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金融监管体制的国际比较与借鉴 中文摘要 金融监管体制的国际比较与借鉴 中文摘要 金融监管体制存在多种模式，但并没有一种最佳模式。一国金融监管采取何种体 制取决于该国政治、经济、金融和立法的历史背景。随着我国经济的不断开放和金融 业的快速发展，我国的金融监管体制也应吸取各国的经验教训不断改进和完善。本文 比较了几种主要金融监管体制的优缺点及一些具有代表性的国家金融监管体制的特 点，并分析了我国金融监管体制的现状及 问题，试图寻求一种适合我国现阶段国情的金融监管体制。 【关键词】金融监管体制，国际比较 作者：桑光淇 指导老师：姚海明 金融监管体制的国际比较与借鉴 英文摘要 t h ec o m p a r i s o na n d a d o p t i o n o fi n t e r n a t i o n a l f i n a n c es u p e r v i s i o n a b s t r a c t t h o u g ht h e r ea r ev a r i o u sk i n d sm o d e so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m , i t 。sd i f f i c u l tt o t e l lw h i c ho n ei st h eb e s t w h i c hs y s t e ms h o u l dac o u n t r ya d o p td e p e n d so nt h ec o u n t r y b a c k g r o u n d so fp o l i t i c s ，e c o n o m y , f i n a n c e ，l e g i s l a t i o n w i t ht h ec o n t i n u o u so p e ni n e c o n o m ya n dt h e f a s td e v e l o p m e n to ff i n a n c i a li n d u s t r y , o u rc o u n t r y 。s f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e ms h o u l da c c o r d i n g l yb ei m p r o v e do nf r o mt h el e s s o n sa n de x p e r i e n c eo f o t h e rc o u n t r i e s t h i se s s a yc o m p a r e st h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fs o m ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m sa n dc h a r a c t e r so fs o m et y p i c a lc o u n t r y ss u p e r v i s i o ns y s t e m t h e n a n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t e dp r o b l e m so fo u rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m ， t r y i n gt of i n do u tap r o p e rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mw h i c hi ss u i t a b l ef o ro u rc u r r e n t d e v e l o p m e n ts t a g e k e yw o r d f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n w r i t t e n b y s u p e r v i s e db y s a n gg u a n g q i y a oh a i m i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：二墼兰生摹日期：哆一 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：型日 导师签名： 期：一型? 金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论 一、导论 1 1 研究背景 世界经济发展现实充分表明，金融业对现代经济增长具有强大的作用力、影响力 和推动力，已成为现代经济体系的核心，现代经济发展已离不开金融部门的支持。但 是，由于金融业是经营货币商品的特殊行业，是一个高风险行业，发生金融危机的可 能性非常大；而且一旦危机产生，不仅冲击金融体系，甚至还将动摇整个经济体系； 在金融业发展全球一体化的背景下，一国金融危机还会波及其他国家，最终酿成世界 性金融危机。可见，金融危机的影响面极广、破坏性极大。因此，世界各国都非常重 视对金融部门的监管，加紧防范和控制金融危机。 从历史发展角度看，2 0 世纪3 0 年代西方国家经济大危机之后，美国率先立法赋 予中央银行以金融监管的职能，从此开始了现代意义上的依据法律实行金融监管的历 史。大危机使人们充分认识到了金融市场的不完全性，要求强化对金融体系监管的理 论主张备受推崇。因此，这一时期，政府金融监管部门对金融机构的经营业务范围、 经营地域范围、业务内容、内部组织等各个方面，进行全面的管制和干预，金融监管 之严厉几近于政府的直接管制，非常强调金融体系的安全性。到7 0 年代，金融自由 化理论认为，严厉的金融监管抑制了金融业的发展，主张放松管制。于是，金融创新、 金融自由化达到一个高潮。但金融自由化理论也没有完全否认金融监管，只是要求适 当放松过于严厉的监管。到了9 0 年代中期，严重的国际性金融危机接连发生，又促 使人们认识到简单地放松管制也不可取，对金融业的监管依然重要，只是现在的金融 监管从观念到方式方法都要有所转变。当前的金融监管必须注意两个方面：一是金融 监管要确立安全和效率并重的目标；二是由于金融业发展全球一体化的趋势，金融监 管必须加强国际合作与协调。 虽然金融业对中国的经济发展同样非常重要，但中国金融业发展还很不成熟。中 国的金融体制还需要进一步的改革，金融市场机制还不够完善，金融体系还不完整， 金融机构的竞争力还不够强，加上金融监管能力还不够高。因此，中国金融部门的潜 在风险还比较大。如何充分利用金融市场和金融工具，支持中国的经济发展，同时又 金融监管体村酌国际比较与借鉴 一、导论 加强金融监管，有效地防范、控制和化解金融风险，维护金融体系的稳定和安全，成 为一个重要的研究课题。 金融监督是保证金融业安全运行、保持金融业合理而有序的竞争、保证货币政策 的顺利实施及保持整个金融稳定的必不可少的条件。一个国家选择什么样的金融监管 模式或一个国家在不同的历史时期选择什么样的监管模式并没有规律可循。如果说一 定有什么规律的话，其不外乎受一个国家的政治体制、文化传统、法律环境、金融结 构等因素的影响，并不存在一个完美无缺的金融监管模式。 中国作为一个发展中国家，金融业本身并不发达，金融业赖以生存和发展的经济 基础、体制背景、法律环境、人文环境等，与西方发达国家存在较大差距，因此，我 们不可能照搬西方发达国家的金融监管模式，也没有必要跟随西方发达国家的金融监 管核式的变化而变化。但是，西方发达国家几百年的金融业发展与监督的实践，为我 们提供了许多可资借鉴的历史经验与教训。改革开放以来，我国金融业的发展历程实 际上也是金融监管模式的不断探索、不断完善的过程。因此，一方面我们要学习借鉴 国际上金融监管的先进体制及监管方式手段等，建立范围全面、层次合理的金融监管 制度，规范监管模式，使我国金融行业及金融监管与国际上金融行业及金融监管的发 展趋势相适应，从而使我国金融体系纳入到国际金融体系之中，最终确保我国经济和 金融能够早日融入到世界经济一体化的潮流中。另一方面，还要在遵循国际金融业监 管惯例的基础上，构建符合中国国情的、能保证中国金融业安全有效运转的金融监管 体系。 1 2 研究意义 如前所述，金融监管是一个重要问题，各国都十分重视对金融行业的监管问题， 它是稳定金融体系的重要保障。 中国现行的金融监管体制的基本特征是分业监管，由中国银行业监督管理委员 会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会，分别对银行业和信托业、 证券业、保险业实行分业监管。这是典型的“一级多头一的分业监管体制。中国观行 分业监督体制约形成，既存其国际背景，又有国内背景，同时也有其理论基础。 中国金融发展初期，实行的分业监管体制对于银行业、信托业、证券业、保险业 2 金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论 的发展产生了一定的作用。金融监管机构中国人民银行与中国证监会、保监会密切合 作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。近年来，金融法规的建设、金融 监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发等均表明我国的金融监管能力得 到了很大提高。但是，分业监管的体制也面临许多问题，如监管协调的机制非常缺乏 ( 尤其在基层) ，监管重复的现象相当普遍，监管信息不能共享的情况比较严重，机构 性监管与业务发展多样化之间矛盾日益突出，监管资源浪费与稀缺并存的问题令人担 忧。 随着金融混业经营与金融全球化的深入发展，世界各国的金融监管模式已发生了 很大变革。金融全球化的发展使金融国界正在逐渐消失。金融领域的国际合作不断加 强，任何一国都不可能脱离开放的国际环境孤立运行。西方发达市场国家通过长期的 探索和实践，逐渐形成了一整套可供借鉴的金融监管模式；新兴市场国家和地区在金 融体制改革和开放过程中，都不同程度地受到金融危机的冲击，这些国家为了克服金 融危机，对原有金融监管体系也进行了大刀阔斧的改革，取得明显成效。 本文拟从对一些主要的西方发达市场经济国家和新兴市场国家金融监管模式的 横向比较分析入手，从国际和国内、历史和现实的角度对我国金融监管体制的发展趋 势进行探讨，通过前面的分析可以看出我国金融监管的分业监管现状与未来金融业混 业发展的趋势存在许多不适之处，所以借鉴目前金融业相对发达的美、日、英、韩等 国比较成熟的金融监管经验，对于改革与完善我国目前的金融监管体制具有重大的现 实意义。从总的发展趋势来看，我国实行分业体制下的混业经营应成为我国金融业的 最佳选择，只有这样才能有效解决我国金融业在向混业经营转变过程中分业与混业经 营并存引发的监管难题。当然，各国金融监管模式的形成都有其深刻的历史背景和渊 源，有着长期的发展过程。我国在构建金融监管框架时不能简单地照抄照搬，而必须 结合自己的国情并考虑到转型的实际，从而做出正确的判断。 1 3 文献回顾 从理论方面看，尽管有关金融监管的论述颇丰，但大多集中于监管效率和目标、 金融安全网的设计、金融风险防范和危机处理等问题，对于监管体制及其绩效的研究 并不是很多，往往只是散见于大量的文献之中( 如g o o d h a r t 和s c h o n e m a k e r ，1 9 9 3 ， 金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论 t a y l o r , 1 9 9 5 ，1 9 9 6 ，等等) 。 1 9 9 7 年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9 个金融 监管机构合并，成立了综合性金融监管机构金融服务管理局( f s a ) ，统一负责对 各领域金融活动进行监管。虽然早在此之前的8 0 年代后期，北欧各国和加拿大也都 对金融监管体制进行了类似的改革，但作为在主要国际金融中心进行的首次尝试，国 际金融界对英国的此项改革予以了极大的关注，学术界有关监管体制的讨论也逐渐多 了起来。随后，韩国、澳大利亚、日本等国也相继效仿，进行了类似的改革；欧盟的 德国、爱尔兰、奥地利和南非、以色列以及一些新兴市场国家( 如泰国和墨西哥) 也开 始就这一问题进行咨询和讨论1 。此外，澳大利亚、加拿大、丹麦、挪威、瑞典、冰 岛、日本、韩国、新加坡和英国等发达国家还建立了非正式的“统一金融监管者论坛刀， 分别于1 9 9 9 年5 月和2 0 0 0 年5 月在悉尼和多伦多召开会议，就统一的金融监管体制 和综合性金融监管机构所面临的某些问题进行讨论z 。如今，成立独立于中央银行的 综合性金融监管机构，实行统一的金融监管体制，似乎正在成为一种趋势，金融监管 体制安排闯题也逐渐成为人们关注的热点。 g o o d h a r t 等( 1 9 9 8 ) 指出：1 、金融监管的体制安排将影响金融监管的效率和有效 性。2 、不同的监管体制下监管机构的责任明确程度不同，而由于监管当局面临的目 标通常不止一个，因此在监管目标存在冲突时，只有明确监管机构的责任，才能较好 地解决目标冲突问题。3 、金融监管体制的差异会影响监管的直接成本和间接成本。4 、 不必要的交叉重复监管会影响金融监管的成本和效率，不同的金融监管体制在处理这 类问题上具有不同的优势。可见，研究金融监管体制问题有着重要的理论意义。 总的说来，目前国际学术界对金融监管体制的设计提出了三种主要的理论模式： 机构型监管、功能型监管和目标型监管。本文第三部分将对这三种理论模式进行分析。 东南亚金融危机发生以后，国内对于金融监管国际经验借鉴方面的研究逐渐增 多，大多侧重于对金融业相对发达的美、日、英、韩等国比较成熟的金融监管经验的 介评，并在此基础上提出对我国金融监管模式选择的建议。下面选取一些有一定代表 性的文献进行简要介绍。 1 参见c i o c c a ( 2 0 0 1 ) 。g o o d h a x t ( 2 0 0 0 ) 和b r i a u l t ( 1 9 9 9 ) 2 参见嗍a p r a g o v a u p o l i c y 和w w w o s f i - b s i f g c c a e n g p u b l i c a t i o n s ，2 0 0 2 年4 月各国又在韩国的济州 岛举行了第三次会议，但目前还无法通过互联网获得此次会议的资料 4 金融监管体制的国际比较与借鉴 一、导论 张旭，张胜利，陈阵( 2 0 0 1 ) 认为西方国家对金融监管无论从体制内容、目标及 立法和手段都是相对比较完善的，对金融机构的监督检查都是比较严格的，对于资本 主义经济发展和稳定起到了积极作用，在许多地方值得我们吸收和借鉴。他们提出建 立高度集中统一的双重金融监管体制的建议。以中央银行为领导，国有商业银行为主 体，政策性银行和各种金融机构分工合作的金融体系的建立和完善，必然要求建立高 度集中统一的双重经营监管体制与之相适应，即确立中央银行作为金融监管机构的主 体和核心地位，实行全权全面监管。所谓双重监管，即我国中央银行内部的金融管理 司和稽核司应该各尽其职，各尽其责。 金中夏( 2 0 0 1 ) 在金融监管体制的国际比较以及对我国的启示一文中选择了 美国、日本、德国、英国、法国、印度、巴西和韩国等八个有代表性的国家进行案例 分析。分析的重点为金融监管体系的不同模式产生的背景和发展趋势。认为多数国家 己经或将要选择综合监管模式。从选取的八个国家来看，有六个国家( 美、德、英、 日、韩和巴西) 己经采取综合监管模式，两个国家( 法国和印度) 采取分业监管模式。 在综合监管模式中，美国是美联储的综合监管和其它监管机构的专业监管相结合。其 它五国则为独立于央行的综合监管机构与央行合作进行监管。在分业监管的两个国家 中，法国正在考虑向综合监管转变。至于监管当局是否与央行分离，各国做法不尽相 同。在实行综合监管体系的六个国家中，德、英、日、韩四国的监管当局独立于央行 之外。他同时认为金融业的进一步快速发展又对我国的金融管理体制提出了新的要 求。首先，货币市场和资本市场打通以后，二者之间的互动日益增强。其次，金融混 业经营己成大势所趋。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理 的中资机构将会面临不少新的矛盾和困难，所以对混业经营风险的监管应适时提上日 程。 苏同华( 2 0 0 3 ) 认为由于金融监管的主体和对象不同，各国或地区形成了不同的 金融监管模式。他在 金融监管模式的国际比较及其启示一文中通过对一元化或多 元化、专业化或非专业化、竞争或垄断的金融监管主体模式的比较，以及对分业监管 或功能监管、集权型监管或分权型的金融监管组织模式的比较，得出以下结论：即我 国应该逐步建立专业化的、集权与分权相结合的、功能型的金融监管模式。 万正晓( 2 0 0 3 ) 通过对欧美发达国家金融监管体制的比较，也认为综合监管已经 5 金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论 成为金融监管的主流模式。美、德、英和日已经采取了综合监管模式，只有法国仍采 取分业监管模式。在综合监管模式中，美国是美联储的综合监管和其它监管机构的专 业监管相结合，其它国家则为独立于央行的综合监管机构与央行合作进行监管。另一 个特点是发达国家金融监管当局与中央银行分离的趋势不明显。在实行综合监管体系 的国家中，德、英、日等国的监管当局独立于央行。德国正在考虑将综合监管职能放 回德意志联邦银行。英国和日本在最近两三年才陆续建立独立于央行的综合监管当 局，日本实际上是将监管分别从大藏省和财经部的控制下分离出来，同时加强了央行 的监管职能，增设了检查局。但是，由于最后贷款人的职能以及维护金融稳定的需要， 日本央行设立了特定机构专门从事对金融体系的监管工作，因此存在着央行监管部门 与独立综合监管机构相协调的问题。美国则是将综合监管的职责放在央行，监管职能 长期以来主要由财政部、美联储和州银行厅分担。近年来综合监管的职能向美联储倾 斜的趋势明显。法国将对银行、证券和保险的监管分别放在不同的机构，但央行在监 管方面的影响更大些。他认为我国的金融监管体系存在的问题主要体现在：金融监管 缺乏独立性；金融监管的法律制度不完善；金融监管的分业监管不利于提升金融服务 业的国际竞争力：金融监管手段落后，监管的能力和效率处于较低水平。我国金融监 管体制的改革与完善应从以下几个方面着手：从制度上保障金融监管机构的独立性； 进一步完善法律法规体系，为金融监管和市场规范发展提供法律保障：建立对监管者 的监督约束机制；加强国际层面上的监管合作提高监管水平；充分重视对资本充足 性和内控机制健全性的监管。 目前在这一领域的相关研究很多，大多着眼于金融监管模式的某几个方面进行， 不再一一赘述。 1 4 研究方法与论文结构 1 4 1 研究方法 本文主要采取制度经济学、比较经济学和金融学的理论和方法来研究分析金融监 管体制的一般特征和发展规律。运用理论与实践、归纳和演绎、历史与逻辑相结合的 分析方法进行论述，侧重介绍分析主要西方资本主义国家和一些新兴市场国家金融监 管体制的发展、现状、特点和趋势，并就其中一些一般性的规律问题进行对比和总结。 6 金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论 最后结合我国的实际情况，对我国在当前形势下金融监管体制的模式选择提出了相关 政策建议。其中历史的分析方法主要指在分析过程中充分考虑时间动态因素的影响， 一方面注重被考察国家在不同的历史阶段，不同的宏观经济环境中的政策选择和根 据。另一方面也注重考虑我国所处的特定的历史阶段，在金融监管体制模式的选择上 注意结合国情，选择一条有中国特色的道路。逻辑的分析方法是指在对主要西方资本 主义国家和一些新兴市场国家金融监管体制的介评中，注重从横向的角度进行比较分 析其中的差异及其形成的深层次原因。 1 4 2 论文结构 全文主体共分为七个章节，第一章导论介绍了研究的背景和意义、研究的方法、 相关的文献综述以及文章的结构与创新。第二章对文中所要讨论的金融监管体制方面 的一般性问题进行介绍，突出对于本文涉及的一些基本概念的界定。第三章是对金融 监管体制理论的发展的论述，体现的是金融监管理念的不断更新和进步及其在具体组 织分工上的表现，也为后面具体案例的分析提供了一个理论基础。第四章针对一些有 代表性的国家的具体情况分析了几种基本监管模式的特点和利弊。因为文章最后的立 足点是中国的金融监管模式选择，所以在第五章阐述了中国金融监管的发展和现状。 为第六章提出中国的金融监管模式的选择思路提供了一个现实环境基础，同时也可以 更好地体现这个思路的适用性和现实意义。最后一章是文章的基本结论。简单地讲， 文章是按照“概念的提出基本理论一理论发展代表性模式国家分析及借鉴 中国的情况中国的模式选择一这样一个思路来组织内容的。 1 5 本文可能的创新和不足 首先，本文引入历史分析方法对金融监管的产生及理论形成进行历史性考察与研 究，分析金融监管理论与实践的变迁及形成原因。同时进一步从国别的角度，描述发 达国家金融监管的实践轨迹，分析金融监管实践变迁的原因和未来的发展趋势，其中 重点剖析不同金融监管体制对不同国家金融业发展的适应性与优劣利弊，提示不同金 融监管体制存在的客观必然性，体现出内容的衔接性与分析的层次性。 其次，突出我国在金融监管模式选择上的适用性和阶段性。国际金融的一体化也 好，金融监管国际合作的加强也好，都并不意味着各国之间的整齐划一。特别是对处 7 金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论 子向发达市场经济过渡阶段的所谓新兴市场经济而言，其金融监管制度的设计和建设 更是有着自己的特殊要求，考虑到我国的特定历史发展阶段，新兴市场经济国家的经 验对我国将具有特殊的借鉴意义，因此本文将针对这一点讨论我国市场经济特定过渡 时期中的合适的制度安排。 国内金融业混业经营的发展具有阶段性。在达到完善的混业经营条件之前，国内 的金融体系还需要在分业的中间过渡状态中稳步推进。这个过渡期也需要划分为两个 不同的阶段：第一是以业务创新为重心的初级发展阶段；第二是以制度创新为重心的 高级发展阶段。因此，金融监管制度的设计也需要相应地体现出阶段性，不能急于求 成，这也是本文要讨论的一个焦点。 文章的不足主要表现在文章讨论的范围仅限定于金融监管体制不同模式的基本 面比较，使得文章无法进一步探讨金融监管的一些具体问题，如不同模式在银行、证 券和保险的监管政策工具上的选择及其效果比较；监管模式与监管的有效性的比较分 析；监管成本的比较；作为现代金融监管基础的金融机构内部控制制度的比较分析等 等。而这些问题同样对于金融监管的体系和效果具有重要意义。此外，在对一些代表 国家的金融监管模式分析比较过程中，限于篇幅，没有能够进行更加全面和具体地比 较分析，如在市场准入、业务范围、风险控制、流动性控制、危机处理、存款保护等 方面的介绍和对比。 3 金融监管体制的国际比较与借鉴 二、金融监管体制的基本内容 二、金融监管体制的基本内容 2 1 金融监管及其必要性 2 1 1 什么是金融监管 金融监管概念中的“监”是监督，“管 是管理，金融监管作为一个复合概念内 含金融监督和金融管理的双重属性。金融监督是指一国或一个地区的金融主管当局对 该国或该地区的金融市场运行状况进行系统、及时的信息搜集和信息处理，以维护市 场秩序和防范市场风险。同时，对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以 此促使金融机构依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。金融管理是指金融主管当 局依法对辖区金融市场进行管理，包括：市场体系韵构建、市场规则的制定和对市场 违规行为的处罚等。同时，对金融机构及其经营活动实行领导、组织、协调和控制等。 实际使用时，一般都包括了两个词的复合内容，但词义更偏重于金融监督。 金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局 依据国家法律法规的授权对整个金融业( 包括金融机构以及金融机构在金融市场上所 有的业务活动) 实施的监督管理。广义的金融监管是除上述监管之外，还包括了金融 机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。本文定义 的金融监管是广义的金融监管，但在内容上突出狭义的金融监管。 2 1 2 为什么要进行金融监管 金融监管对于现代社会经济运行来说意义重大，这主要是由于： ( 1 ) 、金融在现代经济的核心地位决定了金融监管的地位。现代经济是指发达 的商品经济，即市场经济。金融在现代经济的核心地位可以从以下三个方面来理解： 首先金触在市场资源配置中起到核心作用。现代经济中，在一国或整个世界经 济范围内，金融不可避免地受到客观经济环境和条件的制约，经济决定金融。但与此 同时，金融作为现代经济运行中最基本的战略资源，广泛、深刻地渗透到社会经济生 活的各个方面，在市场资源配置中起到核心作用。 其次，金融是调控宏观经济的重要杠杆。宏观经济管理的基本要求是社会总供给 9 金融监管体制的国际比较与借鉴 二、金融监管体制的基本内容 与总需求基本平衡，以促进国民经济均衡增长。金融在建立和完善国家宏观调控体系 中具有十分重要的地位。一般说来货币供应总量可以调节社会总需求，货币供应总 量和社会商品、劳务总供给保持基本平衡，就能使物价稳定。同时，利率、汇率、信 贷、结算等金融手段又对微观经济主体有着直接影响。国家可以根据宏观经济政策的 需要，通过中央银行运用调整法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现率、公开市 场操作、中央银行外汇操作贷款限额、中央银行存贷款利率等各种调控手段，适时 松紧银根，调控货币供应的数量、结构和价格，从而调节经济发展、规模、速度和结 构，在稳定物价的基础上，促进经济发展。 第三，金融业是国民经济的信贷收支、外汇收支、现金收支和结算中心，是国民 经济活动的资金枢纽和神经中枢；金融运行情况是国民经济活动的晴雨表，透过金融 现象，可以反映国民经济运行中出现的新情况、新问题、新矛盾和新趋势。金融业的 风吹草动，都会因涉及各行各业的利益，而牵动社会方方面面的神经。 第四，金融安全是国家经济安全的核心。金融危机具有很大的隐蔽性和突发性， 难以预测和驾驭，稍有不慎，就会危及经济发展i 破坏社会稳定。1 9 8 0 年以来，世 界上已先后有1 2 0 多个国家发生过严重的金融风险和危机，这些国家为解决金融问题 所直接耗费的资金高达3 0 0 0 多亿美元3 。 金融业在国民经济中的核心地位，决定了对金融业的监管是一个国家社会经济稳 定发展的必然要求。 ( 2 ) 、金融业的行业特殊性决定了金融监管的重要性。金融业是个风险较大的行 业。金融业的风险来自方方面面，不仅有一般行业共有的信用风险、经营风险、市场风 险、管理风险，还有金融行业特有的利率风险、汇率风险、国际游资冲击风险。经济发 展、体制改革、宏观经济调控都要求对金融风险进行有效的控制，金融稳定是改革和发 展的基础。一旦金融机构发生危机或破产倒闭，将直接损害众多债权人的利益，后果是 十分严重的。而金融业自身又是一个脆弱的行业，表现为金融体系内在的脆弱性、金融 机构内在的脆弱性和金融资产价格内在的波动性。金融监管可以将风险控制在一定范围 之内，保证金融体系的安全、金融机构的稳定和金融资产价格的泡沫不至于过多。金融 体系安全运行，能够保持公众的信心，进而保证国民经济的健康发展。 周英，金融监管论 ，2 页，北京，中国金融出版社，2 0 0 2 l o 金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容 ( 3 ) 、维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率，是金融业自身发展的需 要。良好的金融秩序是保证金融安全的重要前提，公平竞争是保持金融秩序和金融效 率的重要条件。为了金融业健康发展，金融机构都应该按照有关法律的规定规范地经 营，不能搞无序竞争和不公平竞争。这就需要金融主管当局通过金融监管实现这一目 的，以保证金融运行有序、竞争公平且有效率。 2 2 金融监管体制的内涵 辞海则将“体制”定义为“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限 划分的制度。一4 西方学者，尤其是经济学学者，则多从行为学的角度来解释“体制 ( s y s t e m ) - - 词，如博恩斯坦主编的：比较经济体制一书认为，体制是指“被某些有 规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客体、观念或行为 的集合5 。换言 之，体制就是各种机构的总和，并通过这些机构的相互作用使选择由观念变为行动， 发挥功效。它涉及两方面内容：一是被组织起来的是什么；二是这些组成部分如何相 互发生关系，即静态组织与动态行为的集合。 金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套 机制和组织结构的总和。与之密切相关的基本要素：一是体制参与者，即由谁监管和 对谁监督，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；二是如何监管，即为 实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和手段，体系的各种参与者按照一定方式 有规律地相互作用，以完成特定的目的。可见，对金融监管体制的研究涉及对金融监 管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。 现有关于金融监管体制的讨论文献有很多还在不同意义上使用金融监管模式的 概念，这是一个与金融监管体制内涵相似的概念。广义的金融监管模式是指一国金融 监管的制度安排，包括金融监管法规体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的 行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构本文大多数情况下所 指的金融监管体制概念与狭义的金融监管模式相近。 辞海1 9 7 9 年缩印本，2 2 8 页，上海，上海辞书出版社，1 9 8 0 。【美】莫里斯博恩斯坦，比较经济体制) ，6 页，北京，中国财政经济出版社，1 9 8 8 1 l 金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容 2 3 监管体制对监管效应的影响 金融监管的制度结构对监管效率和有效性，对监管的直接和间接成本以及实现监 管的目标都有直接的影响。金融监管体制对金融监管成功与否具有重要意义：第一， 影响金融监管效率和有效性；第二，影响金融监管责任是否能明确确定，从而影响监 管目标的实现；第三，金融监管当局的监管目标通常不止一个，因此，在监管目标之 间存在冲突时，只有监管机构责任明确，才能较好地解决冲突问题；第四，是影响监 管成本的重要因素；第五，不必要的交叉和重复监管，对监管成本和监管效率会产生 重要影响，而不同的监管结构在避免这些问题上有不同的优势。 尽管金融监管体制对金融监管的成功和效率具有重大意义，但本身并不能保证监 管效率和有效性，只是提供实现有效监管的环境。 2 4 监管体制设立的标准 金融监管组织结构理论研究一国的金融监管体系如何建立才能在花费最小成本 的基础上更好地达成监管目的。其主要内容包括一国金融监管体系构成，组成部分的 职责分工、目标安排和协调运作等等。金融监管组织结构理论随着金融的开放和科技 的进步也在不断发展。 经济学家、英格兰银行货币政策委员会成员古德哈特( g o o d h a r t ) 6 和他的同事。 认为，金融监管结构模式可依据三个不同的准则设立：一个是根据金融机构的特点； 另一个是根据金融机构的业务功能；第三个是根据监管目标( 1 9 9 8 ) 。这种概括也恰 好代表了金融监管组织结构理论发展的三个阶段。以金融机构为准则时，监管机构的 划分只根据金融机构的性质而不论其从事何种业务。这在审慎监管中非常合适，因为 审慎监管必须以金融机构为监管重心。以功能为划分原则的监管格局只着重于金融业 务的类型，而不论从事这些业务是哪些金融机构。他们认为，在实践中，监管结构的 设置应该采取矩阵方式。因此，他们提出以监管目标为准则设立监管结构，但无论以 什么准则设立监管结构，都会涉及单一监管机构还是多个监管机构并存的模式选择问 题。 g o o d h a r t ，c h a r l e s ，p h i i i p p r a r t m a na n d d a v i d l l e w e l i r a ( 1 9 9 8 ) ：l i l i a n a r o j a s - s u a r e z ，a n ds t e v e n w e i s b r o d “t h er a t i o n a l ef o rr e g u l a t i o n ”i nf i n a n c i a lr e g u l a t i o n ：w h y ，h o wa n dw h e r en o w ? l o n d o n ：r o u t l e d g e 1 2 金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容 2 5 监管目标与监管体制 金融监管的目标是金融监管理论和金融监管实践的核心问题。对金融监管目标的 认识直接决定或影响着金融监管理论的发展方向，也主导着具体监管体制和政策的建 立与实施。当然，反过来金融监管理论以及金融监管实践的经验教训也将相应地促使 金融监管目标的改变。 2 泄纪3 0 年代以前，金融监管的目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，并 防止银行挤提带来的消极影响。1 9 1 3 年美国联邦储备体系的建立可以说就是追求这一 目标的直接反映。例如当时的 联邦储备法就明确指出“为了建立联邦储备银行， 为了提供一种具有弹性的货币，为了能为商业银行票据提供一项再贴现的手段，为了 在美国建立对银行更有效的监督；以及为了其他目的特制定本法 。3 0 年代大危机的 经验教训使各国的金融监管目标普遍开始转变到致力于维持一个安全稳定的金融体 系上来，以求防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击。2 0 世纪7 0 年代末，过度严 格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重 效率问题，近年来则发展到有效控制风险、注重安全和效率的平衡方面。 不过，2 0 世纪金融监管目标的变迁并非是新的目标取代原有目标，而是对原有目 标的不断完善和补充的过程。这使得当今各国的金融监管目标均包含多重内容，即维 护货币与金融体系的稳定；促进金融机构谨慎经营；保护存款人、消费者和投资者利 益；以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。 “， 2 6 金融监管体制的分类 按照系统论的观念，一定的经济体制不过是某种总的社会历史环境的一部分，各 种政治、经济、法律、历史、文化、地理、自然的变数共同制约着经济体制的选择与 运行。由于各国各地区金融制度形成的历史、政治、法律、民族文化传统及经济金融 发展水平的不同，以及金融监管理论和方法上的差异，因而其监管体制亦各具特色。 2 6 1 监管行为方式划分法 根据金融监管机构监管金融机构的行为方式及其与金融机构的相互关系，金融监 管体制分为自律式模式、法制化模式和干预式模式： 1 3 金融监管体制的国际比较与借鉴 二、金融监管体制的基本内容 ( 1 ) 、自律性模式，英国是自律式模式的代表。历史上，英格兰银行监管的特点 是一种以金融机构自律监管为主，英格兰银行监管为辅，而且其监管不是依据严格的 法律法规，而是通过“道义劝说”的方式劝说金融机构自觉与其合作，共同维护金融 市场的秩序。这种非正式的监管方式建立在监管者与被监管者之间的相互信任与共同 合作的基础之上，也只有在像英国金融市场均集中在伦敦城这种情形下才较易实行。 此种监管方式的优点在于方式灵活，较有弹性，而缺陷在于人为因素比较明显。1 9 7 9 年英国以成文形式颁布了银行法，初步确立了英格兰银行依法监管的基本框架。 1 9 9 8 年成立的金融监管服务局统一对各类金融机构进行监管，并规定此后英格兰银行 只在总体上对金融体系的安全性和稳定性负责。1 9 8 7 年的银行法和1 9 9 8 年金融监 管服务局的成立开辟了英国金融监管走向制度化，法制化和规范化的道路， ( 2 ) 、法规化模式。美国可以看作是法制化、规范化的金融监管模式的代表。美 国负责金融监管任务的有多个机构( 后面有专门介绍) 。每个机构各自依据一定的法规 开展工作，各自的职责规定得比较明确：美国这种多头监管模式，使任何一家银行都 置于两家或两家以上监管机构的监管之下，这种多头监管在金融监管机构之间形成了 一种相互制约和相互竞争的微妙关系，有利于提高监管质量。当然这种监管模式的缺 陷也很明显，尽管各个监管机构相互合作，各有侧重，但因多头管理，仍难免存在职 责重复、推诿扯皮、降低效率等情况。美国监管机构的监管方式也在不断完善，并在 适当取消一些法定数量参数和比率指标，给监管官员处理具体问题更多的灵活性等方 面达成了共识。 ( 3 ) 、干预式模式。日本是政府干预式的金融监管模式的典范。日本金融体系和 监管机构独具特色，为了完成在经济上赶超发达资本主义国家的任务，日本政府对包 括金融业在内的几乎全部经济部门进行了干预。日本的金融监管由大藏省和日本银行 共同负责，大藏省的监管对象是所有在日本登记注册的金融机构，包括所有日本国内 金融机构及其驻外机构，也包括国外银行在日本的分支机构；日本银行只对在日本银 行开设往来账户或在日本银行获得贷款的金融机构进行监管。大藏省可以超越法律对 金融机构作各种行政指导，形成所谓的“护航舰队”模式。日本不透明的政府干预式 的金融监管模式在日本金融自由化后遇到了很大的挑战，日本政府没有对这种模式进 行及时改革，缺少金融管制的金融自由化使金融机构在获得自主发展的同时，也助长 1 4 金融监管体制的国际比较与借鉴 二、金融监管体制的基本内容 了金融投机，大批金融机构为牟取暴利，盲目投向股票和房地产，促成了泡沫经济。 2 0 世纪8 0 年代后期日本泡沫经济破灭和接连不断的政治经济丑闻，使得日本金融体系 不良资产积重难返，日本金融监管模式既不是以法制化金融监管为主，也不是以金融 自律组织调控为主，更多的是政府干预。这种模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了 一定作用，但不利于形成金融业的规范经营，也不利于通过完善金融法规制度以加大 打击金融犯罪力度，应该说这是导致很长一段时期内日本金融秩序混乱的重要原因之 一。1 9 9 8 年桥本政府宣布了日本的“金融大改革”后，日本的金融体制以美国为样板， 取消了对金融的过度保护，以促进市场竞争，建立优胜劣汰的市场机制。 从对上述三种模式的考察来看，这三种金融监管模式日益趋同，各国普遍强调金 融法规监管行业约束与市场约束的结合。 2 6 2 权力层次划分法 根据金融监管权力的分配结构和层次，金融监管体制大体可以分为以下三类。 ( 1 ) 、一线多头型。指全国的金融监管权集中于中央，地方没有独立的权力，在 中央一级由两家或两家以上的机构共同负责的监管模式。德国、日本、法国属于这种 模式，这种模式反映了这些国家权力集中的特性和权力制衡的需要。 ( 2 ) 、双线多头型。即中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构 共同来行使监管的职能。联邦制国家因地方权力较大，往往采用这种组织机构，典型 的是美国和加拿大。“多头 即指联邦这一头有若干个监管机构。在州的那一头，每 个州各有自己的金融法规，各有自己的银行监管官员和管理机构。 、 ( 3 ) 、集中单一型。即由一家机构集中进行监管。在历史上，这种监管模式较为 普遍，这一监管机构往往是中央银行。发达市场经济国家实行的这种模式是在金融高 度发达，经济金融基本实现一体化的基础上形成的，是与其完善的市场体系、高度发 达的经济水平和自身拥有较大独立性的中央银行或监管当局相适应的。发展中国家采 用这种模式一般是由于国内市场体系不完备，金融制度结构比较简单，客观上需要政 府通过中央银行统一进行干预：， 2 6 3 功能和机构划分法 按金融业务来划分监管对象称之为功能监管，按不同金融机构划分监管对象称之 金融监管体制的国际比较与借鉴 二、金融监管体制的基本内容 为机构监管。 功能监管有许多优势，首先，它分配给每一个监管机构那些它最清楚的功能的司 法裁决权。例如，银行监管者主要关心的是确保银行系统的安全稳健，银行监管者的 法定使命赋予其保护银行和存款者的功能超过保护投资者。他们在保护投资者的专业 知识方面不如证券管理机构那么多，因此由证券监管机构负责监管证券业务，银行业 监管机构负责监管银行业务是明智的。其次，根据功能分配监管司法裁决权，能够保 证使用一致的监管理念。证券法最突出的特点之一是要求信息充分披露，而银行监管 者关心公众对银行的信任度，因此其信息披露更倾向于保密。第三是避免监管混乱、 最后它可以为竞争者创造了平等的条件。 当然，机构监管也有许多优点：当金融机构从事多项业务时，机构监管方式使监 管者易于评价金融机构的产品系列风险，评估银行资本是否充足以及经营体系能否支 持所有的银行业务。尤其存在于系列金融产品之间并互相关联的风险因素越来越多 时，强化机构监管意义尤其重大。实行全面的机构监管还避免了对金融机构不必要的 重复监管劳动，因为银行的监管者和证券机构的监管者在履行职责时不得不检查同样 的已录，干扰同样的工作人员，这将产生由不同监管者引起的优先权的冲突和命令冲 突。 按功能和机构划分的原则，金融监管体制可以作如下划分。 ( 1 ) 、统一监管型，( 按监管主体数量划分法又称为单一全能型) 即对于不同的 金融机构和金融业务，无论是审慎监管，还是业务监管，都由一个机构负责监管。目 前有英国、日本、韩国等9 个国家实行这种模式。 ( 2 ) 、多头监管型，即一般将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险划分为 三个领域，分别设置专业的监管机构负责包括审慎监管和业务监管在内的全面监管。 从功能和机构的组合中派生出以下三种模式。 ( 1 ) 、牵头监管型。这是多头监管型的改进型、在实行分业监管的同时，随着金 融业综合经营的发展，可能会存在监管的真空或业务交叉的现象，几个主要监管机构 为建立及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间的扯皮推诿，特指定 一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作，其典型代表是法 国。 1 6 金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容 这种模式的优势