（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境行政公益诉讼原告资格.pdf

内容摘要 环境保护已成为现代社会发展中的一个热点话题。行政机关作为 环境公共利益的代表者和维护者，在环境保护方面起着关键性的作 用，但其行政行为也不可避免地会对环境造成污染和破坏，既损害了 公民个人的环境私益，也危害了环境公共利益。传统的环境行政诉讼 在保护公民个人的环境权益方面发挥了很大作用，基本上可以使那些 环境私益受到政府行政行为直接侵害的公民得到法律的救济，但环境 公共利益受到危害时应如何救济? 目前国外通行的做法是建立环境 行政公益诉讼制度，但这一制度在我国建立遇到的首要难题是我国行 政诉讼原告资格认定标准的狭隘性使得环境行政公益诉讼缺乏适格 原告，因此传统诉讼法关于原告资格的理论有必要再次得到发展。 本文以环境行政公益诉讼原告资格为研究对象，考察了域外环境 行政公益诉讼原告资格的认定标准并对我国环境行政公益诉讼原告 资格的现状进行分析，提出环境危机的日益严重和政府“万能论”的 失效使我国环境行政公益诉讼原告资格认定标准的放宽具备了现实 必要性，而环境公共信托理论、环境权理论和诉权理论之发展为扩大 原告范围的论点铺垫了理论基础。现行行政诉讼原告资格认定标准已 不适应环境行政公益诉讼的要求，应对“法律上利害关系”标准进行 重新解读，突破传统利害关系的束缚，赋予公民、社会团体和检察机 关以诉权，给予环境公共利益以全方位和彻底性的保护。 关键词。环境行政公益诉讼；原告资格；利害关系；环境公共信托； 环境权；诉权 a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a sb e i n gt h eh o tp o i n ti nm o r d e n ts o c i e t y a d m i n i s t r a t i v eo r g a np l a y sak e yr o l ea st h er e p r e s e n t a t i v ea n dg u a r d e ro f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t h o w e v e r , a d m i n i s t r a t i v eo r g a ni t s e l fw i l l c a u s ep o l l u t i o na n dv i o l a t ee n v i r o n m e n t i tv i o l a t e sn o to n l yt h e e n v i r o n m e n t a li n t e r e s to ft h ec i t i z e nb u ta l s ot h a to ft h ew h o l es o c i e t y t r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a y sa ni m p o r t a n t p a r ti np r o t e c t i n gc i t i z e n s e n v i r o n m e n t a lp r i v a t ei n t e r e s tw h i c hc a n r e l i e v et h o s ew h os u f f e rt h ev i o l a t i o no fg o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o ri nt h e i re n v i r o n m e n t a lp r i v a t ei n t e r e s t w h e r e a sw h a ts h o u l db e d o n ew h e ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s ta r ei nt h e c o n d i t i o no fv i o l a t i o n t h e r e i sa s y s t e m n a m e de n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s b u tt h i ss y s t e mm e e t st h em o s td i f f i c u l t yp r o b l e mi nc h i n ai st h a tt h e r e s t r i c t i o no ft h es t a n d a r do fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o nw h i c hm a k e s i tl a c ko f t h eb e s tq u a l i f i c a t i o no f p l a i n t i f f s ，w h i c h l e a d i n g t h et h e m et h eu r g e n c yo fd e v e l o p i n gt h et h e o r y o ft h e q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f si nt r a d i t i o n a ll i t i g a t i o n t a k i n gt h ep l a i n t i f f so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o na ss t u d y i n gt a r g e t ，t h i se s s a ys t a r t sb ys t u d y i n gt h es t a n d a r do f t h eq u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o no u t s i d ec h i n a ，a n dt h e n ，a n a l y z i n gt h ec o n d i t i o no ft h e q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o ni no u rc o u n t r yn o w a d a y s e x p l a i n i n gt h eu r g e n c yt oe n l a r g et h e s t a n d a r do fq u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nb ya n a l y z i n gt h ee n v i r o n m e n tc r i s i s a r em o r e s e r i o u sa n dt h et h e o r yo f g o v e r n m e n to m n i p o t e n t ”i so u to ft i m e ，t h i s e s s a yf i n a l l yt a k e se n v i r o n m e n t a lc o m m o nt r u s t ，e n v i r o n m e n t a lr i g h ta n d a c c e s st oj u s f i c ea st h et h e o r ye v i d e n c et op r o t e c tt h et h e s i st h en e e dt o e n l a r g et h er a n g e o ft h eq u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni no u rc o u n t r y f o rt h es t a n d a r do f t h eq u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f so fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nc a nn o tm a t c h t h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， w es h o u l dr e r e a dt h e “i n t e r e s tr e l a t i o n s h i p i nl a w a n db r e a k t h e t r a d i t i o n a lm e a n i n ga n df i n a l l ys h o wt h eq u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f s o f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n w h i c h g i v e s c i t i z e n s ，s o c i a lp a r t i e sa n dp r o s e c u t i n go r g a na c c e s st oj u s t i c et op r o t e c t e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tf r o ma l lw a y s k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ； q u a l i f i c a t i o no fp l a i n t i f f s ；i n t e r e s t e dr e l a t i o n s h i p ；e n v i r o n m e n t a lc o m m o n t r u s t ；e n v i r o n m e n t a lr i g h t ；a c c e s st oj u s t i c e 学位论文独仓性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本 人负全部责任。 论文作者：j 乙牛一 20 0 6 年j 月多日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者： 200 6 年j 月哆日 引言 ( 一) 问题的提出 公益诉讼起源于罗马法，在罗马法程式诉讼中，有私益和公益诉讼之分，“前 者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，后者乃保护社会公共利益的 诉讼，除法律有特别规定者外。凡市民均可提起”o 。也就是说，古代罗马的市民 以维护公共晕| i 箍为目的，为维护法律及社会秩序可提起公益诉讼，且提起公益诉 讼之原告与所诉之黎i 藏不必有利害关系，可以是无利害关系的人。公益诉讼虽早 在古罗马就已存在但其引起广泛关注却是在二十世纪。原因在于高科技的迅速 发展，人们的生产生活日益社会化，现实生活中公共利益被滥用并由此给公民和 社会利益带来极大损害的现象大量存在并蔓延。国家、集体利益备受侵害却无适 当的合法的诉讼主体追究这些侵害人的法律责任，使得权利保护缺位，有失社会 公平，而公益诉讼正是给了丑益脆弱的公共利益一副救济的良方。目前世界各国 大都建立7 公益诉讼制度对公共利益提供司法保护。公益诉讼的确立将给一个国 家的政治、经济、法律等方面产生深刻影响，它可以推迸民治，促进市民社会的 健康成长；可以有效配置诉讼资源，使其达到资源利用的最大化；更为重要的是， 现代社会行政权不断扩张、膨胀，在经济利益驱动和金钱诱惑下不断发生越权和 违法闯题，而公益诉讼所形成的制约权力的制衡新机制可以打破行政机关对公权 力的垄断，使司法机关可以依法受理有关组织和个人提起的公益诉讼，把危害公 益的行为控制在诉讼领域。实现司法权对行政权的制衡。处于弱势地位的公民面 对强大的行政权侵害不再束手无策。正如洛克所说，“在一定情况和条件下，对于 滥用职权的强力，真正的纠正办法，就是用强力对付强力”o 。 环境行政公益诉讼是在行政公益诉讼基础上建立的一种旨在保护环境公共利 益制约行政极的诉讼制度当行政机关或其他公权性机构的违法行为给环境公 共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护环境公共利 益雨阿法院撮起诉讼随着物质文明的提高，人们越来越认识到环境对于自身安 全、健康和发展的童篓意义环境问题关系着个人、社会和整个人类的前途和命 运。关系着代内和代耩之间的公平和发展，于是环境保护的要求日益高涨。人们 。周柑罗马法最论，商务印书馆。1 9 9 4 年。第9 5 8 页 。f 期洛亮政府论，下卷，瞿菊表、叶启芳译，商务印书馆，1 9 8 3 年，第9 5 页 - l 河海大学硕上学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 发现污染者的污染行为在大多数情况下会对环境公共利益造成危害，但作为环境 公共利益维护者的政府，其故意或是过失的行为却往往会对环境公益造成更大破 坏。因此建立适合环境法要求的新型环境行政公益诉讼，用诉讼的方式来监督政 府，促使其切实履行保护环境公共利益的职责。将成为保护环境的事半功倍之手 段。可以说，环境行政公益诉讼制度是伴随着权利意识的兴耪和人类环境危机意 识的加剧而产生的，是法治发展的必然结果，对于保护我们的生存环境，给予受 损的环境公共利益以及时的救济，避免政府的违法行政行为给环境带来难以弥补 甚至危害后代的破坏具有积极意义，同时也是公众参与制度的一个重要体现。但 这- - 胄a j 度目前在我国却遭遇到了实践中的尴尬以及在理论上缺乏诉讼法的支撑， 原因在于传统行政诉讼法关于原告资格的规定使得我国的环境行政公益诉讼缺乏 适格原告。环境私益在受到行政行为侵害时，可以通过传统的行政诉讼程序得到 纠正，而在同样的情况下环境公共利益却“无人问津”。那些热心子环保事业，极 具有社会责任心的公民提起的环境行政公益诉讼因为起诉人与该案件没有法律上 的利害关系，不具有原告资格而被驳回了诉讼请求，使得这部分环境公益遭到破 坏却得不到法律上的救济。正如威廉伟德所说，“如果没有人有过问这件事的资格， 那它就可以无视法律而逍遥法外，这种结果会使法律成为一纸空文”。本文旨在 探讨环境行政公益诉讼制度建立的核心问题原告资格，以期突破传统行政诉 讼法律制度只顾及私人利益的狭隘性，保护环境公共利益，制约行政权，为在中 国建立环境行政公益诉讼制度扫除障碍。 ( 二) 研究现状 环境行政公益诉讼制度建立的首要问题是认定谁是适格原告，因此原告资格 问题是研究环境行政公益诉讼制度的核心所在。由于环境行政公益诉讼案件目前 在司法实践中遇到的首要难题是缺乏适格原告，很多环境行政公益诉讼案件以起 诉者没有原告资格为由被裁定驳回起诉而结案，因此要推动环境行政公益诉讼制 度的建立和在司法实践中的有效运行，就有必要突破原告资格这一难题。当代立 法的趋势是扩大原告范围，使更多的人能对行政机关的行政行为提起诉讼，以强 化公民对行政活动的监督和本身利益的维护。目前许多国家行政诉讼制度对原告 资格的限制正在逐步放宽，越来越多的国家赋予公民基于维护环境公若利益的考 资格的限制正在逐步放宽，越来越多的国家赋予公民基于维护环境公若利益的考 。i 英1 成廉- 书馋行政洼) 楚建译 中圈大百科垒书出艋社1 9 9 7 年，第3 6 5 页 - 2 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 虑而提起行政诉讼的权利。 考察国外对于环境行政公益诉讼原告资格问题的研究，美国设立了“事实上 的损害”标准，最高法院要求原告举证证明他已受到了事实上的损害。在环境行 政公益诉讼中就是要求原告确定在他所指控的政府的违法行政行为与他所享用的 环境某些组成部分所遗受的损害之闺存在因果关系，这种损害不必是物质损害和 任何经济损失，仅是美学上的即可。这就使能够提起环境行政公益诉讼的原告范 围大大拓宽。o 英国认为关于行政的法律救济，应事有保护公共利益的功能。威廉韦 德在行政法一书中指出，特别救济不仅是为了私人利益，而且是为了公共利 益而存在的，它是公法制度的核心。在英国法律中规定了这样一种制度，“用公法 名义保护私权之诉”o ，公民可以借检察总长的名义对侵害环境公共利益的行政行 为提起诉讼。此外“足够利害关系”标准的建立也大大放宽了当事人的起诉资格。 在法国的行政诉讼中，着眼于保护环境公共利益的是越权之诉，其诉讼目的是为 了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序在越权之诉中对可诉行为与起诉 人之间的利害关系采取了比较宽泛的标准，不但行政决定的直接相对人可以提起 诉讼，第三人也可以因为个人利益受到间接侵害而提起诉讼，起诉人也可对非切 身利益提起诉讼，例如环保团体可向行政法院提起要求确认、撤消或采取管制措 施的行政诉讼，而环保团体的诉讼利益是该团体整体或团体中部分成员整体的环 境利益。o 日本采取的措施是把“法律保护的利益”变为“裁判上值得保护的利益”。 诉的利益之认定，不应该由实体法的解释来决定，而应该根据客观的评价，即根 据违法的行政处分使原告现实上受到的或者正在蒙受的实际生活上的不利是否具 有裁判上值得保护的实质来决定。在值得保护的利益范围内，公民据以提起行政 公益诉讼，具体到环境行政公益诉讼则是基于有关法律法规关于公众参与环境行 政过程的规定，环境利益因行政机关的违法或不当行政处分而遭受或可能遭受侵 。参见王名扬t 美国行政法，。中国法制出版社，1 9 9 5 年，第6 0 2 6 3 9 页；王彦：行政诉讼当事人，t 人民 法院出版社，2 0 0 5 年，第1 1 2 - 1 1 5 页；王明远：环境侵权救跻法律制度中国法制出版社2 0 0 1 年，第 1 0 2 1 0 8 页 。“用公法名义保护私权之诉”具体指检察总长在别人要求禁止奇蛾宣告令或同时要求这两种救济时为阻止 某种违法而提起的i i 聿讼。遇过为此出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利 的救济转而成为了保护公共利益的公法救济在此程序中。检察总长是形式上的原告，而公民则是实际的告 发人该程序的基础是胃索利盏，为了普遍的公共利益而维护法律参见【英l 戚廉- 韦德，行政法 ，楚建译 中田大百科全书出版杜1 9 9 7 年，第2 5 7 页 o 参见王名扬t 法国行政法h 中田法制出版杜，1 9 9 8 年第6 6 4 - 7 0 8 页 3 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 害，利害关系人就可以提起取消之诉或课以义务之诉等行政诉讼。 虽然近年来环境行政公益诉讼成为我国司法实务和学界讨论的热点问题，但 是综观我国目前对环境行政公益诉讼已有的研究，发表在各类法学期刊中的论文 以及一些著作多是对这制度的宏观介绍，缺乏对其深入的微观分析。在谈到环 境行政公益诉讼的制度构建时，学者们都会涉及到其核心问题原告资格，但 大多局限在对原告资格内涵的一般分析，国外环境行政公益诉讼原告的泛泛介绍 以及扩大环境行政公益诉讼原告资格的必要性和可行性的理论阐述等层面，并且 这些论述也基本上是点到为止，缺乏深入系统的研究。虽然学者们都意识到为了 保护环境公共利益的需要应突破利害关系的束缚，将起诉权赋予更广泛的主体， 但是对于环境行政公益诉讼原告资格认定标准是什么，这种认定标准与传统原告 资格认定标准的关系以及这种认定标准确立的依据却采取了一种回避态度。目前 较全面论述公益诉讼原告资格问题的是颜运秋的公益诉讼理念研究一书。在 该书中，作者提出我国诉讼法领域长期以来存在者一种误区，认为只有自己合法 权益受到违法侵害的人才具有原告资格，但是这种严格的“直接利害关系”原则 越来越受到人们的质疑和挑战。随着实体权利的广度和深度不断被司法实现和立 法确认，正当当事人在程序当事人概念之下，有很大的扩张空间，进一步推动了 当事人适格要件的缓和，甚至引起司法权的扩大。公益诉讼控诉主体的广泛性， 具体包括三大类：任何个体、社会团体和国家特设机关。王彦从传统行政诉讼法 的角度出发，认为原告资格的标准应适当放宽，将权利标准或利害关系标准转变 为法律上利益标准，将原告资格限定为与被诉行政行为有法律上的利益，扩大救 济范围。 这些论述对于笔者的写作都是很有裨益的。总之我国对于环境行政公益 诉讼原告资格的研究还是非常少的，在本篇文章中，笔者将借助已有的研究成果， 试图对我国环境行政公益诉讼原告资格认定标准相关问题进行着力探究。 ( 三) 研究方法 本文主要采用了文献阅读法、分析比较法和实证分析法。任何一项问题的研 究都离不开前人已经积累的知识，因此在写作这篇文章之前，笔者大量阅读了有 。参见杨建顺t 日本行政法通论) 中国法制出版社，1 9 9 8 年，第7 1 0 7 3 0 页；【日】盐野宏著；行政法) ， 杨建顺译法律出版社1 9 9 9 年，第3 3 2 3 4 7 页；王彦：行政诉讼当事人) 人民法院出版社，2 0 0 5 年第 l2 7 页 。参见颜运秋：公益诉讼理念研究h 中国检察出版牡t2 0 0 2 年，第1 5 5 - 2 0 8 页 。参见王廖t 行政诉讼当事人 人民法院出版社2 0 0 5 年，第1 4 7 - 1 5 5 页- 4 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 关公益诉讼和原告资格方面的论文和著作，从中吸取精华，为本文奠定基础。分 析比较是古老而有益的方法，中国法学的研究若脱离于实践、脱离于国外的立法 经验，便是徒劳与浪费。本文的第二部分和第三部分运用了此方法，将国外与国 外、国外与国内、国内的过去和现在关于环境行政公益诉讼原告资格的认定标准 进行了分析比较，为本文的结论提供理论和实证上的依据。另外，环境行政公益 诉讼原告资格问题的研究实证性很强，在本文的写作过程中，必须要理论联系实 际，做到既要研究法律条文。也要研究其在社会中的实施和应用，因此本文还采 用了实证分析法。 河海大学硕士学位论文论我国环境行政公益诉讼原告资格 一、谁是适格原告一我国环境行政公益诉讼面临的困扰 ( 一) 环境行政公益诉讼界说 环境侵权作为一种非常特殊的侵权行为，由于其主体的不平等性：原因行为 的社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性；侵害状态的间接性、继续性、 广阔性和累计性，使在很多情况下环境污染和生态破坏所侵害的不是某个人的财 产权或人身权，而是对公共利益的侵犯。传统法律理论认为，“维护社会公益乃国 家之职责，对危害社会公共利益的行为理应由国家适用公权力追究其责任，公 民私人无权亦无需介入。法院被认为是处理私益之间的纠纷，而不涉及有关公共 利益的事物。相应地，建立在这一理论基础之上的传统诉讼法体系立足于维护个 人私益。对于私益纠纷，公民可以通过法院以司法力量维护自身合法权益，而对 于社会公共利益，公民个人因对其无利害关系，原告资格不予承认，对于遭受损 害的社会公益之维护，法院大门对公民个人是紧闭着的”。事实证明，由于政府 本身行政职能的缺失和行政权行使过程中的失误使得环境公共利益难以得到充分 保护，甚至政府本身的行为就直接或问接侵害了环境公共利益。由于缺乏有效的 保护机制使环境公共利益沦为一种边缘性的利益。无救济就无权利，但另一方面， “如果公民无法走向和接近救济，亦无权利”回。无论是私益纠纷还是社会公益的 损害。司法大门都要为公民个人永远地敞开着，这已成为现实的需要。环境行政 公益诉讼制度正是为适应这一突破性要求而在行政公益诉讼基础上产生的一次理 想的制度设计，并为国外立法所检验和证明它是指依法设置的，基于维护环境 公共利益的目的，当行政机关或其他公权性机构的违法行为给环境公共利益造成 侵害或有侵害之虞时，法律允许检察机关、公民或团体向法院提起行政诉讼的制 度。其目的是保护环境公共利益，赋予法律主体以诉讼权，从而使审判权的价值 和功能在侵害环境公共利益的纠纷解决中得到充分发挥，使司法救济可以靠近和 关照这种边缘性的利益，同时可以抑制和预防损害环境公益的行为，促进环境公 益行为的生成。相对于传统的行政诉讼制度而言，环境行政公益诉讼制度具有以 下特征： 1 环境行政公益诉讼的目的是维护社会和人类的环境公共利益，给予受损害 。张明华：环境公益诉讼制度刍议，法学论坛) 2 0 0 2 年第6 期 。左卫民等：诉讼权研究) 法律出版社，2 0 0 3 年第2 页 6 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 的环境公共利益以及时的救济。环境公共利益作为社会这一系统所具有的独立的 利益，区别于社会成员的个体利益，这种区别主要体现在利益内容的特殊性上。 环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，虽然社会个体成员环境利益与 环境公共利益密不可分，但在内容上二者并不具有同等性。环境行政公益诉讼是 基于行政主体违法侵害环境公共利益的行为而提起的，其诉讼指向的主要是环境 公共利益而非单纯是某个人或某些人的环境利益。当然，由于环境公共利益与环 境私益也存在着紧密的联系，因此环境行政公益诉讼在一定程度上也保护着环境 私益，这就为公民个人和环保团体提起环境行政公益私诉提供了可能。 2 原告主体的不特定性和广泛性。在传统的行政诉讼中，往往是单纯的个人 利益受到违法行政行为的侵害，个人作为自身利益的最大维护者理应非常自觉地 向法院提起诉讼，以维护自身合法权益。而在环境行政公益诉讼中，受损害的是 环境公共利益。其作为一种公共物品与每一个人的利益都息息相关，对环境的关 怀是每个社会主体的职责，因此在环境行政公益诉讼中，原告可以与本案无直接 利害关系。这同传统的“利害关系”标准来比放宽了原告的起诉资格，从而使更 多的公民和社会团体能通过司法力量维护环境公共利益。 3 环境行政公益诉讼的预防性特点突出，其成立的前提既可以是违法行政行 为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成损害。只要有危及环境公共利益的 可能，不论是现实的还是将来的都可以提起诉讼，由违法主体承担相应的法律责 任，有效保护环境公共利益不受违法行政行为的侵害，把违法行为扼杀在萌芽状 态。这主要是因为环境与自然资源本身的特性，一旦遭到破坏，很难甚至不能恢 复原状，留给社会的不仅是遗憾，更是对生存的毁灭。 ( 二) 环境行政公益诉讼的原告及原告资格 原告是诉讼法学中的一个基本理论范畴，属于当事人的一种。在环境行政公 益诉讼中，原告是认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯了环境公共利 益，明确表示对具体行政行为不服，以自己的名义依法向人民法院提起行政公益 诉讼，从而引起行政诉讼程序发生的公民、社会团体和检察机关。 原告向人民法院提起环境行政公益诉讼是诉讼程序发生的前提。由于司法权 行使的被动性。没有原告的起诉，人民法院不能启动侵害环境公共利益的行政案 件的诉讼程序。同样，只有原告行使了起诉权，人民法院才能对起诉予以审查并 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 决定是否立案。从这个意义上说，环境行政公益诉讼的原告是引起环境行政公益 诉讼程序发生的人。那么谁有资格成为环境行政公益诉讼的原告呢? 这必然要涉 及到原告资格问题。 原告资格问题是最令人困惑的法律领域之一。凯尔森认为，“原告资格所要解 决的问题无非是什么人是与某事有足够利益的人和什么事是被称为司法性争端的 事。就行政诉讼而言，人之要素是要保证该人拥有自己特有的、不同于他人的利 益，事之要素是要保证争端的性质属于一个行政争议”。布莱克法律大辞典 对原告资格的解释是“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司 法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而 使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有 为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予 保护的实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院 是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直 是没有关系的”。根据这一经典解释，原告资格所要解决的问题仍是两个，即什 么人可以提起行政诉讼和什么事可以被诉。 在我国，学者对于原告资格的理解也是不尽相同的。有的学者认为“行政诉 讼原告资格指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼应具有的条件” 。有的 学者基于起诉人与引起行政争议的行政行为之间的利害关系是行政诉讼原告资格 的中心内容，认为行政诉讼原告资格是指“具有独立承担行政法权利义务的公民、 法人或者其他组织与引起受案范围内行政争议的行政行为之问存在的利害关系” 。有的学者认为“原告资格是公民、法人或者其他组织与被诉的行政行为有法律 上的利害关系，原告就是这种法律上的利害关系人，具有这种利害关系的人才具 有原告资格不具有这种利害关系的人，就不具有原告资格” 。学者们虽然对行 政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样，但有一点是共同的，即 原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是 一种限定，一种条件，如果一国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的 。i 奥】凯尔森：法与国家的一般理论 ，沈宗灵译，中国大百科全书出版杜，1 9 9 6 年t 第1 0 1 页。 。b l a c k l a w d i c t i o n a r y , w e s t p u b l i j r l n g c o ，1 9 7 9 ，p p 1 2 6 0 - 1 2 6 1 转引自高家伟l 论行政诉讼原告资格t 法 商研究) 1 9 9 7 年第1 期 。壬周户t 行政诉讼贩告资格 ，行政法学研究) 1 9 9 7 年第2 期 o 高家伟：论行政诉讼原告资格 ，法商研究1 9 9 7 年第1 期 o 应松年主编：行政诉讼法学) 中国政法大学出版社2 0 0 2 年，第9 3 页 河海大学硬士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 原告资格问题。 原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度 的发展。可以说，建立真正意义上的环境行政公益诉讼，其主要内容和关键之处 就在于原告资格认定标准的设定。虽然还会涉及到其他方面的配套制度，诸如举 证责任、激励机制、代表人制度等，但是放宽起诉资格，允许公众为了环境公益 而向法院提起诉讼则是这一制度的核心。因此，原告资格标准的认定将直接关系 到建立于此基础之上的整个环境行政公益诉讼制度能否最终得到确立。不管目前 世界各国行政诉讼原告资格的认定标准是什么，但有一个共同的趋势，特别是近 年来基于保护环境公共利益的需要，公益诉讼的增多，原告资格的认定标准逐渐 放宽，赋予社会主体更多的诉权，从而将权利的纠纷和冲突纳入法律规制，通过 法律实现对环境公共利益的保护和救济。因为司法救济最为可靠，特别是面对日 益膨胀的行政权而言。我国在环境行政公益诉讼原告资格的认定上应和国际接轨， 采取一种放宽的态度。笔者认为环境行政公益诉讼原告资格的认定受两个条件的 限制：第一是受法律保护的合法权益遭到侵害，这种权益可以是物质权益也可以 是精神权益。在环境行政公益诉讼中，除了物质损害以外更多的是公众的精神权 益受到了损害，包括美学上的。第二是起诉人与该行政行为之间存在一定的利害 关系，这种利害关系有切身和非切身之分，这是原告资格确定的重要问题，关系 到起诉资格的宽窄。即起诉人必须与被诉的行政行为有什么样的利害关系才能将 行使行政权力的主体在行使公权过程中与其所发生的行政争议付诸行政诉讼程 序。在此，利害关系成了认定原告资格的关键。 综上所述，环境行政公益诉讼的原告和原告资格是两个不同的概念。第一， 原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为环境行政公 益诉讼原告提起诉讼的资格；而原告则指依法提起环境行政公益诉讼被人民法院 受理后所确认的一方当事人，其具有当事人的诉讼权利和诉讼义务，是一种法律 地位。第二，原告资格用以表述哪些人具有环境行政公益诉讼的诉权；原告则表 明起诉人的起诉被法院接受之后的一种身份，而具备起诉权和起诉被接受并不是 同一层次的问题。第三，环境行政公益诉讼原告资格仅表明这样一种状态，即在 环境行政争议发生后，若具备原告资格的人将该争议诉至法院，法院不得以该争 议与之无关联，不能充当原告为由将其拒绝；原告是环境行政争议或案件被法院 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告赍格 立案受理后起诉人在案件审理中所承担的一种角色，他相应地获得了一系列权利 也承担了一系列义务。第四，二者取得的时间有先后之分，原告资格从环境公共 利益受到行政行为侵害时就已取得；而原告地位必须在提起环境行政公益诉讼并 为法院受理后才能获得。二者的关系可用一言以蔽之，具备环境行政公盏诉讼的 原告资格未必一定成为环境行政公益诉讼的原告，而能成为环境行政公益诉讼的 原告必然具备环境行政公益诉讼的原告资格。 ( - - ) 环境行政公益诉讼的最大困惑原告资格如何认定 任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。 公民所享有的权益不应是停留在纸面上的空泛的东西，应是具体存在的。当其受 到损害时必须为之提供合法的救济手段，而给予社会主体以诉权则是一种最根本、 最权威的解决途径。一方面可以发动司法权，使受损的环境公共利益得到充分的 救济并产生一种威慑作用，避免将来的损害。另一方面可以监督环境行政权的有 效行使。可以说环境行政公益诉讼制度的产生在环境问题日益严重的现代社会是 非常迫切而必要的，这也是法治发展的必然结果。但此制度在中国建立遇到的首 要挑战就是我国传统行政诉讼法对于原告资格的限制。我国行政诉讼法第2 条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政 行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。根据此条的规 定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是原告认为具体行政行为侵犯其合法权益， 这种起诉资格的规定非常广泛，只要起诉人主观认为行政机关的行政行为侵害了 自身的合法权益就可以提起行政诉讼。1 9 9 9 年最高人民法院发布的最高人民法 院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释第1 2 条将原告资格 认定为必须与具体行政行为有法律上的利害关系，这种规定本身无可非议，但对 “法律上利害关系”标准的狭隘理解却使得公民、社会团体对侵害环境公共利益 的违法行政行为欲诉无门。2 0 0 1 年1 0 月，东南大学教师施建辉、顾大松先生认为 南京市紫金山上建成的观景台“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，将 南京市规划局告上法庭，但最终法院未受理这起诉讼，原因是基于诉讼主体资格 不符。2 0 0 3 年2 月，杭州律师金奎喜因西湖风景名胜区内兴建一所老年大学，试 图将杭州市规划局告上法庭，但最终得到的仍然是“不予受理”的结果。法院不 受理的理由是杭州市规划局核发建设规划许可证的行为对金奎喜不产生实际影 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 响。也就是说，在中国法律严格限制诉讼主体资格的情况下，金奎喜被法院认为 无权代表西湖，不符合原告的资格。行政诉讼法对于原告资格的严格限制忽略了 公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。因此应当重新确定原告资格的 认定标准，扩大原告范围，以期突破“国家一行政权力一社会公益：公民一司法 手段一私人利益”这一旧有权力架构，通过私人力量启动司法程序保护环境公共 利益。可以这么说，建立环境行政公益诉讼制度的关键就是原告资格的认定。 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 二、域外环境行政公益诉讼原告资格的认定标准 环境行政公益诉讼包括公益公诉和公益私诉，既可以由国家授权的检察机关 就行政机关所实施的侵害环境公益的行为代表国家提起公诉，也可以由利害关系 人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。环境行政公益诉讼的产生是 与维护环境公共利益力量的不足相联系，由于国家机关和公职人员的力量不足以 维护环境公共利益，甚至其本身的规划行为、政策实施正在破坏生态环境，因此 有必要授予公民或环保团体起诉违法行政行为的权利。目前公益私诉在实践中已 成为国家执法机关的有益补充。美国谢尔曼法规定的三倍赔偿金和我国消 费者权益保护法规定的双倍赔偿金已经为我们提供了很好的例子。环境行政公 益诉讼不仅要建立环境行政公诉制度，而且要引入私诉制度，这样一方面可以强 化社会监督力量，弥补国家机关在查处侵犯环境公共利益案件中的不足，因为在 涉及公民或环保团体利害关系的问题上，将这种争议下交，由利害关系人发动环 境行政公益诉讼要比国家有关机关依职权查处更加及时、有效、公平。另一方面， 由于环境系统本身是一个相互联系i 相互制约的体系，这就决定了侵害环境公共 利益的行为所造成的损害具有潜伏性、复杂性以及致害地区的广阔性和受害对象 的广泛性。因此环境公共利益和环境私益是交织在一起的，侵害环境公共利益的 行为都会直接或间接侵害公民的环境私益，而对环境公共利益的保护会给社会群 体提供一个更好的生存、发展空间，使环境私益保持一种健康的状态。正是由于 环境具有整体性和不可分割性的特点，环境公益和环境私益并没有明确界限，因 此在环境行政公益诉汝中，由利害关系人以个人的名义提起环境行政公益诉讼， 采取一种“民告官”的方式显得更有现实意义。 在环境行政公益诉讼中，检察机关的原告资格是由宪法授予的，其原告地位 勿庸质疑。检察机关作为法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、 完整的。而完熬的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动，不仅包括对 生效裁决提出抗诉的事后监督，而且包括对行政诉讼活动的事中监督以及对行政 行为的监督。当行政机关的行为损害了环境公共利益时，检察机关作为公共利益 的维护者和政府行为的监督者可以对行政机关提起环境行政公益诉讼。但是环境 行政公益私诉的原告资格应该如何认定? 当公民或环保团体为了保护环境公共利 益提起行政诉讼时应采取一种什么限制，是否任何与该环境公益无利害关系的公 河海大学硕士学位论文 论我国环境行政公益诉讼原告资格 民和环保团体都可以提起环境行政公益诉讼? 环境行政公益诉讼并不是一种独立 的诉讼形态，它属于行政诉讼的一种类型。确立环境行政公益诉讼原告资格的认 定标准离不开对现有行政诉讼原告资格认定标准的考察，“民告官”的公益诉讼形 态依然要有原告资格，环境行政公益诉讼不是全民诉讼。目前西方国家已经进行 了许多有益尝试，他们在逐步建立环境行政公益诉讼制度的同时，为了解决环境 行政公益诉讼与现有诉讼制度的冲突，这些国家并没有立即对现行诉讼制度进行 改造，而是在既有的法律制度框架内通过审判实践扩充相关法律条文的内涵来实 现。随着原告范围的逐步扩大，许多国家的环境行政诉讼已经完成了从“被害者 诉讼”到“利害关系人诉讼”的转变，并朝着环境“公众诉讼”的方向发展。各 国在注重给予公民权利更全面保护的同时。通过对既有原告资格的改造，扩大原 告范围，将环境公共利益纳入了司法保护的领域。美国最高法院一方面通过“私 方司法长官”理论实现环境行政公益诉讼引发的起诉资格问题与联邦宪法第3 条 规定的起诉资格的衔接l 另一方面通过判决对有权提起行政诉讼的当事人的概念 的解释越来越宽泛。即从其权利、利益或义务受到行政行为直接影响的明显的当 事人扩大到作为行政管理间接相对人直至任何人，利害关系不仅包括人身损害、 经济损害，而且还包括环境美化及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值 的损害。日本是采用对“法律”范围的不同理解来扩大原告范围，从严格的“法 律保护利益说”到缓和的“法律保护利益说”以及目前许多下级法院在司法实践 中所采用的“裁判上值得保护的利益说”，将环境利益界定为法律上被保护的利益， 脱离了反射性利益的范畴，公民个人可以因为环境利益的损害而提起行政诉讼。 本章主要分析了两大法系主要代表国家是如何通过公益诉讼制度的建立和对既有 行政诉讼原告资格认定标准的逐步革新两种方式扩大原告范围，保护