（政治经济学专业论文）我国城市土地市场管理的理论模式与政府行为研究.pdf

内容提要 地与劳动力、资本一起构成经济活动的基本生产要素。对于土 地的研究始终是经济学研究的重要内容。从马克思到现代西方经济学 家对于土地的研究都十分重视。我国改革开放以来，随着社会主义市 场经济改革目标的确定和市场体系的逐步确立，城市土地使用制度改 革在全国展开，城市土地的开发和流通开始进入市场轨道。从我国目 前城市土地研究的现状看，尽管城市土地开发在一个阶段变得相当热， 甚至被认为是过热的一个产业，但我国城市土地开发大规模展开仅仅 h 只有几年的历史。受实践发展进程的制约卉瑚我国目前城市土地市场 的运行及其管理的理论研究还很滞后，而如何利用现代经济学理论分 析城市土地使用制度并指导城市土地使用制度的改革，已成为当前我 国经济理论界所面临的需要研究的一个重点问题。在这种形势下，为 更好地适应配置城市土地资源、发展城市经济、完善和发展城市土地经 济理论的需要，对我国城市土地使用制度和开发模式进行全面深入的 研究有着重要的理论意义和现实意义。 本文共分为七章，从结构分为两大部分： 第一部分是基本理论部分，包括本文的前四章。这一部分的核心 ， 是创建城市土地开发和管理的新模式。y 第一章是全文的理论基础部 分。由于目前我国还没有成型的城市土地市场理论，因此在这一章中， 一i 一 本文从城市土地理论的基本研究对象入手，对城市土地理论的研究范 围进行了界定。第二章主要是对城市土地市场的形成和发展、城市土 地市场的特征以及现阶段城市土地市场的基本矛盾等进行分析，重点 分析了城市土地市场机制，为后几章的研究提供了理论铺垫。第三章 主要是指出了不仅传统的城市土地使用制度需要改革，而且目前流行 的城市土地使用制度改革目标模式也存在着许多急待解决的问题，需 要改革。第四章是这一部分的重点，在这里明确地提出了我国城市土 地市场管理以二级市场为主体、以市场机制为核心、以间接管理为特征 卜 的理论管理模式。j 第二部分是政府管理行为的研究，主要是对在新的城市土地管理 模式下政府如何管理好市场提出了新见解。( 这部分包括第五至第七 章。第五章重点分析了政府对城市土地市场进行管理的必要性和可 行性，并对以政府为主导进行土地资源配置存在的问题进行了分析，指 出了政府配置机制的根本不足，从而确定了政府间接管理者的身分。 第六章针对目前城市土地开发成本居高不下的问题，分析了影响土地 开发成本的重要原因之一是土地开发交易成本过高，从而提出了政府 管理行为的中心是降低交易成本，并对降低开发总成本的措施进行了 全面分析。第七章作为全文的结束篇，主要是从政府角度，围绕如何尽 快建立起新的城市土地管理体制，提出了一些具体措施。 论文根据马克思关于土地和地租的理论，吸收西方经济学关于产 权和交易成本的理论，运用理论和实际相结合、抽象分析和具体分析相 结合的方法，对城市土地市场管理和政府行为提出了一些具有创新意 义的观点，主要有：首先，文中提出的新的城市土地市场管理的理论模 一i f 式，在国内尚属少见。同西方相比，虽然发达国家城市土地商品化程度 高，城市土地市场发达，理论研究广泛而深入，对于如何通过市场机制 调节土地市场和配置土地资源等方面有着比较丰富的理论积累，但在 土地所有制上和我们不同，我们的市场经济发展水平和市场体系的完 善程度还远远落后于西方发达国家，这决定了我们不可能照搬西方发 达国家的城市土地市场管理模式。因此，适应我国国情的、具有中国特 色的城市土地市场管理模式的提出，就是一种理论上的重要探索。 其次，运用马克思关于地租和土地价格的理论，分析城市土地市场 机制的作用，这也是一种理论上的新的尝试和突破，它丰富了市场机制 配置资源作用的理论。 第三，运用西方经济学的产权和交易成本理论，对城市土地开发成 本、市场交易成本、市场调节成本、以及政府管理行为成本等进行了全 一一 面、系统、深入的分析，这又是一种理论上的创新。7 最后，关于政府在城市土地市场管理中的地位和作用，以及政府以 降低土地开发成本为中心的行为分析争有关的政策建议都是作者在进 行独立研究和分析的基础上提出的，对实践有着重要的指导意义。 关键词：城市土地市场 土地开发成本 琢时地市场管理模式 政府行为 一一 a b s t r a c t 1 h i st h e s i si sa l la t t e m p tt oa n a l y s ea n ds t u d yc h i n a su d ) a nl a n d u t i l i s i n gi n s t i t u t i o na n di t sd e v e l o p i n gm o d e l 1 h eb a s i cp r o d u c t i o n a lc o m p o n e n ti s c o m p o s e do fl a n d ，l a b o u ra n d c a p i t a l s t u d yo i ll a n d ，r e m a i n st h ei m p o r t a n tc o n t e n tf o re c o n o m i c a ls t u d ya l l 妇n 。m a t t e rm 砸卉豫w e s t 锄咖i i l i mp a yg r e a ta t t e n t i 明t ot h e s t u d yo fl a n d s i n c ec h i n a sr e f o r m i n ga n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ，a st h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yt a r g e tb e m ge s t a b l i s h e da n dm a r k e t i n gs y s t e mh o m s g r a d u a l l ys e tu p ，t h er e n o v a t i o no fu r b a nl a n du 在l i s i n gs y s t e mi sn a t i o n a l l y s p r e a da n dt h ef u r d l e rd e v e l o p i n ga n dt r a d i n go fu r b a nl a n dh a sa l r e a d yb e g u n j o i n i n gi nt h em a r k e t f r o mt h ep o i n to fv i e wo fc h i n a sc t t r r e n ts t u d yo nu i b 蚰 l a n d ，f o rap e r i o do ft i m e ，m b a nl a n dd e v e l o p m e n ti sb e i l l gc o n s i d e r e d “h o t ”，o r e v e n “o v e rh o t ”，b u tt h e o r e t i c a l l yi t sm a r k e ti n a 耽h i n ga n d 删e m e n tr e m a i n b a c k w a r d s s o ，t oa n a l y r s eu r b a nl a n du s i n gs y s t e ma n dt og u i d ei t sr e f o r m a t i o n b yu s i n gm o d e r ne c o n o m i c a lt h e o r yb e t a ) m eo n eo ft h ei m p o r t a n tp r o b l e m s a b o v ea l l ，i no r d e rt om e e tt h ed e m a n do fb e t t e rd i s t r i b u t i o no fl a n d ：e s o l l l - c e ， i m p r o v i n gu r b a ne c o n o m ya n de n r i c h i n gt h et h e o r yo fu r b a nl a n de c o n o m y ，a n a t t e m p tt os t u d yc h i n a su r b a nl a n du t i l i s i n gs y s t e ma n di t sd e s i g n e dm o d e l a p p e a r sc o n s i d e r a b l l yn e c e s s a r y t h i st h e s i s ，o ht h ew h o l e ，h a ss e v e nc h a p t e r s i tc a l lb es t r u c t u r a l l y d i v i d e di n t ot w os e c t i o n s e c t i o no n e ，c o n s i s t so ft h ef o r m e rf o u rc h a p t e r s 一一 c h a p t e ro n ei st h et h e o r yf i m d a t i o no ft h ew h o l et h e s i s f o rt h et i m eb e i n g ， s i n c et h e r ei sn oas y s t e m a t i c t h e o r yo fu r b a nl a n dm a r k e te s t a b h s h e d ，t h i s c h a p t e ri s t od e f i n et h ef r a l i i e w o r ko fl a n dt h e o r yr e s e a r c h i nc h a p t e rt w oi t m a i n l yp r o v i d e sa n a l y s eo nm e r c h a n d i s i n g ，f o r m i n g ，d e v e l o p i n g ，a sw e l la st h e c h a r a c t e r i s t i co fu r b a nl a n dm a r k e t t h i sd l a p t e ri st h et h e o r e t i c a lf u n d a t i o nf o r t h ef o l l o w i n gc h a p t e r s i nc h a p t e rt h r e e ，i ti n d i c a t e st h a tn o to n l yt h et r a d i t i o n a l l a n dm a n a g e m e n ts y s t e mn e e d st ob er e f o r m e d ，b u ta l s ot h ee x i s t i n gp r o b l e m s i nt h ec u r r e n tl a n dr e f o r m i n gt a r g e tm o d e l sn e e dt ob es o l v e di m m d e i a t e l y c h a p t e rf o u ri st h ek e yp a r to f t h i ss e c t i o n ，i te x p l i c i t l yd e f i n e st h a ti nt h e t h e o r e t i c a ll a n dm a r k e t i n gm o d e l ，t h a tt h es e c o n dc l a s sl a n dr a a _ r k e ti st h em a i n p a r t ，m a r k e t i n gm e c h a n i s mi s t h ek e r n e l ，a n dt h ei n d i r e c tm a n a g e m e n ti st h e r e p r e s e n t a t i v ec h a r a c t e r i s t i c s e c t i o nt w o ，t h es t u d yo nt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m ，s u g g e s so nm a n a g i n g l a n dm a r k e ta c e o r d i n gt ot h i si l e wm o d e lp r o v i d e da b o v e 3 3 1 i ss e c t i o nc o n s i s t s o fc h a p t e rf i v e ，s i xa n ds e v e n i nc h a p t e rf i v et h ep o s s i b l t i t ya n dn e c e s s i t ya r e b e i n ga n a l y s e df r o mt h ea s p e c to fg o v e r n m e n ta sal a n dm a r k e ti n a i l a g e r ，t h e p r o b l e m se x i s t i n gi nl a n dr e s 0 u i c ed i s t r i b u t e db yt h eg o v e r n m e n ta r eb e i n g d e a l e dw i t h ，t o o b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s e ，c h a p t e rf i v ec l a r i f i e st h e s h o r t c o m i n gw h e nu r b a nl a n di sd i s t r i b u t e db yt h eg o v e r n m e n ta sal a n d l n a l l a g e r i nt h em e a n t i m e ，i tt e l l su st h ea d v a n t a g ew h e nt h eg o v e r n m e n ta c t s a sa ni n d i r e c tl a n dm a r k e tm a n a g e r i nc h a p t e rs i x ，i no r d e rt or e d u c et h el a n d d e v e l o p i n gc o s t ，f i r s ti ta n a l y s e sa n df i n d so u tt h a to n eo ft h ec a u s e sa c h i e v i n g l i g hc o s t i nl a n d d e v e l o p i n gi s t h et r a d i n gc o s t s ot h ea t t e n t i o no ft h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts h o u l db ep a i dt or e d u c et r a d i n gc o s t b e s i d e s ， n l e a s u r e st or e d u c et h et o t a lc o s ta r eb e i n ga n a l y s e di nt h i sc h a p t e r c h a p t e r s e v e nf i n a l i z e st h i st h e s i s f r o mt h ea s p e c to fg o v e r n m e n t ，i d e a sa n dm e a s l t r e s v 一 t oi m p r o v ea n dt oe s t a b l i s hn e wu r b a nl a n di n s t i t u t i o n a y es u g g e s t e d r l l a i st h e s i s ，a c c o r d i n gt om a r x i s tl a n da n dr e n tt h c 出y ，b yb o r r o w i n gt h e t h e o r yo fe s t a t ea n d 位l d i l 唱c o s tf r o mt h ew e s t e r nw o r l d ，c o m b i n i n gt h e o r e t i c a l a b s t r a c ta n dp r a c t i c a ls p e c i f i ca n a l y s e ，i ta c h i e v e sc e r t a i nn e wi d e a so nu r b a n l a n dm a n a g em e r i ta n di t sg o v e r n m e n tp t h m 砒l c e ：f i r s t ，t h ei d e aa b o u tt h e n e wt h e o r e t i c a ll a n dm a r k e tm o d e li sac r e a t i n ga t t e m p t i nw e s t e r nc o u n t r i e s ， l a n dm e r c h a n d i s i n gd e g r e ei sm u c hh i g h e rt h a ni ti n0 1 1 1 c o u n t r y ，l a n dm a r k e t i sa l s om u c hd e v e l o p e d ，t h e yh a v em u c hm o r es t u a ya n de x p e r i e n c eo hl a n d r e s o i l r c ed i s t r i b u t i o n b u tw ec a l l ta d o p tt h e i rm o d e li no u rc o u n t r y ，b e c a l j s e b t e w e e nt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nl a n do w n e r s h i pa n di t si n s t i t u t i o n s oam o d e l o no u ro w nb a c k g r o u n di s r a t i o n a l l yc o n s i d e r e d a l l i m p o r t a n te x p l o r a t i o n s e c o n d l y ，b yu s i n gm a r x i s tr e n ta n dl a n dp r i c et h e o r y ，i t sa n a l y s eo nt h e f u n c t i o no fu r b a nl a n dm a r k e tm e c h a n i s mi sa l s oak i n do fc r e a t i o n 卟i 曲，i t p m v i d e sak i n do ft h o r o u g hf u 曲e ra n do v e ra l la n a l y s eo i lt h el a n dc o s t t h e o r y ，i n c l u d i n gl a n dd e v e l o p i n gc o s t ，w a d i n gc o s t ，m a r k e ta d j u s t i n gc o s ta n d g o v e r n m e n tm a n a g i n gp e r f o r mc o s t ，e t c f i n a l l y ，s u g g e s t i o n sa n dm e a s u r e so i l r e d u c i n gl a n dd e v e l o p m e n ta n dg o v e r n m e n tp e r f o r m i n ge e s ta r ep r o m o t e db y t h ea u t h o ra f t e rh i si n d p e n d e n ts t u d p ya n da n a l y s e ，t h e ym u s tb eo fg r e a t s i g n i f i c a n c ep r a c t i c a l l y k e yw o r d s ：幽l a n dm a r k e t u r b a nl a n dm 锄a 百r 唱m o d e l l a n dd e v e l o p i n gc o s t g o v e r n m e n tp e r f o r m 一 上篇城市土地管理的理论模式 上篇包括本文的前四章。这一部分是本文的基础理论部分，这一 部分从城市土地的基本概念等基础理论入手，对城市土地的供求、土地 市场的基本矛盾、我国城市土地市场现状评价等基本问题进行了系统 研究，提出了一些独到的见解。同时更在全面分析目前城市土地管理 现状和存在问题的基础上，围绕在城市土地市场中进一步完善市场机 制的目标，提出了将二级市场作为城市土地市场主体的观点和新的土 地管理模式的框架，根据这一框架，对政府在土地市场中的基本行为进 行了初步分析，为下篇重点研究市场中的政府行为作好理论铺垫。 第一章城市土地资源及其商品化 第一节城市土地资源 一、城市土地和地产 i 土地的含义 土地象空气和水一样，是人类赖以生存和发展的基本条件之一。 到目前为止，人类的各种活动仍依赖于土地，土地是人类各种活动的载 体。“土地是财富之母，劳动是财富之父”是英国古典政治经济学创始 人威廉配第的名言。对于土地的定义，因研究角度的不同而有很多 种。例如，从自然角度和经济角度，对土地即有不同的理解。在马克伟 主鳊的土地大辞典中对土地的概念归纳为多种。从自然角度上讲， 土地是“由地貌、土壤、岩石、水文、气候等所组成的自然综合体。”从经 济学理论角度上讲，土地是未经人协助而自然存在的一切劳动对象、一 切活动的一般空同基础，土地自被人类用于生产之后，在社会生产中就 成为基本生产资料，成为一切生产所必须的物质条件。 经济学所研究的土地更注重土地的经济学意义。 目前在土地经济学研究方面比较流行的另一个概念是“地产”。地 产是指土地财产或资产，是由自然形态的土地和土地资本构成的自然 经济综合体。根据马克伟主编的土地大辞典解释，地产是“指法 律上有明确权属关系的，经过开发并能给所有者和经营者、使用者带来 相应的经济收益的土地。城市地产是城市土地中能够给经营者、使用 者带来经济收益的建设用地，是城市土地中的一部分。作为建设使用 的地产，在开发、建设过程中，凝聚着大量的物化劳动和活劳动，具有价 值和使用价值，地产可以在国家法律允许范围内进行出让、转让和抵押 等活动。” 强调“地产”这一概念的学者认为，“土地”概念强调土地的自然属 性，而“地产”概念包含有所有权、收益权等价值概念在其中，更强调土 地的经济和法律属性也即社会属性。本文认为，从经济学意义上，“土 地”与“地产”是同一概念，没有必要引入“地产”概念来强调土地的经济 和法律意义。之所以说“土地是财富之母”，就在于强调土地的经济意 义。在现代社会、现代经济条件下，在人类经济活动所能够涉及的区 域，纯自然意义上的土地已不复存在，存在的都是不同经济用途、不同 所有者的土地。所以，经济学所研究的土地，就是具有经济意义的土 地。“地产”这一概念与经济学一般意义上的“土地”的概念没有根本的 区别。本文认为，不同的学科可以同时从不i 对侧面研究同一对象，在对 土地的研究中，就“土地”这同一名称，地理学可以用这一概念表示土地 的自然特性，经济学可以用这一概念表明土地的经济和社会属性，“土 地”这一概念完全可以包容“地产”概念中的内涵。本文所指的“土地” 就是这一完整的经济学意义上的概念。 二、城市土地资源的基本特征 在土地的总体构成中包括城市土地、农村土地、林地、矿产用地、军 事用地、交通用地等等。总体而言，城市土地资源有以下特征： 1 在基本形态上，城市以非农产业为主，是工业、第三产业和其它 非农业经济活动集中的地区； 2 从自然地貌上讲，城市是人类改变自然地貌最显著的地区，大 部分城市土地经过人们开发而改变了原有的自然地貌，城市土地以建 筑覆盖为主； 3 单位土地面积所承载的人口密度较高； 4 利用集约化程度高，单位土地面积产出率城市土地要远远高于 农村土地； 5 城市土地大都不是原始形态的生地，而是经过开发利用过的土 地。也就是说，城市土地资源的开发，大都是属于再开发的性质； 一1 一 6 城市土地的扩大，大都是来自城市周围的荒地或农业用地； 7 城市土地级差地租的第一形态主要是由于土地位置的不同而 产生的。 另外，作为土地的一部分，城市土地有与其他土地相同的共性特 征，同样具有位置的固定性、使用上的垄断性、收益递减性等特点。 因此，城市土地是城市各种经济活动的载体，是人类改造自然最明 显的地区，是各种非农业经济活动和非农业人口相对集中的地区。 三、城市土地资源的开发 土地开发是城市经济发展的先导。城市要形成、发展必然伴随着 城市的不断扩大和土地承载能力的不断提高，只有通过城市土地开发， 为城市提供基础设施完善的土地，才能够承载不断扩大的各种城市经 济活动，保持城市的活力。城市之所以能够形成和发展，一个根本原因 就是城市土地提供了良好的基础设施条件，产生聚集效益，使同样的投 入在城市可以有更多的产出，或者说，在同等面积的土地上，城市可以 有更优越的生产条件和更多的产出。城市土地市场作为基础性的要素 市场，土地开发与经济利用是城市经济形成和发展的基础。没有土地 的合理开发和经济配置，就没有各种经济活动在城市土地上的集中，也 就没有城市的形成和发展。 由于城市中进行的是非农业活动，未经开发的土地不能够满足城 市经济和社会活动的要求，城市土地需求是对经过开发的土地的需求。 要满足城市土地需求，必须对土地进行必要的开发。城市土地开发结 构应与城市产业结构、用地结构演变的相适应，与土地需求的结构相一 致。由于土地开发周期相对较长，为保证经济发展的需要，城市土地应 适度超前开发。 城市土地开发是提供城市土地供给的唯一手段。在具体开发方式 上我们有两种选择：内涵式开发和外延式开发。内涵式开发即提高现 在城市土地承栽能力以增加土地相对供给的过程，外延式开发即征用 农村土地进行基础设施配套建设，将农用土地变为城市土地，以增加城 市土地自然总量的过程。农村土地变为城市土地的过程和城市土地承 载能力提高的过程都是城市土地开发过程，后一种有人也称之为城市 土地再开发或旧城改造。 作者认为，承认土地开发是一种经济过程，在选择开发模式时，必 然同时面临着内涵式开发和外延式开发两种模式的选择。如果让市场 决定城市土地开发行为，任何一家开发商都要进行投入产出的比较。 对于一个城市和整个国家，两种开发形式缺一不可。土地市场化必然 要求在一个相对独立的城市土地市场范围内土地开发收益均等。在人 口较少、面积较小的城市，由于地价低，土地区位差异小，选择内涵式开 发面临成本高、收益低的问题，走外延式开发可以降低成本。而大城市 由于城市面积大，地价差异大，尽管旧城改造面临着拆迁、基础设施更 新等成本，但为了获取区位优势和级差收益，许多开发商还是会投资旧 城改造。两种开发形式共存是市场选择的结果，因此作者主张在具体 开发模式上应因地制宜，不能强求一致。 从总的形势上讲，在我国城市化水平还不高、城市经济有待进一步 发展的情况下，外延式的土地开发即征用农村土地变为城市土地是一 个必然的过程，而且在以后很长一段时问内是必然的发展趋势。 四、城市土地所有权、使用权、开发权和收益权 城市土地作为一种资产或财产，它的开发涉及到所有权、使用权、 开发权和收益权的问题。 i 城市土地所有权 世界各个国家土地所有权有多种形式，美国、日本等采取的是土地 私人所有制，英国及英联邦国家采取土地所有权使用权有偿分离制度。 我国实行土地公有制，由城市土地国有制和农村土地集体所有制共同 构成。 我国对城市土地实行国家所有制度，在我国宪法中有明文规定： “城市的土地属于国家所有。”在国家所有制的前提下，宪法又规定： “土地使用权可以依照法律的规定转让。”这就在法律上承认了土地所 有权可以分割，城市土地可以在国家所有的基础上将部分使用权及与 其连带的收益权转让给其他使用者。城市土地所有制是研究城市土地 问题的基础和出发点，我国的城市土地国家所有制决定了在城市土地 开发过程中国家、城市政府、开发商的不同的经济地位，决定了我国城 市土地开发和管理的基本模式。 2 城市土地使用权 城市土地使用权是法人或自然人依法使用城市土地并取得收益的 权利。根据现行的土地管理制度，获得土地使用权目前有两种途径：出 让和划拔。 在城市土地国有制的前提下，城市土地使用权被限制在一定范围， 土地使用者只拥有利用该土地建设地上建筑及其附着物的权利，地下 资源、埋藏物和市政公用设施的所有权仍归国家。出让土地的使用权 内含有有限处分权，使用者可以将土地及地上建筑和其他附着物转让、 出租或抵押；划拔土地的使用者则不能将土地使用权进行转让、出租或 抵押。但是，对于行政划拨用地与出让用地的划分不是绝对的，中华 人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，企业和个 人使用的划拔土地可以依照法律规定程序，通过补交土地出让金后进 行转让、出租或抵押。这事实上是通过补交程序，将土地使用权由划拨 途径改为出让途径。 3 城市土地开发权 土地开发权是土地市场形成的基本条件之一。所谓开发权，是开 发商通过出让或转让取得土地使用权、向土地进行投资并获得相应收 益的权利。作为土地开发权的组成部分，城市土地开发权中包括有限 处分权。这种权利是指城市土地开发商在完成规定的开发投资后，在 合同规定的使用期内可以将土地使用权依照法律规定程序进行转让和 抵押。这种有限处分权是保证城市土地资源配置实现市场化的基础， 是土地开发商取得相应的开发收益的关键环节。 城市土地开发权是城市土地使用权的一部分，是土地使用权通过 一级市场流动后的市场化形态，是形成土地二级市场的基础。 4 土地收益权 土地收益权与土地所有权和开发权紧密相关。由于城市土地使用 者的土地使用权只是全部使用权中的一部分，因此使用者的收益权也 只能是全部土地收益的一部分。既然承认了土地所有权和使用权的分 离，就必须承认相应的收益权的分割。土地所有者国家通过土地 批租获得土地所有者应得的收益，土地开发商通过获得土地开发权取 得开发收益。城市土地地租是城市土地收益的集中表现，收益分割表 现为地租的分割，国家通过批租价格将城市土地绝对地租和级差地租 i 收归政府，开发商通过对土地的追加投资获得城市土地地租。当 然，在城市土地市场具体运作中，由于土地一级市场和二级市场的变 化，政府和开发商之间收益的分配存在不同的变化，政府可以通过一级 市场的收益分配调控整个城市土地市场，这将在本文后面进行进一步 论述。 城市土地所有权、使用权、开发权和收益权的关系可以用下图表 示： 土地使用权泷向 城市土地婕用权 驶盏流匀 第二节土地资源的商品化 一、城市地资源商品化的必然性 城市土地资源的商品化是指伴随着社会主义市场经济体系的逐步 确立，城市土地资源将以商品形式、通过市场机制在土地所有者政 府和土地需求者之间进行分配和转让，并按市场经济规律进行开发和 流通的过程。 城市土地国有制决定了实现商品化的是城市土地使用权，城市土 地所有权不能进入市场流通。 城市土地商品化有其客观必然性： 1 在原来土地无偿使用制度下，土地资源得不到合理的使用和配 置，造成土地资源的大量浪费，由此引发了社会各方面改革城市土地使 用制度的要求，要求通过城市土地商品化和城市土地有偿使用，实现城 市土地资源的合理使用和配置。 2 城市土地凝聚着大量的人类劳动。与原始形态的土地不同，城 市是人类改变自然面貌最明显的地区，城市土地上凝聚着人们多年来 大量的投入。要适应非农业经济活动的需要，必须对城市土地通过进 行基础设施建设，改变土地原有的自然条件。即使“生地”也同样进行 了投入，这就要求城市土地商品化，通过商品化使对城市土地的投入得 到合理回报。 3 现阶段我国土地存在城市土地国有制和农村土地集体所有制 两种形态，城市国有土地增量需要通过向农民征用土地的途径解决，土 地在不同所有制间进行转换的过程中，政府要向农民进行必要的补偿， 进行提前投入。因此，城市内部总体上不存在未经人类投入的自然状 态的土地。在市场经济背景下，这些劳动和资本的投入需要获得补偿， 城市土地商品化是进行这种补偿的前提。 4 与其他土地一样，城市土地也有着特殊的使用价值。城市土地 以其自然承栽力承载着城市各种经济活动，为城市经济的发展提供了 重要的基础条件。在一定经济条件下，这种自然承载力及其特殊的使 用价值也需要以商品形式表现出来。 5 城市土地为其他经济活动提供了基础，城市土地使用者使用土 地进行着各种经济活动并由此获得了经营利润。在现在多种所有制形 式下，不同的土地使用者都代表着不同的利益主体，因此，这种经营利 润需要在土地使用者和所有者间进行再分配，使用者必须对政府在土 地上的提前投入给予必要的补偿。如果使用者是通过二级市场上获得 土地使用权。则需要对开发商的投资按市场价格给予补偿。这种补偿 构成一种转让或租赁关系，赋予城市土地商品属性。 6 随着社会主义市场机制的逐步确立，作为经济活动基本生产要 素的劳动力、资本的商品化过程已经开始，作为生产要素基本组成部分 的土地如果不走向商品化，则整个社会的市场机制不可能是完善的。 因此，城市土地商品化也是改革发展的盛然要求。 二、城市土地商品的特征 与其他商品和农业用地等其他用地相比，城市土地商品有以下特 征： 1 城市土地商品是一种不完全意义上的商品，商品化的只是城市 土地的使用权，城市土地所有权不进入市场； 2 城市土地商品内部构成比较复杂。农业用地、林业用地等非城 市用地用途较单一，而城市土地内部包含工业、商业、交通、公用、军事、 绿化等多种用途，它们共同构成城市土地总体。与此相联系，城市土地 商品价格影响因素较多，土地的自然特征、城市经济状况、供求结构以 及社会文化等因素都对一个城市某一时期的地价有着强烈影响； 3 城市土地商品形成过程中劳动和资本投入较多，有着其他商品 不可替代的使用价值，因此城市土地商品市场价格高昂，在世界范围、 在很长一个历史时期内，城市土地都是价格最高的商品之一； 4 城市土地商品具有保值性。城市土地使用价值在于土地的自 然承栽力，这种自然承载力不会随时间的延续而损坏，因此只要城市经 济在发展，城市土地商品的市场价格就将呈上升趋势； 5 城市土地商品互异性强。各个城市自然、经济和社会文化特点 不同，一个城市内部不同区域也存在相互差异，导致不同城市、城市内 部不同区域土地商品有不同的使用价值和市场价格，世界上没有两块 完全相同、可以完全相互替代的城市土地。 三、城市土地商品的价值与价格 土地本身是自然物，不是劳动的产物，因此没有价值，城市土地也 是这样。但土地( 包括城市土地) 有价格，土地的价格是资本化的地租： 土地价格= 着薏摹 可见，土地价格与地租量成正比，与利息率成反比。地租有绝对地租和 级差地租，绝对地租是不论土地好坏都要交纳的地租。劣等土地只交 纳绝对地租，中等和优等土地除绝对地租外还要有级差地租。城市土 地是由位置来决定土地的好坏和级差地租量的大小。随着城市的发 展、城市土地面积及其位置差异的扩大，城市土地地租有增长的趋势， 从而城市土地价格也有提高的趋势。 由资本化的地租所决定的土地价格是一种起价值作用的价格，它 调节着土地的市场价格。城市土地的市场价格同一般商品一样，也是 由供求关系决定的，供不应求时地价上升，供过于求时地价下降。 城市土地是用来承栽城市中人类各种非农业活动的。随着人类城 市经济活动水平的不断提高，依靠自然地力已不能满足城市经济活动 的需要。今天，一块城市土地要满足基本的使用功能，至少需要进行 “三通一平”等必要的基础设施建设。用于这些基础设施建设的劳动扣 资本，附着在土地上成为一种固定资本，其折旧和利息也成为城市土地 价格的一部分。 由于长期以来城市人口的特殊偏好，使某些地段进行某种经济社 会活动有着超越其他地段的优越性，这种偏好在城市商业区表现最为 明显。这种社会倾向赋予了这些地块特殊的使用价值，使这些地块在 城市土地市场上有更高的价格。 1 2 一 第二章城市土地市场 随着改革的深入和我国社会主义市场体系的确立，城市土地商品 特性日益显著，伴随城市土地商品化的过程，我国的城市土地市场开始 逐步建立和发展。 第一节城市土地市场的形成 一、我国社会主义市场体系的建立 从1 9 7 8 年十一届三中全会以来，我国社会主义市场经济体系的建 立与完善在理论上经历了三个阶段。 第一个阶段对市场经济的认识由“限制论”到“补充论”。八十年代 初期，以家庭联产承包为主的农村经济体制改革，推动了农村商品经济 的大发展，使人们认识到在社会主义条件下还必须发展商品经济。因 此，到1 9 8 2 年党的十二大上提出了“计划经济为主，市场调节为辅”的 原则。这是向市场经济的第一次飞跃。 第二个阶段是由“补充论”到“结合论”。八十年代中期，城市经济 体制改革举步维艰，而经济特区的沿海地区的经济取得迅猛发展。实 践使人们认识到商品经济是社会主义初级阶段发展中不可逾越的阶 段。通过总结特区改革的经验，1 9 8 7 年党的十三大提出了“国家调控 市场，市场引导企业”的改革模式，后来成为“计划经济与市场经济相结 合”的理论。 第三个阶段是由“结合论”到“基础论”。计划经济与市场经济相结 合的理论并没有给我国的改革带来突破，在八十年代中期以来的改革 中，人们认识到，不突破“计划经济”理论的束缚，我国的经济发展不可 能充满活力。1 9 9 2 年，邓小平同志南巡讲话指出，计划多一点还是市 场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区另q ，计划和市场都是手 段。邓小平同志的讲话统一了全党和全国人民的思想，在同年召开的 党的十四大上将社会主义市场经济确定为我国经济体制改革的目标， 为我国市场经济体系的最终确立奠定了理论和思想基础。 伴随着理论认识的不断深入，我国建立市场体系的实践也在不断 深化。从十一届三中全会以来，我国逐步减少了国家直接计划下达的 产品的种类和数量，价格改革迈出了很大步伐，市场日益活跃，到八十 年代末期，资金市场初步发育，技术市场和劳务市场开始兴起。但总的 讲，由于理论和认识上的限制，我国市场体系只处于刚刚发展的阶段。 1 9 9 2 年十四大确立了市场经济改革的目标，1 9 9 3 年十四届三中全会通 过了中共中央关于建立社会主义市场经济体帝】若干问题的决定，我 国市场体系的建立进入了一个新阶段，市场体系的重点各类要素 市场迅速发展并向规范化迈进，资本市场、劳动力市场、土地市场开始 在我国经济生活中发挥着越来越重要的作用，市场机制发挥资源配置 的基础性作用已不仅仅是个理论，而日益成为正在进行着的实践。 三个阶段的划分参考冯宗容、游光中主编：中国近现代经济热点及重大事件) 。中国经济出版社1 9 9 5 年 版，第6 2 0 6 2 2 页的有关内窖。 二、我国城市土地市场的形成 1 改革开放以来，我国城市土地市场经历了从试点到全面发展的 过程。 城市土地市场的建立以特区为试点。随着经济体制改革的不断深 入，在市场经济体制下，传统的行政划拨方式的城市土地资源配置形式 受到了市场机制的挑战，全国范围内市场经济体系的逐步建立对城市 土地使用制度提出了改革的要求。1 9 8 7 年，深圳借鉴香港土地批租经 验，率先试行了国有土地使用权出让。在深圳试点的带动下，1 9 8 8 年 福州、广州、上海、天津等地相继进行了土地批租。 各地城市土地批租的实践推动了相关法律和管理制度的完善。 1 9 8 8 年1 2 月2 9 日，全国七届人大常委会第五次会议通过了宪法修正 案，删去了宪法第1 0 条第4 款中不准出租土地的规定，改为“任何组 织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用 权可以依照法律的规定转让。”这一改变标志着新的土地使用制度被从 根本上认可，我国土地使用制度改革开始从试点进入全面推开阶段，为 全国范围内城市土地市场的形成奠定了基础。在宪法修订后的几年 中，国家和各地相继出台了一系列城市土地出让和转让的法律和法规， 通过这些法律和法规，我国在总体上形成了以二级市场为基本结构的 城市土地市场体系。1 9 8 7 年至1 9 9 5 年底，全国共出让国有土地使用权 2 7 6 万宗，总面积达1 5 6 5 万公顷，共收取土地出让金2 4 5 0 亿元，城 市土地市场迅速走进了我国的社会经济生活，并在其中扮演着重要的 王光希主编：新编中国地价) ，中国大地出版社1 9 9 6 年版，第4 6 页。 一1 5 一 角色。 2 我国土地市场目前处于起步阶段 从总体上看，我国目前城市土地市场还处于起步阶段，适应市场经 济要求的土地市场体系远未形成，土地使用者从市场上取得土地的比 重仍很低。从构成土地市场的各个主要部分看，工业用地中，除部分新 建企业外，我国现有工业企业的大多数用地是由原行政划拨途径取得 的；住宅用