（政治学理论专业论文）苏州工业园区政府管理创新研究.pdf

苏州工业园区政府管理创新研究中文摘要中文摘要苏卅工业园区是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，开创了中外经济技术合作的新形式。苏州工业园区开发建设1 4 年来积极吸收借鉴新加坡政府公共管理经验，开创了“小政府大社会 的管理模式，建立了一套精简、廉洁、高效的政府机构，实现了经济社会良性互动发展的预期目标。苏州工业园区借鉴新加坡经验是一项庞大的系统工程，深入借鉴新加坡政府公共管理经验并形成自己的一套政府管理模式是这一系统工程的核心组成部分。苏州工业园区管委会结合中国和苏州实际，开创了一个两者相互融合的独特模式。本文以苏州工业园区政府管理创新为研究对象，从世界、中国、苏州工业园区三个层面探讨了苏州工业园区政府管理创新的总体背景。文章认为政府管理创新是世界范围内政府改革的普遍趋势，是社会主义市场经济体制的必然结果，是实现苏州工业园区目标定位的客观要求。苏州工业园区政府管理创新的具体内容四个层面：理念层面、体制层面、人事层面和操作层面。在理念层面上园区管委会实现了三个转变：从管制思维到服务思维的转变、从人治思维到法治思维的转变、从以物为本到以人为本的转变。在体制层面上园区管委会实现了政府职能设置、政府机构设置和政府权力运行三个方面的创新。在人事层面上实现了人力资源管理和政府公务员管理两个方面的创新。在操作层面上苏州工业园区在行政审批制度改革方面做出了有益的探索。关键词：苏州工业园区政府创新经验借鉴作者：宋平伟指导教师：陆建洪a 兰m d y0 9m eg o v e r n m e mm a n a g e m e n ti n 艘! 望幽n9 坐垫o ui n d 堕t r i a lp 砷a b s 口a c tas t u d yo nt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti n n o v a t i o no fs u z h o ui n d u s t r i a lp a r ka b s t r a c ts u z h o uh l d u s t r i a lp a r ki s 观i i n p o r t a i l tc o o p e r a t i o np r o j e c tb e 附e e nc h 妇a n ds i n g a p o r e ，c r e 撕n gan e we c o n o l i ca n dt e c l l i l 0 1 0 百c a lc o o p a t i o nf 砸no fs i n o f o r e i 9 1 lc o u n t r i e s d u r i n gm ep a s t1 4y e a r s ，s u z h o uh d u s 砸a lp a r ka b s o r b e dm ea d v a n c e dp u b l i cm a n a g e m e n te x p 鲥e n c ef r o ms i n g a p o r eg 0 v c 玎姗筋ta c d v e l yt 0a c l l i e v et l l ee c o n o n 血a n ds o c i a ld e v e 】0 p m 自盹a tt l l es a i 玎e6 m e ，i th 弱蹦锄e da “锄a g o v e r m n e n t b 培s o c i e t y m o d e 觚das 缸e a i i l l i n e d ，c l e a na n de 伍c i e n tg o v 咖e n t扭s t i t u t i o n s t a k e t l l e s u z h o uh l d u s t r i a lp a r k a d n l i l l i s 缸a 伽e c o n 蛐i 纰e t sg o v e 咖撇眦m 觚a g e m e n ti l l n o v a l i o n 雒t h es t u d y ia i l a l y z e dt l l e0 v e r a l lc o n t e x to fi n l l o v 撕o nf r o mt t l l 优l c v e i s ：w o d d ，c h i n aa i l ds u z h o uh l d u s t r i a lp a r k t h e 枷c l em a i n t a i n e d 廿l a tt h em a i l a g e i n e n ti n n o v a t i o ni saw o d d w i d e 仃e n do f 廿l eg e n e r a lg o v e r n m tr e f o m ，觚i n e v i 诎l er e s u l to ft h es o c i a l i s tm a r l ，e te c o n o i i l i cs y s t e ma n da no b j e c t i v e 唧i r e m c n t so ft h es u z t l o uh l d u s 仃i a lp 孤k r 1 1 1 em a l l a g e m e n ti 肋o v 撕o no fs u z h o uh d u s t r i a lp a r ki n c l u d i n gu l es p e c i 丘cc o m e l i t0 ff 0 i l r1 e v e l s ：n 瑚硎c a ll e v d ，i z l s 矗t l l d o n a ll e v 吐p e r s o n n e ll 铡r e la n d0 p 嚣a 垃0 n a ll e v e l a tm e 廿l e o r e t i c a ll e v e l ，s d l a ch a sa c l l i e v e dn 1 1 佻c h a l l g e s ：f r o mc o l l 廿0 1 “n l 【i n gt os e r v i c et 1 1 i n l d n g ，f 幻mn l l eb yi n a nt 01 1 l l eb yl a l w f r o mt l l et l l i n g e n t e dt 0m ep e o p l e 喇e n t e ( 1 a tt h ei n s t i t u t i o n a ll e v e l ，s m ch a sa c h i e v e dt l ei n o v a t i o n s k e yw o r d s ：s u z h o uh l d u s 仃i a lp a r k ；g 0 v e n 皿e n th n o v a l i o n ；e x p 嘶e n c ek a n 曲gnw 五t t e nb y ：s o n gp i n g w e is u p e i s e db y ：l uj i a l l h o n g苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明学位论文独创性声明本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。研究生签名：! 薹军鱼堑日期：堡兰垦：竺旦18f j学位论文使用授权声明苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。研究生签名：缝垂叠日期：丛塑孽垒旦兰多日导师签名：l 垦雏日期：z 璺幺荜垒目公b苏州工业园区政府管理创新研究导论导论( 一) 选题意义实践基础上的理论创新是社会发展的先导。江泽民同志指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是个政党永葆生机的源泉。”提高政府管理创新能力，重塑政府形象，已经成为我国提高国家竞争力的核心任务。政府管理创新处于社会创新的中心，对一个国家的经济、政治、文化和社会发展具有重要作用。胡锦涛同志在十七大报告中对今后一段时间的政府管理创新工作提出了明确要求，这就是要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，而建设服务型政府的关键是“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。留事实上，苏州工业园区管理委员会作为苏州市人民政府的派出机构，从1 9 9 4年成立伊始就把政府管理创新问题放在重要位置。苏州工业园区是中国和新加坡政府间最大的合作项目，开发开放1 4 年来取得了举世瞩目的成就。园区作为改革开放的前哨阵地，成就不仅仅体现在经济发展上，更重要的是通过学习借鉴新加坡经验，积累了符合中国国情、适合开发区实际的新经验。1 9 9 4 年，国务院批复同意，园区可以在坚持和维护国家主权的前提下，自主地、有选择地借鉴吸收新加坡经济发展和公共管理方面对园区适用的经验。为此，双方合作建立了有效的学习借鉴组织体系，并由苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室和新加坡贸工部软件项目办公室负责日常联络工作。十四年来，园区累计派出2 0 0 0 余人次赴新加坡学习培训，自主学习借鉴新加坡成功经验，在转变政府职能及规划建设、经济发展和公共行政管理等方面进行了积极探索，确立了全新的“亲商、富商”理念，建立了“精简、统一、效能 的政府组织架构和公务员队伍以及对企业“全过程、全方位、全天候 的服务体系，形成了科学规范的管理秩序和法治化环境。因此，对苏州工业园区政府管理创新经验进行总体梳理和理论总结，对于推进我国地方政府转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，从而实现经济社会的。江泽民：江泽民论“三个代表”，中央文献出版社2 0 0 1 年版，第4 6 页o 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ，人民出版社2 0 0 7 版。l苏州工业园区政府管理创新研究导论可持续发展，具有重大的理论意义和现实意义。1 、为什么要研究政府管理创新问题政府管理创新能力是构成国家综合国力的重要组成部分，是提高一国国际竞争力的核心要素。新中国成立以后我国政府的基本架构直接来源于计划经济体制下的苏联模式，这种体制以维护中央权威为基本特征，这在革命与战争环境下是完全必要的。但是，在和平与发展成为当今时代主题的宏观背景下，这套严格的中央集权制度由于其无法充分调动地方的积极性，从而极大地阻碍了经济的发展。不仅如此，我国经历了二千多年的封建专制制度，其糟粕因素也必然渗透到当前的政府体制之中，诸如官僚主义、权力过分集中、形形色色的特权现象、法律意识淡薄等。由此可见，克服我国政府体制的种种弊端，提高政府公共管理能力是我国政治体制改革的重要内容。从根本上说，我国政府管理创新的动力和压力来自于邓小平南方谈话和十四大以来经济体制领域的市场化改革，这一改革从根本上动摇了政府在长期的计划经济体制下的角色定位。与前苏联的“休克疗法不同，我国经济体制改革走的是一条政府主导型的渐进改革道路，这就决定了政府在我国经济发展中的特殊重要地位，即政府不仅是经济发展的领导者和宏观调控者，同时还是直接组织者和引导者。因此，提高政府公共管理创新能力，重塑政府形象，并使政府适应市场经济和经济全球化的新要求是提高我国国家竞争力的核心任务。2 i 为什么要研究苏州工业园区政府管理创新问题苏州工业园区的建立是邓小平理论的产物。邓小平1 9 9 2 年在其著名的南方讲话中就提到“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且要比他们管得更好”。回从1 9 9 4 年中新两国政府正式签署合作协议以来，短短的1 4 年时间，苏州工业园区大胆借鉴新加坡经济建设和公共管理经验，取得了辉煌成就。廉洁、高效的政府公共服务是创造苏州工业园区奇迹的重要原因。园区实行政企分开，管理主体和开发主体分离的体制，园区管委会只行使行政管理职能。园区管委会职能机构设置坚持“精简、统一、效能 的原则，其“小政府一大社会”、半像机关半像企业的管理体制，成为江苏省和中国政府职能转变的示范。深入研究苏州工业园区借鉴新加坡公共管理经验对于加快我国政府机构改革，提。邓小平：邓小平文选( 第三卷) ，人民出版社1 9 9 3 年版2苏州工业园区政府管理创新研究导论高政府适应经济全球化的能力具有深远的理论意义和紧迫的现实意义。( 二) 概念界定l 、何为“政府”政府是一个古老而常新的话题。然而，政府的确切含义又是难以把握的，不同的人对“政府 一词有不同的看法，这种看法的不同反映了人们不同的政府观。大体来说，政府包括五个层次：一是指制定规则，为居民提供服务的机构，即最广义的政府；二是指治理国家或社区的政治机构，这是次广义的政府；三是泛指一切国家政权机关，把国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，都称之为政府，这是广义的政府；四是指一个国家的中央和地方的行政机关，这是狭义的政府；五是指中央行政机关的核心部分，即政府内阁，这是最狭义的政府。五个层次的政府用下图表示：第一级政府：政府= 国家+ 社团+ 民间组织；第二级政府：政府= 国家+ 社区政治机构；、第三级政府：政府= 国家立法机关+ 行政机关+ 司法机关；第四级政府：政府= 国家行政机关( 中央政府+ 地方政府)第五级政府：政府= 中央政府。第一级政府将社团和民间组织纳入其范围，容易混淆政府与企业和民间团体的区别；第二级政府将社区机构纳入政府的含义，不符合我国现实的政治实践，因为作为群众自治机构的城市居委会和农村村委会在我国都不属于国家行政机关的范畴；第三级政府也就是传统意义上的国家机构，这种界定符合人们的认识习惯，因为在普通人眼里，政府和法院并没有本质区别，其工作人员都是“国家干部”，但在学术意义上，将行政机关和立法机关、司法机关区别开来具有重要意义，有利于实现中国特色的“三权分立”，即权力之间的互相监督和制约。第五级政府把政府的含义仅仅界定为中央政府，虽然突出强调了中央政府在政府实践中的重要地位，但却忽视了地方政府的重要意义。综上所述，我们将本文所说的政府界定为第四级政府，即国家行政机关。严格说来，苏州工业园区管理委员会并不是法律意义上的一级政府，而是苏州市人民政府的派出机构。政府派出机构是指有关政府或政府部门在一定区域内或组织内设立的，授权实施某方面行政管理职能的代表机关。它分为一级政府派。乔耀章：政府理论，苏州大学出版社2 0 0 0 年版，第4 _ _ 5 页。3苏州工业园区政府管理创新研究导论出机构和政府部门派出机构，前者如省政府、市政府、县政府的派出机构，后者如教育局、工商局在行政服务中心的派出机构。苏州工业园区管理委员会就是由苏州市政府设立的，代表市政府在园区辖区内行使行政管理职能的机构。从这个意义上讲，本文所称的政府既包括普通政府机构，同时还包括各级政府的派出机构，苏州工业园区管理委员会即是属于后一种情况。如苏州市政府信息公开规定第二条第二款明确规定：“本规定所称的政府机关，是指本市各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政管理职权的组织。 既然苏州工业园区管理委员会代表苏卅i 市政府行使本辖区内的行政管理职能，那么园区管委会的管理创新也就应该是政府管理创新实践的一个重要组成部分。同时苏州工业园区的特殊地位又决定了园区政府管理创新的特殊性，即它的示范性和窗口性。因此，深入研究苏州园区政府管理创新经验并将这种经验应用于现实的政府实践，不仅是其自身进一步发展的条件，更为我国其他地方的政府管理创新提供了一种宝贵的思路和经验。2 、何为“创新”创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。创新是人类智慧之树上最为璀璨的花朵，也是当今知识经济时代人们大力弘扬的理念。圆美国著名经济学家熊彼特是最早研究创新理论的大师，他把“新的或重新组合的或再次发现的知识被引入经济系统的过程”称之为创新。 事实上，创新绝不仅仅局限于经济和技术领域，而是一个包含经济、科技、社会诸多领域的综合概念。创新也绝不仅仅局限于工艺、产品和市场等环节，而是在世界范围内运用一切生产要素和社会资源，进行广泛的理念创新、技术创新、组织创新、制度创新和市场创新活动，在这其中理念创新是一切其他创新的基础和先导。3 、何为“政府创新关于政府创新，国内学者主要有三种解释：一是将政理创新理解为政府为了特定目的而进行的改革。如俞可平教授认为政府创新就是公共权力机关为了提高工作效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。这种解释侧重于强调政府创新的目标，即政。苏州工业园区管理委员会官方网站：磷一：l ，w s i p a c g o v c n 。o 乔耀章：“政府创新与政府自觉”，学术界，2 0 0 4 年第4 期。口转引自乔耀章：“政府创新与政府自觉”，学术界，2 0 0 4 年第4 期。o 俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，文史哲，2 0 0 5 年第4 期。4苏州工业园区政府管理创新研究。导论府创新是有特定目标的行为，这种目标只能是增进公共福利。二是将政府创新理解为政府为了应对新挑战而做出的运行模式和运行方式的创新。如谢庆奎教授认为政府创新就是政府探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。这种观点是建立在组织衰变理论基础上的，这种理论认为随着社会政治经济文化的发展，政府和其他任何组织一样都有发生衰变的可能性。为了延缓组织的这种衰变，使得政府不断适应新的社会形态的发展变化，政府就必须进行自我创新。三是将政府创新和政府改革、政府发展联系起来，把政府创新看成是“政府改革、政府发展的题中应有之义或是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申，是一项艰巨的系统工程。打这种观点从政府发展的视角来看政府创新，从而提出了政府“综合创新 的观点。( 三) 文献综述本文的写作是在深入总结前人研究成果并对苏州工业园区进行了实地调研的基础上进行的。国内外专家学者对政府理论和苏州工业园区经验作了大量研究：苏州大学乔耀章教授在政府理论一书中，从政府改革和政府现代化的角度阐释了政府改革的动力系统、主要内容和政府现代化的基本内涵。他认为：政府改革作为政治系统适应环境的一个重要手段，其动力主要来自于两个方面：一是政府所面i 临的外部环境发生了变化；二是执掌政权的阶级能够自觉意识到这种变化，并能积极推行改革以适应这些变化。外部环境对政府改革的推动力主要来自于经济技术社会形态的变化。政府改革在三个层面上进行，即政府机构精简、政府职能转变和政府运行机制的变革。一个现代化的政府应该是法治政府、有限政府、责任政府、效能政府和服务型政府。厦门大学陈振明教授在竞争型政府：市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用一书中认为，在当代西方，作为政府改革与治理的一个基本趋势，市场竞争机制与现代管理技术的引入导致了管理方式上的“竞争型政府的出现。“竞争型政府是指在管理方式上利用市场竞争机制和现代管理技术来改善政府功能，增强政府灵活性，提高政府绩效和效率的政府。南京师范大学金太军教授在题为寻求公共管理创新与经济发展的良性互动中新苏州工业园区的成功探索及启示一文中，分析了苏州工业园区政府理。谢庆奎：“论政府创新”，吉林大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年第1 期。o 乔耀章：“政府创新与政府自觉0 学术界，猫4 年第4 期。5苏州工业园区政府管理创新研究导论念创新的三个纬度，论证了体制创新是理论创新转化为实践的中介。他认为，苏州工业园区通过对新加坡法治经验的引进一借鉴一运用，以法治思维探索建立了依法治园的法规体系和执法机制，形成了工业园区完善的法制环境。其内涵表现为：首先，转变政府职能，建立专家治园的规划管理体制。园区的规划管理体制推行专家治园，公开公布政府的园区规划，然后授权规划师分级管理，行政首长只处理违规申请和上诉案例。其次，完善和明晰园区法规。结合中国国情和园区实际需要，苏州工业园区管委会共编制了4 0 余项管理办法，如城市规划建设管理办法、建设项目环境保护管理办法、外商投资项目管理办法、外商投资企业行政性收费目录、劳动管理办法、公积金管理办法、国家公务员实施细则、预算外资金管理办法等，将园区公共管理纳入法治化、公开化、透明化的轨道。最后，执法透明化。如园区制定的苏州工业园区规划管理办法明确了城市规划管理的内容、程序和工作时限，执法人员严格依法办事，一视同仁，努力营造公开、公平、公正的园区投资环境，使客商清楚地了解园区管理依据、程序和方法，从而使执法主体与外商企业之间形成信息对称。苏州工业园区管委会依法治园的精简、高效、廉洁的政府形象受到了普遍好评，增强了园区的综合竞争力。原苏州市人民政府副市长、现任民进中央副主席的朱永新教授在题为苏州工业园区政府组织的机制和特色一文中，从“亲商政府、政府与企业的关系以及公务员队伍建设等方面，比较系统地阐述了苏州工业园区的组织机制和特色。国苏州工业园区管委会副主任潘云官在苏州工业园区借鉴新加坡经验研究初探及其续篇苏州工业园区借鉴新加坡经验研究续探中，从调查实证的角度对园区借鉴新加坡政府公共管理经验进行了理论总结。文章认为苏州工业园区对新加坡经验的借鉴有三个层次：第一个层次是新加坡城市规划、建设和管理方面的经验。主要体现在城市发展的近期和远景规划，土地的开发和利用，基础设施和生活服务设施的建设和管理，环境保护与治理，信息的收集、处理和应用，吸引外资的宣传、招商网络组织、营销方式和鼓励措施等方面。第二个层次是经济发展和管理方面的经验。主要是指新加坡政府有关机构在建设和管理裕廊工业镇的过程中，调控市场经济的经验，以及在经济活动中有序竞争、相互合作的做法。包括按现代企业制度的要求运作，建立法人投资和银行。朱永新：“苏州工业园区政府组织的机制和特色”，中国行政管理，1 9 9 9 年第1 0 期6苏州工业园区政府管理创新研究导论信贷的风险责任，建立社会主义市场经济的新型劳动体制，发展市场中介组织，并发挥其服务、沟通、公证、监督的作用，建立公开招聘、平等竞争、择优录用、合理流动、人尽其才、才尽其用的新体制等。第三个层次是公共管理和社会保障机制方面的经验。苏州工业园区在全面贯彻党和国家关于建立健全社会主义民主法制、加强廉政建设和社会主义精神文明建设的同时，有选择地借鉴吸收新加坡政府公共管理经验。主要包括：立法、司法、执法和廉政肃贪，以及文化、教育等方面的经验和做法。在广泛阅读关于政府理论和苏卅l 工业园区经验的研究成果的基础上，笔者还对苏州工业园区进行了实地调查走访。2 0 0 7 年在选读方世南和沈荣华两位老师的课程时，笔者曾经去苏州工业园区公安分局和苏州工业园区一站式服务中心参观访问。园区政府机构的精简、服务的周到、管理的规范等都给我留下了深刻的印象，促使我萌发了研究苏州工业园区政府管理创新的最初想法。2 0 0 8 年4 月，在我的导师陆建洪教授的引荐之下，我又有幸采访到了苏州工业园区管委会副主任潘云官。潘主任是苏州工业园区的“元老级”人物，自始至终参加了苏州工业园区酝酿、规划、开发和管理工作，从他那里我得到了大量的第一手资料。潘云官认为，苏州工业园区与国内其它开发区最大的不同就在于它的“国际性 ，即苏州工业园区是中国和新加坡两国政府合作开发的，园区成功的经验就在于它能够在独立自主的基础上充分吸收借鉴新加坡先进的政府公共管理经验。苏州工业园区与国内其他开发区的区别还体现在它对新加坡经验的借鉴不仅仅体现在“硬件”上，更重要的是体现在“软件 上。在“软件方面，苏州工业园区最大的经验就是培育园区管委会工作人员的“亲商思维 ，树立政府对企业和公民的服务角色。潘云官还认为，苏州工业园区管委会在政府机构设置方面最大的创新之处体现在园区管委会不与上级政府机构完全对口设置，这就从根本上解决了政府机构臃肿膨胀的难题。这一思想体现在现实实践上就是苏州工业园区一站式服务中心的设立。一站式服务中心不仅打破了我国政府机构原有的分散设立带来的种种弊端，更重要的是它还突破了行政服务中心的管理模式，将行政服务中心的窗口式管理升级为一站式服务中心的充分授权式管理，从而大大提高了苏州工业园区管委会的办事效率和服务水平，为我国行政审批制度改革积累了有益的经验。7苏州工业园区政府管理创新研究导论( 四) 分析框架本文在对政府管理创新理论和相关文献进行总结的基础上，展开了苏州工业园区政府管理创新的背景分析，阐述了苏州工业园区政府管理创新的主要内容，并对苏州工业园区政府管理创新的效果作用进行了初步的分析评价。论文分析框架如图1 所示：图1 ：论文分析框架图( 五) 研究方法1 、文献研究法。本文在写作过程中，参考了国内外相关领域专家学者的研究成果，具体内容在论文参考文献部分列出。2 、比较研究法。文章在阐述苏州工业园区政府管理创新的体制创新时，探讨了苏州工业园区政府机构设置与苏州是政府机构设置的区别，并对两者进行分析比较。3 、实证研究法。本文在写作过程中，对苏州工业园区管理委员会相关领导进行访谈调查，并从中得到了大量第一手的资料，从而使文章更具说服力和时效性。( 六) 创新之处国内外专家学者对政府管理创新和政府改革的研究可谓是浩如烟海，对苏州工业园区借鉴新加坡经验的研究也相当可观。前者主要是从理论角度深入阐述政府管理创新的原因、特点、内容和趋势，理论性较强；后者主要是总结苏州工业园区的开发建设成就，实践性较强。本文的着眼点就是将政府管理创新理论应用到对苏州工业园区政府管理创新实践的解释上来，在现实实践中解释并检验理论的正确性。8苏州工业园区政府管理创新研究一、苏州工业园区政府管理创新的背景分析一、苏州工业园区政府管理创新的背景分析政府管理创新不是单一的孤立的活动，而是一项艰巨的系统工程，是一个“综合创新”的过程。既然是一个综合创新的过程，也就避免不了和其他因素发生关系。因此，政府管理创新是有一定的环境背景的，只有当这些背景满足创新的条件时，政府管理创新才有可能发生。这里的背景同样也是一个综合的概念，既包括经济背景也包括政治背景和文化背景，既包括区域背景也包括国内背景和世界背景。本章主要从世界、国内和苏州工业园区三个不同的层次来分析阐明苏州工业园区政府管理创新的主要背景。( 一) 政府管理创新是世界范围内政府改革的普遍趋势政府管理创新是世界各国政治发展的一种普遍趋势。从全球范围内来看，改革政府，对政府的管理理论和实践进行创新以适应全球化时代对政府的新要求和新挑战，是全世界所有国家政府的当务之急。毫无疑问，我们当前正在处于一个全球化的时代，日益凸现的全球化浪潮要求各国政府必须对自身做出及时地调整和改革。尤其对于中国这样的发展中国家来说，全球化更是对政府理念、政府职能、政府权力和政府能力提出了更高的要求。1 、全球化趋势对政府施政理念的影响全球化趋势要求政府从管制型理念向服务型理念转变。从人类社会发展的不同历史时期来看，世界上的政府可以分成三类：即统治型政府、管理型政府和服务型政府。统治型政府是和传统的农业社会联系在一起的，管理型政府是和近代工业社会联系在一起的。从根本上讲，两者都是控制导向的政府。 全球化进程的日益加快、经济贸易往来的日益频繁给世界各国政府提出了新的本质性的要求：即如何从传统的控制导向型政府向未来的服务导向型政府转变。在全球化背景下，建立服务型政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。从某种意义上说，政治现代化和民主化的过程，也是个从管制型政府向服务型政府发展演变的过程。2 、全球化趋势对政府职能设置的影响全球化趋势要求对政府职能进行战略性重构。在社会主义市场经济体制下，毋徐鸣：苏州工业园区政府管理创新研究，中国科技大学商学院2 0 0 5 年。o 张康之：“关于服务型政府的几点原则性构想上海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 7 年第4 期9苏州工业园区政府管理创新研究一、苏州工业园区政府管理创新的背景分析市场对资源配置起基础性调节作用。然而，市场的这种作用并不是万能的，即也有“市场失灵”问题的存在，政府有时可以改善市场结果。在一国范围之内，政府的作用主要体现在对“市场失灵 的纠正和弥补上，这包括：提供公共物品、克服负外部性、建立市场规则、保护知识产权、建立社会保障等。市场经济的全球化趋势为“市场失灵 增添了新内容，在全球化背景下，政府不仅要满足于在一国范围内治理“市场失灵 的恶果，还必须治理“世界市场失灵导致的恶果：如提供全球性公共产品、克服全球负外部性、保护世界环境等。圆苏州工业园区作为中新两国政府间最大的对外合作项目，作为我国改革开放的示范区和窗口，理应在硬件和软件两个方面同时走在全国前列，从而为我国的其他开发区建设积累宝贵经验。正是从这个意义上我们认为在苏州工业园区政府公共管理方面进行创新，打破我国原有的不适应当前经济社会发展的体制和环节，一方面是由中新两国领导人对苏州工业园区的特殊定位决定的，另一方面也是我国社会主义市场经济体制变革和经济全球化浪潮的必然结果。( 二) 政府管理创新是社会主义市场经济体制的必然结果1 、改革开放以来我国经济体制的演变历程改革开放以来我国经济体制改革的过程实际上是由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步演变的过程。从根本上讲，苏州工业园区的政府管理创新根源于我国从1 9 9 2 年开始的社会主义市场经济体制的变革。新中国成立后，我国选择的是前苏联的计划经济体制，这种经济体制的主要特点是其高度集中性和国家计划性。实事求是地讲，我国当时经济体制的这种计划性选择是有其客观必然性的，主要原因就是在一个经济社会相对落后的发展中国家迅速实现国家工业化、集体化和现代化的迫切要求，这种迫切要求反映到经济体制的选择上就必然体现为国家主导型的计划体制。这种高度集中的计划经济体制由于混淆了政府与企业之间的关系，越来越成为制约我国经济社会发展的重要障碍。1 9 9 2 年邓小平的南方谈话和党的十四大为我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标。社会主义市场经济体制要求市场对社会资源的配置起基础性调节作用，企业应该成为市场活动的主体和市场机制运行的微观基础。这种体制的核心是市场和企业向国家和政府“夺权 ，即要把原。曼昆：经济学原理( 微观经济学分册) ，北京大学出版社2 0 0 6 年版。金太军：政府职能梳理与重构，广东人民出版杜2 0 0 2 年版。1 0苏州工业园区政府管理创新研究一、苏州工业园区政府管理创新的背景分析来属于市场和企业而由国家和政府行使的权力重新交给企业和市场。这里涉及到两个问题：一是政府该不该把权力交给企业和市场的问题。二是如果应该交，又应该交到何种限度的问题，即哪些权力应该交，哪些权力不应该交的问题。前者涉及到计划经济和市场经济两种体制选择的问题，这个问题在党的十四大上已经解决，后者实际上是政府职能转变问题。2 、社会主义市场经济体制对政府管理的新要求党的十四大以来我国经济结构和经济体制所发生的重大变化，迫切要求政府改革其公共管理模式，实现政府管理创新，以满足经济体制变革对政府管理的新要求。政府职能转变无疑是政府管理创新的核心内容，要“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理。要把属于企业的权力放给企业，把应该由企业自己解决的问题，交由企业自己去解决。政府的行政管理职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。党的十七大又根据新形势新任务对政府改革提出了新要求。要“抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。 圆苏州工业园区作为改革开放的试验田和先行区，理应在政府管理创新方面走在全国的前列。苏州工业园区的客观实际也对政府管理和服务提出了更高的要求，其主要表现就是苏州工业园区的外向型发展战略。这种客观实际决定了政府既不能代替市场，又不能干预市场，只能行使好自己调控、培育、维护、监督和服务的职能。( 三) 政府管理创新是实现苏州工业园区目标定位的客观要求l 、苏州工业园区是邓小平理论的产物苏州工业园区的开发建设是在邓小平理论对外开放思想指引下进行的。1 9 9 2年春天，在我国改革开放进入关键阶段的时刻，邓小平视察南方，发表了著名的南方谈话，他以巨人的睿智和坚定，精辟地阐述了改革开放的一系列重大问题。o 九届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的说明，1 9 9 8 年3 月1 0 日。毒胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ，人民出版社2 0 0 7 1 1苏州工业园区政府管理创新研究一、苏州工业园区政府管理创新的背景分析在对外开放方面，邓小平认为：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必一须大胆地吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界包括资本主义发达国家的一切反映现代化社会化生产规律的先进经营方式、管理方式。 当谈到新加坡经验的时候，他又说：“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”1 9 9 4 年2 月2 6 日，中国政府和新加坡政府在北京签署了中新两国政府合作开发建设苏州工业园区的协议。协议不仅包括中新双方合作在苏州工业园区进行基础设施和项目等“硬件的合作开发，还包括中国政府同意在苏州工业园区紧密结合中国国情，自主地、有选择地借鉴学习新加坡经济和公共管理经验等“软件 内容。中国政府希望苏州工业园区项目不要搞成一般商业性的，而应该成为一个战略性的举措，即通过双方的合作，带来一些新思维，带来一些管理方面的新鲜东西，在园区内既抓物质文明，又抓精神文明。2 、苏州工业园区的目标定位对政府管理的新要求苏州工业园区借鉴新加坡经验的目的就是要把新加坡的成功经验和苏州工业园区实际结合起来，积极探索建立适应社会主义市场经济的管理体制和运行机制，使苏州工业园区成为既能按照市场经济体制高效运作又能实现社会公平正义和文明繁荣的示范地区。根据中新联合协调理事会第九次会议的精神，苏州工业园区的主要目标是：“把苏州工业园区建设成为具有国际竞争力的高科技工业园区和现代化、园林化、国际化的新城区。 苏州工业园区的这一目标定位给园区政府管理提出了更高的要求。这些要求主要体现在：要进一步转变政府职能，理顺社会主义市场经济条件下政府与企业和其他非企业组织的关系；要进一步精简政府机构，提高政府效率，以适应未来企业和公民对政府管理的新期待；要进一步转变政府理念，确立法制政府、责任政府意识，实现从管制型政府向服务型政府的转变；要进一步提高政府公务员的素质，以实现经济全球化和国际化对政府管理的更高要求；要进一步处理好政府与社会和公民的关系，强化政府社会职能，实现政府管理从国家本位向社会和公民本位的转变等。邓小平文选( 第3 卷) ，人民出版社1 9 9 3 年版。o 邓小平文选( 第3 卷) ，人民出版社1 9 9 3 年版。1 2苏卅l 工业园区政府管理创新研究二、苏州工业园区政府管理创新的主要内容二、苏州工业园区政府管理创新的主要内容在前一部分我们对苏州工业园区政府管理创新的背景进行了简要分析，这实际上解决的是苏州工业园区“为什么 要进行政府管理创新的问题。在这一部分，我们分别从理念层面、体制层面、人事层面和操作层面对苏州工业园区政府管理创新的核心问题，即“怎样创新 的问题进行论述。( 一) 政府创新的层次分析从系统论的角度来讲，政府创新包含两个部分，即政府创新主体和政府创新客体。前者是谁来创新的问题，后者是创新什么的问题。政府创新的动力相应地也分为两类，即内部动力和外部动力。内部动力体现在政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的，因而，其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。正是从这个意义上说，选拔和培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质官员队伍，是政府创新的基本条件。外部动力则主要体现为社会经济政治文化体制的发展变化对政府管理的新要求。从政府创新的客体角度我们可以把政府创新分为四个层面： ，1 、理念层面上的政府创新，包括政府理论、观念和管理方式等方面的创新。它主要是指关于政府的起源、性质、目的、规范、环境、结构、功能和发展等方面的理念与知识的创新。在市场经济条件下，政府管理创新是指适应政府管理模式的变迁，在公共服务领域引入市场机制和价值判断，建立公共服务领域的市场竞争机制和社会公正机制，以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。2 、体制层面上的政府创新，体现为结构和功能上政府创新的主要内容，即政府体制和职能方面的创新。它主要是关于政府的民主制度、法律制度、经济制度、文化制度等方面的具体制度在结构和功能上的创新。具体来说主要是指在政府和政治以及行政、立法、司法等横向关系上，以及中央政府和地方政府纵向结构上加以全面的改造和创新，重塑政治与政府，即政策的制定与执行之间的关系。3 、人事层面上的政府创新，体现为公共行政人员行政能力的不断提升和发展。政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式的不同，将在很大程度上影。俞可平：政府管理创新的理论与实践，浙江人民出版社2 0 0 5 年版。口谢庆奎：“论政府管理创新”，吉林大学学报( 哲学社会科学版) ，2 5 年第1 期。1 3苏州工业园区政府管理创新研究二、苏州工业园区政府管理创新的主要内容响政府的工作效率和效益，直接关系到政府形象的提升和政府合法性基础的加强。因此，必须严把政府工作人员进口关，大量引进高素质人才，淘汰不合格人员，加强在职人员培训，使政府行政人员的行政能力不断得到提升和发展。4 、操作层面上的政府创新，即实行电子化政府。它是指政府工作的信息化或电子化。这种创新既能为民众办事带来方便，又能提高行政效率和效益，使政府操作和运行过程更加透明和直接，更加便于民众的监督，有利于政府行政过程的科学化、民主化和现代化。( 二) 苏州工业园区政府理念创新理念层面的创新是政府管理创新的先导和内在动因，是实现苏州工业园区政府管理创新与经济社会发展良性互动的前提条件。苏州工业园区理念层面的政府创新包括以下三个方面。l 、从管制思维到服务思维的转变从历史的眼光来看，迄今为止人类社会的所有政府可以分为三类：统治型政府、管理型政府和服务型政府。但前两种政府归根到底都是管制导向的政府。在传统的农业社会里，政府的职能主要是政治统治职能，政府的主要职责就是把整个社会控制在统治阶级所允许的范围限度之内。近代管理型的政府从本质上讲也是管制型政府，只不过对社会实施管制的方式不同。管理型政府是通过科学化、技术化的手段来实现对社会以及自身的控制的。与传统的管制型政府不同，服务型政府是随着上世纪八十年代西方“新公共管理运动而兴起的一种新的政府理念。随着社会主义民主政治和政治文明的发展，政府的管理职能将逐渐减少，其服务职能将日益增加。从某种意义上说，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制型政府不断走向服务型政府的过程。由于受传统的计划经济体制和官本位思想的影响，我国当前的大多数政府都是管制型政府。这种政府的首要目标是把社会和公民控制住，因为只要能够把社会控制住，也就能够实现安定团结的社会局面，政府也就实现了继续维持社会秩序的合法性。然而在全球化背景下，政府应该转变传统的管制思维，树立服务理念。苏州工业园区管委会大胆借鉴新加坡经验，树立了强烈的服务意识。这种服务意识的典型表现就是“亲商理念 。“亲商理念”是新加坡公共管理的核心，这种理念认为政府并非真正的社会财富创造者；只有当政府成功地提供了一个适应工商业发展的环境，并使企业取得比在其他地区更高的投资回报率时，政府的作1 4苏州工业园区政府管理创新研究二、苏州工业园区政府管理创新的主要内容用才能得到体现。“亲商理念 把政府一企业一公民三者统一于社会经济发展的全过程，通过发展工商业以提高人民的生活水平和国家的竞争力。苏州工业园区借鉴新加坡经验最重要的成果就是建立了一套亲商服务体系。苏州工业园区的服务思维和亲商理念主要表现在：园区管委会的各个部门都必须强化为客商服务的思想，首先要千方百计帮助客商在园区能得到满意的回报率；其次是要使园区随之得到相应的收益。苏州工业园区管委会认为，政府与企业之间的关系不是管理与被管理的关系，而是服务与服务对象的关系。政府所做的不是“管什么”的问题，而是“为谁服务”和“怎样服务”的问题。在这种理念下，政府做政府的事，企业做企业的事，政府不干预企业的正常生产经营活动，不增加企业负担；企业照章纳税，自负盈亏，并不要求企业对政府承担其他责任。为了实现这种目标，园区管委会将亲商理念融入到公共管理实践中，具体体现为“一个观念、“四个手段”。“一个观念 即亲商观念或服务观念。园区各部门依靠高效的招商网络，建立了无微不至的客户服务体系，充分尊重客户的意愿，为客商提供快捷、简便的一站式服务。“四个手段为：( 1 ) 采用敲门法的“国际招商网络”，有的放矢地主动招取优质投资项目。( 2 ) 给予客商确定、清楚、快速的答复，一旦承诺，务必兑现。( 3 ) 提供有吸引力的特殊政策。( 4 ) 以我为主的招商标准，以高新技术产业为主体，由浅入深地逐步形成“点一线一面一化的园区发展高新技术的招商策略。亲商理念改善了园区政府的形象，提升了政府信誉，促进了园区经济发展。为了培育这种亲商理念，行政审批制度改革势在必行。在新加坡，公民只要花极少的钱，就可以注册公司。政府所担负的更多的是服务和监管职责，而不是审批职能。与新加坡相比，我国的行政审批制度则有着明显的计划经济色彩。我国现行的审批制度是在计划经济体制之下建立起来的，与社会主义市场经济的发展极不适应，亟待改革。这种制度的弊端是审批事项过多，审批环节过繁，审批时间过长，审批效率极低。苏州工业园区借鉴学习新加坡政府的一站式服务模式，建立了苏州工业园区一站式服务中心，极大的提高了办事效率，成为苏州工业园区亲商理念的典型代表。亲商理念最重要的意义就是在苏州工业园区形成了一种新型的“政府一企业关系。 与国内其他开发区相比，这种新型的“政府一企业”关系主要体现在政府。潘云官：苏州工业园区借鉴新加坡经验续谈，上海社会科学院出版社2 0 0 0 年版。o 徐鸣：苏州工业园区政府管理创新研究，中国科技大学商学院2 0 0 5 年1 5苏州工业园区政府管理创新研究二、苏州工业园区政府管理创新的主要内容和企业地位的变化上。传统政府和企业的关系是管理者和被管理者的关系，政府是管理者，企业是被管理者，两者地位是不平等的。而苏州工业园区新型“政府一企业”关系的内涵是：两者既是管理者与被管理者的角色，又是服务者与被服务者的角色。在这种新型“政府一企业”关系中，政府兼有管理和服务两种职能。然而还需要指出的是，管理和服务两种职能绝对不是处于同等地位的关系，其中服务职能相对于管理职能来讲不能不占据主导地位。这就是说在这种新型关系中，政府同样具有管理职能，但政府能够把对