（宪法学与行政法学专业论文）民办高校法人治理结构问题研究.pdf

摘要构建和完善我国民办高校法人治理结构是贯彻“依法治国、依法治校方针的选择，是解决民办高校健康发展，提高办学质量与办学效益的重要途径，也是构建民办高校和谐校园的内在要求。研究、探讨和完善我国民办高校法人治理结构有利于在法理上为民办高校的健康发展提供强有力的法理依据：有利于理顺民办高校与包括政府、教师等在内的利益相关者的关系。我国民办高校主要是投资办学，投资的寻利性是民办高校法人财产权难以落实的重要原因。至今，法人财产权不明晰严重阻碍了我国民办高校法人治理结构的完善。法律制度设计的不周全、民办高校主要投资者的素质不高、民办高校决策机构不完善、其他利益相关者的角色缺位等进一步增加了构建和完善民办高校法人治理结构的难度。因此，通过制度创新，尤其是创新激励教师群体的参与治理机制、探讨政府参与内部治理的可能性与途径，将使我国民办高校真正建立起各利益相关者参与的共同治理结构。本文以民办高校作为研究对象，以民办高校法人治理为着眼点，从法律制度入手，借鉴公司法人治理结构的相关理论对民办高校法人治理结构做了系统的理论与实践分析。主体包括四个部分：第一部分绪论阐明了研究的背景和、对象和方法，并根据可及的文献回顾了已有研究成果；第二部分以公司法人治理结构的理论为基础，分析了构建我国民办高校法人治理结构的理论基础；在第三部分对我国民办高校法人治理结构现状与问题进行描述的基础上，第四部分探讨了构建与完善我国民办高校法人治理机构的可能途径。关键词：民办高校；法人治理结构；高校法人财产权；利益相关者a b s t r a c tc o n s t r u c t i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h el e g a lp e r s o nm a n a g e m e n ts t r u c t u r eo fn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e si no u rc o u n t r yi st h ec h o i c eo fc a r r y i n go u t “m a n a g i n gs t a t ea f f a i r sl e g a l l ya n dm a n a g i n gc o l l e g e sl e g a l l y p o l i c y , i st h ei m p o r t a n tw a yt ol e tn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e sh e a l t h i l yd e v e l o pa n di m p r o v et h et e a c h i n gq u a l i t ya n dt e a c h i n gb e n e f i t ，a n da l s oi st h ei n t r i n s i cr e q u e s to fc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u sc a m p u so fn o n g o v e m m e n t a lc o l l e g e s r e s e a r c h i n g ，d i s c u s s i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h el e g a lp e r s o nm a n a g e m e n ts t r u c t u r eo fn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e si no u rc o u n t r yi sb e n e f i c i a li np r o v i d i n gt h ep o w e r f u ll e g a lp r i n c i p l ef o u n d a t i o nf o rn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e s h e a l t h yd e v e l o p m e n t ，i sa d v a n t a g e o u si ns t r a i g h t e n i n go u tt h er e l a t i o nb e t w e e nn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e sa n c tb e n e f i tc o u n t e r p a r t si n c l u d i n gg o v e r n m e n t ，t e a c h e ra n ds oo n n o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e sa r es p o n s o r i n gi n v e s t m e n t ；t h ei n v e s t m e n tb e n e f i to fs e a r c h i n gc o r p o r a t ep r o p e r t yr i g h t so fp r i v a t eu n i v e r s i t i e si sd i f f i c u l tt oi m p l e m e n tt h ei m p o r t a n tr e a s o n s s of a r ，n oc l e a rl e g a lp r o p e r t yr i g h t ss e r i o u s l yh a m p e r e dn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e si m p r o v et h ec o r p o r a t eg o v e m a n c es t r u c t u r e t h el e g a ls y s t e mi sn o tw e l ld e s i g n e d ，t h em a j o ri n v e s t o ri nn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e sq u a l i t yi sn o th i 曲，t h ed e c i s i o n - m a k i n gb o d yo fn o n - g o v e r n m e n t a lc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e si m p e r f e c t i o n s o t h e rs t a k e h o l d e r ss u c ha st h er o l eo ft h ea b s e n c eo faf u r t h e ri n c r e a s et h ed i f f i c u l ti nb u i l d i n ga n di m p r o v i n gt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e s t h e r e f o r e ，t h r o u g hi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n s ，i np a r t i c u l a rt h eg r o u p so ft e a c h e r se n c o u r a g ei n n o v a t i o ni ng o v e m a n c em e c h a n i s mo fg o v e r n m e n ti n v o l v e m e n ti ni n t e m a lg o v e r n a n c ea n dt h ep o s s i b i l i t yo fc h a n n e l sw i l le n a b l ec h i n at oe s t a b l i s hp r i v a t eu n i v e r s i t i e sa l ls t a k e h o l d e r si nt h ec o m m o nm a n a g e m e n ts t r u c t u r e i nt h i sp a p e r ，b a s e do np r i v a t eu n i v e r s i t i e sa sar e s e a r c ho b j e c t ，a n do np r i v a t ec o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e st of o c u sf o rc o r p o r a t eg o v e r n a n c e ，a n df r o mc o r p o r a t eg o v e m a n c es t r u c t u r eo ft h et h e o r y ，i td oas y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h e o r ya n dp r a c t i c et ot h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fp r i v a t eu n i v e r s i t i e s t h i sp a p e ri n c l u d e sf o u rm a i np a r t s ：t h ef i r s tp a r te x p l a i n e dt h ei n t r o d u c t i o na n dt h eb a c k g r o u n dt ot h es t u d y ,t h et a r g e t sa n dm e t h o d s ，a n di na c c o r d a n c ew i t ht h el i t e r a t u r ea n dc a nb er e v i e w e de x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t s ；t h es e c o n dp a r to ft h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eb a s e di io nt h et h e o r yo fn o n g o v e r n m e n t a lc o l l e g e sc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo ft h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rc h i n a ；i nt h et h i r dp a r to ft h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fp r i v a t eu n i v e r s i t i e sa n di s s u ead e s c r i p t i o no ft h es t a t u sa n dt h e nt h ef o u r t hp a r to ft h ec o n s t r u c t i o na n dp e r f e c t i o no fc o r p o r a t eg o v e m a n c ei n s t i t u t i o n sp r i v a t ec o l l e g e sp o s s i b l ew a y s k e yw o r d s ：n o n - g o v e r n m e n t a lc o l l e g e s ；c o r p o r a t em a n a g e m e n ts t r u c t u r e ；u n i v e r s i t yc o r p o r a t ep r o p e r t y ；s t a k e h o l d e r s独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名：影啮秀签字日期：加苫年( 角( 日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解江西师范大学研究生院有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权江西师范大学研究生院可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文作者签名：王南臻签字日期：沙* 年6 月1 日钗亭锻年么蠢够民办高校法人治理结构问题研究绪论( 一) 研究的背景滥觞于春秋战国时期私学的我国民办教育虽然源远流长，但近代意义上的私立高等教育是在光绪二十七年( 1 9 0 1 年) 八月，清王朝将各省所有书院改为学堂后民族资本家和外国教会举办了几所私立大学时才开始出现的。民国时期的大学令第二十一条以“私人或私法人亦得设立大学的规定正式承认了私立大学的地位，随后我国私立高等教育有了一定的发展。到1 9 4 9年新中国建立前，私立高等教育在整个高等教育体系中起过重要的作用，也产生了像南开大学、复旦大学、厦门大学等办学水平很高且有相当影响的大学。新中国建立以后，对已有的高等学校进行了接管、整顿和改造，高等教育完全成为党和国家的事业，在体制上把高等教育推到绝对国家化的程度。直到1 9 , 7 8年第一所民办高校湖南中山进修大学成立，我国民办高等教育又重新起步，在制度设计尚不成熟和理论铺挚尚未展开之前，它在十几年的探索中默默走出一条自己的发展道路。截止2 0 0 6 年，全国民办高校2 9 7 所，在校生1 8 5 4 3 万人( 含其他形式教育即非学历生2 2 3 6 万) ；独立学院3 1 8 所，在校生1 8 7 4 9 万人( 含其他形式教育的学生0 8 7 万) ；民办的其他高等教育机构9 0 6 所，各类注册学生8 7 3 4 万人。民办高等教育发展到今天己成为高等教育事业的重要组成部分，为高等教育大众化和教育权公平作出了显著贡献。从法律上讲，教育权可分为家庭教育权、国家教育权与社会教育权三类。中国历来十分重视家庭教育，有所谓“养不教，父之过”之说。但在国家教育权和社会教育权这两类公共教育权的关系上，长期坚持国家教育权的主导地位，社会教育权为国家教育权所吸收，被认可的程度很低。甚至在某些历史时期，国家主义发展到极致状态，剥夺了社会教育权，国家垄断着公共教育的大权。n ：改革开放以后，国家通过宪法重新确认了社会教育权的法律地位。1 9 9 2 年中国教育改革和发展纲要和1 9 9 3 年民办高等学校设置暂行规定正式提出“建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”，民办高等教育才又名正言顺地成为我国高等教育事业的组成部分。1 9 9 8 年中华人民共和国高等教育法的总则第六条中明确规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学 数据来源教育部( ( 2 0 0 7 年全国教育事业发展统计公报民办高校法人治理结构问题研究校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。 从而为民办高等教育的发展提供了法律依据。这就宣告了我国国家教育权、社会教育权在法律地位上的平等。长期以来，中国教育的公益性成为其作为公共产品的最高原则或唯一原则，其公益性的保持又长期被认为只有国家才能胜任。然而，在西方经济学的视野里，“公共产品尽可能让私人来提供，最近一些年来已经成为一种潮流。：随着我国市场经济的发展，原有的教育资源配置体制与方式发生了裂变，民办高等教育正在凭借市场经济的竞争机制，营造着一个教育的服务市场。尤其是近些年在市场化不断加快的过程中，我国传统的公共产品也正在受到民间力量的渗透，其中民办高校的出现，对中国高等教育改革所带来的影响是显而易见的，已不仅仅是影响了人民群众接受高等教育的机会、教育经费不足等人们司空见惯的公立高等教育弊端。不容否认，民办高等教育的市场化倾向具有双刃剑的作用，“它极有可能导致教育质量的下滑和趋利行为，由此产生高等教育的危机”“：以营利为目的的行为依然不同程度存在；办学机构中“家庭式”、“家长式”管理方式仍比较严重；招生与管理中的失信现象突出等等。在热情与市场刺激共同作用下发展起来的中国民办高等教育，其发展必须注入理性的思考。其中民办高校的管理机制和治理结构尤其值得关注和研究。( 二) 相关概念的界定1 、民办高校的界定在中华人民共和国民办教育促进法( 下称民办教育促进法) 颁行前，绝大部分的政策、法规和规章中使用的都是“社会力量办学”一词。这一概念所依据的是中华人民共和国宪法的提法。宪法所说的“社会力量”一词，包括国有企业事业组织，但是国有企业事业组织所办的中小学和村办小学，长期以来一直属于公办学校。因此，实施 的若干意见中，将国有企业事业组织的办学排除在社会力量办学条例调整的范围之外。此后，理论界针对非政府办学的称谓展开了充分的讨论。鉴于我国没有“市民社会”的概念，“社会力量办学”不仅难以鲜明地体现其与政府代表国家办学在属性上的差别，而且表述不够简洁，于是有人从国家代表公的角度借鉴我国历史和国外的习惯，将非国家举办的学校称为“私立学校”。但是，新中国成立以来的政治生活使许多国人不敢轻易言私，更没有敢于或愿意公开称所办学校为“私”的。不过，政府办学与非政府办学的差异性是显著的，政府办学的国家性很容易让人注意到不具有国家属性的非政府办学的民间性，因而便有了“民办学校”一词。但中国语境下的“民”不与“国”、“公”相对，而与“官”相对，所民办高校法人治理结构问题研究以对“民办学校”的叫法仍有争议。直到民办教育促进法颁行时，为使法律简洁且更加科学严谨，而直接使用了“民办教育”一词来统一对非政府办学的称谓，即“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。在“民办教育”的概念之下，对应各学历培养层次，又分为民办初等教育、民办中等教育和民办高等教育等。目前，民办高等教育机构大体分为以下几类：( 1 ) 具备颁发学历文凭资格的民办高等学校。这些学校经过国家教育行政部门审批，具有颁发国家承认的学历文凭的资格，招生时与所有公办学历高等学校一起列入政府安排的年度计划。绝大多数属于2 3 年制的高等专科学校或职业技术学院。( 2 ) 高等教育学历文凭考试试点学校。这些学校的入学资格比较宽松，但是，受教育者如要获得国家承认的学历文凭，须通过由政府指定的统一水平的高等教育学历文凭考试。2 0 0 5 年国家取消高等教育学历文凭考试后，这类学校先后转型，现在已经不再存在了。( 3 ) 不具有颁发国家承认的学历文凭的高等教育机构( 在国家教育统计指标中，不称其为“学校”，只称作“机构”) 。这些机构大多数属于高等教育自学考试助学辅导机构，少数属于高中后的非学历职业教育培训机构。( 4 ) 独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，即高招录取中所称的“三本院校”。本文所称民办高校，是指除国家机关和国有企事业组织以外的各种团体、组织以及公民个人，自筹经费，实施高等学历教育的机构。这类民办高校具有国家承认的学历教育招生资格，所招学生与普通和成人高校同层次学生一样被认可。这一定义和研究范围主要参照了2 0 0 3 年9 月lr 实行的民办教育促进法。对目前依附于公立高校的独立学院，虽然2 0 0 8 年4 月开始实施的独立学院设置与管理办法将其明确定义为民办高校，但考虑到其经费来源、运行机制和管理体制等方面与纯粹民办高校有明显差异，故未归入本研究所称的民办高校。2 、学校治理的概念按照张维迎对法人组织治理的定义1 。，组织治理就是有关剩余权利( 包括剩余索取权和剩余控制权) 分配的一套法律、文化和制度性安排，这些安排决定了组织的目标，决定了谁在什么状态下实施控制、如何控制、风险和收益如何在不同的组织成员之间分配等一系列问题。学校治理不同于学校管理，治理是指一套对外部和内部利益相关者都有关的决策结构和过程，而管理则关注如何执行这些决策。学校治理是个开放的系统，它涉及到学校内外多个利益相关者的参与，比如学校的管理者、教职员工、学生、政府、社会融资机构、媒体等。而学校管理则是一个封闭的系统，它仅仅关注学民办高校法人治理结构问题研究校内部事务的处理和运行。民办高校是由财务资产所有者( 非国家) 、教育家、管理人员、教职工和学生等，通过一系列合约形成的知识产品生产组织，合约使要素所有者所拥有的初始权利得以重新界定和组合，构造了民办高校的产权安排，也构成了不同要素所有者在学校中的责、权、利关系，各利益相关者通过这个组织获取各自的利益。民办高校的治理结构包括内部治理和外部治理两个层面的内容，其中内部治理涉及到民办高校的内部组织结构设计、学校内部各利益相关者( 包括投资人、董事会、校长、教师、学生、家长) 之间的权利、义务的分配关系等，它解决的是民办高校的内部运行机制问题，关系到民办高校的运作如何能从激励与约束两个角度调动各方积极性、保障教学质量和维护各方利益；而外部治理涉及到政府和社会如何参与到民办高校的运作管理当中，比如政府与民办高校的关系应该如何定位、政府通过法律手段还是经济手段进行干预、国家法律是否允许民办高校投资人取得合理回报以及民办学校的产权在法律上有无明文的界定等等，这些都和民办高校的长期发展方向密切相关。事实上，前文提及的民办高校发展过程中存在的问题，归根结底都是属于学校治理结构的问题。其中有些属于学校内部治理需要处理的，比如学校的内部运行机制、筹资决策、教学质量保障等；有些则属于学校外部治理需要处理的，如政府对民办高校运作的规制、法律环境的构建、舆论监督的完善、融资机构对民办学校资产运作的监督等等。因此，建立并完善民办高校的治理结构是解决种种问题的根本出路。( 三) 已有研究的回顾目前国内外对于民办( 私立) 高校法人治理问题的研究主要是从教育学的角度来探讨的，研究者多有教育学专业背景。另一方面，经济学界与法学界对企业以及更广泛意义上的法人组织的治理也已有了相当深入的研究，但目前触角延伸至教育组织内部的研究尚未充分展开。国外早在六十年代便有学者把组织理论运用于高校组织的研究，认为高校组织在很多方面具有企业和政府等科层组织类似的特征，因此可以运用管理企业和政府的方式管理高校。与。但科层组织的管理理论无法有效说明高校内部存在二元权力结构( 科层权力和专业权力) 的组织特性，也难以解释因为专业的出现而造就的新的权力源泉与取向。壕。对我国学者高校组织研究最有影响的伯顿克拉克教授将学校内部权力划分为行政科层权力和学术权力，认为学术权力是高校组织中的基本权力，应在学术事务中起主导作用。随着高等教育规模的扩大和大众化进程的加速，西方对高校的研究也成为热门话题，研究涉及到高等教育发展的4民办高校法人治理结构问题研究众多问题，一些论述对认识高校组织的属性、治理结构很有启发。如布鲁贝克对高等教育本质的认识论与政治论的双重分析，弗莱认为美国高校管理机构的科层化和管理人员的专业化已经使高校变成了“一台复杂的官僚机器”，| 9 “这些观点使人们对高校治理这一复杂的问题有了更深入的认识。国内学者从治理结构的历史发展、民办高校董事会的治理责任和治理机制、董事会制度的功能和效率以及法理学等不同角度，对民办高校法人治理问题进行了研究。主要集中在以下四个方面。首先，关于民办高校法人治理问题的总体研究( 1 ) 分析了加强法人治理制度建设的重要性，认为研究民办高校管理问题，必须研究民办高校的管理体制问题。主张创新民办高校管理体制，是学校全部管理问题的关键所在。代表性的研究包括王康( 2 0 0 3 ) 。、陈宝瑜( 2 0 0 6 ) _ 、董圣足( 2 0 0 6 ) h 置等。( 2 ) 探讨了现有民办高校法人治理结构的类型，注意到了目前我国民办高校法人治理结构( 领导体制) 的多样化特点。学者试图对我国民办高校的内部管理体制进行分类，甚至有学者通过调查研究，将民办高校内部领导体制归纳为三至八种不同类型。此类研究典型的主要有蔡宝田( 2 0 0 2 ) 3 ：、苗庆红( 2 0 0 5 ) 、胡四能( 2 0 0 6 ) 。等。( 3 ) 剖析了现行民办高校法人治理存在的问题。学者普遍注意到民办高校存在的财产管理权与所有权不分、举办者和经营者的责权利关系模糊不清、机构设置不规范、缺乏合理的制度激励和约束等问题。因此，研究认为高校法人治理结构的构建应遵循一定原则，并在此基础上，提出了完善民办高校法人治理制度的措施。多数研究者主张，民办高校法人治理模式( 内部领导体制) 应实行并完善董事会领导下的校长负责制。例如胡卫( 1 9 9 9 ) 口引、彭宇文( 2 0 0 5 ) 丑7 1 、杨炜长( 2 0 0 6 ) u 8 等。其次，关于民办高校董事会制度的专门研究为研究民办高校法人治理制度，多数研究者都从民办高校董事会制度的视角着手，研究了决策制度、执行机构和监督机制等问题。提出要使民办大学董事会制度充分发挥其有效性，必须推进董事会构成的多样化、建立董事的激励约束机制、完善校长负责制、加强董事会制度的立法建设。主要研究包括韩翼祥( 2 0 0 1 )9 、孙鹏( 2 0 0 4 ) 曙0 等。再次，关于民办高校产权制度的研究产权明晰是法人治理结构完善的前提和基础，对民办高校法人治理制度的构建至关重要。学者们以不同的理论为基础，从不同角度分析了民办高校的产权性质和产权模糊的原因，并据此就明晰产权的途径提出了不少有价值的观点。例如宁本涛( 2 0 0 3 ) 埋、柯佑祥( 2 0 0 3 ) ! 盟等。民办高校泫人治理结构问题研究最后，关于民办( 私立) 高校治理问题的比较研究目前这方面的研究还不多，只有少数几篇论文涉及。其中王绽蕊对美国高校董事会制度的研究( 2 0 0 6 ) 。2 3 、刘凡丰对耶鲁大学治理结构的剖析( 2 0 0 5 ) _ 贮以及郎益夫( 2 0 0 2 ) 。t 和邓志伟( 1 9 9 9 ) 口虬对多国高等学校治理结构的比较研究，具有代表性。纵观这些研究，已经注意到了民办高校与公办高校的显著差别。它们从民办高校的实际情况出发，在不同层面上所提出的许多健全和完善民办高校法人治理制度的对策与建议，已经成为同类研究的借鉴和参考。但是，民办高校法人治理问题是一个内涵丰富的概念。它不仅仅是指在民办高校设置董事会并将其作为治理体系的核心这样一种简单的制度安排，而是一个复杂的系统，涉及到很多问题。如董事会与其他利益相关者的关系、董事会与执行机构之间的委托代理问题、民办高校内部的权力制衡以及外部的公共治理等，都构成了民办高校法人治理结构的重要内容，都需要进行全方位的研究。( 四) 研究对象与方法本研究以民办高校为研究对象，主要从法学视角观察民办高校在法人治理结构方面的问题。本课题综合运用文献研究法、比较研究法、调查研究法和实地研究法。在综合参考已有研究成果的基础上，通过调查和收集相关院校的资料与信息进行研究。6民办高校法人治理结构问题研究二、民办高校法人治理结构的理论基础相对于国内现代民办高等教育的刚刚起步，国外私立高校已有数百年的历史，也积累了大量的治理经验，在此基础上，不断总结和丰富了关于私立高校法人治理的理论。我国学者以往则主要从教育学、教育管理学和经济学的角度探讨民办高校的管理理论，随着法学中法人治理理论的同渐成熟，使得我们从另一视角来审视民办高校的法人治理问题成为可能。民办高校是为了实现一定的组织目标，在投入约束下经过生产过程形成某种产出的组织，这与营利性企业没有本质区别。因此，完全可以在分析民办高校组织特点的基础上，借鉴公司法人治理理论解释民办高校法人治理结构问题。( 一) 公司治理结构概述1 、公司治理结构的概念“法人治理结构”由于最初应用于研究营利性公司与企业等法人组织，因此又称“公司治理结构 ( c o r p o r a t i o ng o v e r n a n c es t r u c t u r e ) 。对于法人治理的研究最早可以追溯到伯利和米恩斯关于公司所有权与经营权分离的影响很大的经典文献。西方有学者认为，公司治理是以责任为基础的委托董事并使之具有指导公司业务的责任和义务的一种制度，公司治理应看成是公司与公司的组成人员之间的种社会合约，从道义上使公司及其董事有义务考虑其他利益相关者的利益。1 9 9 8 年的经济合作与发展组织( o e c d ) 理事会部长级会议制定了一套反映各成员国对公司治理问题看法的非约束性公司治理原则。该原则指出，公司治理是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系，应明确规定公司各参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其他利益相关者；也清楚地说明决策公司事务时所应遵循的规则和程序；它还提供一种结构，使之用以设置公司目标，也提供达到这些目标和监控经营的手段。2 7国内学者根据契约理论普遍认为，所谓公司治理就是协调股东和其他利益相参( 美) 阿道夫a 伯利现代公司与私有财产 m 】。甘华鸣，罗锐韧，蔡如海译北京：商务印书馆，2 0 0 57民办高校法人治理结构问题研究关者相互之间关系的一种制度，涉及指挥、控制、激励等方面的活动内容。换言之，就是借以处理( 治理) 企业各种契约的那些制度。吴敬琏( 1 9 9 4 ) 认为，“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩和解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。”可见，公司治理结构是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体投资者( 股东和贷款人) 、经理人员、职工之间的关系，并从这种关系中实现经济利益。我们可以从狭义和广义两个层面来理解公司治理，狭义是指在企业的所有权和管理权分离的条件下，公司董事会的结构与功能、董事长与经理的权利和义务以及相应的聘选、激励与监督方面的制度安排等内容。广义的公司治理所界定的则不仅仅是企业与其所有者之间的关系，也包括企业与所有其他利益相关者集团( 如雇员、顾客、供货商、所在社区等) ，统称为利益相关者之间的关系。j从以上的论述中，可以看出公司治理结构是解决公司内部各治理主体契约关系安排的一种具体组织结构形式和控制机制。鲥它主要是指为实现企业目标的一系列制度安排，其关键在于明确而合理地配置公司股东、董事会、经理人员和其他利益相关者之间的权力、责任和利益j 从而形成有效的制衡机制。瑚。但是解决公司内部各治理主体契约关系仅仅是公司治理问题的一个核心部分，除此之外，还要正确发挥外部市场治理的作用。也就是说，公司治理结构包括内部治理结构和外部治理结构。由此可见，公司治理结构是否有效至少取决于以下四个方面的制度安排：第一，组织所有权的安排；第二，国家的法律制度；第三，市场竞争和信誉机制；第四，组织内部的激励制度。需要强调的是，组织治理和管理之间是存在区别的：( 1 ) 治理的中心是外部的，而管理的中心是内部的；( 2 ) 治理是一个开放的系统，而管理是一个封闭的系统；( 3 ) 治理是战略导向的，而管理是任务导向的。通俗的说，治理关心的是“组织向何处去”，而管理关心的是“如何使组织到达那里”。融l2 、公司治理结构的三种模式“历史上最早出现的公司并非商业公司”- ”1 。1 6 、1 7 世纪英、荷等资本主义帝国并不希望贸易公司成为意思自治的商业公司，而只是鼓励私人投资为政府利益服务。这一宗旨决定了当时公司的权力框架由皇家或王室授予的特许经营权组成，其治理结构亦由依靠行政权力维系。工业化完成后，公共利益与私人利益的冲突r 益显著，公司特权成为公众批评的目标。至1 9 世纪3 0 年代，公司特权被废除，公司的政治色彩进一步淡化，由殖民工具转为赢利手段，商业公司迅速民办高校法人治理结构问题研究普及。但当时公司仍为业主企业，以家族色彩为特征的单一单位的企业占据主导地位，其权力框架极为简单，所有权、收益权与控制权的横向断面三位一体，纵向层次仅包括老板和雇员，在这种资本专制的简单体制中，虽然也有权利结构，但尚谈不上存在公司治理结构。十九世纪中后期，古典式的三权合一的人治小公司已不能适应经济的发展，其单一、封闭的所有权结构妨碍公司进行组织上的制度创新，从而被现代商事公司所取代。现代商事公司最重要的特点就是所有权与控制权同益分离，“投资者放弃对财富的控制权，实际上破坏了古老的财产关系”3 3 。这种权力裂变催生了公司治理结构的雏形。现代商事公司经营范围广，专业性强加之股权分散的增长，导致所有者不可能直接参与经营，而只能选举各方面的专家组成董事会全权经营。这种局面的出现，一方面是企业追求效率的结果，同时也受法学领域所有权相对化，限定物权地位日益突出的影响。为保证作为经营层的专家组合所作决策以公司利润最大化为目标，减小代理成本，实现经营的安全价值，就有必要确立约束经营层的监督机制。受1 7 、1 8 世纪思想启蒙运动思潮的影响，现代商事公司引进分权制衡的政治学说，公司权力实现三权分立，股东会、董事会与监事会角逐控制公司权力的竞争导致公司系统内部权力结构的裂变，使“治理”成为必要。公司在其发展历程中曾出现多种治理形态，经过历史选择与制度设计的规范，逐渐形成了三种具有示范功能的固定样板，即能够推动其他不同形态向其趋近甚至一体遵循的模式。( 1 ) 经营阶层主导型模式这种模式以日本为代表，具有如下特点：首先，经营层决策的独立性较强，很少甚至基本上不受股东的直接影响。由于法人相互持股、个人持股比例低、股东对经营层约束相对弱化，因而使经营层易于控制公司权力。其次，经营层可以左右公司的发展战略。日本商法规定，即使没有公司股份，只要有经营能力即可被选为公司董事，且日本公司董事多从经营管理层提拔，这样就形成了强有力的经营者阶层，从而在很大程度上形成了内部人控制的局面。第三，经营层易于把自身的发展放在优先位置。由于经营层集决策权与经营权于一身，因而极易偏离公司、股东的利益目标。这种模式提高了效率，但却损害了安全和公正。( 2 ) 股东大会相对主导型这种模式以英美国家为代表，主要表现出以下两方面的特点：其一，公司经理层虽然权力很大，但仍受到来自股东会直接或间接的影响；其二，公司利润分配中，股息的高低和派发被安排在优先位置。这种特点形成的原因是英美公司的费本金比例较高，法人间的相互持股受到法律限制。一( 3 ) 共同治理模式9民办高校法人治理结构问题研究这种模式以德国为代表，其特点主要体现为：第一，实行双重委员会制，由监事会决定董事会、经理层的人事安排；第二，监事会决定公司的战略发展方向、经营方针和重要方案，实际上代行英美国家董事会的作用：第三，职工参与企业投资和利润分配。该模式形成的原因是德国传统上即崇尚集体本位，且德国又是社会主义的发源地，工会力量也很强大，因而在效率与公正的价值选择方面比美日国家更多地兼顾了公正，从而形成了股东、经营层和职工共同治理的公司治理结构模式。3 、公司治理结构的理论概述自2 0 世纪3 0 年代初美国学者贝利和米恩斯提出公司治理结构的概念以来，众多学者从不同角度对公司治理结构进行了研究，形成了丰富多样的公司治理结构理论。其中最具经典意义的是“两权分离理论”、“委托代理理论”和“利益相关者理论 ，这三者之间又紧密联系，相为补充，由此构成公司治理结构的主要理论框架。“两权分离理论”即“所有权与控制权分离的理论”，论证了公司治理结构问题产生的前提和过程；“委托代理理论”论证了在所有权与控制权分离的现代公司中，公司治理的基本问题是如何使具有独立利益的控制权主体最大限度地维护所有权主体利益的问题；“利益相关者理论”是对“委托代理理论”的补充和发展，它触及到了公司治理的深层次问题，即公司治理的目标究竟是什么?( 1 ) 两权分离理论两权分离理论即公司所有权与控制权分离理论。传统企业制度下所有权与控制权的重合，能较好的解决企业经营管理的动力机制。而现代企业制度中所有权与控制权的分离，使企业经营管理的动力成为一个时时需要面对的问题。亚当斯密较早注意到所有权与控制权相分离的现象，认为两权分离将造成股份公司的低效率。在他看来，在两权分离的条件下，受托从事公司经营管理的董事不可能像维护自身利益一样去维护所有者利益，显然，斯密以其悲观切中了股份公司的根本特征和主要问题。与斯密的悲观论调相反，制度学派创始人凡勃伦赞成所有权与控制权分离，并相信通过所有权与控制权的分离即把控制权从资本家的手中转移到经济工程师的手中，能够提高技术效率从而增加产出。到2 0 世纪2 0 年代末，企业的所有权与控制权越来越分离，控制权越来越多地被经营者所掌握。贝利和米恩斯对这一现象进行了充分的研究论证。到六十年代中期，股权分散的加剧和管理的专业化使得“两权分离”更加普遍。二战后，股权分散化加剧以及大公司需要由专职经理担任经营，使这些拥有专门管理知识并垄断了专门经营信息的经理实际上掌握了对企业的控制权。钱德勒的管理史学名著看得见的手一美国企业的管理革命对此进行了充分的分析研究。( 2 ) 委托代理理论l o民办高校法人治理结构问题研究所有权与控制权的分离使股东虽然是公司的出资人，却不直接从事企业的经营管理，经营者接受所有者的委托，在委托人授权范围内从事经营，其经营行为的风险由作为委托人的所有者来承担，这就出现了一个如何使具有自身独立利益的代理人来维护代理人利益的问题。而这正是委托代理理论所分析研究的的问题，也是公司治理结构所要解决的核心问题。委托代理理论认为公司股东是公司的所有者即委托人，经营者是代理人。代理人是自利的经济人，具有不同于公司所有者的目标函数，具有机会主义的行为倾向。所以，公司治理结构的中心问题就是解决代理问题即如何使代理人维护委托人利益问题，具体地说，就是如何建立起有效的激励约束机制，促使经营者为所有者( 股东) 的利益最大化服务。( 3 ) 利害相关者理论利害相关者理论认为，公司是各种投入的组合，股东仅仅是资本的提供者，除此之外，供应商、贷款人、顾客，特别是公司职工对企业都做出了专门化的特殊投资，企业经营对他们的影响和对股东的影响一样，他们也应当享有公司治理权。利害相关者正好弥补了委托代理理论关于委托人主体资格仅限于股东的缺陷，这使得公司治理结构的理论体系更加完善。( 二) 公司法人治理结构理论对民办高校法人治理的启示任何组织都存在治理问题，学校尤其是在市场机制的热情刺激下发展起来的民办高校，其治理结构的构建与完善对平衡教育规律和市场规律起着极为关键的作用。因此，尽管法人治理理论最初是用于研究营利性企业组织的，但其研究思路和方法也能适用于不可避免地要引入市场机制进行管理和运营的民办高校，公司治理所关注的问题也正是民办高校组织运行中无法回避的重要问题。民办高校和营利性企业一样，也是由出资人( 非国家资本) 、经营者( 管理层) 、雇员( 教职工) 组成的一种组织，该组织的产品是提供教育服务，组织的顾客是学生及其家庭。显然，出资人、管理层、教职工、学生及其家长都是民办高校的利益相关人。同时，受教育公益性和外溢性的影响，民办高校提供的教育服务在增强顾客的福利时，也为国家和社会增加了利益，因此，民办高校组织的利益相关者还应当包括社会、政府。这决定了民办高校组织的运作离不开政府法律法规的监督与激励，它们与市场共同构成民办高校的外部治理环境。民办高校和企业组织最大的不同在于教育的公益属性，这要求民办高校不能以投资人财富最大化或学校物质价值最大化为目标，它的运营除了一定程度上遵循市场规律、价值规律外，还需要遵循教育规律，以适应社会公平的要求，因而受政府管制的程度更深。除此之外，民办高校在产权问题、委托代理问题、经营民办高校法人治理结构问题研究理念、运营方式等方面与市场中的企业非常相似。这正是我们把公司法人治理研究的思路延伸到民办教育领域中，来观察民办高校的所有者和其他利益相关者相互之间协调的制度安排的基础依据。但是，由于民办高校毕竟是一种非营利性组织，它和营利性的企业组织还是存在不同之处，因此在借鉴法人治理理论的同时还需注意到民办高校的特点。1 、民办高校产权当前，我国民办教育已经进入快速发展时期，然而产权不清晰却成了最为突出的问题，成为完善民办高校法人治理结构的一个重要障碍，是制约民办高校健康发展的主要因素。“产权”一词是一个含义极为不确定的概念，其中有一种广为接受的理解认为产权即指则财产的所有权，如牛津法律大词典的解释是：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关权利。”；。我国民法通则第七十一条也规定：财产所有权指所有人依法对自己的财享有占有、使用、收益和处分的权利。这一意义上的“产权”主要是指物权，即与“债权”、“知识产权”和“人身权”等并列的概念。但经济学上的“产权 是个算数的概念，指由国家法律制度规定的，以排他性的所有权为核心的，一系列权利关系与规则的总和。这一概念的外延比法学上产权概念丰富的多。但考虑到经济学上产权概念的核心和实质仍是排他性的所有权和对资产的收益权，所以本文仍主要从所有权的层面上来解释民办高校的产权。当然，此处所称所有权的客体包括民办高校办学过程中的所有教育财产与资源。所谓民办高校的产权，是指在办学过程中，民办高校各主体就教育财产与资源的归属、占有、使用收益和处分等权能所形成的财产权关系及其运行机制。具体地讲，包括两个方面，一是民办高校外部各不同属性主体之间形成的产权关系。即民办高校作为一个独立的法人，其财产所有权的初始界定、划分和维护，解决的是民办高校的财产归属权到底归谁所有，各办学主体拥有哪些权利和资源，是关系到民办高校生存和发展与否的前提。二是对民办高校内部各项产权权能的具体划分与安排。即民办高校的内部组织机构与治理机制及民高学校的运营机制等，解决的是经营权和管理权如何运行的问题。综合这两个方面来看，民办高校的产权并非是一个对民办高校教育资源的所有权进行界定的静止的概念，而是一个关于民办高校教育资源不同属性的主体( 所有者、经营者、使用者) 在不同属性权能上( 占有、使用、收益、处分) 的收益关系的