资源。但是，我国农村的文化教育水平还是相当落后的，不论是同经济发 展程度相近的别国农村相比，还是和我国城市地区相比，这种差距都是显而易见的。 从经费投入上来看，农村教育文化投入严重不足。我国人口占世界人口的比例大约是 20%， 但是国家每年投入教育事业的经费仅占世界年度教育经费的 2%， 长期仅占国内生产 总值的 1%，直到最近才把 4%列为预期目标写入预算。历史上我们长期实行的是农村教育 农村办，城市教育城乡办的差别政策。一个地方的城市学校往往得到政府的大力支持，而 农村的学校则是农民群众勒紧裤腰带自力更生办教育。教育设施和资源的极度稀缺使得农 村地区的人口很难在与城市人口的竞争中胜出，这种差距在不断拉大中形成恶性循环。可 以毫不客气地说，农村地区教育事业的落后，主要的还是由于歧视性的政策造成的，不能 仅仅归结为农村的经济落后。在经费总量不增加的前提下，如果按受教育人口的数量城乡 之间平均分配教育经费的话，城乡教育的差距也会迅速缩小，这已经得到了确切的验证。 “城市支持农村，工业反哺农业”的方针实施后，城乡教育协调发展，差距明显缩小。投 入的不足必然在人口素质发展迟缓上得到体现，农村人口民主法制素质明显低于城市人 口，这与投入不足导致的农村教育发展缓慢不无关系。 从人口受教育年限上来看，城乡差距更加突出。据报载，2004 年我国 6 岁及以上人口 平均受教育年限，城镇为 9.43 年，乡村为 7 年，乡村比城镇低 2.4 年。受教育年限的长短 和人的科学文化素质基本是呈正相关的，教育可以起到消除愚昧弘扬文明的作用，也可以 提高人们的工作技能，进而改善人们的生存发展的条件。农村人口受教育年限较短，既有 主动的原因，也有被动的原因，从根本上说还是由于经济落后。为了尽早解决家庭经济困 难，很多家长在子女接受完义务教育之后便要求他们外出打工，可观的收入形成一定的吸 列宁： 列宁选集第 4 卷，人民出版社 1995 年版，第 357 页。 3 引力。从另一方面来讲，农村人口不愿意接受更长年限的教育，也与在激烈的城乡同台竞 争下处于劣势地位有很大关系。以初中升高中为例，对于城市里的学生来说相对容易，而 农村学生要完全凭借分数考上则难度很大，素质教育的改革增加了考察面和考察方式，农 村学生更是措手不及，疲于应对。这种成功的难易区别几乎是先天决定了的，我们总是强 调所谓的“有志者事竟成”之类的精神励志，却忽视了严酷的客观现实。从整体上来说， 农村学生与城市学生的成功几率不可同日而语，不论是师资条件、家庭经济状况，还是身 心素质，农村学生的劣势都很明显，更小的成功几率和更高的机会成本迫使一些学生放弃 继续求学转而寻求打工等其他发展途径。不公平的竞争环境伤害了一部分农村人口求学的 上进心，劳动力需求的增加提供了外出打工等多元化出路选择。在相当一部分农村人口眼 里，主动放弃继续求学，到工厂打工赚钱更加明智，他们更愿意接受计件工资制下“多劳 多得”的公平环境。 从文盲人口数量上来看，农村教育发展落后的状况很明显。近年来，我国文盲人口的 数量不断减少，文盲率持续下降。2004 年我国人口粗文盲率（15 岁以上不识字或识字很 少人口占总人口比重） 为 8.33%， 与 1990 年的 15.88%相比， 下降了 7.55 个百分点。 自 1990 年至 2000 年的 15 年间，我国人口的文盲率下降幅度达到 50%。但是，我国文盲率的下降 很不平衡， 尤其是城乡的分布对比不平衡。 我国乡村人口粗文盲率明显高于城镇地区。 2004 年，我国城镇人口粗文盲率为 4.91%，乡村人口粗文盲率却高达 10.71%，乡村地区几乎是 城镇地区的 2 倍。连基本的文化都没有掌握，让这些人口学习法律、运用法律几乎没有可 能。 农村地区的教育文化事业发展明显滞后于经济社会发展，这种发展滞后必然导致农村 公民文化素质不高，进而影响人们的民主法制建设的参与程度。文化的落后对民主法制建 设的阻碍作用是很突出的，这在社会主义建设实践中得到了验证。在谈到俄国文化的不发 达对苏维埃政权的影响时，列宁说： “苏维埃政权在原则上实行高得无比的无产阶级民主， 对全世界做出了实行这种民主的榜样，可是这种文化落后性却贬低了苏维埃政权并使官僚 主义复活。苏维埃机构在口头上是全体劳动者都参加的，而实际上远远不是他们全体都参 加的，这是我们大家都知道的。 ” 按照列宁的观点，文盲是站在政治之外的，这种观点指出了科学文化素质对于民主法 制建设的重要性，文盲由于自身文化条件限制，不能真正有效地参与政治活动。 “一个国 家如果有许多人不识字，就不可能有现代化的民主” 。 政治参与需要一定的知识成本作基 础。 据加布里埃尔a 阿尔蒙德等人对各国的调查统计表明： 教育层级与参与程度成正比。 由于历史上的城乡区别对待、优先支持城市等倾斜政策的影响，我国农村地区的教育文化 长期落后的状况短时间内还难以根本改变，大量法盲及较低文化程度人口的存在，很大程 度上制约着新农村民主法制建设的步伐。 列宁： 列宁选集第 3 卷，人民出版社 1995 年版，第 784785 页。 英柏特兰罗素： 社会改造原理 ，上海人民出版社 1987 年版，第 37 页。 4 2、缺乏维权、守法、用法、护法观念 法制意识淡薄，法律素质低，缺乏依法维权、守法、用法、护法观念，这是农民群众 中存在的一个突出问题。由于农村社会发展尤其是教育事业发展长期落后，宣传教育不到 位及传统的“无讼”观念的影响，许多农民不学法、不懂法、不信法，更不能在生活中自 觉守法、用法、护法，主要表现在以下方面： 一是狭义地理解法律。很多农民对法律的理解过于狭隘，甚至认为只有杀人放火之类 罪大恶极者才会受到法律惩治，小偷小摸无伤大雅，严重混淆“违法”与“犯罪”两个概 念，而其实两者区别很明确。更有甚者，以“不知者不怪罪”的民谚为自己不懂法而犯法 的行为开脱、辩解，愚昧之中透着可笑。 二是不懂得如何以法律衡量自身行为的恰当与否。随着社会的快速发展，新的矛盾不 断出现，有些事情不但没有先例可以参照，法律规定也比较新，有些现象在立法上还比较 滞后，农民在行动中容易陷入茫然状态之中。比如，在自家承包的集体土地上建房不知履 行相关审批和审核手续，违背子女意愿地包办婚姻，女儿不承担赡养老人的义务，父母遗 产全部由儿子继承等，这些现象在当今我过农村地区还比较普遍。大量农民认为这些做法 天经地义，无可质疑，根本不知道法律有明确的规定，以法律规范自身行为就更谈不上了。 因而，普法工作也需要与时俱进转变工作思路，不能仅仅停留在让农民懂得法律知识这一 表层，让法律知识在影响农民生活中真正起到积极作用显得格外重要。 三是不能自觉以法律作为行为的规范，甚至挑战法律尊严。很多村民以为法律只是用 来惩治坏人坏事的，只要自己是出于好心，只要遵循乡间老规矩和老风俗做事就可以，结 果可能造成无意间触犯法律，事后即使经人依据法律进行劝导教育也难以使之真正认识到 问题严重性。电影作品被告山杠爷充分反映了这一问题的严重性。更有甚者，触犯法 律后不思补救措施，反而想方设法逃避惩罚，甚至以暴力抗法的形式逃避、抵制制裁。 （二）干部工作作风简单粗暴 社会主义新农村的干部工作作风，要求他们具有民主的政治作风和崇高的道德品质， 能够自觉地代表、维护人民的利益，严格遵守法律法规和道德规范。广大农村干部是我国 社会主义新农村建设的直接推动者、组织者和实践者,是党在农村工作中的中坚力量，是党 的各项路线、方针、政策在农村的贯彻者和实施者。他们担负着组织和领导农民群众建设 社会主义新农村的重要任务，在社会主义新农村建设过程中起着关键性作用。农村干部生 活在农村，了解农村实际，他们能够针对本地实际灵活开展具体工作，在新农村建设中的 作用不可低估。农村干部素质的高低对于新农村民主法制建设的成效至关重要。当前，我 国农村干部工作作风总体简单粗暴，集中表现在以下几个方面： 5 1、官僚主义较为突出 官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映，集中表现为脱离群众、脱离实践， 以主观主义瞎指挥、形式主义花架子代替踏实工作，在实际工作中有命令主义、文牍主义、 事务主义等具体表现形式。村干部是村民自治组内推选的带头人，严格来讲他们并非国家 编制内的干部，但是在工作中却又承担着一定的领导、管理职能，是上级政策的落实者， 村内事务的领导者。有些干部很把自己当回事，动辄以领导者自居，拿官位压人，不能踏 踏实实为群众办实事，不设身处地为群众利益着想，甚至发展到与民对立的程度，严重违 背了民主法制的基本要求。农村干部中官僚主义有以下具体表现。 一是工作思路不清。有些村干部没有把工作指导思想真正统一到党和上级政府的决策 意图上来，既领会不了中央政策精神，掌握不了上级要求，又不能很好地结合本村实际灵 活开展工作。这就导致工作思路不清，轻重缓急不分，工作重点不突出，工作效率低下。 二是工作方法不当。为了应付常年不断的各种检查和名目繁多的各种评比，农村基层 干部往往采取 “突击性”的工作方法来应付，形式主义自然产生。 三是工作措施不力。一些村干部制定措施不深入群众搞调查研究，喜欢闭门造车，凭 主观臆想做决定。指导工作不深不细，“照抄照转”，把传达了当作贯彻了，新口号满天飞， 新措施一大堆，就是拿不出切实可行的具体办法来。 四是工作动机不纯。有的村干部私欲膨胀，个人主义思想严重，形式主义泛滥，好大 喜功，图虚名、争彩头，追求表面上的“轰轰烈烈”。他们擅长在汇报上做文章，喜欢在接 待上下功夫。有些农村干部擅长应对，把准备做的说成已经做了，把个别的说成普遍的， 把布置的说成落实的，欺上瞒下搞形式。这些干部的动机不纯，其目的在于想方设法赢得 上级的支持和认可，为谋取私利创造条件，把为人民服务的任职承诺抛到脑后。 毛泽东同志曾经严厉批评过官僚主义作风，并且列举了官僚主义的多种具体形式，让 领导干部拿来比照自己，这对于农村干部加强修养很有教育意义。邓小平同志高度重视官 僚主义对干部的腐蚀，在视察南方的谈话中曾尖锐地指出，形式主义也是官僚主义。当前 农村干部工作中存在的官僚主义，不但容易引起权力寻租，造成社会资源被干部占有，而 且严重影响工作效率，引起群众不满情绪，造成民怨，严重了还会影响社会和谐。干部作 风中的官僚主义，是新农村民主法制建设的重要障碍，必须从根本上革除。 2、管理方式单调落后 管理方式是领导者管理风格的体现，也是管理水平的重要评判标准。农村地区人际关 系复杂，社会矛盾丛生，琐碎小事较多，这就要求农村干部必须有一套行之有效的管理方 式，并根据实际情况在实践中与时俱进地改进。当前新农村建设中，农村干部的管理方式 6 还存在一些问题，主要有以下几种表现。 一是在领导方式和领导方法上，统包统揽、独断专行。我国的广大农村地区存在着居 住分散、生活规律多样化等特点；加之近年来外出务工人口的增加，人口流动性特点更加 突出，这为村干部的领导增添了新的难度。于是为了节省时间保证按时完成上级任务，不 少村干部采取统包统揽的方式做工作。有的农村干部认为农民没有文化，和他们讲法律讲 政策没有用，以独断专行代替征求民意，个别情况下甚至直接擅自“替民做主”在具有法 律效力的文本、票据上面签下村民的名字，无意间造成了无权代理的侵权案件。这样不仅 容易造成好心办坏事，而且容易引起法律纠纷，严格来讲，这也是对公民权利的粗暴剥夺。 二是在工作方法上，盲目蛮干。一些农村干部法律意识不强，工作方法蛮横无理，甚 至以权压法、以言代法，肆意侵犯群众的合法权益。对于出现的纠纷，有的干部不管不问， 或者怕管怕问，放任事态的发展。由于农村工作中纠纷多关系杂， “我说你听”成为某些 村干部完成任务的法宝、提高效率的秘诀。更有甚者，将此理解为雷厉风行的好作风，全 然不顾百姓的切身感受。人是有感情的，人的需求是多样化的，盲目蛮干搞一刀切的工作 方式表面上是完成了任务，其实是激化了潜在的矛盾。粗暴对待群众，把合理诉求当作无 理取闹来看待，这是一种错误的管理方式。长此以往，必将埋下社会不稳定的重大隐患。 近年来，由于农村经济的快速发展和各级政府惠农支农力度的加大，村集体掌握的财 产快速增加，诸如征地拆迁、郊区城市化、城中村改造、矿产开采、道路扩建、管道铺设、 扶持资金分配等带来的利益纠纷日益增加，这些都对农村干部的管理水平提出了严峻的考 验。村干部的腐败问题引起的上访、投诉案件反映了农民的强烈不满，显露了农村基层干 部工作中的简单粗暴的弊端。 3、管理方法不够科学 管理方法是用来实现管理目的而进行的手段、方式、途径和程序的总和，是运用管理 原理，实现组织目的的方式。任何事物的管理，都要选择、运用相应的管理方法，农村事 务的管理也不例外。但是由于农村管理不受重视，缺乏管理人才等原因，农村的管理还停 留在简单的原始阶段，管理方法不够科学是一个突出表现。 自从实行家庭联产承包责任制以来，尤其是实行村民委员会组织法以后，我国农 村地区的经济、政治、文化以及社会生活等各个方面都发生了深刻的变化，最大的变化体 现在乡、村两级过去是上下级行政从属关系，现在则变成了独立法人间的法律上的平等关 系。传统体制下形成的平衡关系被打破，农村基层管理体制进入转轨时期，当前农村出现 的很多问题都与这个变化有密切关联。这时候，很多农村干部还沿用过去通行的一些基层 组织建设的工作方法和农村管理手段，明显与新农村民主法制建设的要求相脱节。应对这 种转变，农村事务的管理应当把法律手段作为主要方式，并辅以行政的、经济的、文化的 和乡规民约的手段对农村事务进行有效的管理。 7 以压制、强迫的办法使农民接受领导和管理，缺乏让群众表达意愿和主张的机会和途 径，这是农村干部工作中存在的一个重要问题。民主表达是民主的一个重要方面，政治活 动参与者需要通过会议等形式把自己的意愿表达出来，从而对政治决策起到一定影响。民 主表达的基本要求是，为人民创造尽可能多的表达意见的机会，让人们畅所欲言，最终使 得一切有利于社会进步的意见和倡议都能够发挥作用。新农村民主法制建设中民主表达渠 道不畅通有以下表现： 一是表达方式单一化。当今很多农村地区还停留以单一的开会方式来决定村里各种事 务，由于会议的举办时间比较固定、涉及面比较广，个性化诉求很难有机会表达。农业生 产活动具有季节性、集中性、不确定性的特点，这决定了农民的空闲时间看似很多实则很 大程度上受生产活动的束缚，一旦会议与农活相冲突，农民一般会选择放弃参加会议。缺 少表达机会，是导致很多决策失误甚至与农民利益尖锐对立的重要根源。 二是表达过程脱节。民主表达的目的是要真正倾听民声、反映民意、代表民愿，提供 表达机会、收集群众意见、在决策中有所体现等环节是紧密相连的，只有完整贯穿下来才 能发挥应有的效益。不同环节之间的脱节是民主表达方面的重要问题，比如，很多地方提 供了村长信箱、村支书接待室等设施和场所，但是这些设施场所往往常年积满灰尘成为摆 设，群众的意见即使投出去也会石沉大海没了下文。这一方面阻断了群众意愿的表达，另 一方面也打击了群众政治参与的积极性。 三是民主表达缺少常态化。民主表达应当贯穿在政治生活全过程，不仅重大事项需要 民主表达，集体事务中的各项决定都因该在民主表达的基础上做出。实践中存在着开会不 定期、通知搞突击等现象，要么是没有事先告知地突然袭击，要么是无故推迟活动的时间， 使得群众或者是疲于应付，或者是无所适从。 民主表达的顺畅与否，与领导干部的作风密切相关，民意表达不顺往往是由于领导的 反对和压制造成的。只有领导干部带头倡导、率先垂范，营造起民主氛围，才能有效疏通 民意表达的途径，把群众的意愿和领导的想法结合起来，集中民智共同办好集体的事业。 （三）中央政策贯彻不力 在农村工作中，党和国家的各项政策发挥着巨大的导向作用。改革开放以来，我国农 村经济社会取得的巨大发展，很大程度上靠的也是中央政策的大力实施，当前的社会主义 新农村建设和一系列强农惠农支农政策的出台，为农村发展创造了新的机遇，但是由于中 央政策贯彻不力，一些中央政策的预期效果并未圆满实现。中央政策贯彻不力，主要有以 下表现： 8 1、上有政策下有对策现象时有发生 与中央保持一致，在服从中央集中领导的前提下充分发挥地方的积极性和主动性，这 是我国国体和政体的要求，也是社会主义建设的一条成功经验。在农村工作中，党和国家 的各项政策发挥着巨大的导向作用，改革开放以来我国农村经济社会取得的巨大发展，靠 的也是中央政策的大力实施，当前的社会主义新农村建设和一系列强农惠农支农政策的出 台，也为农村发展创造了新的机遇。中央政策执行不力，表现在以下几个方面： 一是逃避、拒绝执行政策。由于中央政策具有很强的宏观指导性，在贯彻执行时有很 大的灵活掌握空间，这就容易出现“上有政策下有对策”的应对现象。针对一些违反法律 法规和政策要求的做法，中央高层领导和政府文件一再强调、再三重申。但是即便如此， 许多美好的政策在执行到基层的时候已经变了样子，原因在于遭到基层干部的各种破坏。 基层干部对中央政策的变相“抵制”的现象比较普遍，他们往往是只在压力很大的时候才 暂时取消一项隐蔽性非法行为，等风头一过又卷土重来。或者，他们干脆就不理睬关于限 制侵犯农民利益的法令，心存侥幸寄希望于不被上级查出。为了减少这种现象，一方面需 要地方各级政府把中央政策逐层细化，结合地区实际制定科学的量化指标。另一方面，需 要适时地把成熟的政策上升为法律，用法律的强制力来保障国家意志的实现。 二是中央政策选择性执行。针对中央政策，有的基层干部采取的是选择性执行的办法。 毋庸置疑，有许多中央政策在农村是不容易受欢迎的，比如计划生育政策。针对这些得罪 人又难以出成绩的“硬骨头” ，很多村干部采取的是弃之不顾的逃避态度。对于农民群众 欢迎的强农、惠农、支农政策，村干部则是竭力为之，一方面赚取了民心，另一方面也捞 取了政绩，一举两得。中央政策在农村基层执行中走样，关键在于不能有效地将这些不受 欢迎的政策转化成约束性指标，形成对干部的适当压力。 三是地方土政策排挤中央政策。有些干部眼界比较狭窄，用土政策代替中央政策，任 意曲解中央政策。土政策往往把地方利益凌驾于国家利益之上，把村集体利益至上奉为最 高处事原则。在土政策的思维主导下，当某些小集体利益与国家利益冲突的时候，地方干 部不惜牺牲国家大局利益而维护小团体利益。这种狭隘的短见不仅于国家大局有害，也是 无政府主义的表现，对于小集体的长远发展也极为不利。 农村政策的执行， 除了国家给予大力支持和高度关注以外， 农民应该加强自身的维权、 守法、用法、护法意识。干部在政策的执行过程中要充分考虑到农民的处境，在统筹兼顾 的前提下力争做到突出重点。 2、政策截留、重度扭曲 中央政策贯彻不力的另一个表现是政策截留和扭曲，原本科学合理的政策在基层执行 的时候被人为地改变了面貌，背离了政策的初衷和本意。在这方面的突出事件，莫过于近 9 一两年内全国范围内大规模发生的所谓农村“合村并户”运动。这场运动的破坏性甚至比 汶川大地震还要强烈，本来，中央提出的城乡建设用地增减挂钩是为了确保农村耕地面积 不减少，让农民利益不受巨大侵害。结果在大量省份农村却大肆拆毁农村新旧住房，实行 所谓“合村并户” 。一方面，造成农民无家可归，流离失所，怨声载道，有些甚至以死相 抗争。另一方面，城市建设用地却大幅扩张，造成对农民利益的大肆侵夺。这种现象被一 些有正义感的学者怒斥为发生在中国大地上的“房吃人”的圈地运动。若不是中央坚决制 止，不知道会给中国农村造成多么巨大的灾难。 我国的物权法早已颁布实施，不论是土地承包权还是宅基地使用权，都是农民依法享 有的正当权利；关于保护土地节约资源的国家政策，中央已经有明确的安排。但是侵权行 为还是禁而不止屡屡发生。不论是因为理解上的偏差，还是某些干部有意为之，这种现象 的出现都是不应该的。在法律和政策早有明确规定的情况下尚且如此胡作非为，这已经不 单单是民主法制意识淡薄的问题，这是对国家法律和中央政策的公然挑衅甚至是抵抗。 （四）其他相关因素的负面影响 新农村民主法制建设现存问题的突出表现，除了以上三个方面以外，还有民主与法制 关系不尽妥当，村委会与村党支部关系不够协调，家族宗派势力干扰等其他因素的负面影 响。 1、民主与法制的关系不尽妥当 民主与法制的关系是紧密相连密不可分割的。民主是法制的前提，没有民主的法制不 是真正的法制；法制是民主的保障，没有法制的民主不是真实的民主。我国的民主是与法 制紧密结合的社会主义民主，法制是民主的法律化、制度化，是民主的真正体现，是民主 的有力保障。制度化就是把人们之间活动的规则固定下来，法律化就是用具有国家强制力 的法律把制度规定下来。邓小平在谈到民主与法制的关系时指出： “为了保障人民民主， 必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变， 不因领导人的看法和注意力的改变而改变。做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必 究。 ”邓小平的民主法制观，高度重视民主法制建设在国家政治生活中的重要地位，指出 了民主与法制相互联系相互依存的辩证关系。新农村建设要着力突出民主和法制建设，而 且要把民主和法制联系起来，从整体上取得最大效益。 而在农村工作的具体实践中，在民主与法制的关系问题上还存在一些误区。突出表现 为割裂两者关系，孤立地谈民主建设或者法制建设，这是机械的片面的。一方面，缺乏法 邓小平： 邓小平文选第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 276 页 10 制规范的民主容易导致某种程度上的特权，形成民主旗号掩盖下的不民主。在新农村建设 中，以民主形式行专制之实的例子并不鲜见。有些地方动辄以举手表决等所谓民主形式来 决定村中事务，而根本不考虑该事项是否有法律上层面上的强制约束。在某些情况下，选 举等民主形式还有可能被村内有势力的一部分人操纵，从而与民主的本意就背道而驰。另 一方面，脱离民主精神的法制则迷失了基本方向，容易被滥用。不可否认，农村的法制建 设比较落后，这种落后面貌的彻底改观绝非一日之功。法制在农村尤其是部分贫困地区的 推行，其难度是可想而知的，如若盲目以法律至上为原则，把法律条文生硬地用来硬套生 活实践，肯定会遭遇很大的阻力。有些农村干部动辄讲法，把法律奉为金科玉律来处理生 活琐事，这就容易导致对民主精神的忽略。在农村生活中，乡规民约、道德感化、民间调 解可以发挥重要作用，甚至在某种情况下比直接运用法律效果还要好。在法律的框架内， 尽量多用民主的办法，以协商、讨论的形式来化解矛盾，这样可以收到事半功倍的效果。 2、党支部与村委会的关系不够协调 农村党支部和村民委员会是农村的重要组织机构，在传达上级精神、反映群众意愿方 面，它们起到了上传下达的媒介作用。农村党支部和村委会的关系是否协调，关系到工作 的整体效率，影响到民主法制建设的整体进程。村委会与党支部关系不协调，主要有两种 表现形式： 一是片面强调党的领导，忽视村委会的职能。有些地方农村党支部以加强“党的领导” 为幌子，以党代政，事无巨细全部以党支部说了算。村委会若有异议或不服从，则处处为 难，不支持其正常行使职能开展工作。前些年，人民日报曾经报道过一则典型案例，山东 省栖霞市 57 名“村官”集体要求辞职 。事情的起因是由于村党支部片面强调党领导一切， 党支部包办代替村委会决定， 导致村委会被架空。 村主任当选一年多的时间里,村里的财务、 公章不交接,财务支出等重大事项党支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决“村官”们 反映的问题,反而对村委会成员随意诫勉 。这反映的是村民自治进程中出现的一个带有普 遍性的矛盾“两委”关系不协调。 二是过分强调村民自治，轻视党支部的作用。农村党支部是党在农村的基层组织，与 村委会是领导与被领导的关系。但是，这种领导重在思想和组织的领导，村委会有权在法 律和政策允许的情况下独立自主地开展工作实行自治。党的领导和村民自治并不矛盾，两 者是和谐统一的关系。村党支部和村委会既不应该相互推脱“懒政” ，也不能过分“揽政” ， 而是应该在各自职权范围内通力协作，共同搞好工作。在村民自治问题上，当前有些地方 的干部群众仍存在一些错误的认识，认为“村民自治就是村委会说了算”，有的村委会干部 认为，只有村长才真正代表全体村民的利益。有的地方甚至出现了“村民选干部，不要党支 人民日报2001 年 03 月 21 日，第 9 版。 孙俊亭、杜斌： “村官”要求辞职的背后 ， 中国社会导刊2001 年第 5 期。 11 部；支书管党员，主任管村务”的情况，主观上把党员和群众隔离开来，削弱了党支部的领 导核心作用。有的出现村委会和党支部互不服气，村委会不接受党支部领导，一些重大决 策不征求党支部意见，在一些问题处理上唱“对台戏”。 农村“两委”关系的协调，要严格遵照党纪国法的规定。我国已经颁布实施中国共 产党农村基层组织工作条例和中华人民共和国村民委员会组织法 ，它们是协调村委 会和党支部关系的规范性文本。实践中还需要根据本地实际，灵活开展工作，在明确两者 职责的基础上，搞好相互合作，杜绝相互扯皮、推诿现象发生，共同致力于社会主义新农 村建设事业。 3、家族宗派势力干扰严重 农村地区一般是经济的欠发达地区，根据经济基础决定上层建筑的原理，农村的文化 也是比较落后的，事实正是这样的。再加上改革开放以来很长一段时间以来，一直实行农 村支援城市，优先发展城市的战略，农村的落后更加凸显。经济和社会文化的落后，为家 族宗派势力的滋长提供了生存环境。农村民主法制建设滞后，一个重要表现就是家族宗派 势力的干扰。随着社会主义市场经济的不断发展和农村社会结构的深刻变动，我国农村地 区的家族势力近年来有重新抬头的迹象，并演化出一种新的形式，即宗派矛盾。宗派问题 直接危害了农村基层政权的稳定和法制的推进。建设社会主义新农村，必须正视农村宗派 势力的危害，遏制宗派势力的活动，采取有效措施处理好家族宗派问题，为推进社会主义 新农村建设打下坚实基础。家族宗派势力对新农村民主法制建设的严重干扰主要有四个方 面。 一是干扰民主选举。民主选举是村民自治的最关键环节。村民自治和民主选举的初衷 是真正选出有意愿、有能力为集体做实事的带头人。然而一些候选人把投票现场当成势力 比拼的战场，在投票中炫耀家族宗派势力，容不下与自己不同族、不同派的人当选。从某 种程度上来说，掌控了农村基层政权就是掌握了家族、宗派的领导权。在农村社会转型过 程中，随着人们利益意识的觉醒、政治文化的世俗化，争夺村级组织领导权成为主导家族 宗派竞争的深层次动机。各家族宗派通过本家族、本宗派内部成员及其支持的人当选、掌 权而保护和获得自己的利益。为了在村干部中安插自己的代理人，能够代表自己更好地表 达意愿，各家族宗派成员施展各自的能量，采取多种竞争策略和方式，让本家族宗派的成 员或支持的人选当选为村委会干部。每逢选举前夕，亲邻之间的走动便密切起来，总有一 些人来回穿梭于左邻右舍、亲朋好友之间，目的是通过游说赚取选票，赢得选举。这种游 说的说服力不容忽视，尤其是在选民对候选人不太了解的时候，选民心中的天平很容易倒 向与自己有亲邻关系的游说者。更有甚者则用上威胁的手段，以家族宗派势力强大来暗示 选民与其作对的风险和代价不小。由于掺杂家族宗派因素的干扰，一些村民盲目跟风，违 心投票，以关系亲疏为评判标准，以选出自己家族宗派的人为荣耀。这样，就不可避免地 埋下农村社会不稳定的隐患。 12 二是侵占社会资源。随着农村资源开发的深入，耕地、林地和宅基地升值速度加快升 值空间加大，城中村和城郊村的规划拆迁带来的补偿款更是一笔很大的数目，这些问题引 发家族宗派势力对社会资源的争夺。家族宗派势力通过施压村委会，侵吞多占集体资产的 事件经常发生。争夺社会公共资源也是一个重要方面，家族宗派势力在灌溉用水、道路铺 设等方面抢占集体资源谋取私人利益。此外，当一些国家的资源，包括救济、扶贫、信贷 等资源进入农村，并在行政村的层面进行分配的时候，家族宗派之间争夺资源分配的角逐 也同样在这个层面上展开。 三是炫耀家族宗派势力。受封建家族宗派观念的影响，宗族组织热衷于炫耀势力。一 是修族谱。各个家族为了增加在基层话语权，彰显家族