（环境与资源保护法学专业论文）流域水污染控制中的协调机制研究.pdf

流域水污染控制中的协调机制研究 流域水污染控制中的协调机制研究 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 流域水污染控制中的协调机制研究 独独 创创 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含未获得其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 - 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ，并通过网络向社会公 众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名： 导师签字： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 流域水污染控制中的协调机制研究 i 流域水污染控制中的协调机制研究 摘 要 近年来，频繁发生的水污染事故，加剧了我国水污染的严峻形势,流域水污 染问题正在成为制约我国推进可持续发展的重要瓶颈。 虽然我国十分注重流域水 污染的防治，并经历了从立法到健全立法、从执法到加强执法的不断努力，形成 了以“行政命令控制”为核心，以法律规范、经济调节手段为辅助的多种手段共 用、有所侧重的水污染防治法律政策体系。反观流域治污效果，不难发现，一次 次立法的完善、一次次加强执法的努力并没有换来江河湖泊的“正本清源” ，虽 然在个别流域，短期内取得了一定的实效，但也在时间的推移中渐渐消退，甚至 其污染有不断恶化的趋势。究其原因，现行流域水污染防治体制面临着一定的困 境：水污染控制部门分散， “多龙治水”局面弱化了水污染防治的整体性；涉水 法律不协调，弱化了流域水污染防治法律政策的执行力。研究认为，从法律制度 角度建立多元化规制主体间协调机制， 可以提高流域水污染防治法律政策的实施 效果，是实现流域水污染控制的有效途径，也是流域综合管理的应有之义。 本文首先对我国流域水污染控制法律政策和治污现状进行矛盾分析， 发现并 总结出我国流域水污染控制存在的问题和困境。其次，从流域的自然属性与社会 属性两个层次分析我国流域水污染防治陷入困境的原因， 认为我国现行的流域水 污染防治体制与流域的系统性之间存在极大的不适应关系， 并提出建立多元化规 制主体间协调机制的新思路，提高流域水污染防治法律政策的实施效果。再次， 从理论和实践两个层面对协调机制的可行性进行深入探讨， 为我国流域水污染防 治协调机制的设计提供理论依据。最后，对协调机制进行了逻辑分析，在借鉴国 外经验的基础上，结合我国实践中的一些尝试和摸索，从协调机构与运行机制两 个方面着手设计，构建以流域管理机构为核心的协调机制，改良流域水污染控制 体制的运行环境，以实现流域水污染“良治”的共同愿景。 关键词：流域 水污染 协调机制 流域水污染控制中的协调机制研究 ii a study on coordination mechanism of river basin water pollution control abstract in recent years, water pollution accidents occurred frequently, exacerbated the grave situation of chinas water pollution, water pollution problems are becoming important bottlenecks restricting our advancing sustainable development. although china attaches great importance to the river basin water pollution prevention and control, and has evolved from the legislative to the sound legislation, from law enforcement to step up to enforcement efforts, and formed “executive order control ”as the core, to legal norms, economic means of regulation for assisted shared by these means, the water pollution control have focused on the legal and policy system. the other hand, looking back at the watershed and pollution treatment effects, it is not difficult to find, over perfecting legislation, time and time again to strengthen law enforcement efforts and did not return for the rivers and lakes of the “radical reform”,although in individual basins, effectiveness has been made within the short-term effectiveness, but over time gradually subsided, even the pollution worsening trend. the reason, the existing basin water pollution control system is facing certain difficulties: the water pollution control department dispersed, many long flood situation weaken the integrity of the water pollution control; wade legal uncoordinated, weakened basin water pollution control laws execution of the policy. from the perspective of the legal system to establish a diversified regulatory coordination mechanism between regulatory bodies, can increase the effect of the implementation of the laws and policies of the basin water pollution control, is an effective way to achieve the river basin water pollution control and integrated watershed management should be part of. the article is written like this. first of all, contradictory analysis of basin water pollution control laws and policies and pollution present situation, pointing out that problems and dilemmas of basin water pollution control in china. secondly, the analysis of basin water pollution prevention in trouble from the two levels of the 流域水污染控制中的协调机制研究 iii watersheds natural attributes and social attributes,believe that chinas current system of river basin water pollution prevention and control and watershed doesnt agree with there is a great relationship between systemic and principal coordination mechanism, and proposed new ideas for establishing coordination mechanisms. again, from both theoretical and practical level depth explored the feasibility of coordinating mechanism to provide a theoretical basis for the design of coordination mechanisms for the basin water pollution control in china. finally, for logical analysis of the coordination mechanism, on the basis of foreign experience, combined with our practice to try and explore, from coordinating body and operating mechanism to design and build the watershed management institutions at the core of the coordination mechanism, improved river basin water pollution control system operating environment, a shared vision of “good governance” in order to achieve the river basin water pollution. keywords: river basin water pollution coordination mechanisms 流域水污染控制中的协调机制研究 1 目 录 前 言 . 1 第一章 我国流域水污染防治现状及困境 . 3 第一节 流域水污染防治政策不断完善 . 3 一、明确属地管理原则，强化政府环境责任. 3 二、完善流域法律法规，深化流域法治. 4 三、引入经济调节机制，激活企业治污动力. 6 第二节 流域水污染呈现纵深化发展 . 9 第三节 流域水污染控制的四大困境 . 11 第二章 我国流域水污染防治困境的原因解析 . 15 第一节 流域的自然与社会双重属性 . 16 第二节 流域水污染防治监督管理体制之痒 . 18 一、 “条块分割”的分散化管理. 19 二、 “乏权无术”的流域管理机构. 20 三、被贬抑的流域法治. 22 第三节 流域水污染防治监督管理体制的制度绩效 . 23 一、水质保护制度的有效性不足. 24 二、水质保护制度的效率缺乏动力. 25 三、水质保护制度的发展缺失激励. 26 第三章 流域水污染防治协调机制之可行性分析 . 28 第一节 协调机制的动力来源 . 28 一、 “报复”策略的论证. 28 二、流域水环境资源意识的凸显. 29 三、政府部门利益的合理诉求. 30 四、社会组织的自愿规制. 31 第二节 我国流域水污染防治协调机制的探索 . 32 第三节 国外流域水污染防治协调机制的经验借鉴 . 36 一、国外流域水污染控制的模式选择. 36 二、国外流域水污染控制的经验借鉴. 38 第四章 我国流域水污染控制协调机制的设计 . 42 第一节 协调机制的两个维度 . 42 一、层次化的流域水污染规制结构. 43 二、目标导向性的协调运行机制. 44 第二节 职能部门角色的重新定位 . 47 第三节 协调机制的运行平台流域管理机构的重塑 . 50 参考文献 . 53 流域水污染控制中的协调机制研究 1 前 言 随着我国经济社会的迅速发展，伴随而来的能源浪费、环境污染、生态破坏 问题也日益突出，严重制约了人们生活质量的提高，更为严重的是造成了越来越 多的生态难民。在各类严重的生态环境问题中，流域性水污染成为最为严重的问 题之一。水是基础性的自然资源，是人类赖以生存的物质条件；同时，水又是战 略性的经济资源，在一国的经济和环境安全中占有重要的战略地位。近年来，频 繁发生的水污染事故，更加剧了我国水污染的严峻形势,流域水污染问题正在成 为制约我国推进可持续发展的重要瓶颈。 从生态角度来看，水是以流域为单元构成了一个整体性极强的自然区域，它 本身即是一个完整的生命-生态系统，流域内干支流、上下游、左右岸、地表与 地下、水质与水量休戚相关，密不可分；水污染对水资源的破坏或者不良影响会 在整个流域范围内显现。从社会角度来看，流域又被人为地分割为不同的行政区 域，流域边界与行政边界往往不一致，再加上水资源的稀缺性与流动性，致使各 行政区域之间存在着复杂的利益关系。 流域的整体性与水环境承载力的有限性以 及流域内各主体之间的利益关联性决定了流域水污染的防治必须坚持协调合作 的原则，同时也决定了这些利益相关者具有相互协调、相互监督的动力。因而， 法律利用这种动力而设置的协调治污机制，无疑是最科学、最适合流域可持续发 展的一种路径选择。 从我国实践来看，中央政府和流域地方政府十分注重流域水污染的防治，经 历了从立法到健全立法、从执法到加强执法的不断努力，并且已经形成了以“行 政命令控制”为核心，以法律规范、经济调节手段为辅助的多种手段共用、有所 侧重的水污染防治法律政策体系。反观流域治污效果，不难发现，一次次立法的 完善、一次次加强执法的努力并没有换来江河湖泊的“正本清源”，虽然在个别 流域，短期内取得了一定的实效，但也在时间的推移中渐渐消退，甚至其污染有 不断恶化的趋势。究其原因，现行流域水污染防治体制面临着一定的困境：水污 染控制部门分散， “多龙治水”局面弱化了水污染防治的整体性；涉水法律不协 调， 弱化了流域水污染防治法律政策的执行力。这种分散化的管理体制不仅没有 缓和流域自然属性与社会属性之间的张力， 反倒因信息隔阂和部门利益而缺乏通 流域水污染控制中的协调机制研究 2 力协作，压抑了流域内相关利益主体治污的动力，从而有碍于流域水污染防治合 力的形成，致使流域水污染控制陷入效果不佳的困局。 从国外流域治理经验来看， 各国普遍将流域水污染纳入流域综合管理体系的 范畴，在流域综合管理的视角下探索流域内相关利益主体之间的协调途径与方 式， 也就是在尊重流域各利益相关者的基础上对流域进行可持续的协调管理，尤 其在跨行政区域水污染防治方面，普遍强调流域管理机构的统一、系统的协调管 理权限。目前已经形成了行政控制、市场激励和协商合作相结合的新型流域水污 染控制模式。 这种模式通过明确完善的流域立法以及能够被各方认可的流域管理 机构的构建，为流域水污染协调机制的运行提供保障，最终实现流域水污染的有 效控制。这为我国流域水污染协调机制的探索提供了方向指引。 鉴于此，在流域综合管理的视角下，如何通过法律实现协调治污机制的体制 创新， 以提高各地方政府、各部门贯彻执行流域水污染防治法律政策的动力并形 成治污的合力，进而提高水污染防治效果，成为流域水污染防治的关键。 流域水污染控制中的协调机制研究 3 第一章 我国流域水污染防治现状及困境 水是生命的源泉， 是任何社会赖以生存和发展的支撑。 无论生活在何种年代、 何种区域，人类都必须掌握水的管理这门深奥的艺术，以便凭借对水的消费及利 用进行管理， 在适当满足各利益方的竞争性需求的同时， 实现水资源的持久保护。 我国关注水资源始于 1972 年官厅水库污染问题，并于 1973 年成立了“官厅水库 水源保护领导小组” 1，这已经蕴含着对流域水污染防治进行协调合作的思路。 此后，政府对水资源的保护在政策、资金、技术等方面给予了高度重视。但是， 在水污染防治措施不断完善和执法力度不断加大的高投入下， 近年来我国流域水 污染事件仍然频繁发生，其中影响较大的有 2006 年松花江污染事件、2007 年太 湖蓝藻事件、2008 年广州钟落潭亚硝酸盐超标致毒事件、贵州都柳江砷中毒事 件、湖南怀化硫酸厂泄露事件、2009 年盐城特大水污染事件、赤峰水污染事件 等。水污染事件的频繁发生，加剧了本已相当脆弱的水环境压力，给数百万人口 饮用水安全构成威胁，严重制约着我国经济的可持续发展。面对如此境况，我们 不得不反思，不得不诘问，水污染控制何故陷入低效率甚至是无效率的困局？ 第一节 流域水污染防治政策不断完善 我国流域水污染防治政策不断完善，目前已经形成以“行政命令控制”为核 心，以法律规范、经济激励为辅助的多种机制共用、有所侧重的水污染控制政策 体系。主要体现在以下几个方面： 一、明确属地管理原则，强化政府环境责任 法律明确规定了流域水污染防治实行属地化管理原则。 如 环境保护法 2就 明文规定了政府的环境监管责任； 水污染防治法 3也规定各级人民政府应当采 取水污染防治政策和措施，应当对本区域的水污染防治负责； 水法 4第十三条 1 金书秦： 流域水污染防治政策设计：外部性理论创新和应用 ，冶金工业出版社 2011 年版，第 1 页。 2 中华人民共和国环境保护法第七条。 3 中华人民共和国水污染防治法 （2008 年 2 月 28 日修订）第四条第二款。 4 该法于 1988 年 1 月 21 日颁布，2002 年 8 月 29 日、2009 年 8 月 27 日两次修订。 流域水污染控制中的协调机制研究 4 规定： “县级以上地方人民政府的水利管理等有关部门按照职责分工，负责本行 政区域内水资源的开发、利用、节约和保护的有关工作。 ”由此可知，我国流域 水污染的防治是按照行政区划进行的，也就是区域管理制度。属地化管理原则的 核心是强化地方政府的环境管制责任， 以政府的行政命令方式直接进行流域水污 染控制。这些行政手段包括： （1）采取环保“一票否决”制，对高污染、高能耗 的企业实行关停并转措施，促进产业结构调整，加快产业升级，转变经济发展方 式。 1严格生产准入制度，对不符合国家产业政策和环保要求的生产线或者企业， 不予准入；全面淘汰酿造、印染、制革、化工、造纸等污染严重的“十五小”企 业；限定高耗水行业的废水排放量，提高工业用水重复利用率，节约水资源。在 2007 年全国第四次“环保风暴”中，对长江、黄河、淮河、海河流域采取了更 为严厉的“流域限批”措施。该措施在防止“环保风暴”后污染企业或行业的故 态复萌方面，比“关停并转”手段更加有效。 （2）规定污水排放量，实施总量控 制制度。根据流域纳污能力制定排污总量规划，具体落实到每一个企业。对于超 额排污的企业， 给予相应的惩罚措施， 对于不足排污量的， 实施相应的奖励措施。 （3）水污染纠纷协调机制。面对跨区域的水污染突发事件，地方政府通过调配 防治人员， 部署污染治理行动等手段， 可以最快的速度减少流域污染造成的人力、 财力、物力损失。 2(4)加快城镇污水处理设施建设，提高城市污水处理率。2010 年， 全国设市城市、 县累计建成城镇污水处理厂 2832 座， 污水处理能力达到 1.25 亿 m 3/d。全国城镇生活污水处理率达到 72.9%，比上年提高了 9.6 个百分点3；城 镇污水处理率 82.3%；工业用水重复利用率 85.7%，比上年提高 0.7 个百分点。 4 二、完善流域法律法规，深化流域法治 通过立法来加强水污染控制是应对现代水污染的重要手段， 只有将流域水污 染控制置于法制的基础上， 流域水质保护的各项措施才能得到切实有效的贯彻执 1 周生贤： 在全国水污染防治工作电视电话会议上的讲话 ， 环境保护2006 年第 15 期。 2 王文举： 淮河流域水污染治理与水资源可持续利用研究 ，合肥工业大学出版社 2009 年版，第 117 页。 3 中国污水处理工程网： 2012/11/13 访问时间 2012/12/7。 4 2010 年环境统计年报： 访问时间 2012/11/13。 流域水污染控制中的协调机制研究 5 行，实现流域综合管理的目标。 1迄今为止，我国流域水污染控制的法律包括环 境保护法 、 水污染防治法 、 水法 、 水土保持法以及防洪法 ；行政法 规有淮河流域水污染防治暂行条例 、 太湖流域管理条例 、 水污染防治法实 施细则和饮用水源保护区污染防治管理规定等，一些地方政府在此基础上 颁布了专门的地方性法规 2。这些法律法规构成了我国流域水污染控制的管理体 制；明确了流域水污染防治基本法律制度，如水污染防治规划制度、总量控制制 度与排污许可证制度、饮用水源保护制度与水污染纠纷处理制度；奠定了我国流 域水污染控制的法制基础，在我国流域水污染防治实践中也发挥了重要作用。 从立法历程上来看， 我国流域水污染防治立法的完善主要围绕流域管理机构 对流域水资源保护的职责进行的，大体分为三个阶段。第一阶段（1949 年 1984 年） ：这段时期是我国水污染防治工作的起步阶段，流域水污染防治立法实 现了 “从无到有” 的突破， 从对保护水环境的粗略规定到水污染专项控制的跨越。 由于当时工业生产相对落后，水污染问题和水资源保护矛盾并不突出，所以，水 资源立法 3主要围绕防洪和灌溉，几乎不涉及水污染。而 1972 年官厅水库污染问 题彻底惊醒了我国当局政府，唤醒了我国政府的水质保护意识。针对官厅水库污 染成立的“官厅水库水源保护领导小组”是我国流域管理机构的雏形，随后七大 流域管理机构相继设立；同时，国务院作出的关于官厅水库污染情况和解决意 见报告也已经蕴含着对水污染实行流域综合协调管理的理念。1984 年颁布的 水污染防治法成为我国首部污染控制单行法，拉开了我国流域水污染控制的 序幕。遗憾的是，该法并没有对流域管理机构的流域管理权限进行明确规定，仅 仅将其界定为各级环境保护部门的“协同机构” ，也就是说，由地方行政区域主 导流域水污染控制。第二阶段（1984 年2002 年） ：这段时期为我国流域水资 源保护综合管理阶段，水质保护与水量管理成为我国流域管理的重要内容。由于 水污染形势严峻， 水质保护日益迫切， 流域水污染防治法律法规也逐步健全完善， 并提出了从流域层面对水污染实行控制的理念。在此基础上，流域管理机构走上 前台：水利部“三定”方案将流域管理机构定位为水利部派出机构，代表水利部 1 王勇： 流域政府间横向协调机制研究以流域水资源配置使用之负外部性治理为例 ， 南京大学博士 论文集 ，2008 年，第 50 页。 2 如江苏省太湖流域水污染防治条例 、 安徽省巢湖流域水污染防治条例 、 湖南省湘江流域水污染防 治条例 、 湖北省汉江流域水污染防治条例 、 江苏省长江水污染防治条例等。 3 如 1950 年关于治理淮河的决定 ，1957 年中华人民共和国水土保持暂行纲要 ，1961 年关于解决 冀、鲁、豫三省边界地区水利问题的初步意见 。 流域水污染控制中的协调机制研究 6 行使所在流域的水行政职责；1997 年颁布的防洪法首次确定了流域机构在 防洪方面的法律地位，赋予其跨省界防御洪水方案制定职能、防洪协调与监管职 能等；修订后的水污染防治法赋予了流域水资源保护机构监测省界水体水质 的水污染防治监管职能，同时明确了水污染防治规划是水质保护的依据，应当按 照流域或者区域进行统一规划。这标志着我国水污染防治由分散走向集中，由行 政区管理走向流域管理的开始。 水污染防治法实施细则分别对国家确定额重 要江河流域的总量控制规划的编制主体及协商进行了细化。第三阶段（2002 年 至今） ：为了实现更好的治污效果，进一步理顺了水资源统一管理思路。20 世纪 90 年代末，水资源过度开发与保护不力导致水污染形势进一步恶化，水质保护 法律法规的相关规定已落后于治污现实，因而整合职能已势成必然。经 2002 年、 2009 年两次修改后的水法明确了水行政部门的水资源统一管理和监督的职 能，并将水质监测、核定水域纳污能力等相关水质管理职能纳入职权范围；改组 水利局，建立城乡水资源统一管理和水生态环境保护的水务管理机构；赋予流域 管理机构进行流域综合规划的职能；非重要河流的水功能区划划定职能；紧急情 况下的水量调度职能；水事污染纠纷处理与执法监督检查职能等。该法首次明确 了流域管理机构在水资源统一管理方面的法律地位， 确立了流域管理与行政区域 管理相结合的水资源管理体制。与此同时，高度重视流域规划的法律约束作用， 制定了一个又一个水污染防治战略或者规划，如辽河流域水污染防治规划 （2006-2010 年） 、 淮河流域水污染防治规划（2006-2010 年） 、 巢湖流域水 污染防治规划（2006-2010 年） 以及长江中下游流域水污染防治规划等； 开展了一次又一次的执法大检查运动，以谋求更好的法律效果和执法效果。 1 三、引入经济调节机制，激活企业治污动力 随着市场经济的转型和不断发展， 我国的水污染防治也开始积极推进有利于 水环境保护的经济政策，实现由过去单一的行政控制模式向“以命令控制为主， 多种机制并用”的模式转变。 1、排污收费制度。排污收费是通过经济利益的刺激来将经济活动的外部不经济 1 徐祥民、朱雯： 流域水污染防治应当设置制衡机制 ， 中州学刊2011 年第 6 期。 流域水污染控制中的协调机制研究 7 性内部化，是一种控制流域水污染的经济调节手段。其思想最早由英国经济学家 庇古提出，因此也称“庇古税” 。该观点认为，污染产生的一个重要原因是环境 问题的外部性。 外部性是指生产者或者消费者自身并不承担生产或消费某种商品 所产生的全部成本，也就是说，外部性是一种成本的外溢现象。 1由于外部效应 的作用， 人类经济活动必然会对环境造成影响， 甚至产生损害。 所以， 采用以 “谁 污染，谁付费”为原则的排污收费制度，驱动生产者或消费者治理污染，实现对 “边际社会成本与边际私人成本发生的差异”的控制。 2 排污收费亦是我国流域水污染控制的重要组成部分。1979 年颁布的中华 人民共和国环境保护法（试行） 首次明确了“排放污染物收费制度” 。其后，分 别公布实施了 征收排污费暂行办法 、污染源治理专项基金有偿使用暂行办法 和排污费征收使用管理条例 。几经改革，在全国范围内确立了排污收费与超 标加倍收费并行的制度。 “依法向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、 数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或地方规定的排放标准的，按照排 放污染物种类、数量加倍缴纳排污费” 3同时，将排污费征收标准由单因子超标 收费转为多因子总量收费，严格执行排污收费收支两条线、收缴分离机制；排污 费使用由“拨改贷”转为“贷改投” ；在征收对象上，将个体工商户也纳入范围。 4从排污收费的金额来看，全国征收总额逐年增长，2010 年达到 188.2 亿元，比 2005 年增加了 65 亿，增幅达 53%。 5该制度不仅刺激了企业积极主动地削减污染 物，而且也为我国水污染治理设施的建设提供良好的资金支持。 2、污水处理收费制度。2002 年以来，我国全面推行了污水处理收费政策，污水 处理费用由政府按照一定的收费标准同自来水费一并收取，并纳入财政预算，然 后再以污水处理服务费的方式将一部分划拨到污水处理企业。 “城镇污水集中处 理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务， 收取污水处 理费。 ” 6“向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳 排污费” 7污水处理收费制度良好的收费体系，有效落实了污染者付费的基本环 1 胡若隐： 从地方分治到参与共治：中国流域水污染治理研究 ，北京大学出版社 2012 年版，第 46 页。 2 a .c. pig ou, the economics of welfare, the forth, macmillan and co. limited, p. 225. 3 排污费征收使用管理条例第 22 条第 2 款。 4 葛察忠、王新等： 中国水污染控制的经济政策 ，北京：中国环境科学出版社 2011 年版，第 54 页。 5 2010 年环境统计年报： 访问时间 2013/02/20。 6 中华人民共和国水污染防治法 （2008）第四十四条。 7 排污费征收管理使用条例第 2 条第 2 款。 流域水污染控制中的协调机制研究 8 境政策，为城市环境保护基础设施建设吸引了民间投资，是企业盈利的保障。据 有关数据显示，截止 2010 年年底，我国污水处理业总额达到 688 亿元，是 2005 年资产总额的 3 倍。 3、水质保护金融财税政策。水质保护的资金投入是解决水污染和改善水生态环 境的决定性因素， 只有建立了可持续性的投资融资机制才能保证资金投入的稳定 性和持续性，进而为流域水污染控制提供长期的稳固的经济支持。我国政府已经 充分认识到资金投入对改善水环境质量和保证经济发展的重要作用， 并逐年加大 了对流域水污染控制的资金投入。在金融政策方面，政府通过流域项目拨款、国 债、水环境保护保险等融资方式促进绿色资本市场形成。在财政政策方面，主要 有“211 环境保护”预算支出项目、环保专项资金、环境转移支付与生态补偿、 财政贴息以及相关的环境税收政策；其中，环保专项资金是部门开展生态补偿的 主要形式，包括“三河三湖”与松花江流域水污染防治专项资金、中央财政主要 污染物减排专项资金、城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金。与此同时，国 家环保总局联合中国人民银行与中国银监会共同出台了 关于落实环境保护政策 法规防范信贷风险的意见 ，对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信 贷控制，以绿色信贷遏制高耗能高污染产业的盲目扩张。 1 目前，公共财政在水 污染防治方面的支出呈现“问题导向性”的应急投资特征，缺乏持续性的制度保 障，政策之间缺乏有效的整合，难以形成财政环保合力。 4、产品市场信息引导政策。产品市场信息引导是一种“软性”市场约束机制， 是对法律、补贴和税收政策的有益补充，主要包括环境标志、政府绿色采购、企 业评优三部分内容。作为一种象征性的环保标准，环境标志能够证明产品是否达 到环境标准，是产品及其生产者社会责任的形象标签，也是人们划分和识别产品 的依据。通过环境标志的信息引导不但能够影响普通消费者的行为选择，而且正 成为政府采购的前提条件和国际贸易的门槛。绿色政府采购是国际化趋势，我国 也提倡优先采购经过环境认证的产品，以实现对环保产业的市场支持。 2 1 不环保难贷款 绿色信贷 30 日出台 ： 访 问时间 2013/1/18 2 政府绿色采购制度今起正式施行 ，/html/article/200701/01/229310.shtml 访问时 间 2013/3/11 流域水污染控制中的协调机制研究 9 第二节 流域水污染呈现纵深化发展 随着水污染防治法律政策的不断完善以及执法力度的不断加大， 我国水污染 恶化的趋势基本得到控制，但仍难改变水污染危害积重难返的困局。实践中，我 国的流域水污染向纵深方向发展，实现流域水污染的有效控制仍然任重道远。 首先，流域水污染面积逐年增加，全国大部分河流都受到不同程度的污染。 水污染正呈现一种从干流向支流延伸，从城市向农村扩散，从地表向地下渗透， 从区域向流域蔓延，从经济发达地区向经济落后地区转移的态势。 “沧浪之水清 兮，可以濯我足” ，诗人屈原的这种浪漫情怀，如今只能越来越成为历史的记忆 和慨叹。据2010 年水环境质量状况显示，当年全国地表水污染仍然十分严 重。总体上来看，七大水系呈现轻度污染。204 条河流 409 个断面中，类 水质断面比例为 59.9%，类水质断面比例为 23.7%，劣类水质断面比例为 16.4%。按照综合污染指数，七大水系污染程度由重到轻依次为海河、黄河、辽 河、淮河、松花江、长江及珠江，主要污染指标为高锰酸盐指数、五日生化需氧 量和氨氮。 1当河流不断为污染所侵袭时，与其共同吞吐的湖泊也很难独善其身。 相较于往年，2010 年湖泊（水库）富营养化问题亦更加突出：26 个国控重点湖 泊（水库）中，满足类水质的 1 个，占 3.8%；类的 5 个，占 19.2%；类的 4 个，占 15.4%；类的六个，占 23.1%；劣类的 10 个，占 38.5%。营养状态 为重度富营养的 1 个，占 3.8%；中度富营养的 2 个，占 7.7%；轻度富营养的 11 个，占 42.3%；其他均为中营养，占 46.2%。与此同时，在重点城市饮用水源中， 仍有 23.5%未达到饮用水标准，相较于 2006 年仅减少了 3.5 个百分点。 2 其次，河流纳污总量激增，污染成分越加复杂，严重超过流域水体的自净能 力。其中，生活污水排放总量显著增长并超过工业污水排放总量，成为最大的污 染源。在 2006 年至 2010 年期间，全国工业废水和城镇污水排放总量从 536.8 亿吨增加到 617.2 亿吨，增长了 14.0%；城镇生活污水排放总量由 296.6 亿吨增 长到 379.8 亿吨，增加了 28.0%；工业废水排放总量没有明显变化，保持在 240 亿吨左右。2010 年废水中化学需养量排放总量为 1238.1 万吨，城镇生活污水排 1 2010 年全国水环境质量状况： 访问时间 2012/11/26 2 2010 年全国水环境质量状况： 访问时间 2012/12/3 流域水污染控制中的协调机制研究 10 放化学需氧量 803.3 万吨，工业废水排放化学需氧量 434.8 万吨；比 2006 年分 别下降了 13.3%、9.4%、19.7%。2010 年废水中氨氮排放总量为 120.3 万吨，城 镇生活污水排放氨氮量 93.0 万吨，工业废水排放氨氮量 27.3 万吨；比 2006 年 分别减少了 14.8%、5.8%、35.7%。 1相对于废水排放总量的快速增长，废水治理 设施只增长了 5.9%，污水处理能力明显不足。此外，农业面源污染亦成为部分 流域水污染的重要来源。一方面，化肥的过量使用造成水体富营养化或者饮用水 源硝酸盐含量超标，已成为危害水质的“最大隐形杀手” ；另一方面，农村生活 污染缺乏管理和限制，污水垃圾肆意排放，使得流经农村的河流支流、河网以及 地下水的水质持续恶化。 再次，重大水污染事故频繁发生：1994 至 2004 年淮河治理期间，耗资数百 亿元，但淮河水质却没有明显改善的趋势，类水小于 75%，劣类水超过 20%，部分重要支流类水小于 60%,且劣类水超过 40%；2006 年松花江污 染事件亦给数百万市民造成不同程度的惶恐，甚至引起中俄外交上的摩擦；2007 年太湖、 滇池、 巢湖接连爆发蓝藻事件， 给激情满满的环境保护工作者当头一棒； 2008 年广州钟落潭亚硝酸盐超标导致中毒事件、贵州都柳江砷中毒事件、湖南 怀化硫酸厂泄露事件；2009 年盐城特大水污染事件、赤峰水污染事件等令人触 目惊心。水污染事故的频发带来了多层次、深程度的危害，严重制约着我国经济 社会的可持续发展。一方面，流域水体功能不同程度的丧失，破坏了水生生态系 统， 致使流域水资源承载能力急剧下降。流域水污染导致原本丰富的江河湖泊水 资源不但不能被利用，而且需要投入高昂的费用进行治理，进而对流域水污染的 控制起到负面的激励作用；流域水污染不但使水资源丰富的地区出现“水乡没有 水吃”的窘境 2，而且加剧了水资源缺乏地区的水资源承载压力；再加上水资源 利用方式不合理，用水效率低下，致使水资源浪费、水污染与水资源短缺之间形 成恶性循环。我国水资源总量大，但人均占有量仅是世界平均水平的 1/6，全国 600 多个城市将近有一半的城市缺水，降水不均又加剧了干旱地区的水资源短 缺，使得水污染形势更为严峻。与此同时，水资源观念淡漠、水资源价格不合理 造成极大浪费，农业用水占全国总用水的 75%78%，平均用水效率仅为 30%，远 远低于发达国家 70%80%的利用率；工业用水的重复利用率低于 50%，工业万元 1 国家统计局、环境保护部： 中国环境统计年鉴2011 年卷 ，中国统计出版社 2011 年版，第 21-35 页。 2 许正隆： 大潮涌起的地球盛会 ，中国环境科学出版社 2002 年版，第 141 页。 流域水污染控制中的协调机制研究 11 产值耗水量 200m 3左右，而发达国家工业用水的重复利用率达到 80%，工业万元 产值用水量不超过 30m 3；1城镇生活用水的效用系数较低，并且很少进行污水回 用。另一方面，严重影响着饮用水安全，导致人们正常的生产生活乃至生命安全 受到威胁。2008 年对集中式饮用水水源地的水质调查显示，有四分之一左右的 水源地存在污染物超标现象 2；其中淮河、辽河、海河、黄河、西北诸河近一半 的水质不合格；华北平原地下水饮用水源地，有 35%不合格 3。近年来，因饮用不 安全的水而导致疾病的情况越来越多，部分地区出现明显的公害病，对当地居民 的生命健康构成威胁。 第三节 流域水污染控制的四大困境 我国流域水污染控制的现实困境在客观上表现为流域水污染总体形势十分 严峻。尽管政府已制定了相应的环境政策，采用了许多具体的技术工程措施，但 并没有走出水污染防治效果不佳的困局。从表面来看，物质手段和科技水平等防 治措施的不到位导致了效果不佳的困局；但就深层次原因来看，既有我国基本国 情因素的影响，也有制度方面的制约，而体制机制的制度设计不合理是其根本原 因。防治