（经济法学专业论文）政府信息公开行政案件法律适用研究.pdf

摘要 政府信息公开的在中国出现，标志着公民一项新的政治权利的产生。一项 新权利形式的出现，固然令人欣慰，但并不必然保证实体意义上利益的实现。 如何依靠法律的手段，尤其是司法的力量确保公民该项权利的有效实现，完成 应然的权利实现向实然权利的有效转变，才是最根本的课题。时下，源于政府 信息公开行政案件的新型诉讼特征，国内公开法律制度的漏洞、冲突、法律体 系的不完备，司法机关的相关司法经验不足，在审判过程中不能严格依据法律 正确适用，甚或相对人的权利意识淡薄等客观原因的存在，导致了信息公开行 政案件在法律适用领域不可避免的存在不少问题，公民的知情权难以得到司法 的充分保障。如何梳理权利权力关系，制定与规制严谨的公开法适用制度，确 保人民法院在审理该类行政案件时正确适用法律，便是我们无法回避的课题。 本文尝试从人民法院审理信息公开行政案件的法律适用入手，通过对信息公开 行政案件特殊的性质认识、信息公开的界限、信息公开行政法律责任的特殊构 成要件等分析，进行大胆的认识与创新，寄希望于对我国的信息公开司法实践 有所裨益。 关键词：知情权；信息公开；行政案件；法律适用 a b s t r a c t t h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni nc h i n a , c i t i z e n saf l e wp o l i t i c a l r i g h t s an e wf o r m ，i se n c o u r a g i n g , b u tn o tn e c e s s a r i l yg u a r a n t e et h er e a l i z a t i o no f t h ei n t e r e s t so ft h ee n t i t ys e n s e h o wt or e l yo nl e g a lm e a n st oe n s u r ej u d i c i a lp o w e r , e s p e c i a l l yt h er i g h t so fc i t i z e n s ，t or e a l i z et h er i g h t st ob er i g h t ，i st h em o s te f f e c t i v e c h a n g eo fs u b j e c t n o w a d a y s ，t h e d i s c l o s u r eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nf r o mt h en e w a d m i n i s t r a t i v ec a s e s ，t h ed o m e s t i cp u b l i cl i t i g a t i o nl a ws y s t e mv u l n e r a b i l i t i e s ， c o n f l i c t , a n dl e g a ls y s t e mi si n c o m p l e t e ，j u d i e i a lo r g a n so ft h er e l e v a n tj u d i c i a l e x p e r i e n c e ，i nt h e 舯o c e s so fj u d g m e n tn o ts t r i c t l ya c c o r d i n gt ol a w ，o rr e l a t i v e c o r r e c t l ya p p l yt h er i g h t c o n s c i o u s n e s s 私t h eo b j e c t i v ec a u s e , c a b s et h ep u b l i c i n f o r m a t i o ni nt h ea p p l i c a b l el a wo fa d m i n i s t r a t i v ec a s ef i e l di n e v i t a b l ep r o b l e m s ，t h e c i t i z e n s r i g h tt og e tt h ep u b l i cp o w e r i sf u l l yg u a r a n t e e d h o wt oc o m br i g h t s - t h e p o w e rr e l a t i o n ，f o r m u l a t es t r i c tr e g u l a t i o na n dp u b l i cl a wa p p l i e s t ot h ep e o p l e sc o u r t s y s t e m e n s u et h et r i a lo fc a s e si nw h i c ht h ea d m i n i s t r a t i v el a w ，w ea r ec o r r e c t l y a p p l yt h es u b j e c tu n a v o i d a b l e t h i sp a p e ra t t e m p t st op u b l i ci n f o r m a t i o nf r o mt h e p e o p l e sc o u r to ft h ea p p l i c a b l el a wo fa d m i n i s t r a t i v ec a s eo fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ， t h r o u g ht h es p e c i a ln a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ec a s ek n o w l e d g e ，i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e o fi n f o r m a t i o n ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i v eb o u n d a r i e so fl e g a lr e s p o n s i b i l i t ya sb o l da n d i n n o v a t i v e ，h o p i n gt oc h i n a si n f o r m a t i o no p e n n e s si nj u d i c i a lp r a c t i c e k e yw o r d s ：r i g h tt ok n o w i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ；a d m i n i s t r a t i v ec a s e s ；a p p l i c a b l e l a w 1 1 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。本研究所引用或参考的文献都作了明确的 说明并表示了谢意。 学位论文使用授权书 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权武汉理工大学可以将本学位论文的全部内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存或汇编本学位论文。同时授 权经武汉理工大学认可的国家有关机构或论文数据库使用或收录本学位论文， 并向社会公众提供信息服务。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 研究生( 签名) ：吴迎水爻适- b 导师( 签名) ：李牧 日期：2 0 1 0 5 2 8 ( 注：此页内容装订在论文) 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章导论 温家宝总理于2 0 0 7 年4 月5 日签署，于2 0 0 8 年5 月1 日起施行的中华人 民共和国政府信息公开条例( 以下简称条例) 不仅标志我国政府信息公开 法治工作迈上了一个新台阶，而且标志一项新型的基本人权与宪法性权利， 即 公民获取政府信息的权利的生成。2 0 0 3 年1 月1 日起施行的广州市政府信息 公开规定被公认为是中国大陆首部包含可以提起政府信息公开诉讼条款的地 方政府规章，但信息公开诉讼的案件，却首先出现在上海。上海市于2 0 0 4 年1 月制定了上海市政府信息公开规定，同年5 月1 日起施行。8 月1 6 日下午， 上海市徐汇区法院开庭审理了6 9 岁的董铭老太诉徐汇区房屋土地资源管理局不 允许其查阅相关房屋产权原始资料案，被通称为首例政府信息公开诉讼案件。 随着公开案件的纵深发展，争议也不断引发，特别是因公民申请公开政府 信息未果而引发了一系列争讼。主要表现为：政府不予公开的事由。一方面， 涉及政府信息公开的立法，必然牵涉到信息公开和保密之间的关系。因此，早 在条例起草和创制过程中，有关政府信息公开和保守国家秘密法之间 的关系就已经深受关注，因而如何梳理保密法与条例之间的适用问题，便是公 开诉讼首要面临的难题。另一方面，在条例开始实之后，保守国家秘密法 并没有给条例的实施带来真正的问题。相反，其他法律法规中对政府信息公开 和查阅的不同规定，反而给申请人和政府带来许多困惑。此外，行政机关在处 理政府信息公开申请时，也往往会在条例之外寻找依据，特别是不予公开 政府信息的事由，往往不限于条例所列举的范围。在实践中，一些行政机 关以立法法所确立的上位 法和下位法的关系来处理这一类纠纷；也有一些行政机关主张将作出不同 规定的法律法规作为“特别法”适用。但是如此处理的结果，往往导致政府因倾向 于不公开信息而受到舆论批评。鉴于上述情况都涉及政府信息公开的法律适用 问题，以下将从政府信息公开实践出发，对公开工作中法律适用问题的情况进 行分析，并尝试从规范和政策两方面提出相关建议 武汉理工大学硕士学位论文 1 1 研究意义 本课题力求如下突破：第一，进一步完善行政法和行政诉讼理论。如扩展 行政主体和行政行为内涵，有利于明确政府信息公开行政案件受案范围和被告 资格的确定；借鉴西方国家的反信息自由法诉讼，重构行政诉讼第三人；根据 该类案件的特点引入简易程序，完善行政诉讼理论。第二，建立以条例为 核心，以保密法、档案法等限制性法为补充的开放性信息公开法律法规 适用体系。第三，探讨出适合该领域特殊法律关系的责任承担体系，如行政机 关违法的行政作为责任及披露相对人隐私信息的责任以及与刑法相接的问题 世 号乎。 本课题无疑具有重要的实际应用价值，主要表现在：第一，为完善条例 或将其上升为法律提供理论支撑。第二，建立统一、规范、严谨的政府信息公 开行政案件法律适用的规则，有利于纠纷的合理解决。第三，草拟相关的司法 解释建议稿并予以充分的论证，为最高人民法院出台相关的司法解释提供参考。 1 2 本课题国内外研究现状述评 1 2 1 国外研究现状述评 信息文明是人类社会自农业文明到工业文明之后的高级阶段，是现代社会 的显著标志。政府信息公开成为是现代民主国家普遍追求的一个政治目标，获 得政府信息的权利也成为公众普遍追求的一项重要人权。如何监督政府信息公 开制度有效运行，如何保障公民的知情权，通过立法规制成为世界多数国家的 普遍选择，一些发达国家相应建立了政府信息公开法律体系。从瑞典1 7 6 6 年出 版自由法规定政府信息公开制度以来，现在世界上大约有6 0 多个国家制定了信 息自由法或政府信息公开法。以美国最为显著，如1 9 6 6 年制定情报自由法、 1 9 7 6 年制定阳光下的联邦政府法、1 9 7 2 年制定联邦咨询委员会法、1 9 7 4 年制定联邦隐私权法。从一定意义而言，这些立法表明了西方发达国家对政 府信息公开问题的研究不仅起步较早，而且相当成熟完备。 1 2 2 国内研究现状 我国的行政公开制度建设可推至上世纪9 0 年代初期，其中最早推行的是全 2 武汉理工大学硕士学位论文 国农村基层组织的村务公开制度，随后推行了警务公开与检务公开制度。在这 个时期，我国理论界开始介绍和翻译西方发达国家的信息公开制度。在本世纪 初，产生了较多中外信息公开制度的比较研究的成果，在借鉴的基础上，开始 尝试构设我国相关的制度体系。这些研究无疑推动了我国政府信息公开制度立 法的进程。到目前为止，大约有3 0 多个城市已经公布了地方性的规章，国务院 也正式出台了中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称条例) 。从国 内研究的总体现状来看，虽然政府信息公开法律适用的问题已经引起了学术界 的广泛关注，并且相关研究成果也较为丰富，但是存在缺陷和不足也是明显的， 主要表现为以下几点：第一，重复性研究，人云亦云的现象较为突出。从现有 的成果来看，除江必新、李广字、周汉华等少数知名专家、学者的成果外，具 有真知灼见、创新的成果并不多见。第二，深入、规范、系统化的理论研究尚 嫌不足。许多相关内容尚欠明晰，一些相关概念尚无准确的界定，缺乏可操作 性。如政府信息公开的范围、主体，工作秘密和国家秘密的区别，公共安全等 概念的内涵等。第三，偏重域外制度的介绍， 国内相关制度的实证调研分析重 视不够。即使对域外制度的介绍，有的也只是泛泛而谈，缺少深层次的探究。 对国内发生的许多政府信息知情权的纠纷缺乏充分调研分析和论证。第四，注 重价值功能研究，监督救济机制的研究相对薄弱。目前，许多研究仍然停留在 探讨政府信息公开法律适用问题的意义、必要性及其价值功能层面，而对政府 信息公开行政案件的受案范围、原被告资格要件、审判的程序、方式、举证责 任的分配、判决类型、赔偿责任的分担原则等问题缺乏应有的关注和深度的研 究。 1 3 本课题调研的基本思路和方法。 1 3 1 基本思路 由于条例本身存在的问题，在各地的审判实践中，各地法院对政府信 息公开行政案件的法律适用问题认识并不致，司法实践较为混乱。本课题重 点围绕以下三个方面的问题展开调研： ( 1 ) 政府信息公开案件的实践情况条例发挥作用的空间与局限。 通过对若干法院受理关于政府信息公开行政案件数量、结案数量、各种不同结 案方式的运用、受理案件的标的额、案件类型及其发展趋势等指标的考察，揭示 武汉理工大学硕士学位论文 条例发挥作用的程度和领域以及存在的局限。 ( 2 ) 政府信息公开案件中的法律依据条例与其他法律、法规的冲 突与协调。通过调研了解地方法院在政府信息公开案件中适用法律依据的不同 做法，发现普遍存在的问题，如条例和档案法、保密法冲突与衔接问题， 规章的选择使用的问题，以期提出合理的解决方案和对策。 ( 3 ) 政府信息公开案件法律适用中的具体问题分歧与对策。该项问题 将主要围绕下列进路进行调研：受案范围当事人主体资格审理程序 举证责任的分配判决的类型赔偿责任的分担。以期发现信息公开 行政案件在适用中出现的具体问题，寻求规范和统一的对策。 1 3 2 研究的基本方法 结合国内外研究现状，本课题调研拟采用实证分析、比较分析、归纳分析、 制度分析以及个案调查与专题调查等多种方法展开研究。 4 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章信息公开行政案件法律适用存在的主要问题 自2 0 0 8 年5 月1 号政府信息公开条例实施以来，伴随着信息公开数量 的不断扩大，公民的法制意识日益提高的良好局面，在知情权保障方面出现的 问题也愈来愈多，知情权受到了不小的威胁甚至侵犯，而由于是一种新的诉讼 类型，无论在法律制度还是实际审理案件的经验方面，人民法院在受理该类案 件时也出现了一系列问题。司法保障作为公民权利的最有效的救济手段，因而， 笔者翻阅了大批资料，尤其是人民法院的案卷，归纳总结了人民法院在信息公 开行政案件审理中的主要问题，以期待对症下药，尽快解决信息公开领域久治 不愈的顽疾，保证公民知情权的有效实现。 2 1 “公开”依据上的问题 自2 0 0 3 年1 月1 日起施行的广州市政府信息公开规定，2 0 0 4 年1 月上 海市政府信息公开规定的制定，标志着政府信息公开在中国首次进入法治轨 道。随后，各地方政府纷纷效仿，通过政府立法形式保障公民的知情权的实现。 至2 0 0 8 年5 月1 号中华人民共和国政府信息公开条例的颁布施行，中国初 步实现了主要以政府法规、规章形式的信息公开法立法体系，并形成了与保 密法、档案法等限制公开的法律，以及行政诉讼法、行政许可法等 并存的“割据”状态。冲突也就在所难免。结合当前信息公开行政案件的司法实践， 笔者发现，人民法院以及各级行政机关在受理这类案件时，适用法律依据繁杂， 缺乏统一的适用标准。2 0 0 4 年5 月1 0 日，上海市民董某委托律师前往徐汇区房 地局档案科申请查阅，遭到拒绝，不予查阅的法律依据是1 9 9 8 年市政府发布的 上海市房地产登记资料查阅暂行规定( 以下简称上海暂行规定) ，而非上 海信息规定。上海暂行规定规定，“只有房屋所有权的权利人或其代理人才 可查阅与房产有关的原始凭证。”而上海信息规定与上海暂行规定之间 的法律位阶是同级关系。在本案中，被告认为应当适用上海暂行规定，而原 告则认为应当适用上海信息规定。除了相同位阶的法规冲突之外，保密 法等保密基准与条例的公开标准，一个应有状态的权利仅仅是善良的人 们的美好愿望，一种理念的存在可以改变人的思想，但是却不能直接赋予公民 。张琪j ：海市民蕈女士状告徐汇区房地局信息公开不作为一案 e b o l ( 2 0 0 5 0 9 2 1 ) 2 0 0 9 - 0 6 - 1 0 h t t p w w w a r c h i v e s s h c n s h o u y e 5 武汉理工大学硕士学位论文 一项实在的权利。只有切实解决上述问题，公民的知情权才可能是实在的。具 体就档案法、保密法的冲突而言，档案法、保密法都是国家立法机关制定的权 威性法律，权威性要求其在具体适用上必须具有不可替代性。而时下，信息公 开条例仅是国务院专门制定的行政法规，无论在法律位阶上还是适用上，都远 不及档案法、保密法，这就直接导致信息条例难以在政府信息公开行政案件的 法律上中发挥应有的作用。 2 原告资格依据上的问题 公民实现对政府的监督权，需要知情权作保障。根据我国宪法第4 1 条规定， 我国公民的监督权主要是对国家机关及其工作人员行使职权的批评、建议、申 诉、控告、检举、揭发权以及要求损害赔偿的权利。要保证公民能够行使这些 监督权，对该类信息申请权的实现是根本保障。时下的公开实践，申请权的范 围却受到了严格限制，凸显了申请权范围过小的“颈瓶”现象。湖南省汝城县原自 来水公司黄由俭、邓柏松等5 位退休职工申请县政府公开有关政府部门的调查 报告案当地政府就以“原自来水公司的调查材料是供领导决策参考的，不是对事 件的处理结果和结论，不属于信息公开的范畴”为由，将公民的诉求推之于门外 等等。尽管信息公开条例第九条，第十条给予了原则规定：“需要社会公众 广泛知晓或者参与的”，“国民经济和社会发展规划，专项项目，区域规划及相关 政策”，“行政事业性收费项目，依据，标准”等相关信息皆属于政府应公开信息， 这类信息，通常都为一些事关政府规划、预算、收费等公益信息。公民究竟能 否对之申请? 公民对之申请时，一般都很难获得满意结果，行政机关常以“信息 不存在”，“不属于本机关掌握”、“不予申请”为由，甚至没有任何答复严格限制 了申请权范围。 2 3 具体法律责任形式上的问题 时下，政府信息公开过程中，行政机关经常地拒绝公开、不完全公开，或 不以指定的形式公开，迟延公开或不予答复，以及过多收取相关费用等现象时 。赵i f 群簟妍政府信息公开诉讼案件的产生与一项基本人权的生成 【e b o l ( 2 0 0 9 0 2 - 0 9 ) 2 0 0 9 - 0 6 1 0 h t t p w w w h u m a n r i g h t s - c h i n a o r g 圆曾玉燕湖南汝城退休职工状告政府称其政务不公开 【e b o l ( 2 0 0 8 0 5 0 7 ) 2 0 0 9 0 6 一lo h t t p ：w w w n e w s s o h u t o m 6 武汉理工大学硕士学位论文 有发生。但最终的司法规制却因法律责任的惩罚不力，而对之显得力不从心， 主要表现为以下问题。 2 3 1 责令公开 法院在具体司法过程中，以“责令公开”为行政机关的违法责任。2 0 0 8 年5 月2 6 日，浙江省余姚市朗霞街道新新村泥堰头自然村徐尧芳等6 8 位村民向余 姚市政府申请查看土地被征用的信息未果，向宁波市人民政府申请行政复议， 宁波市人民政府近日作出复议决定，责令余姚市政府按照政府信息公开条例 有关规定依法进行处理。无独有偶，2 0 0 7 年年初旬阳县蜀河镇渡口村五组村民 向旬阳县人民政府申请公告经国务院批准的征用土地方案，遭拒绝。申请人后 向安康市人民政度提起行复议，复议决定责令被申请人旬阳县人民政府履行法 定职责。责令被申请人旬阳县人民政府按照国务院新发布的大中型水利水电 工程建设征地补偿和移民安置条例的规定，完善和办结相关手续后，对该建 设项目的征用土地方案依法予以公告。 2 3 2 法院促成和解 法院在确认行政机关违法后，主动调解，以调解结果作为对违法行政的后 果。谢某因向河南许昌某政府部门了解生猪养殖信息时多次遭遇推诿、拒绝， 遂以行政不作为将其告上法庭。7 月9 日，该市魏都区法院受理了此案，法院审 查后认为，该案原告申请被告公开的内容属于政府应当公开信息的范围，被告 应当在规定期限内依照有关程序和方式对原告公开该信息。但为了从源头上化 解行政争议，法院随后启动了行政案件协调处理机制，积极与原告、被告沟通、 协调。在法院的积极努力下，立案后不到一个星期，许昌市政府某部门负责人 即主动向谢某提供了其申请的信息并向原告表示歉意，希望取得原告谅解，通 过和解的方式解决该行政诉讼案。 2 3 3 裁定违法但不予追究。 2 0 0 9 年2 月2 7 日，广安市中级人民法院在第一审判庭公开审理了广安政 府信息公开第一案杨山城诉广安区国税局违法公开政府信息案，广安市中 。参见公盟嘲：w w w g o n g m e n g g n ，2 0 0 9 0 4 - 2 20 3 ：0 5 ：3 5 访问 参见公盟网：w w w g o n g m e n g g n ，2 0 0 9 - 0 4 - 2 20 3 ：0 5 ：3 5 访问 7 武汉理工大学硕士学位论文 级人民法院于2 0 0 9 年3 月2 3 日向杨山城做出终审判决，。广安区国税局做出的 具体行政行为存在程序瑕疵，工作疏漏，但维持一审法院判决终审法院虽然委婉 地指出广安区国税局的过错，但是依然不纠正违法的具体行政行为。 2 4 信息时效缺乏保障 信息效用是指相对人使用信息所取得的效果。如何有效处理信息和利用信 息，并使之实现最大程度的效用，是实现信息申请权的又一重大课题。信息对人类 社会和经济发展的巨大作用集中体现在信息的效用上。信息申请权具有时效性。 信息的突出特点是它的新颖性、时效性。信息的这种时效性就要求政府信息必 须在最短的时间内提供给申请者，否则信息就不能或难以充分发挥效用。但当 前，申请权时效得不到保障现象屡见不鲜。一方面，行政机关在受理过程中置 条例关于申请时效的相关规定于不顾，延期甚至不予受理。条例第二十四条 规定，行政机关收到信息公开申请，不能当场答复的，应当在1 5 个工作日内予 以答复，如需延长的，需机构负责人同意，延长期限不得超过1 5 天。但在具体 申请中，行政机关逾期不予答复的现象时有发生。2 0 0 8 年5 月2 6 日，浙江余姚 6 8 名村民向市政府申请公开批准土地出让的详细信息，至今没有任何答复等等 。另一方面，条例对申请权的紧急实现缺乏制度安排。现代社会是一个复杂的 社会，各种复杂事件及非常态突发事件经常发生，近年出现的水灾、火灾、恐怖事 件、以及s a r s 事件、禽流感传播等都要求政府信息及时公开，公民也应该享有 以积极主动的，即依申请权的方式快速获知，以增强政府的透明度和反应力及 与相对人之间形成良性互动能力。而条例对这些紧急信息的申请行为，没有相 关紧急受理，保障效率的程序规定，使得有些信息在申请过程中，经历1 5 天的 时效规定后，业已失去使用价值。使得公民对某些紧急信息的申请权只能流于 程序意义，而无实质效用，透露的问题相当严重。同时。隐私权也缺乏必要的 缺乏保障，那些信息适用于不公开审理，具体的依据保准是什么，缺乏明确的 规定。 。陈昌娥2 0 0 8 中国十大法制人物【e b 0 l 】( 2 0 0 9 0 1 0 4 ) 2 0 0 9 0 6 1 0 】h t t p ：w w w c c t v c o m 武汉理工大学硕士学位论文 第3 章我国该类案件法律适用存在问题的原因分析 3 1 关于原告资格限制过严的原因分析 当前，申请权司法救济难的出现，主要是政府信息的本身特性而导致行 政诉讼法与之不适应相关。依据我国行政诉讼法第二条，若干解释第 十一条第一款，十二条的相关规定，要使原告资格成立，起诉人必须向法院主 张被诉行政行为侵犯了他的合法权益，而且必须为人身权与财产权。依照2 0 0 0 年的行政诉讼法司法解释第1 条第2 款第( 六) 项规定，对公民、法人或其他组织权 利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的范围。“实际影响”也 即是“法律上的利害关系”。普通的行政诉讼一般都限定原告资格，即原告对具 体行政行为与其合法权益之间存在的联系负举证责任。但是，就目的而言，“信息 公开制度，不是关于特定个人的主观权利被侵害制度之争的制度，而是为了住 民或国民进行行政、政治参与的制度。棚拒绝申请所侵害的并不是公开请求人所 固有的“法律上的利益”，而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权。依 据条例的相关规定，诉讼法上的利害关系在信息申请行为上只能表现为“生产、 生活、科研”“三需要”关系。这显然与申请权上的法律关系相悖。与被诉具体行 政行为是否存在利害关系有别于与所申请的政府信息是否存在利害关系。因此， “三需要”问题不应成为原告资格的一个条件，任何人申请行政机关公开政府信息 遭到拒绝，都可以作为原告。以上原因的出现，使得相当多的信息公开案件失 去了司法救济的机会。2 0 0 8 年7 月1 6 日北京市民陈育华向北京市公安局提出公 开养犬管理费用收支信息的申请，被公安局作出“申请获取的信息不属于本机关 掌握范围，不予申请”的裁定后，向东城区法院提起行政诉讼，法院以“起诉不符 合法定条件”为由，做出了“本院不予受理”的裁定。此外，条例与行政诉讼 法之间的冲突也尤为严重，主要表现在行政诉讼受案范围及原告资格上。众所 周知，基于条例而生成的政府信息公开诉讼案件，人民法院在审理过程中， 完全可以依行政诉讼法关于只限于涉及“人身权与财产权”的受案范围规定而 不予受理。法院完全可以引用行政诉讼法中有关行政诉讼保护公民权益的 刘杰日本信息公开法研究【m 】一匕京：中国检察出版社，2 0 0 8 ：6 李广字政府信息公开行政诉讼的当事人【j 】电予政务，2 0 0 9 ( 4 ) ：4 3 5 1 陈俊杰商务部退休官员要求北京公安局公开养犬费遭拒【e b o l 】( 2 0 0 8 - 0 7 1 7 ) 【2 0 0 9 0 6 - 1 0 h t t p ：w w w s i n a c o m c n 9 武汉理工大学硕士学位论文 界限和人民法院受理行政诉讼案件需要有“法律、法规规定”为由，驳夺相对人的 部分诉权。诉讼法的受案范围的限制，使得条例对可公开信息的相当部 分失去了司法的保护，出现严重冲突。行政诉讼法第l l 条第1 款第八项规定 “认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”排除了行政诉讼对其他权利的救济 【i 】 o 3 2 政府信息之申请边界分析 3 2 1 现实边界 时下，相关法律法规对可申请信息给予了严格限制，这是。首先，在于条 例对申请信息的条件限制过严。其在第十三条明确规定其以公民或法人“自身 生产、生活、科研等特殊需要”作为申请条件。国务院办公厅关于施行( 中华 人民共和国政府信息公开条例) 若干问题的意见规定：“行政机关对申请人申 请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。囝 现代法治社会的重要特征与条件便是公众参与。而公民对政府重要信息的主动 获取，如财政预算、税收等公益信息，是公民参与行政、监督政府的前提。条 例以公民的实际需要为前提，实际上已使得公民无法获取与自身生产、生活、 科研无直接关系的相关信息，申请权范围被严格地予以了限制。其次，条例 规定的申请例外制度的不合理。条例第十条四规定， 行政机关在公开政府 信息前，应当依照保密法及相关法律、法规和国家有关规定报有关主管部 门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密等相关信息。 而实际上，它们对国家机密规定的特别宽而泛，保密先行。“行政机关公开政府 信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”( 第8 条) 。这些都 属于法律未予明确界定的广泛类别，没有具体细化，因而难以执行。再次，便 是对政府信息的内涵认识。条例对“政府信息”缺乏明确的规定，使得本可以申请 的信息被行政机关违法认定为“非政府信息”而不予申请。条例在总则中只是 模糊地给予了一个定义：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程 中制作，或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但何谓“履行职责”，何 谓“获取”等形成方式，缺乏明确界定。行政机关由于执法需要，获取的其他机关 章剑生行政诉讼法基本理论【m 】北京：中国人事f j 版社，1 9 9 8 ：5 2 。李广宇政府信息公开行政诉讼的当事人明电子政务，2 0 0 9 ( 4 ) ：4 3 5 1 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 制作，保存的信息，本机关内部信息，以及执法中产生的信息，行政复议过程 中产生的信息等等，是否是”政府信息“呢? 显然，一个缺乏明确界定的定义，不 具有必备的实际操作性，直接导致的后果便是政府机关在执法实践中随意解释， 剥夺公民申请权的现象屡见不鲜。2 0 0 4 年8 月3 0 号，上海市民练玉强向上海市 公安局申请关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的参考意见，因不 属于“政府信息”而不予申请。 最后便是隐私权问题。秘密审查方式的缺位，直 接导致公民被迫放弃对有关个人隐私信息的申请。在一定情况下，回答行政文 件是否存在本身就会导致相关隐私信息的泄露，如相对人因需要申请政府收集 的有关个人的病历信息，健康信息等。当前，相关法律法规对行政机关、司法 机关的信息受理方式都缺少不公开审查及适用标准的规定，导致申请人迫于个 人隐私的保密而放弃申请。 3 2 2 信息申请边界的学理梳理 何为知情权? 美国学者库伯将知情权界定为“公民知悉、获取官方和非官方 信息的自由和权利。政府则负有将非法律特别限制的一切情报、信息公开的义 务，政府应保证公民在最大范围类享有获取信息的权力”。 西方主要国家的立法 实践又进一步给与了确认。瑞典出版自由法规定，申请人有权要求查阅的 文件并不限于那些与其本人有关的文件。美国信息自由法案也规定，申请 人可以要求阅读政府记录，不仅是传统上向公众开放的档案，还有政府工作的 所有档案。从中我们不难发现，作为一项基本的政治权利，公民有权知道他应 该知道的事情，包括对国家事务、社会信息和其他方面信息的知晓。依据知情 权的以上内涵分析，条例对申请权的种种限制，实际上已剥夺了公民了解， 监督政府工作方面宪法明确授予的权利。“给予政治权利而不赋予对政治情况的 知悉权，无疑又等于收回了政治权。就像说那个孤岛是你的，但又不允许你乘 任何交通工具登上它一样”。巴立法实践对信息申请权作以上种种限制，这与知 情权内涵的精神大异其趣”。固因而，在行政执法实践中，像北大三位教授申请 机场收费信息一样，该结果只能是政府内部的秘密。正如美国联邦最高法院法 上海市第二中级人民法院上海市第二中级人民法院( 2 0 0 4 ) 闸行初字第8 5 号行政判决 书h t t p ：w w w , s h e z f y c d m 徐耀魁西方新闻理论评析【m 】北京：新华出版社，1 9 9 8 ：1 8 9 徐硅明人权建设三愿 j 】载徐显明人权研究第2 卷，山东：山东人民出版社，2 0 0 2 ：3 章剑生知情权及其保障一以政府信息公开条例为例【j 】中国法学，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 4 5 1 5 6 武汉理工大学硕士学位论文 官道格拉斯所言：“政府内部的秘密基本上是反民主的，。它使得官僚主义的错误 永远存在”。国当然，作为一项权利，其在行使过程中，不应侵犯国家的、集体的、 及其他公民的合法权益。因而，对其给予必要的“例外情况”限制也是为必须。“在 国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政府才能最好运行”。 综上分析，申请权的范围应是，在国家安全之外，“任何政府信息，如果没有被 政府机关主动公开，均属于可以申请获取的信息”。 依申请公开政府信息，就是 在法律上认可了公民的信息公开请求权，也就是，任何公民无论基于何种原因， 更不论与有关的政府信息是否有利害关系，均可以请求政府机关向其提供有关 的政府信息。锄 政府信息公开条例第1 4 条又规定：“行政机关应当建立健全政府信息发 布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当 依照中华人民共和国保守国家秘密法以及其它法律、法规和国家有关规定 对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时， 应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确 定。”此条规定的旨意是，在第9 条规定的政府信息范围内，如果行政机关不能 确定是否可以公开时，必须提请有关部门或者同级保密工作部门确定，也即是 条例与档案法、保密法发生冲突时，优先适用后者。但哪些属于国家秘密、 商业秘密、个人隐私，后者规定却并不明确。“政府可能很多时候只看保密法， 不看政府信息公开条例；相反，律师可能只看政府信息公开条例，不看 保密法。于是各说各话，自然说不到一块去，滋生矛盾。而双方又似乎都依 法有据，事情交给法官，法官也无法判断。因此，协调统一才是问题关键所在。，囝 国家通过政府信息公开条例一手给公众知情权，又可能会用另一只手不断 地收缩公众知情权的范围。 苏成雪传媒与公民知情权【m 】_ 匕京：新华h 版社，2 0 0 5 ：9 2 王名扬美国行政法【m 】北京：e e l 雪法制出版社，1 9 9 5 ：9 5 9 刘杰【j 本信息公开法研究【m 】北京：中国检查f f j 版社，2 0 0 8 ：6 李广宇政府信息公开行政诉讼的当事人【j 】电子政务，2 0 0 9 ( 4 ) ：4 3 - 5 1 杨明信息公开，保密法修订之踵【e b o l 】( 2 0 0 9 - 0 5 加5 ) 【2 0 0 9 0 6 1 0 h t t p ：b l o g s i n a c o r n c n z x q 0 7 9 1 1 2 武汉理工大学硕七学位论文 3 3 关于公开依据 3 3 1 冲突表现 首先是地方政府规章抵制条例的效力。就条例与各地方政府信息而言， 像广州市政府信息公开规定、上海市政府信息公开规定施行上都先于条 例，因而，在相关解释口径上也与之有所不同。例如，广州市政府信息公开 规定第二十二条规定，因信息资料处理等客观原因及其他正当的理由，公开 义务人可将作出是否公开的决定的期限延长至3 0 个工作日，并应及时以书面方 式将延长后的期限和延长的理由通知公开权利人。而条例则规定为1 5 天。 再如对政府信息的界定，广州信息规定所称的政府信息，是指各级人民政府 及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制 作、获得或拥有的信息。上海市政府信息公开规定第二条规定所称的政府信 息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、 磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。而条例则规定为“以 一定形式记录、保存的信息”，三者的口径都有所不同。就地方同级规章而言也 存在冲突。在张岩诉天津市房地产管理局行政不作为案中，法院依据城市房 地产权属档案管理办法，而不予查阅。2 0 0 4 年8 月1 6 日，上海市民董铭，依 据上海市政府信息公开规定，状告上海市房地局信息不公开的案件中，人民 法院依照1 9 9 8 年该局的房权地产登记资料查阅暂行规定中，只有房屋所有 权人才享有查阅原始登记的权利的规定，宣判原告败诉等等，该类案件可谓为 数不少。 3 3 2 冲突的原因分析 当前，整个信息公开法律法规在适用上的严重冲突，既有同级法无特殊与 一般之分，难于适用，也有中央对地方政府信息公开规定，档案查阅规定等“自 行造法”行为缺乏统一的基准和标准规定，对原有与条例精神相悖的现有规 定没有及时清理、修改，对公民知情权的性质认识不足而未能真正构建起以信 息公开法为核心的法律法规体系等因素所致 3 3 2 1 信息公开“利害关系”的认识 。王亦君我为什么不能查阅自家的房产档案【n 】中国青年报，2 0 0 2 1 2 1 6 ( a 4 ) 房煜信息公开“第一案遭遇悖论【e b o l 】( 2 0 0 4 0 8 2 2 ) 2 0 0 9 0 6 i o h t t p ：f i n a n c e s i n a c o m 饥 1 3 武汉理工大学硕士学位论文 对信息公开的目的及其诉讼特性的认识不足，是导致其与行政法及行 政诉讼法等法律在适用上冲突的根本原因。就目的而言，“信息公开制度，不是 关于特定个人的主观权利被侵害制度之争的制度，而是为了住民或国民进行行 政、政治参与的制度”。因而，公民参与信息公开的目的，不只是获取与自身利 益密切相关的个人信息，更重要的是源于监督权而生成的对社会公益信息的获 取权。具有宪政意义的政府信息公开诉讼案件，标志一种新类型诉讼，即政府 信息公开诉讼在我国大陆的产生，并标志一项新型权利，即公民获取政府信息 权利的生成。圆依此不难分析得出，条例第三十三条第二款明确规定：“公民、 法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其 合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”中的“合法权益”不应 只是传统的源于公民私益而形成的“法律上的利害关系”。而我国行政诉讼法 第二条，若干解释第十一条第一款，十二条等规定，要使原告资格成立，起 诉人必须向法院主张被诉行政行为侵犯了他的合法权益，而且必须为人身权与 财产权。依照2 0 0 0 年的行政诉讼法司法解释第l 条第2 款第( 六) 项规定，对公民、 法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的范 围。既明确规定为人身权与财产权，又明确要求具有“法律上的利害关系”，实际 上其已经排除了公民对行政公益信息的司法救济权。2 0 0 8 年7 月1 6 日北京市民 陈育华向北京市公安局提出公开养犬管理费用收支信息的申请，被公安局作出 “申请获取的信息不属于本机关掌握范围，不予申请”的裁定后，向东城区法院提 起行政诉讼，法院以“起诉不符合法定条件”为由，做出了“本院不予受理”的裁定。 “立法实践对信息申请权作以上种种限制，这与知情权内涵的精神大异其趣”。 再加上条例只是个行政法规，效力等级不及诉讼法，因而在实际冲突中， 其功能难于施展，唯能流于形式。 3 3 2 2 经济利益的驱动 各部门规章，信息公开规定及其与条例之间的冲突，当然与当前的部 门立法程序、技术有关，但更深层次的原因还在于，经济利益多元化，为了局 部和地方私利而产生的地方、部门保护主义。信息上存在着利益。条例第十 。赵正群，董妍政府信息公开诉讼案件的产生与一项基本人权的生成 e b o l 】 圆赵正群，董妍政府信息公开诉讼案件的产生与一项基本人权的生成 e b o l 】 9 0 0 9 7 0 2 - 0 9 ) 2 一 o r ：g 0 0 90 6 - 10 1h t t p a v 岬h u m a n r i g h t s - c h i n a 9 陈俊杰商务部退休官员要求北京公安局公开养犬费遭拒 e b o l ( 2 0 0 8 0 7 1 7 ) 2 0 0 9 0 6 1 0 】 h 。t t p ：w w w s i n a c o r n c 1 1 掣章剑生知情权及其保障以政府信息公开条例为例阴中国法学，2 0 0 8 ( 4 ) ：1 4 5 1 5 6 1 4 武汉理工大学硕士学位论文 条规定为政府主动公开的下列信息：“行政事业性收费的项目、依据、标准；重 大建设项目的批准和实施情况”：第十一条的“征收或者征用土地、房屋拆迁及其 补偿、补助费用的发放、使用情况“等等，都均涉及到政府机关内部的资金运转 或地方、部门利益。因而“政府官员有着制造信息秘密的激励，因为借此可以获 取租金”，直接导致“政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就不敢公开”。 这些因素反映到地方行政立法上，便表现为对“政府信息”及其应予公开的范围 界定过窄，以及各地方政府自行其事，冲突便应运而生。在中国从计划经济向 市场经济转换，将依法治国、