（经济法学专业论文）城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护问题研究——兼论相关立法的缺陷及完善.pdf

摘要 城市房屋拆迁是伴随着国民经济和社会的发展，城市化过程中城市功能调 整需要和规模扩大而产生的一种拆i e t 建新活动。拆迁人和被拆迁人是拆迁活动 的主体，同时它又是在政府的宏观调控下进行的。在拆迁过程中，由于各自地 位的不同，不同拆迁活动主体之间存在着较为复杂的利益关系，实质上是它们 之间在权力、权利和利益方面的一场博弈。 从我国城市房屋拆迁的历史实践看，虽然客观上对于城市功能和面貌的改 善的确起到了积极的促进作用，但在我国社会丰义初级阶段特有的国情背景下， 由于被拆迁人在政治、经济及其它社会资源的拥有方面与被拆迁人天然的不对 等，更由于作为拆迁活动宏观管理者的地方政府，因为自身利益因素导致其在 行使行政权力过程中的角色错位而偏向于拆迁方，所以被拆迁人的合法权益往 往容易受到侵害，也很难依靠行政、司法途径得到有效救济，自助行为更是无 济于事，一些因拆迁引发的极端事件时有发生。 上述问题的产牛不是偶然的，它是我国社会从计划经济向市场经济转型过 程中各种复杂因素相瓦作用的结果，是社会上层建筑中不完善的方面对经济基 础反作用的反映。从实证的角度具体分析，被拆迁人权益难以得到保护的原因 首先在于我围现行关于城市房屋拆迁立法价值取向上未区分公益和商业两种不 同性质和目的的拆迁，未能正确处理公权力和私权利、公平和效率的关系，过 分依赖行政管理而轻市场调节，司法作用被弱化。其次表现为拆迁许可、行政 裁决、强制拆迁、价格评估及补偿安置等制度设计方面也存在诸多漏洞。就现 行立法本身来看，由于与宪法等上位法存在明显的冲突，其继续施行的合法性 也受到质疑。此外，行政权力的异化也是导致侵害被拆迁人权益的根源之一。 在“经营城市”理念诱导下，当地政府受自身利益需求的驱动产牛歪曲的政绩 观，本能地与拆迁人结成利益共同体，同时由于一些政府工作人员素质低下而 滋牛腐化行为，使被拆迁人的权益受到双重侵害。 房屋是人类安身立命之木，是一个国家中人们最重要的私有财产之一，是 行使其它公民权利的物质基础。在涉及对房屋这种公民私有不动产的处分时， 必须慎重对待，即使是行使公权力的围家为了公益目的需要拆迁时也不能例外 地要遵循正当的法律程序、公平的行政补偿、目的的公共使用原则，更不用说 拆迁人为了商业目的进行的拆迁行为了。解决我国城市房屋拆迁中的诸多问题 尤其是被拆迁人的权益保护问题，应在对当前拆迁立法、执法、司法的实践进 行反思的基础上，积极借鉴其它国家的经验，坚持以人为本，针对上述问题， 在立法的价值取向、指导思想、立法原则、立法技术以及制度设计上加以完善 或重构。同时要使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域， 让司法机关在对被拆迁人权益的救济方面有所作为，从而在司法实践中充分发 挥维护社会公平正义的作用。从执法的层面来说，关键在于以科学发展观为指 导，增强行政机关及其工作人员依法行政的观念，落实执政为民的根本要求， 加强对其权力行使的监督和制约，杜绝腐败现象的发生。 关键词：城市房屋拆迁被拆迁人权益保护拆迁立法 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y , c i v i lh o u s ed e m o l i t i o ni sa m o v e m e n to ft e a r i n gd o w nt h eo l d sa n dr e b u i l d i n gt h en e w s ，c a u s e db yt h ec i t y f u n c t i o na d j u s t i n ga n de x p a n d i n g d e m o l i s h e ra n dd e m o n i s h e ea r et h em a i np o r t si n t h ed e m o l i s h i n g ，a tt h es a m et i m ew h i c hi su n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ea u t h o r i t y s m a c r o c o s mc o n t r 0 1 d u et ot h ed i f f e r e n c eo fs t a n d i n g s ，t h e r ea r ec o m p l i c a t e db e n e f i t r e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h ev a r i o u ss i d e sd u r i n gt h ed e m o l i s h i n g ，w h i c h ，a sam a t t e ro f f a c t ，i sac o n t e s ta m o n gp o w e r sr i g h t sa n db e n e f i t s t h eh o u s ed e m o l i s hh a sc o n t r i b u t e dt ot h ei m p r o v e m e n to fc i t yf u n c t i o na n dc i t y o u t l o o ka c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c ei nt h eh i s t o r yo fi ti no u rc o u n t r y b u ta g a i n s tt h e b a c k g r o u n do ft h es o c i a le l e m e n t a r ys t a g e ，d e m o l i s h e r sh a v ea b s o l u t ea d v a n t a g e st o d e m o l i s h e e sa tt h ea s p e c t so fe c o n o m i c a la n dp o l i t i c a la n dt h ep o s s e s s i o no fo t h e r r e c o u r s e s f u r t h e rm o r e ，l o c a lg o v e r n m e n t sa st h em a c r o c o s m m a n a g e r sm i s u s e dt h e i r p o w e r st ob ep a r t i a lt od e m o l i s h e r sa sar e s u l to fc o n s i d e r i n gt h e i ro w nb e n e f i t s s o ， d e m o l i s h e e s l e g a l i n t e r e s t sa r eo f t e ne n c r o a c h e da n dc a n tb es u c c o u r e di n a d m i n i s t r a t i v eo rj u d i c i a lw a y s ，a n dt h e yc a n td oi to nt h e i ro w n a sar e s u l t ，s o m e e x t r e m ea f f a i r so c c u r sf r o mt i m et ot i m eb e c a u s eo ft h ed e m o l i s h i n g t h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v ea r en o to c c a s i o n a lb u tar e s u l to fi n t e r a c t i o n so f a l lk i n do fc o m p l i c a t e da s p e c t sd u r i n gt h ec o u r s eo ft r a n s f e rf r o mp l a n n e de c o n o m y t om a r k e te c o n o m yi no u rc o u n t r y , a n di ti st h er e s u l to ft h er e a c t i o no ft h e i m p e r f e c t i o n so ft h es u p e r s t r u c t u r eo nt h ee c o n o m i cb a s e i ti sa n a l y z e df o r mt h e p o s i t i v ev i e wt h a tt h er e a s o n st h a td e m o l i s h e e s r i g h t sa n db e n e f i t sc a n tb ep r o t e c t e d p r o p e r l y ，f i r s to fa 1 1 ，l i ei nt h ep r e s e n tl a ws t a n d a r d s ，w h i c hh a v en o tm a d et h e d i f f e r e n c e sb e t w e e nt h e p u b l i ca n dc o m m e r c i a l ，a n dd e m o l i s h i n gp u r p o s e sn o td e a l w i t hp u b l i cp o w e r sa n dp r i v a t eb e n e f i t s ，a n dn o tc l a r i f i e dt h er e l a t i o nb e t w e e n j u s t i c ea n de f f i c i e n c ya n dh a v ed e p e n d e do na d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lt o om u c ha n d d e s p i s e dm a r k i n ga d j u s t m e n t a sac o n s e q u e n c e ，j u d i c i a lr u l e sh a v eb e e nw e a k e n e d f u r t h e r m o r e ，t h e r eh a v eb e e nm a n yf l a w si n t h er e g u l a t i o n s ，s u c ha s d e m o l i s h i n gp e r m i t ，a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ，f o r c e dd e m o l i s h i n g ，p r i c ee v a l u a t i o n a n dc o m p e n s a t i o na n ds e t t l e m e n t a sf o rt h ec u r r e n t 1 a w s ，t h e ya r ec o n f l i c t i n gt h e u p p e rl a w sl i k et h ec o n s t i t u t i o no b v i o u s l y , s ot h el e g i t i m a c yo fc a r r y i n go u tt h el a w s c o n t i n u o u s l yi sq u e s t i o n e d b e s i d e s ，t h ea l i e n a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r i s a l s oo n eo ft h er o o t sc a u s i n gd e m o l i s h e e s b e n e f i t se n c r o a c h e d i n d u c e db yt h e c o n c e p to f m a n a g i n gt h ec i t y ，t h el o c a lg o v e r n m e n t ，w i t ht h ew r o n ga c h i e v e m e n t v i e w sm i s l e db yi t so w ni n t e r e s t sa n db e n e f i t sa s s o c i a t e dw i t hd e m o l i s h e r sa sa c o m p a n yi n s t a n t l y m e a n w h i l e ，s o m eo ft h eg o v e r n m e n ts t a f fa r eo fp o o rq u a l i t ya n d i tc a u s e sc o r r u p t i o n s ，w h i c hm a k e st h ed e m o l i s h e e se n c r o a c h e dd o u b l e h o u s e sa so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp f i v m ep o s s e s s i o n si nas t a t ea r et h eb a s i c c o n d i t i o n st ot h ep e o p l e ，w h i c hi st h em a t e r i a lb a s i st op e r f o r mo t h e rc i v i lr i g h t s i t m u s tb et r e a t e dc a r e f u l l yw h e np f i v a t ei m m o v a b l e sl i k eh o u s e sa r ed e l tw i t h ，e v e nt h e s t a t ec a nn o tc a r r yo u tt h ep u b l i cp o w e r st op u l ld o w nt h ep r i v a t eh o u s ew i t ha p u r p o s eo fp u b l i c b e n e f i t s a c c o r d i n g t ot h ep r o c e s so ft h el a ws e t t i n g ，j u s t a d m i n i s t r a t i v ec o m p l e m e n t sa n df o rt h ep u r p o s eo fp u b l i c u s e ，i n c l u d i n gt h e d e m o l i s h i n gf o rc o m m e r c i a lp u r p o s e sb yt h ed e m o l i s h e r s h o wt os o l v et h ea r g u m e n t sa n dp r o b l e m si nt h ed e m o l i s h i n g ，e s p e c i a l l yh o wt o p r o t e c t t h ed e m o l i s h e e s b e n e f i t s ，s h o u l db eb a s e do nt h e t h i n k i n go v e r t h e d e m o l i s h i n gl a w s s e t t i n g ，c a r r y i n go u ta n dt h ep r a c t i c eo fj u s ta d m i n i s t r a t i o n ，a n d e x p e r i e n c e si no t h e rc o u n t r i e ss h o u l db ei n t r o d u c e da n dt h ep o l i c yo f t h i n k i n gt h e p e o p l ea st h ed o m i n a t ef a c t o r s h o u l db ei n s i s t e do n s o ，t h ev a l u e s ，i d e o l o g i e s ， p r i n c i p l e s ，t e c h n o l o g i e sa n ds y s t e md e s i g n so ft h el a w ss h o u l db ep e r f e c t e da n d r e b u i l t a tt h es a m et i m e ，j u d i c i a lp r o c e s ss h o u l db ei n t e r p o s e di nt h i sa r e ai nt i m e a n de f f e c t i v e l y , i nw h i c hc o n t r a d i c t i o n sa r eg a t h e r i n g ，a n ds o m e t h i n gh a st ob ed o n e t os u c c o r i n gt h ed e m o l i s h e e sb e n e f i t sb yt h ej u d i c i a lo r g a n s ，w h i c hs h o u l dp l a yf u l l r o l e si nd e f e n d i n gs o c i a lj u s t i c ea n df a i r n e s s a sf o r t h ea s p e c to fe n f o r c i n gt h el a w s ， i tl i e si nt h eg u i d a n c eo ft h es c i e n t i f i cd e v e l o p i n gv i e w , e n a b l i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t sa n dt h e i rs t a f f su n d e r s t a n d i n gt h ec o n c e p t i o n so fp e r f o r m i n gp o w e r s a c c o r d i n gt ot h el a w sb e t t e r , m a k i n gp e r f o r m i n gp o w e r sf o rt h ep e o p l ep r a c t i c a b l e a n ds t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i n ga n dr e s t r i c t i n gt h e i rp o w e rp e r f o r m i n g ，a n ds o c o r r u p t i o n si nt h i sa r e ac a nb es t o p p e d k e yw o r d s ： u r b a nh o u s ed e m o l i s h i n g ；d e m o l i s h e e ；b e n e f i tp r o t e c t i o n ；l a wo f d e m o l i s h i n g i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得4 婚其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者张舷沁签字吼彳年嗍矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解砻蛾有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部f - 或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授褪嬲可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：橛汰孙签名：倦亥劾 签字日期： 即7 年，口月矽日 签字日期： 1 归7 年护月五秒日 学位论文作者毕业去向： 工作单位：安徽工业大学电话：0 5 5 5 - 2 3 1 1 5 5 4 通讯地址：安徽工业大学化学与化工学院邮编：2 4 3 0 0 2 - 1 口引 房屋是人类生活资料的重要组成部分。自从房屋可被确定为私有财产以来， 无论古今中外，人们都本能地将一牛的大部分积蓄投入到房屋这种具有特殊价 值的不动产上。房屋显然已经成为他们人格权、生存权不可或缺的构成，所谓 “无财产即无人格”，并成为民生发展的标志与民权保障的核心问题。随着社 会的发展，世界各国的城市化进程不断加速，特别是工业的发展使城市人口更 加集中，城市规模迅速扩大，并使城市的功能布局混乱起来，从而对城市居民 的生活环境和质量产生较大影响。为解决这些问题，各国都出现了旧城改建和 新城建设活动，包括旧危房改造、空间结构调整以及基础设施建设等，主要目 的是对城市进行合理的功能区划，使其环境更加适宜于人们的居住和生活。因 此，城市房屋拆迁活动就成为城市发展过程中必经的阶段。 安居才能乐业，在社会转型时期，住房对于大部分中国普通百姓来说具有 更为重要的意义。随着国家经济的高速发展，城市规划建设的不断进行，城市 房屋拆迁也是在所难免的。我国城市房屋拆迁在建围后就已经开始，但真正大 规模的旧城改造和城市扩张却始于二十世纪九十年代。作为一项极其复杂的工 作，城市房屋拆迁过程，实质上就是各种利益相瓦博弈的过程。“拆”是将地 上原有建筑物或其他必须拆除物拆除；“迁”是对原有房屋居住者暂时或永久 迁移1 。取得房屋拆迁许可证的建设单位，为“拆迁人”，被拆迁房屋的所有人 是“被拆迁人”。乜1 由于被拆迁人在权力资源、资本资源、信息资源等方面与政 府和开发商相比，均处于不对等状态，更由于我围有关城市房屋拆迁方面的法 律、法规不完善甚至存在立法空白，导致拆迁中存在着很多不合理的现象，使 被拆迁入的合法权益得不到有效保护，政府或拆迁入侵害被拆迁人合法权益的 现象时有发牛，由恶性拆迁事件引发的尖锐社会矛盾日益引起社会各方的关注。 从南京被拆迁户翁彪、安徽农民朱正亮因拆迁纠纷点火自焚到北京被拆迁广联 名提起万人拆迁行政诉讼事件、湖南嘉禾强制拆迁事件以及2 0 0 7 年被媒体炒得 沸沸扬扬的重庆最牛“钉子广”事件，全国各地的类似案件层出不穷，严重影 响了社会和谐稳定，进而对相关法律规定和社会治理资源的有效性提出了尖锐 1 程信和、刘围臻：房地j 托法学，北京大学出版礼2 0 0 1 年版，第5 页。 2 城市房屋拆迁管理条例2 0 0 1 年6 月1 3 同r f i 华人民j k 和陶困务院令第3 0 5 号公和。 城市厉屋诉迁中被拆迁人权益保护问越研艽 的挑战。 从总体上看，国内关于城市房屋拆迁方面的研究虽然有进展，也有一些研 究成果，但视角或过于单一，广度不够，或仅触及问题的表面，深度不足，因 而在研究的系统性上尚存在欠缺。而从国外特别是一些经济和法律制度比较发 达的国家关于私人财产权保护问题的理论研究和立法来看，显然已比较成熟和 完善。作为一个法律学习者，只有以高度的社会责任感关注社会现实，关注民 牛，才能算是一个真正追求法治信仰的人。因此本文在借鉴其他学者研究成果 的基础上，对我国城市房屋拆迁( 以下简称“房屋拆迁”) 中被拆迁人权益的保 护现状及存在问题的原因从现实和法理的角度进行了进一步的探讨，并以此为 起点试对完善拆迁立法以加强被拆迁人权益的保护提出一些建议，希望能为正 确处理因房屋拆迁引发的社会矛盾，切实维护被拆迁人的合法权益，实现社会 和谐安定起到积极推动作用的目的。 一、被拆迁人权益保护之现状 ( 一) 被拆迁人权益概述 权利是规定或者隐含在法律规范中，实现于法律关系中的，_ 丰体以相对自 由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。被拆迁人享有的权益，是一个 权利群，既有宪法权利，也有民事权利；既有实体权利，也有程序权利。现有 对被拆迁人权益保护的立法或存在空白，或虽涉及但操作性不强，此乃被拆迁 人权益遭受损害的根本原因之一。根据人权保障和公认的法律原理，一般认为 在房屋拆迁活动中，被拆迁人至少具有下列权利： l 、财产所有权 财产权是一项基木的人权，指财产所有人对其财产享有不受围家和其他行 使国家委托权的组织的限制、剥夺或侵占的权利。瞄1 作为宪法权利，其“同时具 有对抗公权力和私权利的双重属性”。1 房屋是人最重要的财产之一，在房屋拆 迁中被拆迁人的财产权不仪包括房屋等直接的财产权益，还应当包括间接的财 1 张文硅土编：法理学，高等教育m 版礼、北京大学卅版利：1 9 9 9 年版，第8 页。 f 2 周伟：宪法基本权利原理规范廊用，法律出版丰l ：2 0 0 6 年版，鳃1 7 4 页。 3 黄竹胜：论私有财，加权，载杨海坤主编宪法基本权利新论，北京大学出版礼2 0 0 4 年版。第8 6 页。 2 ：二：茎堑堑尘坚笪堡塑奎堡鉴： 产损失。因此，被拆迁人不仅有权对因搬迁造成的直接损失如房屋、房屋附属 物、搬迁费用等请求足额补偿，还有权对搬迁而产生的间接损失( 如营业环境、 客户资源、街区功能的变化而导致的利润下降甚至消失等) 给予适当补偿。被拆 迁人的财产权理应是充分的和全面的。我国宪法第十三条规定， “公民合 法的私有财产不受侵犯。 民法通则第七十五条也详细规定：“公民的个 人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林 木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产 受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、 冻结、没收。”随着我国住房制度改革的逐步完成，房屋私有化程度越来越高， 越来越多的公民个人或家庭成为房产实际所有人，房屋对于大多数个人和家庭 来说越来越成为主要的也是最具价值的不动产。 2 、居住权 居住权是既属牛存权也属发展权的一种人权。人们为了牛存，首先必须有 一个能避风挡雨的牛活场所，这是作为一个人的最低的牛存权利。现代市场经 济中，人们满足基本住房消费需求丰要通过两条途径，一是运用自己的收入积 蓄从市场上购买或租赁，二是因处于特定的牛存状态和经济地位而从政府或其 他社会组织获得救助。届住权包括两个层次，一是作为一种社会保障权利的居 住权，二是作为付出公正合适报酬而享有的居住权。就其实现或行使来说，前 者是有条件和受限制的，后者对于每一个工作的人来说是无条件的和不受限制 的；但两种权利就其作为人权的权利木质而言，都是不可剥夺的。就前者而言， 作为政府公共政策的一个有机组成部分，当人们遭到失业、疾病、残废、衰老 或在其他不能控制的情况下丧失谋牛能力时，他们有权为保证自己木人和家属 过上符合人的尊严的牛活条件，获得社会保障体系的支持和救助，比如租住政 府提供的廉租房等。这种社会救济和保障措施是社会安全网的一部分。即使他 们完全丧失了谋牛能力，他们的住房权利也不得以任何理由被剥夺。对于后者， 居住权的享有和行使是与其他经济权利结合在一起的，丰要靠市场交换来实现。 房屋居住权包含两个方面：一是权利人有权通过对该房屋占有而居住其中；二 是权利人有权维持因长期居住该房屋所形成的牛活习惯及享受其中的牛活便 1 金俭：房地产法研究，科学h 版社2 0 0 4 年版，第3 2 5 页。 塑史堕星堑堑! ! 鍪堑堡壑查堡茎塑望竺窒 一 利。对于因拆迁而导致的上述居住权益的损失，拆迁人应予以补偿。 3 、土地使用权 土地使用权是指土地使用者在法律规定的范围对被其所使用的土地享有的 占有、使用、收益和依法转让的权利。这种权利的产生是以土地具有使用价值 为基础，同时又具有商品的属性。土地使用权作为一种独立权利形态的存在， 无论在立法上还是在实践中，都已经得到广泛的确认。犯1 对于公民依法所享有的 土地使用权因房屋拆迁是否应当给予适当的补偿，实践中有两种不同的观点： 一种认为城市房屋拆迁管理条例( 以下简称条例) 中没有规定对土地使 用权给予补偿，所以不应补偿。另一种认为土地使用权同样属于公民的私有财 产权，具有相当的经济价值，应给予适当的补偿，前者显然是不妥的。宪法 第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征 收或征用并给予补偿。 为实践中大量的征收、征用、拆迁补偿等纠纷的解决在 宪法层面提供了切实的制度保障。土地管理法第五十八条规定，有关人民政 府土地行政- 丰管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批 准，为公共利益或为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，可以 收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿，从法律上为房屋拆 迁中的土地使用权人设定了享有补偿的权利，拆迁人应当按照法律的规定对被 拆迁人的土地使用权予以补偿。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第 四十二条也规定：“国家对上地使用者依法取得的上地使用权不提前收回。在特 殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根 据上地使用者已使用的年限和开发、利用上地的实际情况给予相应的补偿。”已 于2 0 0 7 年1 0 月1 日施行的物权法第一百四十八条，也对建设用地使用权 的有关问题做出了原则性的规定。 4 、经营收益权 一般情况下，被拆除的房屋大都位于城市的黄金地段，经营用房屋较多， 被拆迁人拥有自丰合法经营并获取收益的权利，当该牛产和经营用房被拆迁， 拆迁行为破坏的将是被拆迁人的谋牛手段。被拆迁人的经营用房屋今后的收入 1 程信和、刘困臻：房地j 加法学，人民法院m 版社、人民公安大学m 版社2 0 0 3 年版，第2 页。 2 王一i j 田：i | i 围j ：地权利研究，巾困政法大学m 版礼1 9 9 7 年版，第1 3 9 贞。 4 一、祓拆迁人权益保护之现状 是被拆迁人的预期收入。该房屋被拆除后，被拆迁入因此所遭受的经济损失， 理应包括被拆迁人的预期收入。 5 、知情权、异议权 尽管与政府和拆迁人之间天然存在着政治权力、资本及信息资源上的不对 等，但作为被拆迁房屋的所有人应对导致其原有房屋被拆除的建设项目的目的 等有关事项享有充分的知情权、异议权。具体来说，被拆迁人有权充分了解所 居住城市规划的基本概况和城市短、中期规划方案；有权对城市建设规划方案 提出建议并要求给予答复；有权对涉及自己房屋的拆迁许可证的合法性和合理 性提出质询，有权要求就此类事项举行听证会并充分陈述意见；有权对不符合 公共利益标准而实施的拆迁，提出拆迁异议，甚至实行否决。这种参与是避免 或减少规划实施( 包括土地征用和房屋拆迁) 过程中的纠纷，避免或减少因规 划而产生的侵权、滥权、腐败以及各种悲剧的第一屏障。n3 同时，立法上应为被 拆迁人依法行使上述权利提供坚实的制度保障，为房屋拆迁审批权设置必要而 又行之有效的制约机制。 ( 二) 被拆迁人处于拆迁活动中的弱势地位 1 、拆迁人与被拆迁人法律地位不平等 拆迁人与被拆迁人在拆迁过程中本应是平等的民事丰体，法律在对双方权 利、义务的设定以及违法行为的制裁上应具有平等性，但事实并非如此。虽然 条例规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁入，不得接受委托进行拆迁，目的 在于防止拆迁丰体不平等，但2 0 0 1 年条例规定的拆迁立法宗旨是“为了加 强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保证建设项目顺利进 行”，显然与2 0 0 4 年宪法修正案关于“公民合法的私有财产，非为公共利益并 给予补偿不得予以征收”的原则精神相违背，也不符合城市房地产管理法 中开发商依照土地使用权出让合同得到的上地出让权除非因公共利益不得收回 的规定，人为地使上地一级市场的开发商得到高于普通居民的法律保护。这说 明，相关法律对上地开发市场中开发商的土地出让权和上地转让市场中房地产 买受人的使用权之间直存在“双重标准”和权利歧视，开发商和被拆迁房屋 的所有人的利益不能得到同等保护，救济效果大相径庭。如此缺乏公正的立法 1 姜j 安：行政规化的法制化路径，载郑州大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 6 年第1 期。 城- 巾厉屋拆迁| 1 1 被拆迁人权益保护i 可越研究 取向，直接导致了行政执法和司法实践中的不平等。特别值得一提的是，开发 商似乎总是可以在条例中为自己的不当行为找到充分根据，比如总成本支 出中的拆迁资金，根据条例开发商是要交由管理部门监督而不是直接支付 给被拆迁人的。 条例第十六条还规定：“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补 偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门 是被拆迁人的，由同级人民政府裁决 。“当事人对裁决不服的，可以自裁决书 送达之日起三个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定己对被拆迁人给 予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”。 仔细分析，该规定一个严重的缺陷就是规定强制拆迁合法化，在法院未做出裁 决之前，可以先行剥夺被拆迁人的房屋所有权和使用权。它首先给被拆迁人定 下的基调就是不论出现何种情况，房屋肯定是要拆的，被拆迁入所能够做的就 是努力地获得更多的补偿。不论被拆迁方对上述种种裁决服不服，即使裁决后来 被认定是错的，被拆的房屋却不可能再复原。对于开发商来说，其最可能的选择 就是不论裁决的诉讼结果如何，都先拆掉房屋，因为从博弈论来分析，拆还是不 拆说到底都只是房屋价值的补偿而已，对开发商来讲并没有更多的成本增加。此 等规定首先就便得在房屋拆迁与否这个对于被拆迁人来说意义重大的问题上被 拆迁人便丧失了发言权，更不用说被拆迁人为了维护自己受到侵害的权益，向 房屋拆迁管理部门、人民法院提出申请或诉讼，在制度不健全、受到政府有关 部门或当事人强势t 预的情况下，政府的房屋拆迁管理部门和人民法院是否能 够进行客观公正的判断也存在问题了。 条例第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用 途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、 直辖市人民政府制定”。根据经济学原理，公平合理市场价格的形成需要相应的 市场前提：买方和卖方均完全出于自愿；具有适当的期间完成交易，而不是急 于出售或急于购买。在房屋拆迁过程中，由于被拆迁人一般为非自愿，而且拆 迁还受到定期限的限制，因此与一般意义上的买卖交易存在着本质上的不同。 虽然拆迁人会对被拆迁人给予补偿，但在被拆迁人失去了“坚持不拆迁”的交 易底线的时候，交易心理上已完全处于劣势，所能得到的补偿完全掌控在拆迁 6 一、被拆迁入权益保护之现状 人手中，无法和公平合理的市场价格相提并论。 2 、被拆迁人在拆迁中处于事实上的弱势地位 在商业性拆迁项目中，拆迁入和被拆迁人应该是平等的主体。但是，一般 而言，被拆迁人往往是处于社会底层的群体，由于在社会政治经济方面的弱势 角色地位，造成他们在房屋拆迁的利益博弈中处于下风，不具有响亮的话语权。 开发商报送有关材料，进行公告，启动房屋拆迁程序，都是单方面的行为。开 发商无需同被拆迁人协商就可以直接申请并获得政府许可进行拆迁，并且在申 请拆迁许可证时，能不能确保所有文件都是真实的，被拆迁人无从知道；拆迁 计划和拆迁方案是否存在侵犯被拆迁人权益的问题，金融机构是否如实出具拆 迁补偿资费证明等，被拆迁人也没有能力监督和控制。这些都为后来的违法强 制拆迁留下了空间。另外，拆迁人总是事先与房屋拆迁管理部门谈好，委托拆 迁公司实施拆迁，而该拆迁公司往往又是房屋拆迁管理部门开办或控股的公司， 与房屋拆迁管理部门有着千丝万缕的关系。于是，实践中开发商与包括房屋拆 迁管理部门在内的政府、拆迁人与拆迁公司相互串通、暗箱操作、联合出卖被 拆迁人利益的现象时有发牛，比较典型的就是有些地方出现的费用大包_ t 的拆 迁委托方式，开发商落得清静又少花钱，而一些政府部门则一哄而上，共同分 享大包t 的利润。 ( 三) 权益受损的被拆迁人缺乏有效的救济途径 权利与救济是紧密相连的，救济是法律的灵魂，权利离不开救济，没有救 济就没有权利。“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利木质。” “无救济则无权利”这句古老的法谚表明：法律对公民权利和自由规定得再完 备、列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民兀法获得有效 的法律救济的话，那么，这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文。对于被 拆迁人来说，救济的渠道不外乎行政救济、司法救济、自助行为三种形式，但 是由于下述原因，房屋拆迁中被拆迁人权益事实上处于弱保护状态。 l 、行政救济程序执行中缺乏公正性 为规范房屋拆迁管理，缓解拆迁纠纷，2 0 0 1 年国务院颁布新的条例，2 0 0 3 年建设部又颁布了城市房屋拆迁行政裁决工作规程等行政规章。其目的在 1 英 威廉韦德：行政法，徐炳等译，巾国大百科全节m 版礼1 9 9 7 年版。第9 3 页。 7 城巾厉屋拆迁巾被拆迁人权益保护同越研冤 于完善行政裁决和行政强制执行制度，对行政裁决的条件、程序、时限等作出 具体规定，以防止滥用行政裁决和强制拆迁的行政行为发生，减少因拆迁行政 裁决和行政强制执行不规范而引发的群体性案件。拆迁行政裁决规程本是国家 行政机关为保护拆迁双方当事人尤其是被拆迁人利益而设计的行政救济程序， 其目的在于通过拆迁行政裁决程序遏制强制拆迁中的野蛮行为。但规程实旌以 来的实际情况告诉我们，该规程并未起到特别重要的作用，野蛮拆迁、流血事 件依然频频发生，且许多强拆案件还名正言顺地披上了行政裁决的外衣，有了 合法的依据。 行政救济程序木是为救济被拆迁人而设计的，反而在某些地方成了拆迁人 强制拆迁的通行证，其原因并不难理解。一方面是拆迁人受利益驱使总是不余 遗力千方百计地游说甚至贿赂某些政府官员，另一方面城市规划和拆迁或授权 开发商拆迁本身就是政府行为，政府在拆迁中也追求一定的经济利益和政治利 益，政府的裁决很难对被拆迁人有利。遍览各地城市拆迁，无论是直接获取土 地上的经济利益，还是取得拆迁背后的政治资本，地方政府都是最大的受益者 和最大的赢家。所以，当被拆迁人权益受损而企图通过行政救济程序来寻求保 护时，其结果就可想而知了。 2 、司法救济程序因被弱化而不可依赖 在一个法治的社会中，司法救济是司法机关通过司法程序解决社会矛盾、 维护社会公平与正义的最有效的手段，是给予权利受害者以保护的各种救济手 段中的终极措施和最后一道屏障，因而，人们对司法公正的渴望胜过一切。但 条例明显显示了对行政权力过分依赖，忽略了司法程序的作用。该条例第 十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆 迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理 部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起三十日 内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院 起诉。拆迁人依照木条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用 房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。 不难看出，依照这一规定， 行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。 此外，作为审判机关的人民法院也从某种角度上将被拆迁人拒之门外。2 0 0 5 三：蔓! ! 垦壑垄堡芝型壁兰竺兰堡塑 年7 月，最高人民法院审判委员会通过了一则司法解释，规定从2 0 0 5 年8 月1 1 日起，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿 安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理， 并告知当事人可以按照条例第十六条的规定向有关部门申请裁决。而根据 该条例，若不服裁决才可向人民法院起诉。最高法院司法解释的精义是，法院 不应当直接受理此类民事案件。对裁决不服的，拆迁当事人可以申请行政复议 或者直接提起行政诉讼。其实质是为房屋拆迁纠纷提起诉讼设置了前置性的裁 决条件，大大缩小了公民的司法救济权利，且被拆迁人只能通过行政诉讼而不 能通过民事诉讼来解决。 这些表面上公平但实质上隐含着巨大不公平的规定使被拆迁人如果对拆迁 补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。这也很好理解 为什么一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为也不愿选择法律途径解决问题了。 3 、自助行为的弱效率性 在行政和司法救济无法依托时，众多的被拆迁人只得采取各种各样的自助 行为。如通过大众传媒披露事实真相，利用舆论监督的方式迫使那些违法乱纪 者收敛自己的行为，揭示大众疾苦以博得社会的同情和声援。或者上访甚至集 体上访，制造声势，意在引起上级机关及社会公众的关注和重视，希望通过上 级对下级的行政监督途径解决纠纷。有的在绝望时甚至采取过激行为，阻塞交 通、围攻政府、静举示威、打砸财物、群殴执法人员，更为严重的还有投河、 自焚等流血事件的发牛。这些非理智的自助行为，均不是针对拆迁纠纷直接采 取的解决措施，而是想通过曲线迂回的方式，寻求行政、司法制度以外的力量 帮助解决，其效率也就可想而知了。 二、被拆迁人权益保护问题产生之根源 ( 一) 拆迁立法行为本身的缺陷 国务院于2 0 0 1 年新修订的条例是目前调整我国城市房屋拆迁活动的丰 要依据，这种由行政法规来规范对非国有财产的征收不仪明显违反了宪法 修正案( 四) 第二十条和立法法第八条的规定，也与国家最高权力机