（经济法学专业论文）论我国现行信访制度之完善.pdf

论我困现行信访制度之完善 相似之处。所以在信访制度建设方面，国外只有类似的理论可资借鉴。而 国内的信访理论研究工作起步较晚，研究力鼍相对薄弱，面对复杂多变的社 会形势，目前国内对信访的理论研究主要集中于探讨存废信访制度，以及对 信访制度的改革措施这两方面。其一，关于中国信访制度存废的观点主要 有两种：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历 史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端从生已不适应日前的市场经 济环境，在客观卜反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。另一种是 主张“存”的观点。认为中固足一个以行政主导的国家，加强信访机构的 权力来解决社会| 订j 题是“亲民”和“仁政”的重要表现，他们担心如果取 消信访，民众与中央将无法沟通。其二，面对中国目前的信访制度的困境 所引起的存废之辩，学界现在主要有两种改革的观点：一种可以放称作“取 消论”，其支持者主要是辛张“废”的学者，他们认为应削弱，甚至干脆 取消信访系统，而依靠法律途径来解决问题。另一种可以被称作“强化 论”，认为信访之所以出现困境是因为信访接待部门缺乏权利，所以突破 口在于赋予信访职权并强化信访作用。 在目前，信访对公民而言是进行权利救济的特殊方式、行使民主权利 的途径，也是对国家机关及其工作人员违法失职行为的一种监督。对于国 家机关而言，通过信访这条渠道，党和政府可以加强同人民群众的联系， 倾听人民群众的意见，改进各项工作，化解人民内部矛盾，促进社会的稳 定和经济的发展，这样一种能发挥如此众多作用的独特制度如若取消，何 以为继? 另一方面，信访部门在新的形式下开创的诸如律师参与信访工作、 信访听证、信访调研等强化信访的新方法虽然在一定程度上改善了信访工 作的局面，但是从根本上来说，这些“修修补补”没有从制度上使信访工 作存在的一些顽疾得到根本解决。诸如集体上访、非正常上访、职权缺位、 行政越位、处理程序不明确、办事效率低等问题，即使经过改良也仍l 订没 有得到根本解决。取消信访制度将使信访的功能无处发挥，治标不治本地 对之加以强化又不能彻底解决信访制度中存在的根本问题。信访到底应该 向何处去? 2 0 0 5 年出台的新信访条例，虽针对多年来信访制度设计和 运行的诸多弊端进行了干f 应的改革，以期能够缓解当前信访工作中反映出 的矛盾。但是， “信访洪峰”并末冈新条例的小台而减弱，我围信访制度 中文摘要 仍然存在着诸多的问题。要走出目前信访制度的困境，充分发挥信访制度 的应有功能，笔者认为首先要重新明确信访制度的定位和功能，根据当前 的时代背景和现实需要，加强法治宣传，树立正确的信访观念；在条件成 熟的情况f ，规范信访制度自身，弱化其救济功能，完善人大信访制度； 确立司法权威，确保司法独立；此外还应该对与信访制度相配套的制度进 行建设，比如行政诉讼、行政复议以及法律援助制度等。通过这些相关制 度的建设，逐步使我国的信访弗0 度走出目前的困境，f l 趋完善，充分发挥 其应有功能。 本文即从分析中国信访制度的功能及设立之初的目的入手，多角度、 系统性地反思中国信访制度中的诸多矛盾和所处的困境，分析带来矛盾与 困境的制度障碍以及体制根源，试图提i “信访制度改革的明晰思路，为完 善中国权利救济体系，降低民众的维权成本以及社会的运行成本提供一些 政策性对策与建议。在强化说和取消说这两种比较极端的改革主张之间， 主张将信访制度改革与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以 法治为主导的信访制度改良，具体提出在保留现有制度的基础上，如何更 好的规范、利用这- n 度，使其应有的功能得以发挥，同时降低对法治建 设的不利影响，力求寻找实际操作性较强、合乎社情民意和中国国情的规 范并合理完善信访制度的路径。此外，在完善信访制度的方向选择上，笔 者主张，应借鉴西方国家的议会监督专员制度，结合我国国情和现行人民 代表大会监督机制，转变信访机构现行的职能，从制度设计和功能定位上 重新建构我国的信访制度。力求对我国信访工作机构的职能进行转变，并 同时保留信访制度以往所发挥的作用，使其以更加有效的形式运转。这一 主张如果能够得到实现，那么目j j i f 我国信访活动中存在的集体上访、异常 上访、匿名信等问题都将得到彻底解决，公民参政议政的渠道更加畅通， 公民、法人和其他组织与国家机关发生的争议将在“人民代表大会监督专 员”的公力救济下得到更有效的解决。同f f j 过去信访制度所发挥的联系群 众、听取民意、发扬民主等作用也将得到继承和发扬。 笔者认为，该论文的研究实现了如下几方面创新：第一，利用历史和 现代信访制度的视角来分析和重新定位信访制度的目的和功能；第二提出 完善当前信访制度的思路，即在保留该项制度的基础上，对其进行改良， 论我国现行信访制度之完善 进一步明确的定位其功能，使其更好的发挥应然功能的情况下不至于“越 位”：最后，创造性地提出在完善信访制度本身的前提下，对相关的支持保 障机制一并进行改革，以确保糗个国家法制建设的顺利完成。从现实情况 来看，在党和阔家重视和加强信访工作、人民代表大会及其常务委员会监 督职能得不到有效发挥的人背景下，改革现有信访体制，建立我国的“人 民代表大会畸督专员”制度存在一定的难度，但从长远来看，它是完善我 国信访制度的i f 确取向。所以，对我国信访制度的完善应循序渐进，采取 渐进式的改革、完善方式“取其精华、为我所用”，待社会改革的推进， 各项制度相继完善时，信访制度自然会被取代。 4 关键词：信访制度完善 a l o s l r a c t a b s t r a c t a so n eo fc h i n a s p e t i t i o ns y s t e m h a sa l o n gh i s t o r ya n d s o c i a l i n f r a s t r u c t u r e s y s t e m s ，i nr e a l l i f e p l a ya ni m p o r t a n t s a f e g u a r dt h er i g h t s , p o w e r ss u p e r v i s i o n ，e x p r e s s i n gt h e i ri n t e r e s t s a sw e l la sd i s p u t es e t t l e m e n t f u n c t i o n s b u tw i t ht h ed e e p e n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu pd e v e l o p m e n t ， s o c i a la n de c o n o m i cl i f eo ft h ed e e p s e a t e dc o n t r a d i c t i o n sg r a d u a l l yd o m i n a n t c h a n g ea n dt h ep a t t e r no fi n t e r e s t sa n dt h ea d j u s t m e n to fi n t e r e s tr e l a t i o n s h i p s c o n f l i c tb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yh i g h ，l e a d i n gt oas u r g ei na c t i v i t i e so ft h e p e t i t i o n e r s t h ep e t i t i o ns y s t e mf a c e sm a n yc o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t s ，h a s d e m o n s t r a t e dt os o l v et h ep r o b l e mo fi n a d e q u a t ea n da r en o ts u i t e dt ot h e d e v e l o p m e n to ft h et i m e s ，m a k i n gt h ep e t i t i o ni s s u ea f f e c t i n gs o c i a ls t a b i l i t y a n da ni m p o r t a n tf a c t o r , t h ep e t i t i o ns y s t e mi sf a c i n gu n p r e c e d e n t e dd i f f i c u l t i e s i nf a c t ，t h eo r i 百n a li n t e n t i o no ft h ep e t i t i o ns y s t e mi ss e t u pt ol i s t e nt o g r i e v a n c e s ，c o n v e yp u b l i co p i n i o na n d c a s cc h a n n e lc o n f l i c t ，b u tt h er e a l i t yi s t h a to u rc o u n t r y ：t h ec o l l e c t i o na n dc o m m u n i c a t i o no ft h ep e o p l ea sp u b l i c o p i n i o n ，e a s es o c i a ld i s p u t e s ，p r o p a g a n d as y s t e mo fl a w sa n dr e g u l a t i o n s d e s i g n e dp e t i t i o ns y s t e m ，a sh i s t o r y , c u l t u r e ，p e o p l ec o n c e p t sa n ds y s t e md e s i g n f l a w s ，l e a d i n gt oi t sp r e - e m p t ，t h ef u n c t i o n so fd i s l o c a t i o na n dr e s p o n s i b i l i t i e s o fb a l a n c e ，t h ea d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wh a sb e c o m eam e r ef o r m a l i t y , t h ej u d i c i a la u t h o r i t yw e a k e n e d ，t h el o s so fg o v e r n m e n ta u t h o r i t y o nt h eo n e h a n d ，c o u n t r i e ss t r e s s e dt h en e e dt ob r e a kt h eb u r e a u c r a t i co b s t a c l e s ，n o tt o e n g a g e i nn o r m a l p e t i t i o n t o s t o pb l o c k i n gt h em a s s e s ，o nt h eo t h e rh a n d ， r e p e a t e d l y a s k e dt h ev a r i o u si s s u e sa tt h eg r a s sr o o t s ，i ti s n e c e s s a r yt o m i n i m i z el e a p f r o gp e t i t i o n ，t h ec o l l e c t i v ea p p e a lo rp e t i t i o nd u p l i c a t i o n ；o n e ， r e q u e s t e dt h ep e t i t i o na g e n c i e st or e s o l v ed i s p u t e s ，a n dt h ep e t i t i o nh a sn o t a c t u a l l yr e a lp o w e rt od e a lw i t hp r o b l e m sa n dr e s o l v ec o n t r a d i c t i o n s ，o nt h e o t h e rh a n d ，i na c c o r d a n c ew i t ht h el a wt od e a lw i t ht h em e c h a n i s mh a sb e e n w e a k e n e da n dd i dn o t p l a y ar o l ea st h e ys h o u l do nt h eo n eh a n d ，i nt h e 坐垦! 堕! ! ! ! ! 墅g 堕! ! ! ! ! 竖! ! 堡堡! ! ! ! 璺 e x p e c t a t i o n so ft h ep e o p l ei ni ti sl o w t h r e s h o l d ，l o w c o s tw a y t os a f e g u a r dt h e i r r i g h t s ，o nt h eo t h e rh a n d ，b u ti nr e a l i t yi ti sas h o wt h a tt h ea m o u n t o ft i m es p e n t ， t h ef i n a n c i a lc o s t s ，f e e so nt h eo p e r a t i o nm e c h a n i s m g i v e nt h ec u r r e n tp e t i t i o n s y s t e mt h ed i f f i c u l t i e sf a c e db yt h ep l i g h to ft h ep e t i t i o ns y s t e ma n a l y s i sa sw e l l a sf u t u r er e s e a r c hd i r e c t i o no fr e f o i - m 。s o c i a l s t a b i l i t y a n dh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t o fg r e a tr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c e i nc o n t r a s tt ot h e i rp r e d e c e s s o r sa th o m ea n da b r o a dw o r ki nr e l a t e df i e l d s ， f r o mt h ee x t e r n a lm a n i f e s t a t i o n s ，t h ef o r e i g np e t i t i o nd i dn o ti d e n t i c a lw i t ht h e c h i n e s es y s t e m b u ts w e d e n sp a r l i a m e n t a r yo m b u d s m a na d m i n i s t r a t i v es y s t e m ， j a p a n sb i t t e rf e e l i n g sh a n d l i n gs y s t e m ，t h ef r e n c hm e d i a t o r ss y s t e m ，f u n c t i o n a n dr o l ei nt h ep l a y , a n dc h i n a sp e t i t i o ns y s t e mw e r es i m i l a r t h e r e f o r e ，t h e p e t i t i o ns y s t e mi nt h eb u i l d i n g , as i m i l a rt h e o r ya b r o a do n l yi su s e da sr e f e r e n c e t h ep e t i t i o na n dd o m e s t i cr e s e a r c ho nt h et h e o r yo fal a t es t a r t ，t h er e s e a r c h f o r c e sa r er e l a t i v e l yw e a k ，i nt h ef a c eo fc o m p l e xa n dv o l a t i l es o c i a ls i t u a t i o n ， t h ec u r r e n td o m e s t i cp e t i t i o no nt h et h e o r e t i c a lr e s e a r c hf o c u s e so nt h er e t e n t i o n o ra b o l i t i o no ft h ep e t i t i o ns y s t e m ，a n dt h ep e t i t i o ns y s t e mo ft h et w or e f o r m m e a s u r e sr e s p e c t f i r s t ，c h i n a sp e t i t i o ns y s t e mo nt h er e t e n t i o no ra b o l i t i o no f t h et w om a i np o i n t s ：o n ei st h e ”a b o l i t i o n ”p o i n to fv i e w t h es c h o l a r sh o l dt h e v i e wt h a ta sah i s t o r i c a lp r o d u c to ft h ep e t i t i o ns y s t e mh a sb e e nu n a b l et oa p p l y t ot h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，t h eo p p o s i t ei sc a u s e da l lk i n d so fm a l a d i e sw e r en o t s u i t e dt ot h ec u r r e n tm a r k e te n v i r o n m e n t ，t h eo b j e c t i v eh a sb e c o m ean a t i o n a l p o l i t i c a lr e c o g n i t i o no ft h el o s s o fa ni m p o r t a n tc h a n n e l t h eo t h e ri st h e ”d e p o s i t ”p o i n t o fv i e w t h a tc h i n ai sa ne x e c u t i v e l e d c o u n t r y , a n d s t r e n g t h e n i n gt h ep o w e ro ft h ep e t i t i o na g e n c i e st os o l v es o c i a lp r o b l e m si st h e ”p e o p l ef i r s t ”a n d ”b e n e v o l e n t ”i m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o n t h e ya r ew o r r i e dt h a t i fw ea b o l i s ht h ep e t i t i o n ，t h ep u b l i cw i l ln o tb ea b l et oc o m m u n i c a t ew i t ht h e c e n t r a la u t h o r i t i e s s e c o n d ，i nt h ef a c eo fc h i n a sc u r r e n tp e t i t i o ns y s t e m c a u s e db yt h ep l i g h to ft h er e t e n t i o no ra b o l i t i o no ft h ed e b a t e ，a c a d e m i cr e f o r m n o wt h e r ea r et w om a i nv i e w s ：ac a nb ec a l l e d ”c a n c e l ”a n di t sm a i ns u p p o r t e r s w h i c hs t a n d sf o r ”w a s t e “t h es c h o l a r s t h e yt h i n ks h o u l db ew e a k e n e d ，o re v e n s i m p l ya b o l i s ht h ep e t i t i o ns y s t e m ，a n dr e l yo nl e g a l c h a n n e l st os o l v et h e p r o b l e m a n o t h e rc a nb ec a l l e d ”e n h a n c e d ”t h a tt h ep e t i t i o ni s ap r e d i c a m e n t b e c a u s eal a c ko f r i g h t sf o rr e c e i v i n gl e t t e r sa n dv i s i t s ，s ob r e a k t h r o u g hm a n d a t e i st oe m p o w e ra n ds t r e n g t h e nt h ep e t i t i o nr o l e 2 a b s t r a d a tp r e s e n t ，i nt e r m so ft h ep e t i t i o ni sac i t i z e no ft h es p e c i a lr e l i e fr i g h t w a y ，t h ew a yt oe x e r c i s et h e i rd e m o c r a t i cr i g h t s ，b u ta l s oo nt h es t a t eo r g a n s a n dt h e i rs t a f fu n l a w f u la c t so fan e g l i g e n ts u p e r v i s i o n t h es t a t eo r g a n s ，t h e p e t i t i o nt h r o u g ht h i sc h a n n e l ，t h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tc a ns t r e n g t h e nt i e sw i t h t h em a s s e so ft h ep e o p l e ，l i s t e nt ot h eo p i n i o n so ft h em a s s e s ，i m p r o v et h e i r w o r k ，a n dr e s o l v ec o n t r a d i c t i o n sa m o n gt h ep e o p l ea n dp r o m o t es o c i a ls t a b i l i t y a n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s u c has om a n yc a np l a yau n i q u er o l e i nt h e s y s t e mi fa b o l i s h e d ，w h yi st h ef o l l o w i n g ? o nt h eo t h e rh a n d ，t h ep e t i t i o ni nt h e n e w d e p a r t m e n t s c r e a t e di nt h ef o r mo ft h ep e t i t i o n ，s u c ha sl a w y e r si n v o l v e di n t h ew o r k ，t h ep e t i t i o nh e a r i n g ，t h ep e t i t i o nt os t r e n 9 1 i h e nt h es t u d yo ft h en e w m e t h o dp e t i t i o nt oac e r t a i ne x t e n t ，a l t h o u g ht h ep e t i t i o nw o r kt o i m p r o v et h e s i t u 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ft h en e e dt o s t r e n g t h e nt h er u l eo fl a wp u b l i c i t y ，t h ec o n c e p to fe s t a b l i s h i n gac o r r e c t p e t i t i o n ；c o n d i t i o n sa r er i p ec i r c u m s t a n c e s ，s t a n d a r d i z ep e t i t i o ns y s t e mi t s e l l w e a k e n i n gi t sr e l i e f , i m p r o v e t h es y s t e mo fp e o p l e sc o n g r e s s e sp e t i t i o n ； e s t a b l i s ht h ea u t h o r i t yo ft h ej u d i c i a r yt oe n s u r et h ei n d e p e n d e n c eo ft h e j u d i c i a r y ；i na d d i t i o n ，t h ep e t i t i o ns y s t e ms h o u l db ea n da c c e s s o r i e s t ot h e b u i l d i n gs y s t e m s ，s u c ha sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，a sw e l la sa d m i n i s t r a t i v e 3 旦翌曼! 堡! ：苎! 三堕! 垫墨! ! ! ! ! ! 竺! 坚! ! 竺! ! 些生璺 r e c o n s i d e r a t i o nt h el e g a la i ds y s t e m t h r o u g ht h e s ep r o j e c t s ，a n dg r a d u a l l y m a d ec h i n a sp e t i t i o ns y s t e mo u to ft h ep r e d i c a m e n 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i o no ft h e s et w oe x t r e m ei d e a s b e t w e e nr e f o r m ，a d v o c a t i n gr e f o r mo ft h es y s t e ma n dt h ep e t i t i o ns y s t e ml i n k e d t ot h ew h o l ec o m m u n i t y ，t ot a k ep r o g r e s s i v er e a l i z a t i o no ft h em l eo fl a wl e dt o t h ep e t i t i o ns y s t e mi m p r o v e m e n t s ，s p e c i f i c a l l yi nt h er e t e n t i o no ft h ep r e s e n t s y s t e mo nt h eb a s i so ft h en o r m sh o w t ob e t t e ru s et h es y s t e m ，s ot h a ti tc a n p l a yap r o p e rf u n c t i o n ，t h eb u i l d i n go ft h er o l eo fl a wa tt h es a m et i m er e d u c e t h ea d v e r s ei m p a c to f , a n ds t r i v et of i n dt h ea c t u a lo p e r a t i o n a le n v i r o n m e n t ，i n l i n ew i t hs o c i e t ya n dt h ep u b l i co p i n i o na n dc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dt h e n o r m sw e a k e n i n gp e t i t i o nr e a s o n a b l ep a t h t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h e r e a l i z a t i o no fr e s e a r c hp a p e r st h e f o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t so fi n n o v a t i o n ： c r e a t i v eu s eo fh i s t o r i c a la n dm o d e m p e r s p e c t i v et ot h ep e t i t i o ns y s t e ma n a l y s i s a n d r e - p e t i t i o nt h ep u r p o s ea n df u n c t i o n so ft h es y s t e m ；m o r ef o r w a r d l o o k i n g p o i n t e do u tt h a tu n d e rt h ec u r r e n ts y s t e mt h e r ep e t i t i o ns y s t e mt h eb a s i sa n d t h u sh a v et h ep r e d i c t a b i l i t yo ft h ec u r r e n tp e t i t i o ns y s t e mt oi m p r o v et h ei d e a t h a ti nt h er e s e r v a t i o n s y s t e mo nt h eb a s i so fi t si m p r o v e df u r t h e rc l e a r p o s i t i o n i n gi t sf u n c t i o n ss ot h a ti tb e t t e rp l a ys h o u l df u n c t i o no ft h er a nn o t u n d e rt h e ”o f f s i d e ”s i n c et h e n ，i nac r e a t i v ew a yt oi m p r o v et h es y s t e mi t s e l f p e t i t i o nu n d e rt h ep r e m i s eo ft h es u p p o r to ft h er e l e v a n ts a f e g u a r dm e c h a n i s m t o g e t h e ri nar e f o r m e dt oe n s u r et h a tt h ee n t i r es t a t e sl e g a ls y s t e mh a sb e e n a c c o m p l i s h e ds u c c e s s f u l l y i na d d i t i o n ，t h ep e t i t i o ns y s t e mi nt h ed i r e c t i o no fp e r f e c tc h o i c e ，t h e a u l h o ra d v o c a t e s ，a n dt h ew e s t e r nc o u n t r i e ss h o u l dl e a r nf r o mt h es y s t e mo f p a r l i a m e n t a r yo v e r s i g h ti nl i g h to fc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dt h ec u r r e n t p e o p l e sc o n g r e s so v e r s i g h tm e c h a n i s m s ，c h a n g et h ef u n c t i o n so ft h ee x i s t i n g 4 a b s t r a c t i n s t i t u t i o n s p e t i t i o n f r o mt h e s y s t e md e s i g n a n df u n c t i o no ft h er e c o n s t r u c t i o no fc h i n a 。s p e t i t i o ns y s t e m t h ep e t i t i o ns o u g h tt ow o r ko nm y b