（宪法学与行政法学专业论文）论我国自然灾害行政救助的立法完善.pdf

硕士学位论文 f l i i ii i ii l li ri iii i i iii y 1718 5 3 0 密级 论我国自然灾害行政救助的立法完善 o nt h ea d m i n i s t r a t i v er e l i e fo fn a t u r a ld i s a s t e rl e g i s l a t i o n 作者姓名： 学科专业： 学院( 系、所) ： 指导教师： 樊文博 宪法学与行政法学 法学院 敖双红副教授 论文答辩日期逝：查：垫答辩委员会主席焦垫吏 中南大学 劢o 年f 月 原创性声明 人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 ，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：煎皇谴 日期：二丝l 年月旦日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允 许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 摘要 随着自然环境的恶化，自然灾害的发生愈来愈频繁。同时，随着 规制行政向福利行政的转变，行政救助受到越来越多的关注。自然灾 害行政救助问题成为关注的焦点。作为普通民众的弱势群体，无力抵 挡自然灾害的突袭和强大的破坏力，而行政机关拥有无可比拟的人 力、物力、财力，于是在自然灾害面前，行政救助有必要成为“先锋 队 。从公民个人权利的角度看来，自然灾害行政救助是自由权和社 会权的题中之义。 新中国成立以来，我国在自然灾害应急管理方面作出了许多努 力，但自然灾害救助始终处于配角的地位。目前，我国自然灾害行政 救助立法缺失、主体界定不清、内容混乱，更缺乏权利救济途径。这 些都对我国自然灾害行政救助提出了严峻的挑战，急需加以改革和完 善。美、日、加、德四国分别从自身国情出发，建构了一套系统的自 然灾害行政救助法律体系，值得我们借鉴。从我国自然灾害行政救助 现状出发，借鉴国外先进经验，加快我国自然灾害行政救助立法，明 确我国自然灾害行政救助施救主体和受助主体，将行政指导和行政给 付相结合，在物质救助、服务救助的基础上增加心理救助的内容，建 立灾前预防灾时救助一灾后救助的法律体系。完善公民获得自然灾害 行政救助的权利受到侵害时可以采取的传统权利救济途径，并引入行 政公益诉讼，保证救灾的有效性。 关键词自然灾害，行政救助，立法，人权 a b s t r a c t w i t ht h en a t u r ee n v i r o n m e n tw o r s e n i n g ，t h en a t u r ed i s a s t e r sa r e f r e q u e n t l yo c c u r r e d a tt h es a m et i m e ，w i t ht h et r a n s f o r m a t i o nf r o m a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o nt oa d m i n i s t r a t i v ew e l f a r e ，a d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c ea t t r a c t sm u c ha t t e n t i o n n o w a d a y s t h ea d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c eo fn a t u r ed i s a s t e ri s s u eh a sb e c o m eaf o c u so fa t t e n t i o n a s o r d i n a r yp e o p l ew h ob e l o n gt ov u l n e r a b l eg r o u ph a v en op o w e rt of a c e t h es t r i k ea n dd e v a s t a t i n gf o r c eo fn a t u r ed i s a s t e r b u tt h ea d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e sh a v ei n c o m p a r a b l em a n p o w e r , m a t e r i a lc o n s u m p t i o na n df u n d s a sar e s u l t ，i ti sn e c e s s a r yt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e ss h o u l dp l a ya v a n g u a r dr o l ei nt h ef a c eo fn a t u r ed i s a s t e r t h ea d m i n is t r a t i v ea s s i s t a n c e o fn a m r ed i s a s t e ri st h ed e m a n do fe t h i c sa n dm o r a la n dt h ec o n t e n to ft h e f i g h t so ff r e e d o ma n ds o c i e t y a f t e rt h ef u n d i n go fn e wc h i n a ，o u rc o u n t r yh a sm a d eg r e a te f f o r t s i nn a t u r a ld is a s t e r e m e r g e n c ym a n a g e m e n t b u t t h ea d m i n is t r a t i v e a s s i s t a n c e a l w a y sp l a y st h es u p p o r t i n gr o l e a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c eh a s1 0 t so fp r o b l e m s s u c ha st h el a c k i n go f l e g i s l a t i o n ，u n c l e a r d e f i n i t i o no fs u b j e c t ，d i s o r d e r e dc o n t e n ta n dt h e a b s e n c eo fr e l i e ff i g h t t h e s ep r o b l e m sa b o v ea r ea u s t e r ec h a l l e n g e st o o u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c eo fn a t u r ed i s a s t e r a n di ti s n e c e s s a r yt or e f o r ma n di m p r o v e t h ec o u n t r yo fa m e r i c a ，j a p a n ，c a n a d a a n dg e r m a n yh a sc o n s t r u c t e das y s t e m a t i cs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c eo fn a t u r ed i s a s t e rb a s e do nt h e i rn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h e r ea r e m u c hi nt h e i rs y s t e mt h a tw ec a nm a k eu s eo f b a s i n go nt h es t a t u sq u oo f t h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c eo fn a t u r ed i s a s t e r , w es h o u l dd r a wu p o n a d v a n c ef o r e i g ne x p e r i e n c e ，s p e e du pt h ea d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，c l e a r t h er e l i e v i n ga n ds p o n s o r e dm a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c eo f n a t u r ed i s a s t e r , e s t a b l i s ht h ed i s a s t e rs y s t e mo fp r e v e n t i o n ，a s s i s t a n c e w h e nd i s a s t e ro c c u r sa n da f t e ri t ，c o m b i n ea d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ea n d a d m i n i s t r a t i v es u p p l yt oe n s u r et h ee f f e c t i v e n e s so fd i s a s t e ra s s i s t a n c e a l s o ，w es h o u l df i n dt h er e l i e fw a y sw h e nc i t i z e n s r i g h t so f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c eo fn a t u r ed i s a s t e ra r ei n v a d e d k e yw o r d sn a t u r a ld i s a s t e r , a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e ，l e g i s l a t i o n ， h u m a n r i g h t s i i i 目录 绪论1 0 1 选题的缘由1 0 2 国内外研究现状1 0 3 研究的目的和意义3 0 4 研究方法、结构和内容3 第一章自然灾害行政救助基础理论简述5 1 1 行政救助概念的厘清。5 1 1 1 相关概念梳理5 1 1 2 自然灾害行政救助的特征8 1 2 自然灾害行政救助的正当性基础9 1 2 1 自由权层面9 1 2 2 社会权层面1 0 第二章我国自然灾害行政救助立法现状及其分析1 3 2 1 我国自然灾害行政救助立法分析1 3 2 1 1 我国自然灾害行政救助立法现状1 3 2 1 2 我国自然灾害行政救助立法缺陷分析1 4 2 2 我国自然灾害行政救助主体分析15 2 2 1 我国自然灾害行政救助主体现状1 5 2 2 2 我国自然灾害行政救助主体存在问题1 6 2 - 3 我国自然灾害行政救助内容分析1 6 2 3 1 自然灾害行政救助定位单薄1 6 2 3 2 救灾物资储备不足1 7 2 3 3 心理援助无序18 2 3 4 信息公开逐步完善1 8 2 4 我国自然灾害行政救助权利救济现状分析1 9 第三章域外自然灾害行政救助立法简评2 l 3 1 完善的自然灾害行政救助立法2 1 3 2 自然灾害行政救助主体分层设置2 3 3 3 自然灾害行政救助内容系统明晰2 7 3 4 自然灾害行政救助权利救济形式多样3 2 第四章我国自然灾害行政救助立法完善3 4 4 1 加快自然灾害行政救助立法进程3 4 i v 4 2 明确自然灾害行政救助主体3 5 4 2 1 统一自然灾害行政救助施救主体3 5 4 2 2 明确自然灾害行政救助受助主体3 6 4 3 确立“灾前灾中灾后 的自然灾害行政救助体系3 7 4 3 1 灾前预防：预警机制和救灾物资储备制度的完善3 7 4 3 2 灾时救助：信息公开和行政给付的结合。3 8 4 3 3 灾后救助：心理救助和行政指导的并举4 0 4 4 明确自然灾害行政救助权利救济途径4 2 4 4 1 完善传统权利救济途径4 2 4 4 2 引入行政公益诉讼4 4 结语4 5 参考文献4 6 致谢5 0 攻读学位期间主要的研究成果5 1 v 现代社会已经进入一个高度风险化的时代，包括自然灾害和人类造成的各种 风险，可是“人祸 可防，“天灾 难料。在面对自然灾害的时候，广大的民众 自然是弱势群体，依靠个体的力量根本无法与自然界的“偷袭相抗衡。而政府 作为公权力机关，作为社会民众和谐生活的强大后台与支撑力量，自然有必要伸 出援手，所以，自然灾害行政救助的研究就成为题中之义。1 9 9 4 年的联合国世 界减灾大会强调，当今衡量国家、社会进步与发展的标志，已不再单纯是经济的 增长，而必须体现在综合国力多项指标特别是安全减灾的能力上，灾民的生存和 发展是救灾的重要内容之一。但由于我国相关立法的缺失，自然灾害行政救助在 实践中总是无章可循，行政命令代替法规指引，不利于公民生存权的维护。因此， 考察我国自然灾害行政救助存在的问题，借鉴发达国家的先进经验，以期完善我 国的自然灾害行政救助立法。 0 2 国内外研究现状 从行政法学角度而言，行政救助属于福利行政的一部分。福利行政的研究是 自由法治国理念向现代法治理念转变的理论背景下展开的，在我国行政法学领域 仍属于一个比较年轻的学说。 近些年来，我国学者从行政给付、行政救助、行政物质帮助等方面对行政救 助制度进行了一定的研究，相关博士、硕士论文和期刊文章在“中国知网”的检 。刘小冰国家紧急权力制度研究北京：法律出版社，2 0 0 8 ：4 1 索中越来越多。以“行政给付 为检索词可以检索到1 1 5 篇行政法文献，以“行 政救助 为检索词可以检索到3 3 篇行政法文献，以“行政物质帮助 为检索词 可以检索到7 篇行政法文献。( 以上三个数据中可能有部分文献重合。) 从灾害应急管理的角度出发，学者对自然灾害也进行了大量的研究。灾害应 急管理是政府应急管理的一部分，由突发事件应对法调整，当前的很多灾害 类的法律法规也都是属于灾害应急管理类的法律法规。 对于自然灾害救助问题，学界大多是从社会救助、社会保障领域进行研究， 一般作为社会救助的一种特殊状态而存在。因此，目前自然灾害救助的研究主要 集中于行政学、灾害学领域。如在“中国知网 中以“灾害救助 为关键词进行 检索，可以查到文献千余篇，其中行政学领域7 7 4 篇，灾害学领域2 7 8 篇，行政 法领域4 4 篇( 大多是在灾害应急管理之下对灾害救助略有涉及) 。 2 0 0 8 年的汶川大地震催生了学界对于自然灾害的关注，相关的法学著述也 增多起来，如高晋康、何霞等著汶川大地震灾后恢复重建重大法律问题研究 ( 法律出版社2 0 0 9 年出版) ，从法学的不同学科门类入手，对地震灾害的相关法 学问题进行了全面的探索，是目前国内少有的灾害法学的论著。刘小冰的国家 紧急权力制度( 法律出版社2 0 0 9 年出版) 、王旭坤的紧急不避法治：政府如 何应对突发事件( 法律出版社2 0 0 9 年出版) 等都从“紧急状态 的角度对自然 灾害法治进行了研究。 在国外，社会救助的理念由来已久，始于1 6 0 1 年的英国济贫法，到2 0 世纪4 0 年代被有关公共福利制度的社会立法所取代。在福利行政的影响下，有 些国家将灾害救助放入社会救助中讨论，但目前国际上对社会救助仍有公认的严 格定义，或许是因为社会救助项目的复杂性和多变性超出想象。大多数国家依然 会在灾害应急管理中研究灾害救助的内容。 西方社会有个人本位、权利本位的传统文化，因此，即使如美国、德国此类 社会保障极为发达的国家，灾害应急管理依然不能舍“灾害救助 于不顾。当然， 国外各国的灾害应急管理研究主要集中于灾害预防方面，对于灾害的监测预警作 出了科学化的努力。但灾害预防是灾害救助的必要前提，做好灾害预防可以使灾 害救助事半功倍。 关于灾害救助，各国都有不同学科的专业人士、学者进行了大量的研究，并 建立了相对健全的灾害救助法律体系。许多国家已形成一套较为完善的灾害救助 理论和制度体系。 美国和日本是当今世界各国应急救灾制度中法制建设最为完备的国家，它们 都制定了灾害救助的一系列法律，建立了较为完善的自然灾害行政救助法律制度 体系。美国的福利制度较为发达，物质救助、服务救助和心理救助都很重视。日 2 本依靠严谨全面的立法让多灾的日本国民可以享受到安定的生活。 加拿大和德国也根据自身国情，分别建立了较为系统的自然灾害应对体系。 加拿大将灾害称之为“危机 ，囊括其他人为灾害，建立了一套系统完善的危机 管理系统，灾害救助作为危机管理的一部分，有其自身特色。德国的福利行政比 较发达，以较为全面的立法确立了较为先进的灾害救助系统。 o 3 研究的目的和意义 自然灾害不仅直接破坏生产力，影响经济的发展，而且影响社会的安定，甚 至引起社会的动乱，阻碍社会的进步与发展。灾害大量毁坏人类的财富，制造贫 困，威胁人类的生存，危害社会的安定，给人们的精神和心理带来深重的创伤和 压力，冲击社会的稳定机制。防御自然灾害、在自然灾害来临时对灾民给予及时 救助、灾后帮助灾民进行恢复生产建设是自然灾害行政救助的基本内容。 我国的灾害救助主要体现为政治动员式的救灾，这种方式虽然有效率性的优 点，但却存在巨大的随意性、不稳定性，而且，灾民权利意识也难以确立。现代 社会是法治社会，虽然法和道德由一体化走向分离，法律至上得到充分强调，法 律的形式化和国家化特征日益突出，但法律规则仍未改变其伦理性存在的性质， 伦理道德仍然为社会成员的法律活动提供着基本的价值观念和准则。自然灾害行 政救助立法是人性伦理道德的要求。 完善自然灾害行政救助有利于保障公民生存权。行政救助是人权原则对行政 主体提出的要求，是基于生存权是首要的人权而发展起来的。人权在获得法律认 可之前是道德权利，在获得法律确认后，人权就既是道德权利，也是法律权利。 生存权作为一种法定权利，主要含义是指公民为维持其生存，可要求国家提供保 障其生存的基本条件的权利。自然灾害行政救助就是为了保障特定公民法定的生 存权而设定。 在我国的政治体制中，行政机关权力一直处于强势的地位，所以我们可以利 用此特点通过完善自然灾害行政救助法律制度，强化对公民权利的保障，明确自 然灾害行政救助的救助主体、受助主体、救助内容，建立救济机制，从而保障公 民在自然灾害面前获得行政救助的权利。 o 4 研究方法、结构和内容 本文采取比较分析的方法，对我国自然灾害行政救助法律制度进行了较为全 面的分析。文章除绪论外分为四个部分： 第一部分为自然灾害行政救助基础理论概述，通过对比分析，界定了行政救 助的概念，对文章有了基本的研究定位，分析了自然灾害行政救助的特征；同时 以个人权利为视角，分别从自由权和社会权层面对我国自然灾害行政救助立法的 理论基础进行了阐述。 第二部分对我国自然灾害行政救助立法现状进行了分析，剖析了我国自然灾 害行政救助的立法薄弱、主体界定不明、内容局限、权利救济缺失等现状。 第三部分以美、日、加、德四国的自然灾害行政救助法律制度为对象，从立 法体系、主体、内容、权利救济四个方面进行考察，对我国的自然灾害行政救助 提供借鉴之处。 第四部分是完善我国自然灾害行政救助的立法构想。提倡加快我国自然灾害 行政救助立法进程；明确了自然灾害行政救助的施救主体和受助主体；将行政指 导和行政给付相结合，在物质救助、服务救助的基础上增加心理救助的法律规定， 确立灾前一灾中一灾后的自然灾害行政救助体系；有权利即有救济，在完善传统权 利救济制度的同时，引入行政公益诉讼，全面保障自然灾害行政救助权利。 4 第一章自然灾害行政救助基础理论简述 1 1 行政救助概念的厘清 随着服务行政理论在我国的勃兴，学界对于行政救助的讨论也越来越多，但 是，目前我国行政法学界对“服务行政”相关概念尚没有形成清晰的界定，行政 给付、行政物质帮助、行政救助，甚至社会救助、社会保障等等概念处于一种杂 乱无章的混用状态，在运用和阐述相关内容的时候不免有混淆之感。 概念是判断和推理的基础，因此，在讨论自然灾害行政救助制度之前，有必 要对行政救助的概念做一番梳理。 1 1 1 相关概念梳理 1 、行政法学上的行政救助概念 目前，学界主要有以下几种观点： ( 1 ) 将行政救助包含于行政给付 有学者将行政给付定义为：“行政给付，是指行政主体为实现特定的公共目 的，为一定的个人或组织提供支持或补助( 社会救济金、助学金、扶贫款、补贴) ， 或建设公共设施，或为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件 的行政活动。”这种观点实际上等同于国外的给付行政的范围。 “给付行政源于德国公法学者福斯多夫提出的“生存照顾 理论，他将给付 行政界定为服务于生活考虑的活动。日本学者大都认为，给付行政以保障生活、 增进公共福利为目的，是典型的福利国家或积极国家的行政模式。 台湾地区学 者一般认为，“所谓给付行政( l e i s t u n g s v e r w a l t u n g ) ，又可称为服务行政或福利 行政，系指提供人民给付、服务或给其他利益的行政作用，可概括为现代社会国 家担负照顾人民生活的职责而言。固可以看出，在各国各地区学者的研究中，给 付行政都是被当作一种行政理念或行政模式，与规制行政、干预行政、侵害行政、 秩序行政相对应。 而根据汉语的习惯，无论“给付行政 还是“行政给付 ，都应当把侧重点 放在后两个字上。“给付行政 强调“行政”，作为一种行政理念来考量无可非议， 但是“行政给付 的侧重点在“给付 之上，将其等同于“给付行政”，就有些 望文生义、牵强附会。因此，行政给付不同于给付行政，其内涵当然也无法涵盖 杨解君行政法学北京：中国方正出版社，2 0 0 2 ：3 8 2 圆柳砚涛行政给付研究济南：山东人民出版杜，2 0 0 6 ：9 翁岳生行政法北京：中国法制出版社，2 0 0 0 ：2 9 5 行政救助。 ( 2 ) 将行政救助等同于行政给付 将行政救助等同于行政给付、行政物质帮助是我国学界目前的主流观点，比 较有代表性的有： “行政给付又称行政物质帮助或行政救助，是指行政主体在公民失业、年老、 疾病或丧失劳动能力的情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予 其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。” “行政给付，又称行政救助或行政物质帮助，是指行政主体基于法定职责或 服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定的 情况下，依照法律、法规和政策的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或其他 优待的具体行政行为。” “行政给付是指行政主体基于公民的物质帮助请求权依法给予其以物质权 益或与物质有关的权益的法律制度。 从以上定义可以看出，行政给付和行政物质帮助都是指公民有获得物质帮助 的权利。客体仅限于物质帮助，虽然有概念包含了“与物质有关的权益 ，但这 一说法太过模糊，难以判断和操作。如果采用这两个概念，“与物质有关如何 界定或许将成为一个新的证明困境。而且，按照国人的用语习惯，“给付”和“物 质帮助的对象也难以扩大到与物质无关的利益。但“行政救助 明显温和许多， 它仅仅指明“救助 ，救助范围、救助对象都可以进一步界定，外延显然比“给 付”和“物质帮助 要大得多，因此，行政救助和行政给付、行政物质帮助三者 无法等而同之。 ( 3 ) 直接定义行政救助 学界也有一些学者直接使用行政救助的概念，如：“行政救助行为，是指行 政主体为了发挥其管理、指引、帮助和服务的职能，在其职责、任务和管辖的事 务范围内，以直接给付物质利益或者提供资讯和信息等方式所做出的，旨在帮助 相对方解决具体困难或者诱导相对方做出正确决策的行政行为。简言之，行政救 助行为是行政主体做出的对相对方具有援救、帮助和指导作用的行政行为。嘲行 政救助是指行政机关基于法定的职权和职责对特定对象在特定的情况下所实施 的救援和帮助。其特点是作为行政机关的一种职责性具体行政行为；受救助对象 是特定的公民和组织；救助内容上包括对特定对象给予物质上的慰劳救济或者其 。罗豪才主编行政法学北京：北京大学出版社，1 9 9 8 ：2 4 2 胡建淼主编行政法学北京：法律出版社，1 9 9 8 ： 3 4 2 孙利主编行政法与行政诉讼法北京：对外经济贸易大学出版社，2 0 0 4 ：1 2 6 方世荣主编行政法原理 与实务北京：中国政法大学出版社，2 0 0 7 ：8 8 o 叶必丰主编行政法与行政诉讼法北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：1 5 4 林莉红，孔繁华行政给付研究见：李龙主编，珞珈法学论坛( 第二卷) 武汉：武汉大学出版社，2 0 0 2 4 8 回关保英主编行政法与行政诉讼法( 第二版) 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 7 ：2 8 2 - 2 8 3 6 它利益的救济；并且由于行政救助属于一种职责性的具体行政行为，因此它在行 为方式上的特点是必须作为。 笔者以为此种方式最为妥当。 直接定义行政救助，可以方便我们对这一授益性行政行为有一个直观的了 解。行政救助是行政主体对处于困难处境的社会弱者，通过行政的权力进行救助， 而自觉承担起的一种公共责任，凡是由政府对弱势群体所实施的具有援助性质的 行政行为都可以被纳入行政救助的范畴。 2 、其他相关概念辨析 行政救助的概念不仅在行政法学科内，而且在不同的交叉学科领域也有不同 程度上的朦胧混沌的状况，这显然会影响对行政救助制度进行专门性研究，因此， 对这些相关概念也要做一梳理，以正本清源。 ( 1 ) 行政救助和行政救济 “行政救助和“行政救济仅一字之差，但是所界定的概念却是相差千里。 “行政救济是对行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称， 即行政救济是对行政权力侵犯公民权利的制度化的救济。具体说，行政救济是公 民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求 有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠 正，以及对因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。 可见，行政救 济是描述对公民权利遭到损害的一种补救，但行政救助是福利国家观念下的一种 授益性行政行为，二者指向完全不同，在使用中不能混淆。 ( 2 ) 行政救助和社会救助 “社会救助，是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体 提供款物接济和扶助的一种生活保障政策。它通常被视为政府的当然责任和义 务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目标是帮助社会弱势群体摆脱生存 危机，以维护社会秩序的稳定。外延是，包括灾害救济、贫苦救济和其他针对社 会脆弱群体的扶助措施。 从概念中不难发现，行政救助和社会救助有着明显的区别。第一，二者的实 施主体不同。行政救助的实施主体是负有法定救助职责的行政机关；而社会救助 的实施主体包括行政机关和民间力量两部分。第二，二者的行为性质不同。行政 救助是行政机关的职责性具体行政行为；而社会救助既包括行政机关的职责性行 为，也包括社会组织和个人的慈善行为。第三，实施依据不同。行政救助的实施 依据是法律、法规和相关规范性文件，具有法定性；而社会组织和个人实施社会 救助常常出于慈善心理，是一种自愿性的赠与行为，具有任意性。第四，法律后 。王连昌行政法学北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 ：1 6 6 口林莉红中国行政救济理论与实务武汉：武汉大学出版社，2 0 0 0 ：7 国郑功成社会保障学：理念、制度、实践与思辨北京：商务印书馆，2 0 0 0 ：1 3 1 4 7 果不同。行政救助是行政机关作出的具体行政行为，因此，行政机关需要对其作 出的行为或不作为承担相应的法律责任；而社会组织和个人提供的社会救助不是 法定职责，在授助方和受助方之间存在的是赠与法律关系，不会导致不作为的行 政法律责任。因此，笔者认为，行政救助是社会救助的一部分，在行政法范围内 可以单独讨论行政救助。 3 、行政救助的分类 行政救助的类型多种多样，依据不同的标准，我们可以把行政救助划分为不 同的类型。 1 、按照救助的紧迫情形不同，可以将行政救助分为平时行政救助和紧急行 政救助。平时行政救助指行政主体对失业、年老或疾病等特殊情形下的公民给予 物质帮助或其他帮助，是一种常规性的救助行为。紧急行政救助是指当发生地震、 洪水或其他突发事件的时候，行政机关对需要救助的公民，所采取的紧急性、临 时性的救助行为，如自然灾害救助、公民突发性困难紧急救助等。 2 、根据救助手段的不同，可以将行政救助分为物质性行政救助和非物质性 行政救助。物质性行政救助是指给予救助对象一定的现金或实物，以保证其基本 生活需要，例如对贫困户发放最低生活保障金、对受灾群众发放食品和药品等。 非物质性行政救助是指对救助对象不直接提供物质利益，而是通过一些行为赋予 救助对象某种权益或给予某种建议来使被救助者的权益得到保障，如在自然灾害 中解救遇险群众、提供免费医疗、免费就业指导等。 3 、根据救助项目的不同，可以将行政救助分为基本生活救助、灾害救助、 医疗救助、住房救助、教育救助等等。 本文所讨论的自然灾害行政救助属于紧急行政救助的一种，在救助手段上， 既包括物质性行政救助，也包括非物质性行政救助。 1 1 2 自然灾害行政救助的特征 当发生巨大灾害时，作为个体的个人或组织自我恢复能力往往极弱，需要政 府和社会的救助。一般来说，灾害救助包括政府救助、社会救助、个体自救三个 层次，但是，政府救助是最重要和必要的。一方面因为在现代法治国家，救助灾 民是政府义不容辞的责任；另一方面，在防御自然灾害的袭击和破坏时，只有政 府可以在尽可能短的时间内组织调动大量的人力、物力、财力实施救助，政府在 救助能力和救助效果上具有明显的优势。 由于自然灾害具有偶然性、多发性、破坏性等特点，自然灾害行政救助也相 应的具有紧迫性、临时性、复杂性等特点。 1 、紧迫性。由于自然灾害的发生大都具有突发性，人们没有任何思想准备， 就陷入了无法逃避的极度困境之中，因此自然灾害行政救助往往非常急需，且要 保证在最快的时间内提供。 2 、临时性。一般而言，受灾群众具有自我生存的能力，只是由于突然面临 超出人力范围的灾难而需要救助。在灾害结束后，灾民仍能过上普通人的生活， 因此，自然灾害行政救助具有临时性，灾害过后，生产生活恢复正常，救助就停 止了。 3 、复杂性。在灾害来临时，灾民正常的生活受到冲击，无论是心态，还是 行为，都表现出异常复杂的特点。社会是关系的产物，在灾害情景下正常的关系 受到冲击和影响，社会机体整合受阻，可能出现紊乱状态。因此，自然灾害行政 救助也体现出复杂的特性。自然灾害行政救助既包括对人的救护，也包括对物的 转移和保护；既包括对具体个人的救助，又包括对由人所组成的社会的救助；既 包括对灾民身体的保护，还包括营造灾民生活所需的正常的心理境界。相应的， 自然灾害行政救助的方式包括物质救助和精神救助等。救助方式的多样性是自然 灾害行政救助成功的必要保证。 1 2 自然灾害行政救助的正当性基础 以权利的性质为标准可以将宪法权利分为自由权和社会权两大类。一般认 为，自由权是要求国家消极不作为的消极权利，社会权是要求国家积极作为的积 极权利。因此，很多人认为，自由权等于消极权利，社会权等于积极权利。但随 着社会的发展和宪法学理论的深入研究，我们发现，自由权和社会权从来就不是 对立存在的。自由权奠基于古典自由主义和自然法理论，社会权奠基于社会主义 思想和福利国家政策；自由权强调天赋人权和个人权利的至上，社会权强调社会 成员在经济、社会和文化权利方面的平等对于社会发展的重要性。 1 2 1 自由权层面 一般而言，自由权就是我们一般意义上的传统人权，人权，是指人之为人所 应当享有的权利，是一个人为满足其生存和发展而应当享有的权利。每个人都享 有生命权、自由权、人格尊严等权利，享有这些权利的基础就是因为他或她是人。 洛克认为，人类在进入社会、成立政府之前就享有生命、人格尊严、人身自由等 权利。人类在进入社会后，尽管将一些权利交给了政府，但政府必须按照有利于 为人民谋福利的方式行使权利。 一国的宪政制度确立了公民的政治权利、民事权利等人权范畴的基本权利， 那么，该国的行政救助制度则是在公民的上述权利因生存权受到影响而无法有效 行使时的一种确认和保障机制。自然灾害行政救助是政府保障公民生存权、人格 9 尊严权的必由之路。 l 、生存权 哈特曾提出“最低限度的自然法 思想。简而言之，就是他认为人类社会有 “一个自然目的和五个自然事实，一个自然目的就是生存和继续生存，五个自 然事实就是“人的脆弱性、大体上的平等、有限的利他主义、有限的资源、有限 的理解力和意志力 。自然灾害行政救助正好契合这一思想。每个人都有与生俱 来的生存权和生存下去的自由，这是人类大体上的平等，但在自然灾害面前，个 体的脆弱总是无法抵抗大自然的侵袭，因此，出于全人类最基本最朴素的生存愿 望，政府有必要出面实施灾难状态下的权利保障。 生存权是一切人权的起点，贯穿人权发展的始终，随着人类社会的进步而不 断发展。近代资产阶级自然法学家把人的生存权看作是天赋人权中最高、最基本 的权利。在世界上大多数国家，生存权保障已上升为一种宪法性权利。自然灾害 行政救助毋庸置疑应该坚持奉行公民生存权保障理念，充分维护公民的生存权 利，使公民在遭遇不幸时，可以从国家得到及时的救助，以维持其基本的生活状 况。 2 、人格尊严权 人格尊严是具有伦理性品格的权利，是主体对自己尊重和被他人尊重的统 一，是对个人价值主客观评价的结合。人在尚未脱离动物界的时候，是没有尊严 的。但是“人一旦脱离了动物界而具有人的自我意识以后，人便具有了人的种属 尊严即人类的尊严，并且这种尊严随着社会的进化而逐渐强化。 但是，人 的尊严是受到人的生活和社会背景限制的。正如管仲所言：“仓廪实而知礼节， 衣食足而知荣辱 ，在衣食无着的情况下，人的尊严自然是无法保障的。在现代 崇尚人权的社会里，人的尊严更应该为每个人所具有，应为整个社会所重视。所 以，当社会中的某一群体因遭遇自然灾害等灾难时，他们的正常生活被突然打破， 心理上可能会出现难以承受的创伤，如果此时对这部分群体不闻不问，他们很容 易有被冷落的失落感，人格尊严会受到严重的打击。这部分人的人格尊严的受损， 就等于对社会中整体人格尊严的贬损。自然灾害行政救助则不仅可以维护受灾群 众的人格尊严，而且也保持了社会整体的“人类尊严 。 1 2 2 社会权层面 传统宪法理论中只有自由权，如生命、自由、财产等，直到2 0 世纪，德国 的魏玛宪法在传统自由权以外，规定了很多有关受教育权、社会保障权等社 。吴真文论哈特最低限度内容的自然法的思想伦理学研究，2 0 0 9 ( 2 ) ：9 5 。孙丽岩授益行政行为研究探寻行政法通道内的公共资源配置北京：法律出版社，2 0 0 7 ：1 1 6 1 0 会权内容的条款，要求国家积极作为，促进这些权利的实现。由此，宪法权利才 出现了自由权和社会权的分类。“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家 对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。 ? 有学者认为，“社会 权的存在是为了纠正过度的自由竞争所带来的社会不公正，保障社会正义和社会 安全，使人民能够平等地获得符合人的尊严的生活。 美国至今仍不承认社会权 是宪法基本权利，但美国强调社会福利，这正是社会权的内容之一。社会保障权 是社会权的重要内容之一，而自然灾害行政救助是社会保障权实现的不可或缺的 环节。 1 、自然灾害行政救助是国家责任的要求 现代社会保障理念的演进，促成了国家责任的形成，为保证灾民的生存，国 家应承担援助灾民的责任，同时大灾难测，谁都可能遭灾，“援助灾民，实质上 就是维护每个人自己的人权。 自然灾害行政救助的本质在于通过在特殊的社会 状态下( 灾害发生和影响的情景下) 维护和保障灾民的基本生活需要，解决灾害 社会问题，调节社会矛盾，促进社会公正，维持社会稳定，推动社会发展。 况且，在人类至今未能十分有效地抵御自然灾害的袭击和破坏的客观趋势 下，普通的或一般的灾害救助者( 个人、家庭、社会群体等) 都不能保证完全承 担灾害救助的责任以及救助失败或导致损失所可能带来的风险代价。在自然灾害 救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、 物力、财力，有组织、有计划地实施救助。“政府作为所有社会主体中相对最能 承担灾害救助责任和风险的主体，对于灾害救助自然就责无旁贷。 2 、自然灾害行政救助是实质正义的追求 “所谓正义，查士丁尼民法大全中是这样定义的：正义乃是使每个人获 得其应有之物永恒的意志。从正义这一概念的分配含义来看，它要求按照比例平 等原则把这个世界上的事物公平地分配给社会成员。分配正义所主要关注的是在 社会成员或群体成员之间进行权力、权利、义务与责任配置的问题，分配正义的 满足通常是由享有立法性权力的当局来处理。 罗尔斯为了将社会正义原则等同为社会利益的分配原则，首先区分了正义观 念的两层意义：形式正义与实质正义。他认为，“无论法律和制度所奉行的实质 原则为何，我们可以把它们公正和连贯的实施模式称为形式上的正义。” 形式正 义要求既定制度的贯彻与执行不受执行者个人的好恶和个性所影响。而实质的正 龚向和社会权的概念河北法学。2 0 0 7 ( 9 ) ：5 1 圆张翔基本权利的受益功能与国家的给付义务中国法学，2 0 0 6 ( 1 ) ：4 5 赖达清主编社会保障法成都：四川人民出版社2 0 0 3 ：4 3 1 鲫商晋康，何霞汶川大地震灾后恢复重建重大法律问题研究北京：法律出版社，2 0 0 9 ：8 - 9 曹明睿社会救助法律制度研究厦门：厦门大学出版社，2 0 0 5 ：1 2 3 胡敏洁福利权研究北京：法律出版社，2 0 0 8 ：4 7 4 8 1 1 义则要求公平、合理地分配社会利益。罗尔斯“强调通过制度调整保证分配正义， 就意味着福利国家或社会保障应该是制度化的，是出于对正义的要求，而不是对 市场失败的补救，通过民主手段创造一个集体生活的正义环境是国家的责任。 自然灾害行政救助“不仅是国家必须向公众提供的以安全和保障为目的的一 种公共产品，而且是国家作为公众的所有权代理者必须向作为所有权委托者的公 众提供的公有制条件下所有者收益的一部分。对于每一个公众而言，这种所 有者收益的公平并不体现在人人有份且人人相等的结果均等上，而是体现于人 人在需要的时候都可以获得均等的机会上。 自然灾害行政救助对生存权利诉求 的回应，也正回应了对实质正义的呼唤。 。汪行福分配正义与社会保障上海：上海财经大学小版社，2 0 0 3 ：8 4 。高晋康，何霞汶川大地震灾后恢复重建重大法律问题研究北京：法律出版社，2 0 0 9 ：8 1 2 第二章我国自然灾害行政救助立法现状及其分析 2 1 我国自然灾害行政救助立法分析 2 1 1 我国自然灾害行政救助立法现状 经过建国后几十年的发展，在自然灾害应对立法方面，我国已经取得了一定 的成果，主要包括以下几方面： 1 、宪法 现行宪法第4 5 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动 能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权 利所需要的社会保险