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劳动保障部课题组关于农民工情况的研究报告之四:农民工工资和劳动保护问题 2005-08-10由于我国经济的二元结构以及农民工在劳动力市场上的弱势地位,农民工的权益保障始终没有得到很好的落实,其劳动权益受到侵害的现象突出表现在劳动报酬和劳动保护等方面,亟需研究如何从根本上得到更好地解决。 一、农民工工资和劳动保护工作现状 改革开放以来,党中央和国务院十分重视劳动者的权益保护,制定了一系列保护劳动者的法律、法规,并采取了相应的措施。随着农民大量进入城镇务工,农民工的劳动权益保护问题也日益引起党中央、国务院和各级党委、政府的高度关注,政府各职能部门积极开展工作。劳动保障部门在国务院的统一部署下,按照职责分工,通过建立一系列保障制度,并实施相应的维权措施,为解决农民工工资和劳动保护方面问题发挥了作用。 在工资方面:一是初步建立了工资宏观指导体系。在全国30个省、自治区、直辖市(除西藏以外)建立了工资指导线制度;在全国140个大中城市建立了劳动力市场工资指导价位制度。这些制度对引导企业合理确定和调整各类劳动者的工资水平具有重要意义,也为解决农民工工资问题奠定了基础。二是开始探索建立适应市场经济要求的企业工资决定机制。目前全国已有29万多户企业实行了工资集体协商。实行工资集体协商制度,使劳动者能够依法参与企业的工资决定,正当维护自己劳动报酬合理增长的权益。这种制度现在涵盖了农民工,也是今后解决农民工工资问题的重要手段。三是建立并完善了最低工资保障制度。目前全国31个省、自治区、直辖市均按制度要求颁布了当地最低工资标准,并根据经济发展水平和物价状况,建立正常调整机制。同时,有23个省市发布了小时最低工资标准。最低工资保障制度覆盖的是全体劳动者,当前对维护农民工最基本的劳动报酬权益尤有重要意义。四是加强监察执法,从解决拖欠农民工工资问题入手,探索建立长效机制。各地通过进一步强化劳动监察,开展专项检查,加大普法宣传力度,在全社会初步形成了联合有关部门综合治理企业拖欠、克扣农民工工资的氛围。特别是针对建筑行业拖欠农民工工资严重的现象,2004年9月,劳动保障部会同建设部共同下发了建设领域农民工工资支付管理暂行办法。2005年4月,劳动保障部、建设部和全国总工会联合下发了关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知,对建筑企业工资支付、劳动合同管理等行为提出了规范意见。与此同时,劳动保障部正在指导各地探索建立预防拖欠工资的长效机制,包括工资支付保障制度(欠薪保障制度)、工资支付监控制度(欠薪报告制度)和劳动保障守法诚信制度,从源头上预防、治理拖欠农民工工资问题。截止到2005年2月4日,全国已偿还建设领域拖欠的农民工工资333.7亿元(为拖欠总额的99.1%)。 在劳动保护方面:一是依据有关法律法规,国家安全生产监督管理总局和劳动保障等部门开展了多次专项检查,查处了一批生产安全责任事故和侵害劳动者(其中大多为农民工)休息休假等权益的案件。二是加大对非法使用童工行为的打击力度。根据国务院2002年颁布的禁止使用童工规定,劳动保障部近年来开展了多次专项检查,使非法使用童工(绝大部分为农村少年儿童)行为得到有效遏制。三是通过劳动保障监察人员加强劳动保障监察日常巡检、举报专查和集中专项检查,重点查处企业违法强迫农民工加班加点的行为,保障农民工的休息休假权益。此外,在保护女职工和未成年工合法权益的执法检查,在指导推动各行业通过制定合理的定员定额等劳动标准工作,也开始延伸到以农民工为主体的行业、企业和岗位。 二、农民工工资和劳动保护方面存在的主要问题 (一)一些行业仍存在比较严重的克扣和拖欠农民工工资现象,少数企业欠薪逃匿的现象还比较突出 农民工工资方面最大的问题,是农民工在辛勤工作之后,不能保证按时、足额地拿到自己应得的劳动报酬。目前,农民工的工资被用人单位、包工头拖欠的问题仍然没有根本解决。据北京市调查,2004年,全市建筑业有70万进京施工的农民工队伍,被拖欠的工资总额高达30亿元,人均被拖欠4000多元。深圳市调研显示,2003年底,对全市用人单位工资支付大检查的2838家企业中,有欠薪行为的为653家,比例高达23%,欠薪达一亿多元,涉及员工10多万人。值得注意的是,在国家对农民工工资拖欠问题高度重视,采取了一系列强力措施解决的情况下,拖欠工资问题仍未得到根本解决,前清后欠现象仍较普遍。国家统计局2004年所做的一项调查显示,解决工资拖欠问题仍是进城就业农民工最迫切的要求。 除了拖欠工资报酬以外,部分用人单位还存在克扣或变相克扣农民工工资现象。据国家统计局2004年所做调查,一些企业每月扣留员工20%30%的工资作为“风险抵押金”,要求工作满三年且不能出现任何差错,否则全部扣除。实际上多数农民工都拿不到“抵押金”,企业主会想一切办法迫使他们“主动”提前离厂。一些实行计件工资的单位,通过提高定额标准,或降低计件单价等手段变相克扣农民工工资。更为严重的是,在东南沿海个别地区的部分私营企业,企业主将农民工工资据为己有并携款潜逃的问题比较突出。 克扣、拖欠农民工工资以至欠薪逃匿等行为,不仅直接损害了劳动者的生存权益,而且恶化了经济环境,威胁社会稳定,成为构建和谐社会的极大隐患。 (二)多数农民工经常加班加点工作,其工资却不能正常足额领取 农民工普遍从事城里人不愿从事的劳动岗位,劳动强度非常大,劳动时间也很长,最基本的休息权不能得到有效保证。劳动保障部2004年组织的调查表明,农民工平均每周工作时间为46小时。国家统计局2004年所做的调查显示,有些地方,农民工每天工作时间在11个小时左右,每月工作时间在26天以上。珠江三角洲的农民工每天工作12至14小时者占46%,没有休息日者竟占47%。另据一项调查,在建筑业中,农民工每天的工作时间大约是10至12个小时;深圳多数工厂的农民工每月工作26天以上,每天平均工时在11小时左右,均超出国家规定的工作时间。 不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活,大多数情况下,不得不靠加班加点。尽管调查中农民工为了挣钱,同意加班加点,但得到加班工资的并不多。据调查,在可拿加班工资的农民工中,从未拿过的占54%,有时拿过的只占20%。国家统计局的调查显示,农民工中76%的人在节假日加班未享受过国家规定的加班工资。 (三)农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣,在频繁发生的生产安全事故中是主要受害者 农民工大多从事体力劳动,城里人不愿干的重、脏、苦、累、险等工种,如施工作业、井下采掘、化工有毒有害、酒店服务、环卫清洁等岗位,都是以农民工为用工主体。有的企业经营者为了减少成本,在有毒有害岗位大量使用农民工,不进行必要的安全培训,不配备必需的安全防护设施和用品,造成农民工普遍处于劳动强度大、劳保条件差的工作环境中,致使其发生职业病和工伤事故的比例高,尤其是经常面临重大特大伤亡事故频繁发生的危险。据宁夏回族自治区总工会调查,在建筑行业,用人单位提供劳动保护用品的只占39%,时而发一些劳动保护用品的占28%,从未发过劳动保护用品的占24%。目前,我国患职业病人数超过50万人,其中农民工占一半以上。广东省总工会调查表明,非公有制企业发生工伤事故,农民工占伤亡总数的80%以上。屡次发生的生产重特大安全事故,失去生命的主要是农民工群体。2004年北京市建筑行业发生的生产安全事故中,受伤者85%是农民工。 (四)农民工工资增长缓慢,工资水平普遍偏低 改革开放以来,我国经济取得了快速发展,年均GDP以10%左右的速度增长。与之相适应,城镇职工平均工资收入也由1980年的人均762元增加到2004年的16024元,增长了21.02倍。但农民工的工资收入水平却没有得到相应的增长。以农民工人数较多的广东省为例,与珠江三角洲年均20%多的GDP增速比较起来,农民工的工资近十几年来几乎没有什么变化。国务院发展研究中心一份报告显示,最近12年来,珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增长了68元。这说明农民工未能很好分享企业效益增长和国民经济发展的成果。 由于农民工工资增长缓慢,以及大多数农民工在低端劳动力市场就业,导致农民工工资水平普遍较低。表现在三个方面,一是工资标准较低。据2004年有关调查,西部地区一些企业农民工的工资收入月平均为500元左右。在经济较为发达的东南沿海,如珠江三角洲地区,农民工月平均工资绝大多数在600元左右,长江三角洲地区略高一些,大约在650至750元之间。二是同岗不同酬的现象比较普遍。一些用人单位包括国有企业,农民工在同样岗位上从事同样工作,由于身份不同,其劳动收入与同岗位的城镇职工相差近一倍左右。三是部分企业将最低工资标准作为支付标准,按其确定所有农民工的工资,明显压低了农民工应有工资水平。如广东省东莞市农民工每月500元的收入相当普遍,与当地最低工资标准大致相同。还有一些农民工的实际收入达不到当地最低工资标准,如深圳市部分农民工工资低于当地最低工资标准(610元/月)。 三、原因分析 当前农民工工资和劳动保护方面出现的问题,是与我国经济社会结构存在的深层次矛盾紧密相关联的。在农村富余劳动力逐步成为劳动力供给的主要来源的大趋势下,由于劳动力市场的供过于求,使得他们在就业市场上处于先天的弱势地位,其劳动权益很容易受到侵害。在用人单位特别是雇主用人行为不规范和追求超额利润的情况下,不可避免地存在着引发农民工工资和劳动保护问题的因素,归纳起来,主要表现在以下四方面: (一)歧视农民工的观念比较严重 从理论和法律上讲,农民也是社会成员中的一员,与从事其他职业的劳动者一样,具有平等的社会地位,并不低人一等。但是,在现实生活中,农民的名义社会地位与实际社会地位相差较远。农民在社会职业结构中实际处于最低层。鄙视农民、歧视农民工的观念意识还具有一定的社会基础。在城市里,农民工被一些城里人看成“盲流”,得不到作为公民应有的基本尊重。在一些企事业单位的管理者思想深处,存在着农民工不应与城镇职工享受同等权益和待遇的意识;少数非公企业经营者、私营企业主甚至将其当成随意盘剥的对象。在城市的公共服务、公益单位,一些工作人员在向公众提供服务时,对没有城镇户口者强化区别对待,不能一视同仁。在某些政府管理机关,个别领导者和工作人员也无视农民工对城市建设的贡献,错误地强调给农民工平等待遇会加重城市管理成本和难度,错误地认为政府治理企业欠薪,敦促企业改善劳动条件,会影响当地的投资环境和地方财政收入,等等。 (二)劳动保障法制建设滞后,执法力度不足 一是劳动保障法制不健全,立法层次较低。虽然现行的劳动保障法律法规和相关政策对劳动者的合法权益作了许多规定,却未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护,为他们提供便捷有效的保护措施和手段。而且,现行涉及工资支付、劳动合同的具体规定只是部颁规章,立法层次较低;这些规章由于无上位法的依据,对工资支付、劳动合同签订、争议处理及违法责任的追究等问题作出具体规定受到限制。同时,在现行的法规政策中还存在的限制农民工的歧视性条款也有待进一步清理完毕。 二是现行法律法规对违法行为处罚力度不够。在劳动关系的建立上,对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正,对仍未改正行为没有进一步的处罚措施。在工资支付方面,对拖欠、克扣工资等行为,只是设定了50%到一倍的赔偿金;对企业主拖欠、克扣工资后逃匿等行为没有强制手段。在劳动保护方面,对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施,等等。 三是执法力量不足,执法效果不理想。一方面,劳动保障监察执法人员在处罚企业有关违法行为时,由于缺乏强有力的法律支持,导致行使处罚乏力,难以震慑和遏止违法行为。另一方面,劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要严重不适应。受市县级机构编制限制,各地普遍存在监察、仲裁力量不足,经费缺乏的现象。劳动争议仲裁缺乏独立的办案机构,办案人员的编制、经费保障等一系列问题没有解决,也严重影响了劳动争议处理和仲裁的办案效率和质量。 四是法制宣传的力度不够。由于普法宣传投入不足,目前尚未在全社会范围内形成一个强有力的维护农民工权益的舆论氛围,不利于各有关方面和农民工自身运用法律手段进行维权。 (三)部分用人单位有法不依,劳动用工管理混乱 一些用人单位不按国家有关劳动合同的规定要求与农民工建立劳动关系,要么不签合同,要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任,减轻自己义务。据调查,目前农民工劳动合同的签订率仅占12.5%。还有一些用人单位把自己应该承担的法律责任推给“包工头”,给以后的农民工维权制造困难;有的用人单位劳动合同管理混乱,引发了大量的劳动争议。据统计,因劳动合同问题引发的上访占全部上访的比例为18%。有的用人单位不执行国家关于工资支付的规定,没有建立正常的工资支付制度。还有一些用人单位不按国家要求实施劳动保护,对保护设施偷工减料,劳保用品或没有、或以次充好,使农民工的生命健康受到损害。同时,目前一些行业中存在的经营不规范现状,加重了对农民工权益的损害。 (四)农民工组织化程度低,自我维权能力较弱 一方面,农民工进入城镇企业后,缺乏集体谈判能力,是造成农民工弱势地位的重要原因之一。另一方面,由于农民工缺乏法律常识和维权意识,一旦权益遭受侵害,有的因不知法而放弃维权;有的因未签劳动合同,拿不出维权依据;还有不少农民工则为了保全工作机会而忍气吞声,从而导致农民工的弱势地位更加突出。 四、解决农民工工资和劳动保护问题的对策建议 (一)从近期看,应从解决当前最突出的矛盾和问题入手,狠抓各项制度的贯彻落实 1.进一步加大劳动保障监察执法力度 首先,在监察内容上,农民工工资和劳动保护问题应作为当前及今后劳动保障监察的重点。一方面,应重点对建筑行业的农民工工资拖欠问题定期进行严格的监察,既要解决旧的拖欠,又要防止新的拖欠;另一方面,也要重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。其次,在监察手段上,要以使用农民工较多的建筑、餐饮等行业为重点,对用人单位与农民工签订劳动合同和支付工资、提供劳动保护等情况加强日常巡视检查和专项检查,严肃查处拖欠农民工工资、不提供劳动保护等违法行为。畅通举报投诉渠道,对举报投诉用人单位拖欠农民工工资等违反劳动保障法律法规和规章的行为,做到发现一起、查处一起。第三,在监察队伍建设上,要充实劳动保障监察队伍,增加监察机构和人员编制,同时抓好专项培训,全面提高劳动监察队伍的整体素质。 2.及时处理涉及农民工的劳动争议案件 对于农民工申诉的劳动争议案件,要本着依法、公正、及时处理的原则,及时立案、快速处理。对农民工因用人单位拖欠和克扣工资、工伤待遇等问题申诉的仲裁案件要免收受理费,并尽可能减免应由农民工本人负担的处理费。 3.继续推进预防拖欠工资问题的制度建设 国家应指导、推动各地结合实际需要,逐步建立工资支付保障制度、工资支付监控制度和劳动保障守法诚信制度。在有条件的地区和中心城市,全面建立或在某些行业、企业建立形式多样的工资支付保障制度。建筑企业要严格执行建筑领域农民工工资支付管理暂行办法。总结推广各地做法和经验,推动全国各地区普遍建立工资支付监控制度。全面推行企业劳动保障诚信制度,将工资支付情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一,实行分级建设、信息共享。对出现工资发放信用缺失现象的违法企业,降低其信用等级,并依法向社会迅速曝光。 4.进一步完善劳动合同制度和劳动保护制度 全面推行劳动合同制度建设,印制适用于农民工的劳动合同示范文本,指导推动用人单位制订本单位劳动合同管理制度;建立劳动合同管理台账,并将其与劳动报酬支付、劳动保护用品的发放、社保缴费等有机结合起来,形成相互联系、相互印证的管理机制。在劳动保护制度方面,用人单位应按照有关法律法规规定,结合实际情况制订本单位劳动保护制度,建立劳动保护用品发放台账和劳动保护设备管理台账,形成外部检查、内部自查劳动保护情况并及时整改的机制;明确劳保资金来源,引导用人单位加大对劳动保护和预防事故的投入,切实保障农民工的生命安全。 5.加强法制宣传教育,提高用人单位的法制观念和农民工的依法维权意识 大力拓宽劳动保障普法宣传教育渠道,扩