（民商法学专业论文）我国城市房屋征收问题研究.pdf

摘要 由于立法上的缺陷，各种因征收所引发的纠纷在我国征收实践中不断发生，严重影 响了我国和谐社会的建设。2 0 1 1 年1 月2 1 日，国务院出台国有土地上房屋征收与补 偿条例以取代城市房屋拆迁管理条例来规制城市房屋征收活动。新条例的出台解 决了城市房屋征收实践中存在的诸多问题，比如说新条例明确界定了公共利益的内涵， 设立了合理的征收程序以及确定了对被征收人公平补偿的原则等，这些规则的确立对保 障之后的城市房屋征收工作顺利进行，保护被征收人的合法权益意义重大。然而不可否 认，新条例出台后在城市房屋征收领域尚存在一些不完善的地方。 本文通过五部分来展开论述。 第一部分为城市房屋征收基本问题界定。本部分主要论述了城市房屋征收的含义、 征收与拆迁的关系以及征收与补偿的关系，目的是为了厘清征收中的几个概念。所谓城 市房屋征收，指的是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的条件和程序，取得私人 房屋的所有权，并给予被征收人以公平补偿的行政行为。从目前征收实践来看，国家征 收城市房屋的主要目的是为了收回该房屋占用范围内的土地使用权，因此国家征收后将 会涉及房屋拆迁问题。同时由于征收从本质来说属于国家侵犯私人物权的一种行为，为 了保护征收过程中被征收人的合法权益，国家需要对被征收人予以补偿。 第二部分为我国城市房屋征收及征收立法的现状。由于之前法律规制的缺陷，我国 目前城市房屋征收实践存在诸多问题，本文认为其中有三个问题非常突出，即房屋征收 目的不明确、征收过程中补偿不合理和行政强制拆迁被滥用。而对于我国城市房屋征收 立法的现状，国有土地上房屋征收与补偿条例出台之后，我国在征收领域形成了以 宪法为核心，以基本法律为原则，以行政法规为实施细则的一套完善法律体系。目前关 于征收的立法结构及立法内容，基本上能够解决征收实践中存在的许多问题。 第三部分为我国城市房屋征收中尚存在的问题。本部分将征收的整个过程分为征收 决定过程和征收补偿过程来论述。在征收决定过程中，本文认为还存在公共利益界定不 完善和听证程序规定过于简单两个问题。公共利益由于其本身的抽象性，使得对其进行 实体界定难度较大，同时我国还缺少一个公共利益的程序界定机制；而对于听证程序， 因属于首次引入征收过程，对其内容还缺乏详细的规定。在征收补偿过程中，主要涉及 到补偿金额的确定问题，本文认为有三个问题存在可能会对被征收人造成不公，一是目 前补偿标准不合理，二是补偿范围太狭窄，三是房屋评估机制不完善。这三个问题都会 涉及到最后补偿金额的确定，处理不好将会直接影响被征收人的合法权益。 第四部分为完善我国城市房屋征收的比较法借鉴。该部分分别对美国、日本、德国 三个国家的征收制度进行介绍，发现这几个国家在征收决定过程中注重司法机关的监督 机制，很多时候并不是由政府决定最终结果，而是赋予了法院以最终决定的权力。同时 这些国家确立的补偿原则，并不仅仅是补偿被征收人的直接损失，还会补偿被征收人的 间接损失，甚至是与被征收房屋可能存在利益关系的主体的损失。 第五部分为完善我国城市房屋征收制度的建议。该部分主要是针对第三部分提出的 问题，并借鉴国外的经验，提出完善我国城市房屋征收的建议。其中对于公共利益的不 足，本文建议在我国建立公共利益的程序界定机制，尤其是要赋予法院的最终决定权； 对于听证程序的完善则是在立法中规定听证程序的启动方式，以及对听证过程中的细节 进行完善。在完善补偿方面，建议我国根据房屋的实际用途确立补偿数额，同时建立最 低面积保障制度和最低总价保障制度，同时对征收房屋的评估方法，设置更加合理的机 制，以使评估结果更加公正。 关键词：房屋征收，公共利益，补偿 i i a b s t r a c t d u et od e f e c t si nt h el e g i s l a t i o n a l lk i n d sl e v i e db yt h ed i s p u t ec o n t i n u et oo c c u ri no u rc o u n t r y i m p o s e di np r a c t i c e ，as e r i o u si m p a c to nt h ec o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n a j a n u a r y21 ， 2 011 ，t h es t a t ec o u n c i lp r o m u l g a t e dt h e ”s t a t e o w n e dl a n do nt h eh o u s i n gl e v ya n dc o m p e n s a t i o n o r d i n a n c et or e p l a c et h e ”u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nm a n a g e m e n to r d i n a n c et o r e g u l a t et h eu r b a n h o u s i n gl e v ya c t i v i t i e s t h ei n t r o d u c t i o no fn e wr e g u l a t i o n st os o l v et h em a n yp r o b l e m st h a te x i s ti nt h e p r a c t i c eo fu r b a nh o u s i n gl e v yf o re x a m p l e ，n e wr e g u l a t i o n sc l e a r l yd e f i n et h em e a n i n go fp u b l i ci n t e r e s t ， s e tu par e a s o n a b l ec o l l e c t i o np r o c e d u r e s ，a n dd e t e r m i n e dt ob ei m p o s e dt of a i rc o m p e n s a t i o np r i n c i p l e ， t h e s er u l e se s t a b l i s h e dt op r o t e c tt h ec i t ya f t e rt h eh o u s i n gl e v yt op r o c e e ds m o o t h l y , a n dp r o t e c tt h e c o l l e c t i o no ft h el e g i t i m a t ei n t e r e s t so fg r e a ts i g n i f i c a n c e u n d e n i a b l e ，h o w e v e r , a f t e rt h ei n t r o d u c t i o no f n e wr e g u l a t i o n si nt h ef i e l do fu r b a nh o u s i n gl e v y , t h e r ea r es t i l ls o m ei m p e r f e c t i o n s t h i sa r t i c l ed i s c u s s e sf i v ep a r t s t h ef n s tp a r to ft h ec i t yh o u s i n gl e v yb a s i cd e f i n i t i o n ，t h i ss e c t i o nd i s c u s s e st h em e a n i n go fu r b a n h o u s i n gl e v y , t h ec o l l e c t i o na n dt h er e l a t i o n s h i po ft h ed e m o l i t i o na n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o n ，t h e p u r p o s ei s t oc l m f yaf e wc o n c e p t si nt h el e v y t h es o c a l l e du r b a nh o u s i n gl e v yr e f e r st ot h en e e di nt h e p u b l i ci n t e r e s t ，t h ec o n d i t i o n sa n dp r o c e d u r e sp r e s c r i b e db yl a w , t oo b t a i np r i v a t eh o u s i n go w n e r s h i p ，a n d g i v ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o nb ei m p o s e di naf a i rc o m p e n s a t i o n t h em a i np u r p o s eo ft h ep r a c t i c ec u r r e n t l y l e v i e d ，c o l l e c t e db yt h es t a t eo f u r b a nh o u s i n gi no r d e rt or e c o v e rt h el a n du s er i g h t si nt h eo c c u p i e db yt h e h o u s e s ，s oc o l l e c t e db yt h es t a t ew i l lb ei n v o l v e di nh o u s ed e m o l i t i o n i m p o s e df i o mt h ev e r yn a t u r eb e l o n g t ot h es t a t ea na c to fi n f r i n g e m e n to fp r i v a t ep r o p e r t yr i g h t s ，i no r d e rt op r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h el e v yb el e v i e d ，t h es t a t en e e d st ob ei m p o s e dt ob ec o m p e n s a t e d t h es e c o n dp a r ti st h es t a t u sq u oo fc h i n a su r b a nh o u s i n gl e v ya n dc o l l e c t i o no fl e g i s l a t i o n b e f o r e l e g a lr e g u l a t i o nd e f e c t si no u rc u r r e n tu r b a nh o u s i n gl e v yp r a c t i c et h e r ea l em a n yp r o b l e m s ，t h ep a p e ro f w h i c ht h e r ea l et h r e ei s s u e sa r ev e r yp r o m i n e n t ，t h a tt h ep u r p o s ei sn o tc l e a rh o u s i n gl e v yu n r e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o na n dt h ea d m i n i s t r a t i v el e v yp r o c e s sf o r c e de v i c t i o n st ob ea b u s e d a sf o rt h es t a t u sq u oo f c h i n a su r b a nh o u s i n gl e v yl e g i s l a t i o n ，a f t e rt h ei n t r o d u c t i o no fs t a t e - o w n e dl a n d ，h o u s i n gl e v ya n d i i i c o m p e n s a t i o no r d i n a n c e ，c h i n af o r m e dt h ec o l l e c t i o no ff i e l do ft h ec o n s t i t u t i o na si t sc o r e ，t h eb a s i c l e g a lp r i n c i p l e ，i m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o nd e t a i l ss e tl e g a ls ) ，s t e m s t r u c t u r ea n dc o n t e n t so ft h el e g i s l a t i o no nt h ei n t r o d u c t i o no fl e g i s l a t i o n ，a n db a s i c a l l yb ea b l et os o l v e m a n yp r o b l e m so ft h ee x i s t i n gp r a c t i c eo fl e v y i n g t h et h i r dp a r ti st h ee x i s t i n gp r o b l e m so fc h i n a su r b a nh o u s i n gl e v y t h i ss e c t i o nw i l lb el e v i e do nt h e e n t i r ep r o c e s si sd i v i d e di n t ol e v yd e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s sa n dc o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o np r o c e s st o p r o v et h ep o i n t c o l l e c t i o no fd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s ，t h a tt h e r ei sp u b l i ci n t e r e s td e f i n e dd e f e c t sa n d h e a r i n gp r o c e d u r e sw a st o os i m p l et w oi s s u e s p u b l i ci n t e r e s td u et oi t so w na b s t r a c t , m a k i n gt h e i re n t i t ya s d e f i n e di nd i f f i c u l t ，w h i l ec h i n ai ss t i l ll a c ko fap u b l i ci n t e r e s tp r o g r a md e f i n e dm e c h a n i s m ；f o rt h e h e a t i n gp r o c e s sw a sf i r s ti n t r o d u c e d ，b e c a u s et h e yb e l o n gt ot h ec o l l e c t i o np r o c e s s ，i t sc o n t e n ti sa l s oal a c k o fd e t a i l e dr e q u i r e m e n t s i nt h e p r o c e s so fc o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o n ，m a i n l yr e l a t e dt ot h ep r o b l e mo f d e t e r m i n i n gt h ea m o u n to fc o m p e n s a t i o n ，t h i sa r t i c l eb e l i e v et h a tt h e r ea l et h r e ep r o b l e m st h a tm a yb e i m p o s e dt ob eu n f a i rt oo n ei st h ec u r r e n ts t a n d a r do fc o m p e n s a t i o nu n r e a s o n a b l e ，t h es e c o n di st h e c o m p e n s a t i o nr a n g ei st o on a _ r t o wh o u s i n ga s s e s s m e n tm e c h a n i s mi m p e r f e c t t h e s et h r e ei s s u e sw i l lb e i n v o l v e dt od e t e r m i n et h ef i n a la m o u n to fc o m p e n s a t i o n ，n o tp r o p e r l yh a n d l e dw i l ld i r e c t l yb ei m p o s e dt o t h el e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t s t h ef o u r t hp a r ti s p e r f e c tt o l e a r nf r o mc h i n a su r b a nh o u s i n gl e v yc o m p a r a t i v el a w t h ep a r t sa l e d e s c r i b e dl e v ys y s t e mo ft h et h r e ec o u n t r i e so ft h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a n ，g e r m a n y , f o u n dt h a tt h e s e c o u n t r i e sp a ya t t e n t i o nt ot h em e c h a n i s mo fj u d i c i a ls u p e r v i s i o ni nt h el e v yd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s sa n d t h ef i n a lr e s u l t ，al o to ft i m ei sn o td e t e r m i n e db yt h eg o v e r n m e n t ，b u tt og i v et h ec o u r tt ot h ep o w e ro f f i n a ld e c i s i o n a tt h es a m et i m et h e s ec o u n t r i e st oe s t a b l i s ht h ep r i n c i p l eo fc o m p e n s a t i o n ，n o tj u s t c o m p e n s a t i o ni m p o s e dt od i r e c tl o s s e s ，b u ta l s oc o m p e n s a t i o nf o rc o l l e c t i o no fi n d i r e c tl o s s e s ，a n de v e n i m p o s eh o u s i n gt h e r em a y b el o s so fi n t e r e s ti nt h em a i n t h ef i f t hp a r tf o rt h ei m p r o v e m e n to fo u rc i t yh o u s i n gl e v ys y s t e m t h ep a r tf o rt h et h i r dp a r to ft h e i s s u e sr a i s e d ，a n dt ol e a r nf r o mf o r e i g ne x p e r i e n c e ，p u tf o r w a r dt h ep r o p o s a lt oi m p r o v eo u rh o u s i n gl e v y t h el a c ko fp u b l i ci n t e r e s t , t h i ss t u d ys u g g e s t st h em e c h a n i s md e f i n e di nt h ep r o c e d u r e so ft h e e s t a b l i s h m e n to fp u b l i ci n t e r e s t , e s p e c i a l l yt og i v et h ec o u r tt h ef i n a ld e c i s i o n ；p e r f e c tf o rt h eh e a r i n g p r o c e s si st h es t a r to ft h eh e a r i n gp m c e d u r e si nl e g i s l a t i o n ，a n dt h eh e a r i n gp r o c e s st h ed e t a i l sa l ep e r f e c t i v p e r f e c tc o m p e n s a t i o n ，i ti sr e c o m m e n d e di nc h m at oe s t a b l i s ht h ea m o u n to fc o m p e n s a t i o na c c o r d i n gt o t h ea c t u a lu s eo ft h eh o u s i n g ，t h em i n i m u ma r e ao fs e c u r i t ys y s t e m sa n dt h el o w e s tt o t a lp r i c ep r o t e c t i o n s y s t e m ，a tt h es a m et i m e ，s e tam o r er e a s o n a b l em e c h a n i s mf o rt h ec o l l e c t i o no fh o u s i n ga s s e s s m e n t m e t h o d st oa s s e s st h er e s u l t sm o r ee q u i t a b l e k e yw o r d s ：h o u s ee x p r o p r i a t i o n ，p u b l i ci n t e r e s t ，c o m p e n s a t e v 引言 己i 言 丁i 目 近年来，随着城市化进程的加快，因城市房屋征收所引发的社会问题频繁出现，严 重影响了我国社会的和谐稳定。城市房屋征收，是国家依照法律规定的程序，强制取得 私人房屋所有权的行为，因其涉及到对私人物权的侵犯，必须事先得到法律的明确授权 方可实施。因此，完善的法律规制，对于保障征收程序的顺利进行，保护被征收人的合 法权益至关重要。然而一直以来我国关于城市房屋征收的法律规制极不完善，“征收” 一词首次出现在我国法律规范中是在2 0 0 4 年的宪法修正案，在此之前，“拆迁”一 直被作为其替代用语使用。比如说作为我国第一部调整城市房屋征收的法规城市 房屋拆迁管理条例( 以下简称拆迁条例) ，就全篇使用拆迁一词。自2 0 0 4 年的宪 法修正案引入征收概念，对征收进行原则性规定之后，2 0 0 7 年出台的物权法又第 一次将征收写入基本法律。然而，由于宪法和物权法中对征收都仅仅是原则性 的规定，拆迁条例又具有先天的缺陷性，使得出台一部新的法律以指导城市房屋征 收实践变得迫在眉睫。最后在经过两次征求社会意见稿之后，国务院于2 0 1 1 年1 月2 1 日出台了国有土地上房屋征收与补偿条例( 以下简称征收条例) ，以取代拆迁 条例具体指导征收实践工作。征收条例的出台，解决了我国征收实践当中存在的 许多问题，对我国建立完善的城市房屋征收制度具有非常积极的意义。但不可否认的是， 征收条例的内容尚存在一些需要完善的地方，如对公共利益的界定尚不明确，对补 偿过程中的评估机制和补偿标准需要进一步规范等。本文旨在对我国现阶段城市房屋征 收制度中的问题进行分析并提出完善建议。本文在写作过程中运用了比较研究法、归纳 总结法和类比推理法等写作方法，从房屋征收制度现状入手，提出当前我国房屋征收立 法和理论研究中存在的问题，逐一解读并详细分析，通过对比我国房屋征收现行法律法 规和国外立法实例及实践经验，对完善我国房屋征收制度提出自己的建议。论文最后的 研究结论是，尽管房屋征收是对公民私权利的侵犯，但仍具有理论和实践上的合理性， 在地方征收实践中，对征收中公共利益的界定、补偿程序和补偿标准制定问题上应依照 宪法精神，保护私权利和平衡公权力并重。随着我国城市化进程的不断加快，城市房屋 征收已经不单单是一个法律问题，还是一个社会问题。解决该问题对我国城市化发展具 有重大的理论意义和现实意义。 一、城市房屋征收基本问题界定 一、城市房屋征收基本问题界定 城市房屋征收在实践中存在已久，但我国对征收的法律规制却一直落后，使得征收 的法律性质一直被误解。因此，对城市房屋征收中存在的几个基本问题进行界定，对研 究该制度具有积极意义。 ( 一) 城市房屋征收的含义 我国法律在引入“征收 概念之前只有“征用”概念的存在，2 0 0 4 年的宪法修正 案首次引入“征收”概念，将其作为与“征用”并列的概念存在。通常理论认为，征 收取得的是被征收财产的所有权，而征用仅仅取得被征收财产的使用权等其他权利，征 用的财产在使用后应当予以返还。征收取得的是被征收财产的所有权，根据一般民法理 论，取得所有权的方式有原始取得和继受取得两种方式。所谓原始取得，是指非依据原 物权人对物权的转让，而是直接依据法律的规定而取得物权；而继受取得则指的是基于 他人对物权的转让而取得该项物权。哪分析征收作为取得所有权的方式，从本质来讲其 是政府运用强制手段取代自愿的市场交易获得财产的所有权的行为，在征收过程中，征 收财产所有权的转移不是征收人和被征收人双方自愿协商的结果，而是征收人利用法律 所授予他的权力而实施的强制取得的结果。因此，征收人取得征收财产的所有权，依据 的是法律的授权，属于原始取得的方式。 由于法律授权征收主体可以不用通过协商就能够取得被征收财产的所有权违反了 民法的公平原则，同时征收人在征收过程中往往会取得较大的利益，因此在实践中征收 权滥用的现象极易出现。为了防止征收权的滥用，法律一般都会对征收的主体、目的、 程序等进行严格限制的规定。根据一般征收理论及各国对征收的法律规定，法律对征收 的限制主要包括征收的主体只能是国家，征收目的只能是为了公共利益的需要，必须要 遵循法律严格规定的程序，同时要给予被征收人以公平的补偿等。法律的这些限制对于 防止征收人征收权的滥用，保护被征收人的合法权益意义重大。 综上对城市房屋征收下一个定义，其指的是国家为了公共利益的需要，依照法律规 定的条件和程序，强制取得私人房屋的所有权，并给予被征收人以公平补偿的行为。一 王利明，杨立新，王轶等著民法学 m 】北京：法律出版社，2 0 0 5 ：2 7 7 我国城市房屋征收问题研究 个合法的城市房屋征收过程，必须要满足四个条件：一是征收主体必须为国家；二是征 收必须是为了公共利益的目的；三是征收必须符合法定的程序，四是必须给予相对人以 公平补偿。 正确把握城市房屋征收的几个要件，对于解决我国城市房屋征收中存在的问题至关 重要。目前我国城市房屋征收过程中面临的最重要的问题即是强制拆迁问题。所谓强制 拆迁，指的是在被拆迁人尚未搬离拆迁房屋时，拆迁入利用暴力等强制手段强行拆除拆 迁房屋的行为。由于此时被拆迁人尚未搬离拆迁房屋，被拆迁入的生活生产用品还都在 拆迁房屋中，因此强制拆迁对被拆迁人造成的物质和精神损失往往是巨大的。对于造成 强拆的直接原因，主要是拆迁人与被拆迁人在尚未达成有效的补偿协议，被拆迁人尚未 搬迁时，作为开发商的拆迁人为了追求经济利益，不惜动用强制手段。然而，分析强拆 更深层次的原因，应该是我国法律规范中对征收的错误规定所导致。在征收条例出 台前，我国一直适用拆迁条例来规制城市房屋征收活动，拆迁条例中将拆迁的 实施者称为拆迁人，指的是取得房屋拆迁许可证的单位，实践中往往是开发商，开发商 属于商人，商人逐利的本性决定了他们不可能过多考虑被拆迁人的利益，因此也就导致 了补偿不公，不按法定程序拆迁以及暴力拆迁事件的发生。可见，将征收的主体限定为 国家，同时对征收者施以严格的程序限制，对被征收者给予合理的补偿，对于建立合理 的征收制度至关重要。 ( 二) 城市房屋征收与拆迁的关系 在我国，征收与拆迁的关系一直是一个令人纠结的问题，在之前关于征收的法律规 范中，一直使用“拆迁”一词，比如说国务院于1 9 9 1 年制定、2 0 0 1 年修订的城市房 屋拆迁管理条例。2 0 0 4 年的宪法修改案首先引入“征收 一词，之后征收才开始 在各部法律规范中出现，然而还是经常和“拆迁”同时出现。比如说城市房地产管理 法、物权法就同时使用了“征收”和“拆迁”的概念。因此，由于立法规范的误导， 使得我国实践中“征收”与“拆迁”二词混同的现象经常发生，对于规范城市房屋征收 产生极大的误导。 征收与拆迁具有不同的含义。征收是国家实施的一种行政行为，主体只能为国家， 且在征收过程中必须要遵守严格法定的程序，不然就可能构成对被征收人权利的侵犯。 而拆迁从严格意义上来说，并不是法律意义上的术语。根据其字面含义上来理解，“拆 4 一、城市房屋征收基本问题界定 是拆除，“迁是迁移，即拆迁人将已经取得所有权的房屋拆除，并使房屋原所有人迁 移到另一处所的行为。因此，征收与拆迁不同，但他们之间却存在一定的联系，从本质 上说拆迁是房屋征收中的一个环节。即国家将私人房屋征收取得所有权后，再对该房屋 进行拆迁，拆迁的前提是必须先取得房屋所有权。但不可否认的是征收也并不必然会引 起拆迁，因为如果对于一些国家需要使用的建筑物或者具有一定历史价值的建筑，国家 征收取得所有权后可能是为了使用或者保护，此时就只有迁没有拆。而对于引起拆迁的 原因，也并不是只有征收一种情况。拆迁作为一种行为，尤其是拆，作为一种“破坏 行为，对于拆迁主体来说只能是针对自己有权处分的财产，实际中往往是拆迁主体在取 得房屋的所有权后，在法律规定的范围内对该房屋进行拆除。取得房屋所有权的过程， 除了国家征收，还可以通过协商的方式取得，这也就导致了实践中公益拆迁和商业拆 迁的划分。拆迁通过征收取得的房屋时，因该种房屋取得必须以公共利益为目的，此时 的拆迁就属于公益拆迁；而拆迁通过协商方式取得的房屋时，因该种取得方式不需要公 共利益的目的，只是拆迁双方达成的合意，此时拆迁就属于商业拆迁。 因此，征收只有一种，即国家为了公共利益的需要进行，不存在非为公共利益的征 收；而拆迁，除了公益拆迁，尚有商业拆迁存在。 ( 三) 城市房屋征收与补偿的关系 根据征收的概念可知，征收国有土地上的房屋，必须要给予被征收人公平补偿，即 补偿并不是独立于征收之外的一个概念，而是包含于征收的概念之中。比较世界各国关 于征收制度的立法，一般有两种立法例。一是像法国一样直接命名为“公用征收法典”， 一种是像日本那样命名为“土地征收法”。唯独我国，将补偿作为与征收并列的概念显 示于法规名称之中，但此种做法“绝非随意之举，其目的是为了凸显或强调补偿在 房屋征收制度中的重要性”，因我国在征收实践中大量的纠纷都集中在补偿不合理上， 因此在名称中对补偿单列，有其积极意义。 征收必须要给予被征收入以公平补偿，已经规定于各国宪法之中，比如说美国联邦 宪法第五修正案明确规定：“不予公正补偿，私人财产不得被征为公用”；我国宪法第1 3 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或 者征用并给予补偿。”因此，被征收人获得补偿，已经成为被征收人的一项宪法权利。 王克稳“房屋征收”与“房屋拆迁”的含义与关系辨析! j 苏州大学学报，2 0 1 1 ，1 圆朱广新房屋征收补偿范围与标准的思考 j 法学，2 0 1 1 ，1 我国城市房屋征收问题研究 而之所以将补偿规定于宪法中，是因为“制宪者认为，这种征收是为了社会公共利益而 对被征收者所施加的负担，因而要求其他纳税人补偿其损失是公正的，否则，被征收者 和他人相比就承受了不成比例的负担 。国 关于征收过程中补偿的必要性，首先是公民合法的私有财产神圣不可侵犯的立法理 念所决定。公民通过社会契约组织国家，已经承诺要对国家履行了法定的义务，比如说 纳税义务。而国家就有义务保证公民合法的私有财产不受任何其他主体的非法侵犯，包 括国家的侵犯。因此，尽管法律规定当国家由于迫不得已的、符合公共利益目的的情形 下，可以征收公民的财产，但必须要对被征收人给予公平的补偿。 其次，对被征收人给予补偿可以避免政府的财政错觉。征收补偿可以强迫政府将征 收的成本内部化，从而使社会资源的配置达到经济学上的最佳点。因为征收行为不仅具 有管理成本，并且具有极大的机会成本：财产一旦被政府征收，它就不可能再被私人使 用。如果政府不需要给予补偿，就可能使政府产生财政错觉的影响，误认为征收没有成 本或者成本很低，从而做出错误决策，进而可能导致国家过度征收，造成社会资源的错 误配置。因此，为了防止发生财政错觉，宪法要求政府在征收过程中要给予补偿，迫使 政府比较征收的成本和征收后的收益。只有在征收后的收益大于为了征收所支付的成本 时，政府才会决定征收。即征收过程中的补偿将“政府从一个权力机构变为一个理性人 ， 在每次征收决定作出前都会进行成本收益衡量，从而保证征收行为能够促进社会公共利 益。 再次，在征收过程中给予被征收人以补偿，还有助于维护社会的稳定。对被征收人 进行补偿，可以让私人知道政府行为的限度，即政府不可能仅仅按照个人意志而不是法 律去剥夺私人财产，进而使得私人知道其私人财产不会在社会生活中受到潜在的被剥夺 的威胁，从而不会采取一些铤而走险的措施以威胁社会稳定。因此，从某种意义上来说， 对征收进行补偿可以促进征收双方的理性对话，使得各方都能陈述自己的观点，在为自 己争取最大利益的过程中也保留了征收程序顺利进行的机会，从而推动公共利益的最大 实现。 因此，征收的内涵中已经包括了补偿，国家必须要对被征收人进行补偿，是所有被 征收入的宪法权利。 张千帆“公正补偿”与征收权的宪法限制 j 法学研究，2 0 0 5 ，2 6 二、我国城市房屋征收及征收立法的现状 二、我国城市房屋征收及征收立法的现状 ( 一) 我国城市房屋征收的现状 由于之前我国关于城市房屋征收的立法不完善，我国城市房屋征收实践出现许多问 题，具体来说主要有以下几方面。 1 征收目的不明确 征收必须以公共利益的需要为目的，已经成为征收合理性的唯一理由。然而一直以 来，我国实践中大量的征收项目却不是为了公共利益的需要，更多是为了商业利益的需 要。调查显示，“真正基于公共利益的需要而征地的非常有限，8 0 以上的征地都是 基于商业利益需要进行的”。这其中有些项目商业利益占主导，兼顾了少许公共利益， 但也有些项目纯粹是为了商业利益的需要，比如说征收之后在被征收房屋所在土地上修 建娱乐场所等等。 征收目的不明确，已经成为我国征收活动频繁、政府征收权滥用的主要原因。征收 因为其强制性，从严格来说涉嫌侵犯公民的私人物权，法律为其设置了严格的限制，其 中征收目的的限制是征收的第一道障碍。只有符合法律规定的征收目的，即只能是为了 公共利益的需要，才能肩动征收项目，否则为了任何别的目的实施征收，都属于违法行 为。非为公共利益的用地项目，从目前来看只能通过民事行为取得，即在买卖双方平等 协商的基础上，买房取得卖方的房屋所有权，进而取得该房屋占有范围内的土地使用权。 征收目的不明确在我国长期存在，法律规范的不完善是其主要原因。 首先，我国实践中具体指导城市房屋征收活动的拆迁条例中没有明确规定拆迁 必须要以公共利益为目的，拆迁条例规定“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利 于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”其中并没有关于公共利益的限制， 由此也就造成了实践中各种非以公共利益为目的的征收的泛滥。拆迁条例没有对拆 迁进行公共利益的限制，分析原因应该是为了和当时我国的国情相适应。我国自2 0 世纪 八十年代开始在政府的推动下展开了大规模的城市改造和城市建设开发，这其中有些项 目是为了公共利益的需要，但也有大量的项目并非基于公共利益，而是出于单纯的商业 丁文土地征收侵权原因及对策分析：j 中国土地科学，2 0 0 7 ，4 7 我国城市房屋征收问题研究 目的，此时为了推动地方政府建设项目的顺利进行，就没有将房屋拆迁限制在公益征收 的范围内，否则，大量的商业建设项目就将无法实施。同时在另一方面，由于地方和中 央财政分配体制的不合理，地方政府进行大规模建设和开发所需要的资金无法依靠地方 财政获得支持，因此不得不通过征收集体土地或者以通过征收城市房屋的方式提前收回 国有土地使用权后再进行出让，以获得大量建设的资金。因此，如果法律将拆迁限定在 公共利益的范围之内，地方政府可能就会因资金不足，而阻碍大量建设项目的进行。因 此，拆迁条例中对拆迁并没有进行公共利益的限制。 其次，在我国其他法律规范中虽然规定了征收必须要以公共利益为目的，但对于何 为公共利益，以及如何界定公共利益却没有明确，导致实践中公共利益适用混乱，各地 政府在实行征收活动时都根据自己的需要而创设公共利益的内容。据1 6 个省( 区、市) 国土部门对各类建设项目用地的调查，实际用地项目不仅包括交通、能源、水利等基础 设施，工商业、房地产等经营性项目征地也占到相当大的比重。在东部省会城市的项目 用地中，真正用于公共利益的不到1 0 ，大量的是商业、房地产经营性用地。这些都是 地方政府借着法律没有对公共利益内容的详细界定，而借着公共利益的外衣而实行的商 业拆迁行为。 因此，征收目的不明确，公益征收与商业拆迁混淆，已经成为我国征收实践中所面 临的重要问题。 2 征收过程中补偿不合理 合理补偿对于解决实践中的纠纷至关重要，实践中大多的纠纷也是由于没有对被征 收人进行合理的补偿，其中主要体现在二个方面。一是补偿的标准不明确，在之前的法 律规范中对征收的补偿规定都比较简略，大多是以“合理补偿”、“相应补偿”等模糊的 字眼出现，对于补偿数额的确定缺乏准确的标准，这样的立法规定直接导致了实践中补 偿主体自由裁量权的增大，对被征收人补偿不公的现象的出现。二是征收补偿的范围过 于狭窄、补偿数额偏低且补偿经常不及时不到位。在征收实践中，一般都是以评估价格 作为补偿标准，以此来确定补偿数额。但评估确定的补偿价格往往与被征收房屋的市场 价格存在差距，不能很好的对被征收人的损失给予公平补偿。 从各地的补偿实践来看， 补偿总额的构成中除房屋评估价格确定的基础之外，还包括一些政策性的补助和奖励费 国王达房屋征收拆迁法律制度新问题 m 北京：中国法制出版社，2 0 1 0 ：1 5 。王才亮房屋拆迁典型案例与点评 m 】北京：法律出版社，2 0 0 7 ：6 6 。王玲美论城市房屋征收补偿的法制完善【j 知识经济，2 0 1 1 ，2 二、我国城市房屋征收及征收立法的现状 用，但由于评估价格的偏低，即使加上政策性补助和奖励费用，补偿标准依然偏低。因 此，补偿过程中存在大量的“暗补”现象。由于补偿标准不透明，实际补偿过程中个案 差异较大，经常会出现老实人吃亏的现象。 3 行政强制拆迂被滥用 在征收过程中，补偿安置协议达成且被征收人己获得合理补偿之后，被征收人有搬 离被征收房屋的义务，如果此时被征收人拒绝搬迁，征收入有申请强制执行的权利。对 此拆迁条例中也有规定，其第1 5 条规定：“拆迁补偿安置协议订立以后，被拆迁人 或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也 可以依法向人民法院起诉。诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第1 7 条 规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地市、 县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆 迁。”由此可见，之前我国关于强制拆迁有两种立法模式：一是由行政机关负责强制拆 迁，即行政强拆；二是由拆迁人向法院申请强制拆迁，即司法强拆。然而正是由于这样 的立法模式导致了在我国实践中，司法强拆几乎不存在，基本上所有的强制拆迁活动都 是由行政机关主导。因为政府同时作为拆迁活动的主导者，如果法律已经赋予了其