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流域水污染防治法中的制衡原则 摘要 为了治理流域水污染，中央政府和地方政府投入大量的人力物力，采取了一 系列的治理措施，包括大量治理资金的投入，制定一系列政策法规，但是效果不 佳，水污染状况仍在加剧。目前，涉及流域水污染防治的法律法规不可谓不多， 但是实际上这些法律法规不能得到有效的贯彻执行。法律规定流域水污染防治的 主要责任在地方人民政府，一个流域内的全部行政区划单位，都有保护流域环境， 执行环境法的职责。但是，在目f j 行政分权的情况下，处于流域内的行政区更多 的是争相从流域索取而怠于环境管理纵容排污，这是造成流域水污染防治法贯彻 执行不力的根本原因。笔者研究认为，明晰流域内行政区政府的责任，建立流域 内政府相互制衡的机制，可以提高地方政府贯彻执行水污染防治法的动力，是治 理流域水污染的有效方式。 以往学者们并没有把制衡宣布为流域水污染防治法的一项基本原则，但制衡 却是流域水污染防治尤其是跨界水污染防治的应有之义，并且流域水污染防治法 自身的发展也越来越多地采用了制衡的手段。构建流域内政府间制衡机制，使流 域内地方政府基于不同的利益诉求和各种制约力量寻求流域整体利益和自身利 益的平衡点，提高流域水污染治理的效果是本文的研究目的。 本文首先对我国目前在水污染治理上的技术、法律等措施和防治效果欠佳的 矛盾进行考察，同时总结学者官员们对于水污染防治效果欠佳原因的分析。其次， 以流域的整体性特征、流域水污染的整体性特征为出发点，分析认为我国目前水 污染防治措施的分散性不能应对这种整体性的要求。再次，对提高水污染防治的 效能的常规方法和实践效果进行评价，提出了一个新的思路，即政府间相互制衡 的办法，提高地方政府贯彻执行水污染防治法的动力。最后，对制衡原则进行了 理论上的分析，提出了建立流域管理委员会以运行制衡机制的设想。 关键词：流域水污染防治法制衡原则 r i v e rb a s i n 腑t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t so fc h e c k s a n db a l a n c e s a b s t r a c t i no r d e rt oc o n t r o lw a t e r p o l l u t i o n ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e m m e n t si n v e s t e dal o to fm a n p o w e ra n dm a t e r i a lr e s o u r c e s ，b u ta l s oa d o p t e da s e r i e so fc o n t r o lm e a s u r e s ，i n c l u d i n gal a r g en u m b e ro fm a n a g e m e n tf u n d i n ga n d d e v e l , o f o l i c i e sa n d ，b u t poor,developing as e r i e so ：t p o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n sb u tt h er e s u l t sa r ed o o r , w a t e r， p o l l u t i o ns i t u a t i o ni ss t i l lw o r s e a tp r e s e n t ，w eh a v em a n yw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o l l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，b u ti nf a c tt h e s el a w sa n dr e g u l a t i o n sc a nn o tb es t r i c t l yc o m p l y w i t h t h ep r i m a r yr e s p o n s i b i l i t yf o rw a t e r p o l l u t i o np r e v e n t i o na tt h el o c a lp e o p l e t s g o v e r n m e n t a l la d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n s w i t h i nt h e c a t c h m e n tu n i t sh a v e e n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t i e s t o p r o t e c tw a t e r s h e d s h o w e v e r , w i t h i nt h e a d m i n i s t r a t i v er e g i o ni nt h eb a s i ni sm o r ee a g e rc o n n i v a n c eo ft h es e w a g ef r o mt h e b a s i no b t a i n e df r o mt h ep o l l u t i o nc a u s e db yr i v e rb a s i n ，t h i si st h er o o tc a u s e so ft h e w e a ki m p l e m e n t a t i o no fr i v e rb a s i nw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t s a d m i n i s t r a t i v e r e g i o ng o v e r n m e n t sc l e a rr e s p o n s i b i l i t yf o rt h eb a s i n ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h eb a s i n s y s t e mo fc h e c k sa n db a l a n c e sg o v e m m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t sc a ni m p r o v et h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ew a t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t s ，t h ed r i v i n gf o r c ei sa ne f f e c t i v e w a y t oc o n t r o lw a t e rp o l l u t i o n s c h o l a r sd i dn o tc h e c kb a s i nw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t sd e c l a r e dab a s i c p r i n c i p l e ，b u tc h e c k sa n db a l a n c e sa r et r a n s b o u n d a r yw a t e rp o l l u t i o np r e v e n t i o n ， e s p e c i a l l yt h ep r o p e rm e a n i n go fw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o l ，w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t s a n di t so w nd e v e l o p m e n tm o r ea n dm o r eu s eo fm e a n so fc h e c k sa n db a l a n c e s c o n s t r u c t i o no ft h eb a s i ni n t e r g o v e r n m e n t a lc h e c k sa n db a l a n c e ss ot h a tt h eb a s i n i n t e r e s t so fl o c a lg o v e r n m e n tb a s e do nd i f f e r e n tp o w e rd e m a n d sa n dc o n s t r a i n t sf o r t h e o v e r a l li n t e r e s t so ft h eb a s i na n db a l a n c et h e i ro w ni n t e r e s t sa n di m p r o v et h e e f f e c to fw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o li st h ep u r p o s eo ft h i ss t u d y t h i sa r t i c l ei sw r i t t e nl i k e t h i s f i r s t l y , w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o li nc h i n ai s c u r r e n t l yi nt h et e c h n i c a l ，l e g a la n do t h e rm e a s u r e sa n dp o o rc o n t r o le f f e c to ft h e i i i c o n f l i c tt oi n s p e c tt h es a m et i m e ，s c h o l a r s ，o f f i c i a l sc o n c l u d e di n e f f e c t i v ef o rt h e c a u s eo fw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o l a n a l y s i s s e c o n d l y , t h ei n t e g r i t yo fw a t e r s h e d c h a r a c t e r i s t i c s ，w a t e rp o l l u t i o ni n t e g r a t e df e a t u r e sa st h es t a r t i n gp o i n t ，a n a l y s t s b e l i e v et h a tc h i n a sc u r r e n td i s p e r s i o no fw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o lm e a s u r e sc a nn o t d e a lw i t ht h i so v e r a l lr e q u i r e m e n t g a i n ，t oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so fc o n v e n t i o n a l w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o lm e t h o d sa n dt oe v a l u a t et h ep r a c t i c a le f f e c t ，p u tf o r w a r dan e w i d e a ，t h a tw a yo fc h e c k sa n db a l a n c e sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n di m p r o v el o c a l g o v e r n m e n ti m p l e m e n t a t i o no ft h ew a t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t sp o w e r f i n a l l y , t h e p r i n c i p l e o fc h e c k sa n db a l a n c e so nt h e t h e o r e t i c a l a n a l y s i s ，p r o p o s e d t h e e s t a b l i s h m e n to fr i v e rb a s i nm a n a g e m e n tc o m m i t t e et or u nt h ei d e ao fc h e c k sa n d b a l a n c e s k e y w o r d s ：r i v e rb a s i n w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o la c t s c h e c k sa n db a l a n c e s i v 流域水污染防治法中的制衡燎则 1 上j l 刖吾 一、选题背景及拟解决的核心问题 流域是水的地理特征之一，水以流域为单元构成一个统一体。流域具有整体 性的特点，流域内各自然要素关联密切，上下游之间是有机联系、不可分割的整 体。近年来，我国水污染问题r 益严重，水污染事故频繁发生，国人面临着水安 全危机。为了治理流域水污染，中央政府和地方政府投入大量的人力物力，也采 取了一系列的治理措施，包括大量治理资金的投入，制定一系列政策法规，但是 效果不佳，水污染状况仍在加剧。目前，涉及流域水污染防治的法律法规不可谓 不多，但是实际上这些法律法规不能得到有效的贯彻执行。法律规定流域水污染 防治的主要责任在地方人民政府，一个流域内的全部行政区划单位，都有保护流 域环境，执行环境法的职责。但是，在目前行政分权的情况下，处于流域内的行 政区更多的是想通过对流域这一“公共物品 的利用获得自己的利益，并且都想 通过更多地利用这这一“公共物品”以获得比其他单位更多的利益。这些行政单 位一方面争相从流域索取资源造成流域的贫瘠；另一方面，怠于环境管理纵容排 污造成流域的污染。基于此，如何提高地方政府贯彻执行水污染防治法的动力， 提高流域水污染防治的效果，就有着极其重要的现实意义。笔者研究认为，明晰 流域内行政区政府的责任，建立流域内政府相互制衡的执行体制，可以达到这一 目的，这铸成了本文的硕士论文选题。 二、选题的意义 理论价值：依据我国目前的法律，水污染防治的责任在地方政府。流域具有 整体性复杂性的特点，流域水污染具有整体性，这些特点，决定了流域水污染防 治需要流域内政府的协同治理。虽然以往学者们并没有把制衡宣布为流域水污染 防治法的一项基本原则，但制衡却是流域水污染防治尤其是跨界水污染防治的应 有之义，而且流域水污染防治法自身的发展也越来越多地采用了制衡的手段。构 建流域内政府间制衡机制，使流域内地方政府基于不同的利益诉求和各种制约力 量寻求流域整体利益和自身利益的平衡点，达到治理流域水污染的目的。 实践价值：随着我国经济社会的快速发展，流域性的水问题特别是水污染问 题正成为制约我国转变经济发展方式、推进科学发观的瓶颈之一。法律的规定流 i i i c 域水污染防治法中的制衡原则 域水污染防治的主要责任在地方人民政府，地方人民政府环境保护主管部门对其 所属的水污染防治实施统一的监督管理。由于流域污染大部分都是跨行政区域 的，流域的整体性和区域的辖区分割性的矛盾，使得地方治污动力不足。地方政 府从辖区利益以及官员私利出发，往往以邻为壑，甚至不惜采取地方保护的恶性 竞争策略，纷纷抢占或破坏流域水资源却相互逃避对水环境治理成本的支付，进 而造成流域“公地悲剧 ，水环境危机日益加剧。基于此，提高地方官政府治理 水污染的动力，提高流域水污染防治的效果，就有着极其重要的现实意义。 三、国内外研究现状 在实践上看，我国流域管理机构设置的特点是多部门、多层次的管理体制， 水质、水量、水体、水生态等要素管理以及防洪、排涝、发电、航运、灌溉、渔 业、工业用水、农业用水等功能性职权分别属于水利、环保、交通、农业、林业、 建设、地矿等部门，形成条条分割的局面。在中央与地方各级政府的层级关系上， 地方各级政府内部分别设立相应的职能部门，既接受上级部门领导，也接受同级 政府的领导，在各地区形成块块分割的局面，形成流域水环境资源与区域水环境 资源相割裂的状况而又缺乏统一协调的机制。由于地方职能部门在人事、财政诸 方面受地方政府统领，各部门基本上站在地方利益的立场上。这与流域整体性特 征是不相称的。 理论研究上看，目前我国学界对流域水污染防治的研究大多从流域管理的视 角出发来设计和构建法律制度框架。也有一些学者对流域整体管理的法律构建作 了有益的探索，取得了一定的学术成果，推动了我国流域管理法律制度的发展。 虽然这些研究都没有直接针对本文所要研究的水污染防治的制衡原则，但是在学 者的探讨中都蕴含着权力制衡的思想。 从所搜索的论文内容来看，我国学者对流域水污染问题的研究是非常重视 的，学者们从不同的角度，分析了流域水污染防治效果不佳的原因，并针对流域 水污染同益严重的现实，多领域、多角度提出了各自的建议。学者们针对当前“多 龙治水的现状，提出了设立流域管理机构的建议。在流域管理机构的设置上， 学者们提出的构想主要有：( 1 ) 在中央设立直属国务院领导的“国家流域管理总 局”，将水利部、环境保护总局、林业总局、农业部、交通部等部门的涉及流域 丌发、利用和保护管理方面的职能移交给国家流域管理总局，由其统一行使上述 2 流域水污染防治法中的制衡原则 各有关部门原有的关于流域丌发、利用和保护管理方面的职权。( 2 ) 成立直属国 务院的国家流域管理委员会和建立各河流的流域管理委员会。各流域管理委员会 由国家流域管理委员会牵头，流域所经省、市( 或地区) 的水资源管理部门及水利 部各流域机构派员参与，共同组成。( 3 ) 依法设立流域管理机关，其性质为社会 管理机关，作为中央政府的主管部门或直属机构，按水文、地理特征并参照其他 因素设立分支机构。 在流域管理和区域管理的关系上，有学者建议吸收地方政府代表作为流域水 利委员会的委员，使流域水利委员会成为一个具有协调和监管职能的机构，由于 有地方政府的代表作为委员，使流域机构在处理问题时地方政府的阻力变小，这 样既利用了现有的行政管理体系，特别是利用传统的政治优势，利用了中央的政 治权威，又不需要重新修法以争取时间，减少了法律修改的巨大成本。也有学者 建议成立由流域机构和地方政府组成的流域开发管理委员会，采取俱乐部机制， 实行“一省一票、多数决定”的投票原则，定期举行会议，就流域的防洪调度、 水资源分配、重要水工程建设、重大投资项目等事宜进行磋商和谈判，在民主协 商机制下对用水、环保等合约以及违约惩罚方法等做出决策，通过长期合作的动 态博弈，增加相互间的激励和约束机制，地方官员的声誉机制和谋求长期利益的 特性将弱化地方和部门保护主义。 从国外若干有代表性的大河大湖流域，如密西西比河、泰晤士河、多瑙河、 墨累一达令河、等情况来看，大多数河湖都经历了少则几十年，多则几百年的治 理。从治理趋势看，都呈现出由单项的治理开发向综合治理开发发展；由被动的 治理向主动的水资源利用和管理发展；由短期治理丌发向长期战略性开发发展的 大趋势。在治理与开发中不仅注重自然条件的改善，而且更加注重生态环境的保 护和资源、环境、人口的协调发展。同时更加注重通过制定长期性的战略规划实 现对资源的综合开发和利用，这已成为当今各国和各流域地区采取的主要方式之 一。 学者们的研究为本文的写作提供了参考，也为本论文写作留下了很大空间。 四、论文研究的主要内容 论文第一部分对我国目前在水污染治理上的技术、法律等措施和防治效果欠 佳的矛盾进行考察，同时总结学者官员们对于水污染防治效果欠佳原因的分析。 流域水污染防治法中的制衡原则 流域水污染防治法应当遵循流域的自然规律。论文第二部分以流域的整体性 特征、流域水污染的整体性特征为出发点，分析认为我国目前水污染防治措施的 分散性不能应对这种整体性的要求。 流域的整体性特征要求水污染防治应当站在全流域的高度全盘统筹。论文第 三部分总结了学者建议和各地实践中提高水污染防治的效能的常规方法和实践 效果评价，然后提出了一个新的思路，即政府间相互制衡的办法，提高地方政府 贯彻执行水污染防治法的动力。 第四部分对制衡原则进行了理论上的分析，认为现行的流域制度不能保障制 衡机制的有效运行，提出了建立流域管理委员会以运行制衡机制的设想。 4 流域水污染防治法中的制撕原则 第一章我国江河湖泊水污染防治的不足及其原因 近年来，我国水污染事件频繁发生，1 9 9 4 年爆发淮河水污染事件，奔流而 下的污水团使所到之处顿时鱼虾绝迹，经过十年整治，耗资6 0 0 多亿，2 0 0 4 年 淮河水质又回到十年前的水平，淮河被宣布“基本失去自净能力 ；2 0 0 4 年沱江 特大水污染事故，导致沿江简阳、资中、内江三地百万群众饮水被迫中断，5 0 万公斤网箱鱼死亡；2 0 0 5 年松花江水污染事件；2 0 0 6 年白洋淀死鱼事件；2 0 0 7 年太湖水污染事件；2 0 0 7 年巢湖、滇池蓝藻暴发；2 0 0 8 年阳宗海水砷污染事件； 2 0 1 0 年福建紫金矿业溃坝事件，使汀江部分水域受到严重重金属污染。这些水 污染事件，影响之大，后果之严重，令人堪忧。从这些频繁发生的水污染事件的 残酷现实，反观我国在水污染防治方面的措施，我们不禁要问，下了如此重大的 治污决心，投入了如此巨大的人力、物力，为什么江河湖泊水污染问题不能得到 有效解决，问题到底出在哪罩? 为什么大量水污染问题不仅没有得到解决，反而 有同益严重的趋势? 本章试图对我国目前在水污染治理上的技术、法律等措施和 防治效果欠佳的矛盾进行考察，同时总结学者官员们对于水污染防治效果欠佳原 因的分析。 第一节水污染防治措施有力 近年来，国家对水污染治理的重视程度同益增加，从技术和法律等多个方面 加强对水污染防治的控制和治理。其中，流域水污染防治的技术政策主要包括城 市污水处理及污染防治技术政策、草浆造纸工业废水污染防治技术政策、印 染行业废水污染防治技术政策、我国节水技术政策大纲、城镇污水处理厂污 泥处理处置及污染防治技术政策( 试行) 等。此外，在国家中长期科学和技 术发展规划纲要( 2 0 0 6 , - - - 2 0 2 0 年) 中，水资源优化配置与综合开发利用、综合 节水、综合治污与废弃物循环利用等成为重点领域及优先主题。2 0 0 7 年1 2 月2 6 同，国务院常务会议审议并原则通过水体污染控制与治理国家科技重大专项实 施方案。水体污染控制与治理重大专项将重点围绕“三河、三湖、一江、一库”， 集中攻克一批节能减排迫切需要解决的水污染防治关键技术，为实现节能减排目 标和改善重点流域水环境质量提供有力支撑。由国家环保部负责实施的重点流域 流域水污染防治法中的制衡原则 水污染防治工程，重点治理淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及 其上游、松花江、南水北调东线。“十五 期间，对“三河三湖( 淮 河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池) 等投入的治污资金累计达8 0 0 多亿元，建成和在建项目共18 0 0 多个1 ，同时，在污水防治处理中，重点 从如下一些角度人手。 一是节约用水，提高水资源利用率，减少污染物排放量。近年来我国采取了 诸多节水和中水回用措施，用水效率显著提高，万元国内生产总值用水量和万元 工业增加值用水量均呈显著下降趋势。按2 0 0 0 年可比价计算，万元国内生产总 值用水量由1 9 9 7 年的7 0 5 立方米下降到2 0 0 6 年的3 2 9 立方米，万元工业增加值 用水量由1 9 9 7 年的3 6 3 立方米下降到2 0 0 6 年的1 7 8 立方米，农阳灌溉亩均用水 量由4 9 2 立方米下降到了4 4 9 立方米。2 二是调整产业结构，关闭污染严重又无法进行治理的小型企业。“十五以 来，关闭取缔了近4 万个( 条) 污染严重的企业或生产线，集中整顿了化工等8 个重污染行业，全国单位工业产值化学需氧量排放量下降了近5 0 。3 三是加强重点流域工业污染治理。工业污染治理是我国水污染防治的重中之 重。2 0 0 5 年，共开展了1 1 2 1 1 个流域工业污染治理项目，七大流域工业企业废 水达标排放率已达9 2 5 ，高于全国平均水平1 3 个百分点。4 四是加快城市污水处理设施建设。2 0 0 5 年，辽河、海河、淮河、巢湖、太 湖、滇池、长江、黄河、松花江、珠江等流域生活污水处理厂共有7 0 2 座，污水 处理能力达4 6 6 7 吨同；七大流域城镇污水处理率为3 5 0 。2 0 0 6 年，新增城 市污水处理能力1 15 6 万吨r ，2 0 0 7 年前三季度又增加污水处理能力近9 0 0 万 吨同，全国城镇污水处理率提高到近6 0 。这些污水处理设施的建成运营， 将极大地削减水污染物排放量。5 五是加大水污染防治投资。根据我国环境统计年报( 2 0 0 5 ) ，“十五 期f n j ， 环境污染治理投资( 包括流域水污染防治投资) 总计为8 3 3 9 3 亿元，占同期g d p 1 崩生贤：柏! 伞图水污染阱治t 作i t ! 说电话会议i ：的讲话，王1 ；境保护2 0 0 6 年第1 5 期，第4 页 2 2 0 0 6 年中团水资源公报：纽! l 卫；塑：业i 望骘4 1 笙：望篷凶照型2 q q 2 ：q 竺星! 塑! 翊! 盟2 8 丝z 2 ：b ! 啦，最后访问时间 2 0 l l - 4 1 0 3 崩生贤：神：令罔水污染防治t 作f l ! 视i u 话会议 ：的讲话，环境保护2 0 0 6 年第1 5 期，第4 页 4 伞困王1 ：境统计概要：b ! ! 乜；丝! ：n ! 蛆：g q 竺蛆蛳址d 世i j b n b 2 地s q 2 1 2 螋幽21 竺_ ! ! 3 3 竺：b ! ! 銎，最后访问时间 2 0 li 4 1 0 伞困王1 ：境统计概要：h t t p ：z l s m c o g o v c n h i t i , ! b t j b n b 2 0 0 9 0 2 t 2 0 0 8 0 2 1 9 1 1 8 3 3 0 h t m ，最后访问时间 2 0 1 1 4 1 0 6 流域水污染防治法中的制衡原则 的1 1 9 ，比“九五 期间增加了1 4 倍。2 0 0 5 年流域工业污染治理投资施工 项目总数为11 2 11 个；完成投资额3 7 3 亿元，比2 0 0 4 年增加4 3 5 。其中，废 水治理项目4 6 7 0 个，完成投资额1 1 7 6 亿元，占全国工业污染废水治理总投资 额的8 7 9 ；废气治理项目4 8 3 4 个，完成投资额2 0 2 3 亿元；固体废弃物治理 项目6 6 3 个，完成投资额2 4 5 亿元；噪声治理项目3 5 0 个，完成投资额2 0 亿 元；其他项目6 9 4 个，完成投资额2 7 0 亿元。 这些年来，我国相继出台了一系列资源保护和环境治理的法律法规，对水污 染防治做出了规定和指导。近年来，为了应对流域水污染问题，针对流域水污染 防治的专项法规政策也陆续出台。这些水污染防治的法律法规包括水污染防治 法、水法、水土保持法、环境保护法、水污染防治法实施细则、淮河 流域水污染防治暂行条例、饮用水水源保护区污染防治管理规定、排污费征 收使用管理条例、淮河和太湖流域排放重点污染物许可证管理办法( 试行) 等 等。这些法律法规确立了我国水污染防治管理体制，以及环境影响评价制度、总 量控制制度、排污许可证制度、限期治理制度、“三同时”制度、环境保护目标 责任制度、排污收费制度等法律管理制度，奠定了我国水污染防治的法制基础， 在实践中发挥了重要作用。水污染防治法从水环境保护与治理角度对水环境 质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染等 问题进行了规定。它明确指出各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施 统一监督管理的机关；防治水污染应该按流域或者按区域进行统一规划，经有关 部门批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据。0 8 年修订后的法案确立 了对重点水污染物排放实行总量控制的制度，为区域限批制度奠定了法律基础； 扩大了饮用水源地保护的范围，强化了对饮用水源的保护措施；强调了地方各级 政府负责制度；并且提高了常见违法行为罚款会额，对一些严重的违法行为，增 加了限期治理、限产治理、限产限排、停产整顿、关闭、治安管理处罚以至追究 刑事责任等处罚手段，处罚力度有所加强。水法从水资源利用和保护方面规 定了水资源规划、开发利用、保护和节约使用等问题。该法规定国家对水资源实 行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，国务院水行政主管部门负责全国 水资源的统一管理和监督工作。清洁生产促进法从源头削减污染，在减少或 避免生产过程中的污染物的产生和排放方面作了相关规定。环境影响评价法 流域水污染防治法中的制衡原则 规定对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环境保护法、水土保持法、防 洪法、渔业法中也有关于水环境管理的相关规定。内蒙古、福建、云南、辽 宁、湖北等省、自治区也先后颁布了一系列针对江河湖泊水污染防治的地方性法 规，如内蒙古自治区境内黄河流域水污染防治条例、福建省九龙江流域水污 染防治与生态保护办法、云南省阳宗海保护条例、辽宁省辽河流域水污染防 治条例、湖北省汉江流域水污染防治条例、湖南省湘江流域水污染防治条 例、安徽省巢湖流域水污染防治条例、青海省湟水流域水污染防治条例、 广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例等。自2 0 0 0 年以来，国 家有关部门先后发布了关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知( 国 发2 0 0 0 3 6 号) 、关于加强饮用水安全保障工作的通知( 国办发e 2 0 0 5 4 5 号) 、 关于落实科学发展观加强环境保护的决定( 国发 2 0 0 5 3 9 号) 等文件，要求 以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治。2 0 0 6 年3 月通过的中 华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，提出了“十一五” 期间主要污染物排放总量减少1 0 的约束性指标。2 0 0 7 年5 月，国务院关于印 发节能减排综合性工作方案的通知进一步明确指出，到2 0 1 0 年化学需氧量( c o d ) 由1 4 1 4 万吨减少到1 2 7 3 万吨，全国设市城市污水处理率不低于7 0 ；并且要 把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干 部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。针对 我国当前严峻的水污染形势，国家环保部首次采用了“流域限批”手段。2 0 0 8 年，国家环保部颁发的环办 2 0 0 8 9 2 号文件关于进一步加快重点流域水污染 防治规划实施的通知中，指出重点流域规划实施过程中存在着治污项目开工少、 工程建设进度缓慢、治污资金到位率低等突出问题。为了贯彻落实党中央、国务 院做出的进一步扩大内需促进经济增长的重大决策，加快推进重点流域水污染防 治规划的实施，该通知做出了一些具体部署。 我固开始运用财政、税收、信贷等经济政策，促进流域水污染防治。这些措 施包括： 1 排污收费政策。它是我国环境管理制度和经济刺激手段最核心的组成部分， 现行的水体排污收费政策实行排污即收费和超标加倍收费并行，“向水体排放污 流域水污染防治泫中的制衡原则 染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家 或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。 1 收费标准按排污费征收标准管理办法执行。该政策运用经济手段把污染成本 内在化，以促进污染者积极治理污染。依照水污染防治法的规定， 2 污水处理收费政策。各城市在在供水价格上加收污水处理费，补偿城市排污 和污水处理成本。污水处理费由供水企业从自来水价中代收，用于污水处理厂及 配套管网的建设，代为处理城市生活污水。2 国务院排污费征收管理使用条例 第二条第二款规定：“排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理 费用的，不再缴纳排污费。 3 税收优惠政策。“对企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产 的，可在5 年内减征或者免征所得税。”3 “企业技术改造项目凡使用目录中的国 产设备，按照财政部、国家税务总局关于印发( 技术改造国产设备投资抵免企 业所得税暂行办法) 的通知( 财税字 1 9 9 9 2 9 0 号) 的规定，享受投资抵免企业 所得税的优惠政策；对企业使用目录中的国产设备实行折旧政策( 该目录包括水 污染防治设备，2 0 0 2 年公布了第二批，2 0 0 7 年进行了修订) 。 4 对各级政府及 主管部门委托自来水厂( 公司) 随水费收取的污水处理费，免征增值税。”5 4 投资和信贷政策。我国利用国债资金支持重点流域工业污水治理项目的建设。 中国人民银行发布了关于改进和加强节能环保领域金融服务的指导意见( 银 发 2 0 0 7 2 1 5 号) 6 ，提出要有针对性地做好有关节能环保领域的金融服务工作。 2 0 0 7 年7 月，国家环保总局首次联合人民银行、银监会联合发布关于落实环 保政策法规防范信贷风险的意见( 环发e 2 0 0 7 1 0 8 号) 7 ，提出对未执行环评审 批和验收的项目各金融机构不得新增授信支持，未按环保审批要求落实环保措施 而被环保部门查处的企业将严格控制贷款。 排污费i i f 收使用管理条例第 。_ 二条第二款 2 关十加人污水处理费的征收力度建t 城市污水排放和集中处理良件运行机制的通知 3 财政部、固家税务总局关十企业所得税替十优惠政策的通知( 财税j 9 4 1 0 0 1 _ ) 第三条 4 关十公布 ( 第一批) 的通知( 团经贸资源e 1 2 0 0 0 1 5 9r 。j ) 第_ 二条 5 财政部、国家税务总局关于污水处理费自关增值税政策的通知( 财税 2 0 0 1 1 9 7i j o h t t p ： 1 w w w g o v c n z w g k2 0 0 7 - 0 7 , 0 6 , c o n t c n t6 7 5 2 0 0 h t m ，域后访问时问2 0 i l - 4 1 6 ! ! ! ! p ；：! 型螋塑：g q ：d ! g ! ! ! ：! ! z ：! ! z ! l ! 些n l 生1 31 鱼竺1 2 ：! ! l q ! ，最后l i 问时阳 2 0 1i - 4 16 9 流域水污染防治法中的制衡原则 第二节水污染防治效果欠佳 我国在水污染防治上投入了如此巨大的人力物力，经过多年的努力，目前我 国水污染恶化的趋势基本得到遏制，水环境质量有所改善，但是面临的水环境形 式依然不容乐观。 首先，水质状况没有从根本上改善，水污染状况依然相当严重。全国约i 3 的水体丧失了直接使用功能，重点流域4 0 以上的水质没有达到治理要求，流经 城市的河段普遍受到污染，不少地方出现了有河皆干、有水皆污的状况。1 2 0 0 9 年全国水环境质量状况2 显示，全国地表水污染依然较重。七大水系总体为轻 度污染，浙闽区河流为轻度污染，西北诸河为轻度污染，西南诸河水质良好，湖 泊( 水库) 富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河 七大水系总体为轻度污染。2 0 3 条河流4 0 8 个地表水国控监测断面中，i 一i i i 类、 v 类和劣v 类水质的断面比例分别为5 7 3 、2 4 3 和1 8 4 。主要污染指标 为高锰酸盐指数、五日生化需氧量和氨氮。其中，珠江、长江水质良好，松花江、 淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。2 6 个国控重点湖 泊( 水库) 中，满足i i 类水质的1 个，占3 9 ；i i i 类的5 个，占1 9 2 ；i v 类的 6 个，占2 3 1 ；v 类的5 个，占1 9 2 ；劣v 类的9 个，占3 4 6 。主要污染指 标为总氮和总磷。营养状态为重度富营养的1 个，占3 8 ；中度富营养的2 个， 占7 7 ；轻度富营养的8 个，占3 0 8 ；其他均为中营养，占5 7 7 。此外，重 点城市饮用水源地水质不达标水量达到2 7 。 其次，污染物排放总量大，超过了流域所能承受的环境容量。2 0 0 8 年，全 国废水排放总量5 7 1 7 亿吨，比上年增加2 7 。其中，工业废水排放量2 4 1 7 亿吨，占废水排放总量的4 2 3 ，比上年减少2 0 ；城镇生活污水排放量3 3 0 0 亿吨，占废水排放总量的5 7 7 ，比上年增加6 4 。废水中化学需氧量排放量 1 3 2 0 7 万吨，比上年减少4 4 。其中，工业废水中化学需氧量排放量4 5 7 6 万 吨，占化学需氧量排放总量的3 4 6 ，比上年减少1 0 5 ；城镇生活污水中化学 需氧量排放量8 6 3 1 力吨，占化学需氧量排放总量的6 5 4 ，比上年减少0 9 。 刷生贤n ：伞田水污染防治t 作电视e g v , 会议i ：的讲话： h t t r ：w w w c h i n a c i t y w a t c r o r r r d z t y s w r t ；z ；5 2 6 0 - 1 s h t m l ，最后访问时问2 0 1 1 4 1 5 2 2 0 0 9 年伞困水纠：境质量状况：! ! ! ! 乜；：型啦竺n ：幽y ：唑巡出型曲坐2 q ! q ! ! 型! 至! ! ! ! ! q 垒丝! 螋! l ：幽卫最后访问时间 2 0 l1 5 8 1 0 流域水污染防治法中的制铂原则 废水中氨氮排放量1 2 7 0 万吨，比上年减少4 。0 。其中，工业氨氮排放量2 9 7 万吨，占氨氮排放量的2 3 4 ，比上年减少1 2 9 ；生活氨氮排放量9 7 3 万吨， 占氨氮排放量的7 6 6 ，比上年减少l 。0 。工业废水排放达标率9 2 4 ，比上年 提高0 7 个百分点。工业用水重复利用率8 3 8 ，比上年提高1 8 个百分点。1 第三，水污染事故频繁发生，影响巨大，饮用水存在安全危机。2 0 0 4 年沱 江特大水污染事故，导致沿江简阳、资中、内江三地百万群众饮水被迫中断，5 0 万公斤网箱鱼死亡：2 0 0 5 年松花江水污染事件；2 0 0 6 年白洋淀死鱼事件；2 0 0 7 年太湖水污染事件；2 0 0 7 年巢湖、滇池蓝藻暴发；2 0 0 8 年阳宗海水砷污染事件； 2 0 10 年福建紫金矿业溃坝事件，使汀江部分水域受到严重重金属污染。这些水 污染事件，严重影响水体安全，给人民生命财产带来损失。我国近9 0 的城镇 饮用水源已受到城市污水、工业废水和农业排水的威胁。湖泊、水库富营养化， 孳生藻类，引起水源水质恶化，给水处理厂的正常运行带来许多困难甚至使其无 法运行，我国因饮水不洁导致的疾病有5 0 多种，贵州、云南等出现了明显的公 害病，如铅中毒、镉中毒、汞中毒等；淮河流域许多地区癌症发病率比正常地区 高出十几倍到上百倍，严重影响了当地居民的健康和生活。 再次，严重的水污染不仅加剧了水资源的缺乏，破坏了水生生态系统，对我 国经济和社会的可持续发展构成威胁。一是水污染的r 益严重加剧了水资源的短 缺。由于水污染使原本丰富的江河水资源不仅不能被利用，而且还需大量的人力、 物力进行整治，不仅使原来缺水的北方地区和城市更加缺水，而且使水资源丰富 的南方地区和城市守着河湖却不能获取清洁达标的水，形成了所谓的水质型缺 水。在南方部分地区，随着气候变暖等其他因素，也出现了季节性缺水的问题。 在不少地方，水污染、水资源浪费和水资源短缺之问形成了恶性循环，成为制约 经济社会又好又快发展的瓶颈。二是水资源过度开发，水生态系统遭到破坏。淮 河、辽河水资源开发利用率超过6 0 ，海河超过9 0 ，明显超出国际上3 0 卜4 0 的水生态警戒线，造成在枯水期基本没有什么流量，减弱了水体自净能力，加 剧了水污染恶化的趋势。2 水资源的过度丌发利用和河流系统的渠道化、破碎化， 造成洪水调蓄能力、污染物净化能力、水生生物的生产能力等不断下降，使我国 伞围环境统计公报( 2 0 0 8 年) ：h t t p ：z l s m e p g o v c n h i t i q e h i t i g b 2 0 0 9 0 9 t 2 0 0 9 0 9 2 8 1 6 1 7 4 0 h t m 最后访问时 间2 0 1 l 一5 8 2 刷生贤n i 伞罔水污染防治t 作i l l 视fl l 话会议f ：的讲话： b ! ! 仑；! 塑型出! ! i ! 韭i 垃堡女! 盟s ! 醛! 西z 垡盟【! 丝5 1 垒1 2 ：! ：曲也! i ，最后访问时间2 0 1 i - 4 1 5 流域水污染防治法中的制 j i i 原则 水生系统受到不同程度的破坏。 第三节关于水污染防治效果欠佳原因的探讨 水污染防治，一直是学界关注的传统重点领域，对于水污染防治效果欠佳的 事实，学者们也进行了探讨，针对种种原因发表了各自的看法。 蔡守秋教授认为，我国长期以来奉行唯技术主义思想，表现在遇到水资源短 缺或水污染问题时，首先想到的是工程技术措施，认为只要技术上可行，所遇问 题自然迎刃而解。这种唯技术主义思想产生于对人的能力的一种非理性崇拜，缺 乏对自然的全面认识和理性分析，忽略了自然生态系统的客观限制，以致于在解 决一个问题的时候同时带来许多新问题。同时地方政府经济利