（环境与资源保护法学专业论文）流域生态补偿法律制度研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 流域生态补偿有助于促进全流域的经济发展、社会进步、生态环境的保护 和恢复，最终实现流域的可持续发展，因此受到了各国的关注。国外对流域生 态补偿的研究在理论层面和实践层面都取得了相应的经验，国内学者也在流域 生态补偿的定义、补偿主体、补偿标准、补偿对象、补偿方式、管理体系等方 面进行了深入的研究，并形成了相应的观点。本文认为对流域生态补偿概念的 理解，应当首先分别对流域、生态、补偿这三个概念进行分析，并在此基础上， 结合法学特有的功用对流域生态补偿进行重新定义。通过对流域的概念、流域 生态补偿的范围、流域生态补偿的主体、流域生态补偿的惩罚性机制等方面的 分析，得出结论认为流域生态补偿应当是指：基于流域的整体性和动态性，一 个行为利用了流域生态服务导致出现了受损害的主体，或自然环境出现了不利 影响，那么从中获利的主体必须支付相应的代价，否则将承担不利的法律后果。 本文第二部分着重研究了建立流域生态补偿的理论依据，包括生态学依据、 经济学依据和法学依据。生态学依据最重要的体现是流域具有的整体性、关联 性和动态性，这是流域一体化和流域生态补偿的自然原因。经济学依据主要体 现为生态价值理论、公共产品理论、外部经济效应理论和卡尔多一希克斯补偿 理论，这些理论认为，只有通过建立流域补偿的形式，才能使整个流域经济的 发展反映出自然的本身价值，使整个流域经济得到高效、合理、平衡的发展。 法学则更多地从公平、效率、人权的角度出发，认为实现全流域，特别是对那 些为流域环境保护而做出特别牺牲者给与相应的补偿符合法治的基本理念。虽 然我国尚未构建起国家层面的流域生态补偿制度，但在一些法律、行政法规和 相关规定中已经对此有所涉及。一些省份也开始进行了相关的试点和理论探讨， 并出台了一系列的相关政策和法规。 本文第三部分具体分析了我国现有的涉及流域生态补偿的经典案例：西部 退耕还林还草工程、浙江异地开发以及东阳义乌水权交易等，通过对这些 案例的具体探讨，分析了其中存在的问题，在实践层面对我国建立流域生态补 偿的可行性提供了一定的研究。 本文的第四部分从价值取向、原则以及流域生态补偿制度的具体内容等方 面对建立我国流域生态补偿制度提出了若干设想。流域生态补偿的价值取向应 当包括实现流域范围内人与生态环境的和谐相处、实现区域间协调发展、实现 环境与经济的协调发展等。流域生态补偿的原则应当遵循保护生存权、发展权 重庆大学硕士学位论文中文摘要 原则、开发利用者负担原则、谁保护、谁受益原则、公众参与原则。流域生态 补偿制度的具体内容具体包括三个方面的内容：第一，流域生态补偿标准制度。 应当以对流域生态服务价值进行准确核算为基础，结合参考意愿支付法( w t p ) 和机会成本法( o c ) 对其进行修订。第二，流域生态补偿支付制度。在坚持财 政转移支付体系得前提下，应当完善补偿支付方式和支付渠道，同时构建流域 生态服务市场机制。第三，流域生态补偿管理制度。通过分析认为流域管理机 构应当成为流域管理的主体。在流域生态补偿中，管理机构的具体职责主要包 括宏观和微观两个层面。 关键词：流域，流域生态补偿，标准，支付制度，管理制度 i i a b s t r a c t e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ni nr i v e r b a s i n sh e l pt 0t l l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d s o c i a lp r o g 弦s so fm ee n t i r er i v e rb a s i n s ，h e l p t 0a c h i e v ee c o l o g l c a le n v l r o n m e n t p r o t e c t i o na n dr e s t o r a t i o no ft h er i v e rb a s i n s ，a n dh e l pt oa c h i e v em e u l t i m a t eo b j e c t l v e o fs l l s t a i n a b l e ( 1 e v e l o p m e n t t h es m ( 1 yo ne c o l o g i c a lc o m p e n s a t l o nm n v e rb a s m s a b r o a dh a v eg a i n e de x p 舐e n c ea tb o mm e o r e t i c a l1 e v e l 孤dp r a c t i c a ll e v e l ，d o m e s t l c s c h o l a 】滔h a v ea l s oc o n d u c t e dd e e pr e s e a r c h i n t om ed e f i n i t i o n o f e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o ni nr i v e r b a s i l l s ，s u b j e c to ft h ec o m p e n s a t i o n ，t 1 1 ec o m p e n s a t l o ns t a n d a r d ， o b ie c to ft h ec o m p e n s a t i o n ，t h em e m o d f o rc o m p e n s a t i o n ，w e u 嬲t h em a n a g e m e n t s v s t e m 孤ds oo n ，a n dm e ya l s of o m r e v e l a n tv i e w p o i n t s u n d e r s 伽d i n go ft l l ec o n c e p t o fe c o l o g i c a lc o m p e i l s a t i o ni 1 1r i v e rb a s i n ss h o u l db ea n “y s e d 舶m t h ec o n c 印to tn v e r b a s i n s ，e c o l o g i c a l锄dc o m p e n s a t i o nr e s p e c t i v e l y a l l do nm i sb a s i s ， e c o l o g l c a i c o m p e n s a t i o ni nr i v e rb a s i n ss h o u l db er e d e f i n e dc o m b i n i n gw i m t l l eu n i q u e 劬c t l o n a n dv a l u e s0 i i u r i s p r u d e n c e 1 h o u 曲t h ea 1 1 a l y s i so ft h ec o n 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据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库以及重庆大学博硕学位论文全文 数据库中全文发表。中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论 文全文数据库可以以电子、网络及其他数字媒体形式公开出版，并同意编入 c n l ( i 中国知识资源总库，在中国博硕士学位论文评价数据库中使用和在 互联网上传播，同意按“章程”规定享受相关权益和承担相应义务。本人授权重庆 大学可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公开论文的全部或部分 内容。 作者签名： 备注：审核 该论文属于涉密论文，、 是：。望。涉密期限至年一月一日。o ：_ d0 ； 囊 说明：本声明及授权书垄逝装订在提交的学位论文最后一页。 妒蛳 磬 重庆大学硕士学位论文绪论 绪论 生态补偿，是最近二、三十年兴起的一种生态保护的措施。虽然理论界对生 态补偿的概念、补偿模式、管理体系等问题的研究上还未达成共识，但国外对生 态补偿，尤其是对流域生态补偿的研究已经形成了相应的理论和一些具体制度， 特别是以美国、哥斯达黎加等国家为代表的一些案例也成为了各国所借鉴的范本。 我国对生态补偿的研究尚处在起步阶段，但理论界和实践界都给予了极大的 关注，这尤其体现在将“建立生态补偿机制”写入国民经济和社会发展第十一个五年 规划纲要之中。流域生态补偿作为生态补偿的重要组成部分，有助于促进全流域 的经济发展、社会进步、生态环境的保护和恢复，最终实现流域的可持续发展。 然而由于流域生态补偿本身的复杂性，在流域生态补偿中的一些具体问题上 并未形成权威性的指导意见，加之缺少明确的法律依据，没有形成制度化基础， 使得流域生态补偿仅仅成为了一种区域性的尝试。并且在地方实践中，存在了两 种截然相反的情况，“一种是由于缺乏上位法或相关法规的支持和指导，在政策盲 区不敢大胆探索和实践；另一种是在政策试验过程中，存在政策边界模糊，将生 态补偿概念以及政策手段作用的范围扩大化【l 】。在缺少了国家层面的政策支持和制 度保障下，无论是“裹足不前”还是“大胆革新”，都显然存在不足之处。这也不利于 改善我国的流域生态环境的整体状况。因此，本文希望运用比较分析法、实证分 析法、法经济学分析等方法，对流域生态补偿的概念进行分析，在此基础上对流 域生态补偿的核心问题进行研究，从而提出一些具体构想。本文共分为四个部分： 第一部分：分析了流域生态补偿的产生背景及意义，对国内外流域生态补偿 的研究现状进行概述，特别是通过分析，对流域生态补偿的概念进行了新的界定； 第二部分：研究了建立流域生态补偿的理论依据，包括生态学依据、经济学 依据和法学依据； 第三部分：具体分析了一些涉及流域生态补偿的经典案例：退耕还林还草等 工程、浙江异地开发、东阳义乌水权交易等，分析了其取得的成效和存在的 一些问题； 第四部分：研究了流域生态补偿制度的价值取向、原则，同时对流域生态补 偿制度的具体方面：流域生态补偿标准制度、流域生态补偿支付制度和流域生态 补偿管理制度提出一些具体化的建议。 重庆大学硕士学位论文1 流域生态补偿概述 1 流域生态补偿概述 1 1 流域生态补偿的意义 改革开放3 0 年来，我国的国民经济取得了长足发展的同时，生态环境却面临 着巨大的压力。虽然“十五”期间提出了削减1 0 的控制目标，但到2 0 0 7 年底，二 氧化硫排放量反而比2 0 0 0 年增加了2 7 8 ，化学需氧量仅减少2 1 ，环境保护面 临越来越严峻的挑战。同时，全国水力侵蚀面积1 6 1 万平方公里，沙化土地1 7 4 万平方公里，9 0 以上的天然草原退化；许多河流的水生态功能严重失调；生物多 样性减少，外来物种入侵造成的经济损失严重；一些重要的生态功能区生态功能 退化，自然资源面临严重威胁【2 】。经济发展的同时，也付出了巨大的环境和生态代 价。 水资源在所有生态环境要素中则显得尤为突出。长期以来，“水多”、“水少”、 “水脏”的局面并未得到有效控制，反而在局部地区凸现，成为制约经济发展和社会 进步的瓶颈。1 9 9 8 年的长江、松花江全流域的洪水，辽河、海河水资源的过度使 用，近期频繁暴发的“蓝藻”事件等都是这些问题的突出表征。目前，全国2 6 的 地表水国控( 国家重点监控) 断面劣于水环境v 类标准，6 2 的断面达不到i 类 标准；流经城市9 0 的河段受到不同程度污染，7 5 的湖泊出现富营养化；3 0 的 重点城市饮用水源地水质达不到i i i 类标准；淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇 池( “三河三湖”) 等重点流域和区域的治理任务在“十五”期间也只完成计划目标的 6 0 左右【2 】。一些地区甚至出现了“有水必脏、有河必干”的现象。 流域作为人类生存和发展的重要载体，为人类生活提供了生态资源和环境条 件，但由于流域生态系统的资源有限性和流域所特有的整体性、方向性和相互性 的特性，使得流域不可能无限满足人类的主观需求。加之人类在利用流域过程中 对流域本身的环境破坏、资源滥用，使得流域在一定程度上反而成为了制约社会 经济发展的因素。如果长时期的不能使流域的原生生态得到恢复或部分恢复，那 么流域的水资源、土地资源、渔业资源等将陷于枯竭，形成塔里木河下游式的悲 剧，形成不必要的生态移民。流域生态补偿的实质就是使人们在利用流域生态资 源时，将流域环境问题的外部性得以内部化，实现对流域的可持续利用，从而实 现经济社会的协调发展。实践也证明，流域生态补偿制度可以取得较好的效果， “整体性”是指大小不同的流域，无论自然环境如何均为相对独立的整体。“方向性”是指流域内的人类生 产活动所产生的生态环境效应所具有的特性，如上游地区的水质污染必然影响中下游的用水，但下游的水 质污染对上游的水质却不会产生直接影响。“相互性”是指流域上下游之间是密不可分的统一体，上游为了 保护下游生态，应当积极调整经济结构、植树造林等，但这些可能影响上游地区的经济发展；反之，上游 地区如果过度砍伐、排放污水等，则下游将承受河床淤积、洪水泛滥、缺少清洁水源等问题。参见任世丹 流域生态补偿与地区经济发展【e b o l 】h t t p ：， n ，r i e l w h u e d u c n s h o w p ? i d = 4 3 4 2 2 0 0 6 9 2 0 2 0 0 8 1 0 2 2 2 重庆大学硕士学位论文1 流域生态补偿概述 在实施流域生态补偿制度后，福建九龙江流域i - i i i 类水质达标率从2 0 0 4 年的 8 4 3 提高到2 0 0 5 年的8 8 9 和2 0 0 6 年上半年的8 9 5 ；闽江流域i i i i 类水质 达标率从2 0 0 4 年的8 3 o 提高到2 0 0 5 年的9 2 0 和2 0 0 6 年上半年的9 5 3 【4 1 。 1 2 国内外流域生态补偿的研究现状 对流域生态补偿，国外自上世纪开始，已经开展了比较广泛的理论研究，并 形成了许多成功的案例。自本世纪初，流域生态补偿也成为了我国理论界和实践 界关注的热点问题。相关学者通过的研究，形成了相应的理论，为我国的流域生 态补偿制度的构建和完善起到了积极的作用。 1 2 1 国外的研究成果及实践 国际上，流域生态补偿的概念来源于流域生态服务市场，而流域生态服务市 场最早起源于流域管理和规划，如美国田纳西州流域管理计划等。随着流域生态 服务市场的日益壮大，流域生态服务的市场化产品也应运而生，这也是国外开展 流域生态补偿的重要依据与基础【5 】。在理论研究和实践经验的基础上，美国、德国、 法国等都已经建立了生态保护和利益补偿方面相应的法律制度。 国外有学者对流域系统所能提供的生态环境服务进行了总结，认为流域系统 作为生态服务系统的重要组成部分，它能提供水产品、水调节、生物多样性保护、 废物净化、内陆航运、文化、休闲娱乐，以及流域森林的水土保持、水源涵养、 木材生产和碳储存等多种生态环境服务【6 】。这些服务或功能构成了人类赖以生存和 发展的重要基础和物质保障。在此基础上，一些国外学者开始对流域所提供的生 态环境服务功能价值进行了具体的测算，这集中体现在对河流生态系统旅游价值 等休闲娱乐功能方面的评估上，这是目前较好操作的方式。如有学者评估了水资 源的娱乐价值，他们估计水面的娱乐价值为2 5 4 0 美元l ( i n 2 【7 1 。在此之后，分别 有学者对美国田纳西t e l l l l e s s e e 流域、s n a l ( e 河h e l l s 峡谷、科罗拉多c a l a p o u d r c 河、新墨西哥州c h a m a 河、亚利桑那州缸a v a i p a 峡谷野生动物保护区、北卡罗来 纳水库等河流或水库的河上泛舟和垂钓等娱乐活动的价值，土要研究了径流量和 水质等变化对河流休闲娱乐功能的影响【引。 在流域生态服务市场化产品的基础上，根据不同流域的特点，各国的补偿方 式各有其特点，如以色列生态补偿采用水循环利用的方式，即你出来多少，我经 过处理后再给你反馈多少。这种做法称为“中水回用”。占全国污水处理总量4 6 的出水直接回用于灌溉，其余3 2 3 和约2 0 分别回灌于地下或排入河道。回用 流程是：城市污水收集传输到处理中心处理季节性储存输送到 用户使用及安全处置。以色列1 0 0 的生活污水和7 2 的城市污水得到了回 用【9 】o 重庆大学硕士学位论文1 流域生态补偿概述 国外主要流域生态补偿方式具体包括一对一补偿、市场补偿、生态标记、公 共支付等。关于一对一补偿，也就是自发组织的私人贸易，往往在特殊区域和条 件下存在，因为其市场化程度和可操作性都很强，因此是资源利用与环境保护市 场化运作的典型代表。典型的案例包括法国t t e l 公司对水源区农场补助、美国纽 约洲流域对上游流域的清洁供水交易支付等。 案例一：法国p e 玎i e rv i 他ls a 公司是世界最大的天然矿泉水公司，在环境污 染不断使得水源地水质下降后，t t e l 公司意识到保护水源比建立过滤厂或不断迁 到新的水源地在成本上更为有利，于是v i t t e l 公司投资约9 0 0 万美元以高于市场的 价格购买了水源区1 5 0 0 公顷农业土地，并承诺将土地的使用权无偿的返还给那些 愿意改进土地经营措施的农户。同时，与那些同意将土地转向集约程度较低的乳 品业和草场管理技术的农场签订了1 8 到3 0 年的合同，共涉及4 0 个农场、l 万公 顷土地。v i t t e l 公司提供土地补偿3 8 0 美元h m 2 年，连续支付7 年，总计达3 8 0 万 美元，平均占农场可支配收入的7 5 。公司还向农场提供免费的技术支持，并为 购置新的农场设施和建设现代化农场支付费用。但所有获得补偿支付的土地都必 须履行合同，实现对水源地的保护【1 们。案例二：美国纽约市9 0 的用水来自于上 游c a t s l ( i l l s 流域( 位于特拉华州) ，1 9 8 9 年美国环保局要求，所有来自于地表水的 城市供水，都要建立水的过滤净化设施，除非水质达到相应的要求。纽约市经过 估算，要建立新的过滤净化设施，需要投资6 0 一8 0 亿美元，外加上每年3 5 亿 元的运行费用。如果对上游c a t s l ( i 1 1 s 流域在1 0 年内投入1 旺1 5 亿美元以改善流 域内的土地利用和生产方式，水质就可以达到要求。因此，纽约市最终通过投资 以购买上游c a t s k i l l s 流域的生态环境服务得到了改善流域水质的效果【l l 】。 关于市场补偿，也就是开放式贸易体系中，其重要特征则是政府或有关公共 部门首先确定了某项资源的环境标准。典型的案例包括有关哥斯达黎加水电公司 对上游植树造林的资助和澳大利亚的蒸发蒸腾信贷。 案例一：e n e r g iag 1 0 b a l ( 简称e g ) 是哥斯达黎加的一家位于s a r a p i q u i 流域、 为4 万人提供电力的经营水电公司，其水源区是面积为5 8 0 0 h m 2 的两个支流域。 由于水源不足使公司无法正常生产，为使河流年径流量均匀增加，同时减少水库 的泥沙沉积，e g 按每公顷土地1 8 美元向国家林业基金( f o n a f i f o ) 提交资金， 国家政府资金再添加3 0 美元h m 2 ，以现金的形式支付给上的私有土地主，要求这 些私有土地主必须将他们的土地用于造林，从事可持续林业生产或保护有林地， 而那些刚刚伐过林地或计划用人工林地取代天然林的土地主将没有资格获得补 助。另外两家哥斯达黎加公共水电公司( c o m p a n i ad ef u e z ayl u z 和c n f l ) 和一 家私营公司( h i d r o e l e c t r i c ap l a t a n a r ) 也都通过f o n a f i f o 向土地进行补偿【1 2 】。 案例二：澳大利亚的墨累达令流域由于森林砍伐造成了土壤盐碱化加重。 4 重庆大学硕士学位论文1 流域生态补偿概述 实施水分蒸发蒸腾信贷，即通过在上游信贷交易，农场主按每蒸腾1 0 0 万升水缴 纳1 7 澳元的价格支付，或按每年每公顷土地8 5 澳元进行补偿，支付1 0 年。拥有 上游土地所有权的州林务局，通过种植树木或其它植物来获得蒸腾作用或减少盐 分的信贷，以改善土壤质量。蒸腾作用的信贷是经过反复测验的，但最终还得由 市场来检验，既要经过与其它降低盐分方案的成本比较和对目前森林蒸腾作用假 设的合理性验证【l 引。 表1 1国外主要流域生态补偿方式一览 1 a b 1 1t h eo v e r s e a sp a t t e m sm a i l ll i s to fe c 0 1 0 9 i c a lc o m p e n s a t i o n 协r i v e rb a s m s 类别内涵及典型案例 一对一补偿 市场补偿 生态标记 公共支付 自发组织的市场补偿，典型案例是纽约与上游的c a t s l c i l l s 流域的清洁供水交 易。 典型案例是歌斯达黎加水电公司对上游植树造林的资助。 上游以可持续方式生产的产品经过认证在市场上的价格会更高，从而实现对 上游的补偿。 政府提供项目基金或对项目直接投资。典型案例包括美国、巴西等国家的流 域管理。 资料来源：国家“十五”科技攻关课题生态补偿机制与政策方案研究报告。 1 2 2 国内的研究成果 国内关于流域生态补偿的研究，虽然起步较晚，但发展迅速。通过总结我们 发现，在以下几个方面，已经形成了相应的研究成果： 流域生态补偿的概念 流域生态补偿的概念，已经有不少法学学者进行了阐述。有学者认为，流域 生态补偿主要指，对长江、黄河、珠江等中上游地区在生态建设中付出的成本和 丧失的机会成本，由国家和下游生态受益地区分担的一种生态补偿方式【1 3 】。有学 者将其界定为，流域生态补偿是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受 损和受益的不公平，而由下游地区对上游地区因保护生态环境所付出的代价给予 一定补偿的法律制度【l4 1 。还有学者研究认为，流域生态补偿即是为恢复、维持和 增强流域生态系统的生态功能，流域资源受益者( 国家、下游地区、个人等) 对 导致流域生态功能减损的自然资源开发或利用者收费( 税) 以及国家或生态受益 者对为改善、维持或增强流域生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给于经济和 非经济形式补偿【”】。 补偿主体 重庆大学硕士学位论文l 流域生态补偿概述 补偿主体即谁在流域生态补偿中具有补偿义务，简言之，就是“由谁来补偿” 的问题。大多数学者认为，补偿主体或者说责任主体应当是国家、地方政府，有 学者就专门对生态补偿的国家立法责任撰文进行讨论，认为制定生态补偿是国家 以法律手段进行宏观调控以实现生态目标的重要方式【1 6 1 。但也有学者提出生态补 偿的主体应当包括依靠生态环境资源的生态、社会效益从事生产经营活动、有直 接经济收入的单位，还应包括整个流域内的其他产业、部门及居副1 7 】。 在主流观点认为补偿主体是中下游地区的同时，也有学者认为不应忽视上游 的义务【l 引，甚至明确的指出流域生态补偿既要包括下游地区对上游地区的补偿， 也要包括上游地区对下游地