（金融学专业论文）中国金融监管体制选择研究.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代以后，世界金融业出现了由分业经营体制向混业经营体制转 型的潮流，主要发达国家在2 0 世纪末基本上都完成了向混业体制的过渡，以金 融机构全能化为特征的混业经营体制成为国际金融业的主流模式。 随着金融体制改革的不断深入，尤其是在加入世界贸易组织后，国内金融业 日益融入国际金融业的发展潮流，金融经济瞬息万变，给中国传统的分业金融监 管模式带来了严峻的挑战。 本文拟采用国际比较分析法，从比较国外主要发达国家金融监管体制改革入 手，分析当前金融监管体制变革新趋势，并结合我国实际，提出我国应顺应国际 潮流，在保持国内金融业稳定的基础上，分步、渐进地对我国现行监管体制进行 改革，最终实现金融业的统一监管。 本文主要分为以下三个部分： 第一部分国际金融监管体制改革及发展趋势：以美、英、日三国金融监管 体制的变革为具体实例，论述了国际金融市场的发展以及金融市场监管体制变革 的趋势； 第二部分中国金融监管体制现状及问题分析：叙述了中国金融市场监管体 制的发展过程以及现状，并分析了中国金融市场监管体制在金融市场不断变化的 今天存在的主要问题； 第三部分构建中国新型金融监管体制：结合以上两部分内容，对中国金融 监管体制变革的方向和步骤作了探讨。 关键词：金融监管；分业监管；混业监管；改革 a b s t r a c t a f t e r1 9 8 0 s ，t h ew o r l df i n a n c i a li n d u s t r ye x p e r i e n c e dt h et r e n do fr e f o r m i n g f r o mt h ed i v i d e di n d u s t r ym a n a g e m e n tt ot h em i x e db u s i n e s sm a n a g e m e n t t h em a i n d e v e l o p e dc o u n t r i e sb a s i c a l l yh a sa l lc o m p l e t e dt ot h em i x i n gb u s i n e s st r a n s i t i o na t t h ee n do f2 0 “c e n t u r ya n dt h em i x i n gb u s i n e s sm a n a g e m e n t w h i c hh 鹤t h e c h a r a c t e r i s t i co ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n sf u l l - p o w e r , b e c a m et h em a i n s t r e a mp a t t e r no f t h ei n t e r n a t i o n a lf m a n c i a lc i r c l 鹤 w i t ht h ed e e p e n i n gc o n s t a n t l yo fb a n k i n gs y s t e mr e f o r m ，e s p e c i a l l ya f t e rj o i n i n g w t o ，d o m e s t i cf i n a n c i a lc i r c l e si n c o r p o r a t et h ed e v e l o p m e n tf i e n do fi n t e r n a t i o n a l f i n a n c i a lc i r c l e sd a yb yd a y f o r e i g nf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa l s om a s s i v e l yr u s hi n t o c h i n a t h e s ea ub r o u g h tc h i n a st r a d i t i o n a li n d i v i d u a lb u s i n e s ss u p e r v i s i o n si n t o s e v e r ec h a l l e n g e i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o na n a l y s i sm e t h o di sa p p l i e di nt h i sa r t i c l e i td r a w su p f r o mt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nr e f o r mi nt h em a i nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n a l y z e st h e c u r r e n tt e n d e n c yo ft h ei n t e r n a t i o n a ls u p e r v i s i o ni n n o v a t i o n ，a n dl i n k st oc h i n a so w n r e a l i t y , p r o p o s e dt h a to u rc o u n t r ys h o u l dc o m p l yw i t ht h ei n t e r n a t i o n a lt i d e ，a l o n e w i t ht h em a i n t e n a n c eo fd o m e s t i cf i n a n c i a li n d u s t r yf o u n d a t i o n ，r e f o r mt h ep r e s e n t s u p e r v i s i o ns y s t e ms t e p 姆s t e p , a n df i n a l l yb u i l dan e wm i x i n gb u s i n e s ss u p e r v i s i o n s t h i sa r t i c l ec o n t a i n st h ef o l l o w i n gt h r e ep a r t s ： p a r to n e r e f o r ma n dt r e n do fi n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ：t a k i n gt h e u n i t e ds t a t e s ，t h eu n i t e dk i n g d o ma n dj a p a na se x a m p l e s ，t h ea r t i c l en a r r a t e st h e d e v e l o p i n g o fi n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lm a r k e ta n dt h e c o r r e s p o n d i n g f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n p a r tt w o a c t u a l i t i e sa n dp r o b l e m so fc h i n af i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ：t h ea r t i c l e a n a l y z e st h ep r o b l e m so fc h i n af i n a n c i a ls u p e r v i s i o na tt h et i m et h a tf i n a n c i a lm a r k e t c h a n g e sr a p i d l y , b yt e l l i n go ft h ed e v e l o p i n go fc h i n af i n a n c i a ls u p e r v i s i o n p a r tt h r e e b u i l d i n gu pn e wf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi nc h i n a ：b a s e do n t h ea b o v et w op a r t s ，t h i sp a r tp r o b e si n t ot h ed i r e c t i o na n ds t e p so fc h i n af i n a n c i a l s u p e r v i s i o nr e f o r m i n g k e y w o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a n da d m i n i s t r a t i o n ，i n d i v i d u a lb u s i n e s s s u p e r v i s i o n ，m i x e db u s i n e s ss u p e r v i s i o n ，r e f o r m 刖茜 进入2 0 世纪9 0 年代以来，全球经济金融日趋一体化，电子信息技术飞速发 展使得金融产品、金融工具极为丰富，金融管理体制日趋完善，这些都为各国金 融业混业经营和混业监管奠定了基础。基于金融业并购和混业经营所产生的需 求，出现了混业监管的新动向。以英、日为代表的主要发达国家在2 0 世纪末基 本上都完成了向混业体制的过渡。美国也在1 9 9 9 年废除了具有世界金融分业制 度的鼻祖之称的格拉斯斯蒂格尔法，颁布了( 1 9 9 9 年金融服务法，实现 了国内金融监管由分业向混业的转变。 改革开放以来，我国金融业取得了长足的发展。随着我国加入w t o 和国内 金融市场的进一步对外开放，我国当前银行、保险、证券等行业的混业经营趋势 亦逐步增强，金融业交叉业务的日益增多，像光大集团、中信集团等跨行业经营 的大型金融控股公司相继出现，都使我国原有以机构类型确定监管对象和领域的 分业监管的问题日益突出。同时，从外部环境看，中国加入w t o 后，大量从事 混业经营的外国金融机构涌入我国，如何把它们的业务活动纳入自己的监管范 围，也对我国的分业监管体制提出了严峻的挑战。 在这种情况下，中国现行的监管体制是否还适应国际国内混业化经营的趋 势? 如果不适应，选择什么样的监管模式既能与国际惯例接轨，又有利于促进金 融业的稳健发展? 我国应如何按照这一模式进行改革? 是照搬照抄国外的先进 模式，还是结合本国实际，采取渐进方式改革? 这已经成为摆在我们监管当局面 前的一项重要而紧迫的任务。 本文首先分析了2 0 世纪8 0 年代以来各国金融监管体制安排变革的背景，并 通过对美、日、英为代表的发达国家金融监管体制改革的比较，得出国际金融监 管体制变革的新趋势，并结合我国的实际情况，试图探索出一条适合我国国情的 金融监管体制改革之路。 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 彦派卿t ，叫日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版。 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名： 压1 蓐 导师签名：厦9 刁i 秽刀年f1 月2 ，日 炒7 年，月日 一、国际金融监管体制改革及发展趋势 ( 一) 金融市场发展与金融监管体制改革的背景 2 0 世纪8 0 年代以前，各国金融监管体制保持了相当长时期的稳定，这与当 时金融业发展的实际状况和金融监管的理念密不可分。随着各国经济的发展、金 融交易技术的创新和经济学理论认识的提高，国际金融监管领域经历了一次大规 模放松管制的过程。金融业进入了激烈竞争的时代，加上当时金融安全网设计上 的缺陷未能及时采取相应措施进行弥补，金融机构在2 0 世纪8 0 年代倒闭事件频 繁发生。与此同时，金融业内各部门问的界线日益模糊，混业经营潮流势不可挡， 大型金融集团和跨国金融企业不断涌现，金融全球化浪潮席卷全球，传统的监管 理念发生了重大转变，这一切都对传统的监管体制构成了严峻挑战。受以下原因 的影响，世界各国的金融监管体制纷纷开始变化。 1 二十世纪八九十年代以来，各国金融混业经营逐渐成为主流 7 0 年代以来，随着金融交易技术的进步和产品创新的发展，越来越多的金 融机构突破了传统业务领域，银行业、证券业与保险业的相互渗透愈加普遍，各 国纷纷取消对金融分业经营的限制。以美国1 9 9 9 年通过的金融服务现代化法， 案为标志，金融混业经营已成为世界的主流。 2 ，传统的金融监管体制越来越难以应付不断涌现的大型金融集团和跨国金 融企业 随着混业经营的发展和8 0 年代以来反垄断政策的转变，各国逐渐鼓励金融 控股公司和金融集团的发展，各类型金融机构不断进行兼并重组，涌现出越来越 多的大型金融集团和跨国金融企业。这些大型金融集团通过复杂的金融交易技 术，利用庞大的资金优势和业务优势，以及跨国经营的全球网络优势，使以金融 机构划分的各专业监管机构十分被动。 3 金融全球化的迅猛发展要求各国金融监管体制的变革 2 0 世纪末，金融全球化的迅猛发展成为世界经济令人瞩目的特征。作为推 动金融全球化发展的微观载体，跨国金融机构取得了长足的发展。它们使金融资 本的流向呈现纵横交错的特征，尤其是发达国家之间金融资本的相互渗透和竞 争、银团贷款的发展、银行业对证券业的渗透及其国际化。这种变化一方面极大 地提高了全球资源配置效率，促进了各国经济的发展；另一方面，也使一国金融 监管当局对跨国银行业务的监管显得力不从心。 4 国际金融监管理念的转变促使各国对原有监管体制进行相应的反思和变 堇 自9 0 年代初开始，一系列区域性金融危机的相继爆发，迫使人们又重新关 注金融体系的安全问题，金融监管理论的研究除了继续以金融市场的不完全性为 出发点外，越来越重视金融业自身的特点及其对金融监管的要求和影响，国际金 融监管的理念由通过限制竞争来维护金融稳定转向追求金融稳定、市场效率及监 管成本收益的有机结合。 在这种情况下，各国都对本国原有的金融监管体制进行了一系列改革，其 中以美国、英国、日本的监管改革最为典型。 ( 二) 美、英、日金融监管体制改革实践 1 美国金融监管体制的改革及发展趋势 美国金融监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监 管，每一级又有若干个监管机构共同行使监管任务，属于典型的双线多元监管体 制。除美国财政部下设的货币监管总署( o c c ) 以外，各州政府均设立了银行监管 机构，同时各级又有若干个监管机构共同来完成监管任务，美联储、联邦存款保 险公司( f d i c ) 、司法部、证券交易委员会( s e c ) 、期货交易委员会、储蓄机构监 管办公室( o r s ) 、国家信用合作管理局( n c u a ) 、联邦交易委员会( f t c ) 、州保险 监管署( s i c ) ，甚至联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监 督和管理。这种模式兼顾了地方利益，可实旄结合地方具体情况的监管政策，并 可减少监管的空隙。 1 9 9 9 年1 1 月4 日美国参众两院通过了1 9 9 9 年金融服务法，废除了 1 9 3 3 年制定的具有世界金融分业制度的鼻祖之称的格拉斯斯蒂格尔法， 彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面，对美国金融监管体 系进行了重大调整，主要表现在：( 1 ) 旧监管体系是“纵向个别立法”；新监管 体系则采用“横向综合立法”，将银行、证券、保险统为一体，依照1 9 9 9 年 金融服务法进行横向综合性监管。( 2 ) 旧监管体系按“金融机构的分类”进行 监管；新监管体系按“金融服务功能的分类”进行管理，并对各级机构的监管优 先权作了规定。( 3 ) 旧监管体系以“列举”方式来定义有价证券：新体系以“灵 活判断”方式来定义有价证券，并以此作为确定监管权限划分的依据。从上述规 定可以看出1 9 9 9 年金融服务法的颁布，是美国金融业由分业经营向混业经 营的一次转变，金融监管由分业监管向混业监管的转变。 美国的金融监管模式经历了由初级阶段的混业经营混业监督管理发 展阶段的分业经营分业监管发达阶段的混业经营混业监管的发展过程，这 是一种从低级向高级的渐进过程，标志着美国金融业正在向更新更高层次发展推 进。美国在其金融监管模式的变迁过程中，非常注重法制建设，注重培育市场， 2 同时为了顺应金融业的超国界运行，美国积极参与金融监管的国际协调与合作。 美国金融监管模式的改革和发展取得了显著的效果。完善的金融立法有助 于营造一个规范有序、公平竞争的金融环境。格拉斯斯蒂格尔法在美国统 治了近7 0 年，成为各国金融监管制度的重要参照，是世界金融行业制度的鼻祖。 1 9 9 9 年1 1 月参众两院通过了1 9 9 9 年金融服务现代化法，揭开了美国金融 业走向兼业经营的新纪元。作为一个新制度，它具备了适应市场的崭新生命力， 将极大地增强美国金融业的国际竞争力。美国银行业管理机构重叠，多头管理， 分工细致，无论是商业银行、储备信贷协会，还是互助储蓄银行和信用合作社都 同时受到两个以上机构的监管，便于监管者从不同角度及时发现问题，并及时采 取相应的措施予以补救，最大限度地降低金融业的营运风险。多元并存的格局使 各监管机构之间形成一种相互制衡、相互监督的关系。在这种机制下，单个机构 的主观介入被缩小至最低限度，腐朽和权力的寻租也可被有效制止。美国三大联 邦监管部门都使用同一标准评估体系，俗称“骆驼评级法”。银行的经营状况 可以从六个方面得到体现，此外，美国的信用评级也极为普遍。众多银行为了提 高自身的信誉，纷纷采用内部模型法进行风险防范，这一切均有利于金融业的静 定。 2 英国金融监管体制的改革及发展趋势 英国是实行单一制监管模式国家的代表，即由中央银行集中掌握国家对金l 融业的监管权。 2 0 世纪8 0 年代以后，特别是1 9 8 8 年和1 9 9 5 年英国的“国际贸易与信贷银 行”和“巴林银行”破产事件，同时，为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，r 。 英国开始考虑适应现代金融发展建立新的监管体系。英国政府在1 9 9 7 年提出了 改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，把银行监管责任 从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1 9 9 7 年1 0 月2 8 日成立了金融监 管服务局。英格兰银行除执行货币政策，发展和改善金融基础设施外，仍负责国 内货币领域的稳定，并在金融监管局的高层领导中有代表权。英国金融监管局主 要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司和住房信贷机构及金融市场、 清算和结算体系的监管。英国财政部则全面负责金融监管组织构架的确定和金融 监管的立法。1 9 9 8 年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自 律组织合并，成立了新的全能金融监管机构“金融监管局”。2 0 0 0 年6 月， 英国通过了金融市场与服务法案，从法律上确认了上述金融监管体制改革， 英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。英国新的统一金融监管制度的 监管当局都运用各自的风险评级体系强化对商业银彳亍的有效监管。由于这些评级体系都以 资本充足性、资产安全性等作为判断依据，而这些指标的打头字母恰好组成英文单词 “c a m e l ”，因此被称“骆驼”评级法。 3 核心主要体现在“金融监管局”的功能上。“金融监管局”既要为英国的“金融 服务法”制定执行的细则，又要监管银行和非银行金融机构的各种金融活动，决 定惩罚与处置，是个二级立法及执行机构。 图1 英国金融监管组织机构示意图 发展到目前的状态下，英国模式的最大优点是具有较大的灵活性和弹性。 英格兰银行在行使其监管职权时不必逐条审阅监管法规；下达监管意图时也不必 严格遵守法定程序，它可以随时根据自己的判断和衡量标准下达规劝信函，一般 就可使被监管者遵循其要求，从而达到监管目的。由于信函本身不具有法律的性 质和权威，随着时间和环境的变化，英格兰银行的判断和立场可能会前后矛盾， 甚至大相径庭。这一切也无需通过繁琐且旷日持久的修改法案程序来实现，只需 在信函上措辞稍异就可达到目的。另外，非政府的自律性行业管理组织的自律管 理在维护金融稳定方面也起了重要的作用。2 3 日本金融监管体制的改革及发展趋势 日本的金融监管权由大藏省( 财政部) 和日本银行( 中央银行) 共同行使。 大藏省是金融行政主管机关，它在金融机构的审批、监管方面拥有较大的权力。 大藏省的监管对象是所有在日本登记注册的金融机构。日本银行作为货币政策的 执行者和金融业的监管者，并不对所有的金融业进行监管，两只对在日本开设往 2 在1 9 7 0 年以前，英国从未有过正式的金融监管体系，对银行的监管主要是基于非正规性的 t l 律性管理和英格兰银行的道义劝说。 4 来账户或需在日本银行取得贷款的金融机构实施监管和检查。日本的这种监管模 式是与其政治经济环境相适应的。由于日本的中央政府拥有管理经济的较大权 力，因而将金融监管的主要权力集中于大藏省是很自然的。但是在这样的监管体 制中，大藏省的权力过大，在监管实践中显得力不从心，而日本银行由于权力有 限又无法真正实施对有关金融机构的监管，从而造成实践中监管问题时有发生。 为摆脱经济增长低迷状态和金融业的发展困境，1 9 9 8 年6 月，日本对本国 的金融监管体系进行了重大改革，将民问金融机构检查和监督的职能从大藏省分 离出来，成立了金融监督厅。2 0 0 0 年7 月，又将金融行政的计划和立案权限从 大藏省分离出来，更名为金融厅。2 0 0 1 年，日本对金融体制又进行了一系列改 革，主要内容有放松管制、加速金融自由化、改革金融存款保险制度、重组金融 机构和改革金融监管体制。日本改革后的金融监管体制有四个重要特征：( 1 ) 加 强了金融监管的独立性。将金融监管职能独立出来成立了“金融厅”，使其成为 日本金融行政监管最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作：( 2 ) 分 业监管与职能监管有机统一。第一步从分业监管走向职能监管，无论是“金融 厅”还是日本银行，在机构设置方面均按照监管业务的性质而非行业性质对内部， 监管机构进行重组，成立了以不同监管职能为主的专业监管部门，第二步在力求 实现职能监管基础上，保留分业监管优势，即在职能监管部门之下按行业细分课 室，以发挥原专业监管人员技术优势，实现分业监管与职能监管有机统一；( 3 ) 提， 高统一监管水平。在职能监管部门内部设立了负责协调监管工作的总务机构，在 职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局，以增一 强监管机构内部的信息沟通，同时通过不同监管机构同一级别监管人员之问交流萝 与信息沟通，增强了不同监管机构在监管工作中的协调与配合。 图2 日本金融监管组织机构示意图 经过以上变革，与传统金融监管体制相比，新型金融监管体制具有如下特点： 第一，金融监管主体的独立性大大加强了。首先，金融监管职能从大藏省分离出来， 建立了独立的金融监督厅。其次，日本中央银行的独立性也得到了加强。第二， 金融监管重点发生了变化。以往的监管只重视事前的保护性规制，而没有建立有 效的、护送船队方式失灵后的维护金融秩序的安全网。而新金融监管中更加注重 事后安全网的整备，严格事后监督与处罚，并改革了存款保险制度。第三，金融监 管手段更加市场化，引入了早期纠正措施，改变了以往的行政命令、行政指导等方 式。 ( 三) 国际金融监管体制变革新趋势 1 从分业监管向混业监管转变 以1 9 9 9 年美国格拉斯一斯蒂格尔法案的废除为标志，全球的金融业务 日益向混业经营的方向转变，与之相适应的金融监管模式也日益朝着混业监管的 方向演变。美国旧的金融监管体系采取按不同金融机构的类别进行纵向分别立 法、分别监管的模式。1 9 9 9 年实施金融服务现代法案后，美国采取了联邦政 府、州政府与专门机构分层的金融监管模式，综合监管与分立监管相结合。与此 同时，英国、日本等国也通过金融改革建立了统一的监管框架。统一监管提高了 复杂金融联合体的监管效率，实现金融监管的规模经济，顺应现代金融业混业经 营的潮流。 2 从机构性监管向功能性监管转变 机构监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构 拥有各自职责范围，无权干预其它类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依 据金融体系基本功能而设计的监管。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本 功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职 能的冲突、交叉重叠和监管盲区。同时，功能性监管针对混业经营下金融业务交 叉现象层出不穷的趋势，强调跨机构、跨市场的监管。因而可以实现对金融体系 的全面监管。最后，由于金融工具所实现的基本功能有较强的稳定性，使得据此 设计的监管体制和监管法规更有连续性和一致性。 3 成立综合性金融监管机构 特别值得注意的是，自1 9 9 7 年英国成立了独立于中央银行的综合性金融监 管机构以来，各国纷纷效仿改革，将分离出来的银行、证券、保险监管机构统一 6 于一个监管框架( 综合监管机构) 内。3 另据b r i a u l t ( 2 0 0 2 ) 的文献，拉脱维亚于 2 0 0 1 年、爱沙尼亚于2 0 0 2 年相继成立了综合性的金融监管机构。奥地利也于2 0 0 2 年4 月重新整合了政府的金融监管机构，建立了金融市场监管局。此外，澳大利 亚、加拿大、丹麦、瑞典、冰岛、日本、韩国、新加坡和英国等发达国家还建立 了非正式的“统一金融监管者论坛”，就统一的金融监管体制和综合性的金融监 管机构面临的某些问题进行讨论。虽然就各国监管体制而言，对银行、证券和保 险业实行分业监管模式仍占据主流，但指定专业监管机构及完全分业监管的国家 在数目上己经呈现出减少趋势，成立独立于中央银行的综合性金融监管机构，实 行统一的金融监管体制，似乎正在成为一种趋势。 金融监管体制在全球范围内没有一个统一的标准，应该依据各国的具体国 情制定符合本国经济金融特色的监管模式。但是，随着我国加入w t o ，国内市场 进一步对外开放，金融风险加大，笔者认为，我国有必要借鉴统一监管机构这种 金融监管模式，通过一定阶段的过渡，逐步使我国金融监管向混业监管、功能监 管模式转变。 3 事实上，根据l l e w e l l y n ( 1 9 9 9 ) 对世界7 3 个国家金融监管制度安捧的研究表明，目前成立 综合性金融监管机构的国家已有1 4 个。 7 二、中国金融监管体制现状及问题分析 ( 一) 中国金融监管体制现状分析 1 中国金融监管发展的历史沿革 我国的金融监管是伴着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。 回顾我国金融监管的发展历程，大体上经历了以下几个主要阶段： ( 1 ) 中央银行行使金融监管职能的初始阶段1 9 8 5 1 9 9 2 年 这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管 理金融。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强 中央银行的宏观调控上，对中央银行金融监管工作研究不多，重视不够。金融监 管的作用发挥不是很理想。 ( 2 ) 整顿式、合规性监管的阶段1 9 9 3 1 9 9 4 年 这一阶段以1 9 9 3 年中央银行提出整顿金融秩序、进一步发挥中央银行的监 管作用为契机，针对当时经济生活中存在的各地盲目扩张投资、竞相攀比发展速 度，乱集资、乱拆借、用信贷资金炒房地产、炒股票及银行信贷资金体外循环的 现象，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转 交到加强金融监管上来。1 9 9 4 年，各级人民银行按照中央指示，切实加强金融监 管，严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场 及个别地方出现的非法集资等问题。这一阶段的监管方式主要是整顿式、运动式， 监管内容以合规性为主。 ( 3 ) 金融监管有法可依的阶段1 9 9 5 1 9 9 7 年 1 9 9 4 、1 9 9 5 年是我国金融法制建设大发展的时期。在此期间，我国先后颁 布了外资金融机构管理条例、金融机构管理规定等金融监管法规，全国 人大先后通过了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、 担保法和关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定等金融法律。我国金融监管 开始走上依法监管的轨道。 ( 4 ) 金融监管体制改革深化阶段19 9 7 年至今 这一时期，金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证券、保险监 督管理委员会相继成立，分别负责证券业、保险业的监管，人民银行承担各类银 行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银行与其所办的信托、证 券业务相继脱钩。1 9 9 9 年，人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行、 建立了9 个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步 8 增强。 2 0 0 3 年3 月，十届人大一次会议决定成立中国银监会，依法对银行、金融资 产管理公司、信托公司以及其他存款类金融机构实施监督管理，形成了银监会、 证监会、保监会分工明确的金融分业监管体制。 2 中国金融监管体制模式 根据中国人民银行法、商业银行法、证券法和银行业监督 管理法等的有关规定，我国现阶段实行的是“一行三会，( 中国人民银行、中国 银监会、中国证监会、中国保监会) 的分立金融监管格局。我国现行金融监管组 织机构除财政部、审计署等政府监管部门以外，主要由国务院派驻各金融机构监 事会、中国银监会、中国证监会和中国保监会负责专门监管，直属国务院领导。 其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、 农村信用社等存款类金融机构，证监会负责监管证券公司，保监会负责监管政策 性保险公司和商业性保险公司。中国人民银行作为中国的中央银行主要负责制定 并保证货币政策的执行，加强宏观调控。 表l 我国目前金融监管模式 监管机构银监会证监会保监会 商业银行证券公司 政策性银行证券交易所商业性保险公司 监管对象信托投资公司期货交易所政策性保险公司 资产管理公司证券登记公司外资保险公司 农村信用社等基金管理公司 ( 二) 现行金融监管体制存在问题分析 当金融体系比较简单，金融结构本身被严格界定时，按照分业监管模式实 行多边监管，对于防范金融风险有着特殊的意义，它有利于监管部门集中精力对 各自负责的监管对象实旋监管，有利于提高金融监管效率和监管水平。目前，我 国已形成以商业银行为核心的现代化金融体系，金融结构趋于复杂，金融机构的 业务边界逐渐模糊，分业多边监管的机构模式的有效前提受到挑战。 1 国内混业经营的现实要求已经使分业监管的业务基础发生变化 ( 1 ) 银行、证券、保险业具体业务的日益混合与渗透使分业监管的难度加 9 大。 三种行业业务的的内涵如下表所示： 表2 银行业、证券业、保险业业务混合情况 存贷款证券经纪基金代售商业保险证券投资投资银行 银行业是 否 是是是 是 证券业否是是否是是 保险业否否否是 是 否 按照中国人民银行商业银行中间业务暂行规定，商业银行可以进行包括 金融衍生业务、各类投资基金托管、代理证券业务、代理保险业务等。这些业务 与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。同时，证券公司股民保证金 账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。此外，在保险业方面，新的险种不 断涌现，诸如投资连结保险、养老金分红保险等。这些保险业务，既具有投资功 能，又具有储蓄功能。银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性和可替代性， 削弱了分业监管的业务基础。 ( 2 ) 金融控股公司热潮的兴起，使分业监管的难度加大 以中国银行股份有限公司为例，通过观察其股权关联关系，可以发现其以 涉足传统银行业务之外( 如保险业务) 的其他金融业务。如下图： 4 来源于中国银行2 0 0 5 年年度报告。 1 0 。囊舻、麓? 行 一，一_ 。_ 一 辫宠盟势 a # ”，* a * l 曲 ，t e ，i # t 再# 。，? 巾 f 盘公魂；建鹪e h 缸b h ，ql ，： 嘲钺 j 彀衍“戳公h 一+ ，。上。一。 香港爰澳门业务 l ll l ； 一一& ”* ，| 。 。兰竺竺一；：j ；量，二；筻， 礴艘香港 骱i 血最番藩 蹄礁 崎| 鼍普弗 ；i 誊l 靛睫匝 投瓷 囊穰蠹秘；。：謦譬i “、 ：一 。， | 嚣匏舟羚韭务 1 、 目l * 聃- “ ， ：叶j 锻镌囝 弦豫 十键橐爨 凡奄 中镶潮嚣； 静投 i i 鼹儇陵抒 淑公迸4 图3 中国银行股份有限公司组织架构 目前，国内具有金融控股公司特征的金融机构或非金融企业主要有四种情 况：一是非银行金融机构以控股公司形式同时控股或参股多家金融机构，比如中 信集团、光大集团都同时拥有银行、证券公司、保险公司和基金管理公司，平安 集团旗下既有保险机构，也有证券、信托和银行机构。二是国有商业银行在境外 设立非银行金融机构，或与境外机构合资设立非银行金融机构，这些非银行金融 机构又返回境内开展业务，比如中国建设银行与摩根斯坦利合资成立了从事投资 银行业务的中国国际金融公司。工商银行、中国银行、农业银行、交通银行等国 有银行在香港都有从事存贷款以外金融业务的金融机构。其中一些已经或计划在 境内开办相应业务。三是由非金融企业同时控股多家金融机构，如青岛海尔集团、 首创集团、上海国际集团、云南红塔集团等均在构建同时经营银行、证券和保险 业务的金融控股公司。四是境外多元化金融集团在境内不同金融机构中参股，形 成境内多元化经营的格局，如花旗集团、荷兰国际集团等都在境内既有商业银行 分支机构，又参股保险公司，或与证券公司合资成立基金管理公司。这些不同类 型的金融机构业务关联非常密切，其横跨多个金融领域的现实已经决定了这种多 元化金融机构已经成为中国金融市场的现实，表明我国金融业的业务范围已开始 从分业向综合领域渗透。在这种趋势下。传统分业监管模式也就必定面l 临新的挑 战。 2 外资金融机构的涌入使我国监管模式面临挑战 随着中国加入w t o ，大量外资金融机构将进入我国。多j 2 0 0 2 年6 月末，我国 境内外资银行营业性机构已达1 8 1 家，中外合资和外资保险公司3 3 家。外资银行 总资产已达3 7 2 亿美元，外资银行发放的外汇贷款占我国境内金融机构全部外汇 贷款的2 0 ，这显示外资金融机构已成为我国金融体系的重要组成部分。而外资 金融机构多实行混业经营，一些银行集团的商业银行业务、证券业务虽然是两块 牌子或两家机构，但同属一个集团，可以互通信息、人员，调拨资金，这使我国 传统的分业监管模式受到严峻的挑战，其面临的迫切任务就是如何将过去较少 受官方监督的外资金融机构及其业务活动纳入自己的监管范围。 3 混业经营趋势使得我国现行分业监管体制所隐含的问题日益突出 主要表现在：第一，分业监管使得各监管部门自成体系，缺乏一套监管联 动协调机制，金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管 与跨行业违规经营的矛盾；第二，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推 出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，既可能导致监管重复，也可能出现 监管缺位。第三，我国金融监管体制尚未理顺，同一级别的监管机构之间职权划 分不明，监管合力不强，过于重视政府监管，对行业自律和社会外部监管重视不 够。第四，在分业监管体制下，各监管者很难且往往忽视全面掌握经营多种业务 的金融机构风险状况，整个监管当局也缺乏对金融体系整体风险的把握。具体问 题如下： ( 1 ) 多头监管，一定程度上影响到该公司的正常经营管理活动 该公司除接受国家审计署、财政部、税务局等政府审计部门的监管外，还 要接受监事会、银监会、证监会、保监会等专业监管部门的监管，上述监管机构 常年进驻、轮流审计，该公司的财会系统、内审系统、业务系统用l ，3 的精力应 付各种检查。 ( 2 ) 监管内容相近，职能重复 虽然各监管机构的监管侧重点不完全一致，但监管目的都是一致的，内容 1 2 都是国有资产质量状况、财务状况以及利润的真实性等。该公司监事会由国务院 派出，以出资人的身份行使监管职能，对银监会、证监会、保监会监管的对象进 行再监管，实际上，银监会、证监会、保监会对国有资产的监管也是以出资人的 身份行使监管职能。 ( 3 ) 地位平等、各司其职，信息不能共享，难以沟通和协调 监事会、银监会、证监会、保监会都是正部级事业单位，直属国务院，在 法律上是独立的平级主体，不存在上下级关系；四个“会”都向国务院负责，但 各监管机构之间彼此独立行动，可以互相监督，而信息却不能共享，不能综合评 估混业金融机构特别是金融集团的风险。国务院实际上成了监管部门的信息汇总 处理中心，高层决策部门获得的是银行、证券、保险等金融机构的分业信息，难 以获得各监管机构对该公司银行、证券、保险等金融机构的综合评估和总体判断。 该公司本身也难以从监管部门那里得到关于自身评价的全面信息 ( 4 ) 规模不经济 管制是有成本的，直接成本包括维持监管活动的费用，间接成本是被监管 行为的执行成本。在目前的分业监管体制下，各监管机构对该公司各金融机构存 在重复检查和报告要求，加大了监管活动的成本，也加重了该公司的执行成本。 监管队伍庞大，监管成本高，监管效率低。该公司监事会编n 4 人，因人力严重 不足，常年聘请会计师事务所等社会中介机构进行审计，监事会还组织公司全系 统内审机构和人员进行交叉检查，而且是对银监会、证监会、保监会的监管对象 进行重复监管，极大地浪费了人力、物力和财力。 ( 5 ) 监管真空 由于各监管机构实行垂直管理，条块分割，加之监管目标不完全一样，因 此，在该公司实际上已出现银证、银保、证保合作的混业经营环境下实行分业监 管，使不同的业务主体在业务交叉中钻分业监管的空子，导致监管疏漏。随着控 股公司各金融机构的业务交叉渗透和相互融合，分业监管机构已不能完全覆盖一 些新型的金融机构，一些金融机构还逃避监管，产生“监管套利”行为，游离于 法律和监管之外。 构建中国新型金融监管体制 ( - - ) 建立新型监管体制，实现功能性金融监管 可见，目前金融监管体制改革的总体思路是：组建一个毅的中国金融监督 管理委员会作为监管的权威机构，直属于国务院管理，全面执行对金融各业的监 管职能。人民银行则不再涉足金融监管领域，专门负责货币政策的制定，运用金 融手段实施宏观调控。监管委员会下设四个局，分剔实施对银行、证券、保险和 其他金融业务的监管。另设一个独立的调查与惩戒委员会，专门负责对金融监管 执行过程中的合法性、合规性检查，并受理外界投诉，防止和惩治监管腐败，保 证监管效率。 由以上分析可以看出，在金融自由化和全球化的国际大背景下，混业经营 已 成为全球金融业发展的大趋势。随着我国加入w t o 和金融市场的进一步开 放，我国金融业走向混业经营也是大势所趋。金融业要实行混业经营，就必须对 现有的金融监管体制加以改革，以功能性金融监管体制取代传统的机构监管体 制。 实行功能性金融监管的好处在于：一是可根据经济功能来分配法律权限。 如证券监管更强调公开性和透明度：银行监管关心的是公众对银行的信心需要， 因此更倾向于保密：保险监管则是注重发生风险后的赔付能力。二是可根据各监 管机构最熟知的金融业务来实施监管。三是可以大大减少金融监管职能的冲突、 交叉重叠和监管盲区。 为适应功能性金融监管的要求，我国可尝试设立中国金融监督管理委员会， 实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管，将金融监管权统一起来，为我国金融 业走向混业经营提供有力的保障。 因而，这样一种全新的金融监管体制有如下优点：首先，成立一个统一的 金融监管委员会，可以克服原来分业监管体制下多家监管部j 各自为政而产生的 信息不对称问题，从而提高监管效率和监管水平；其次，新的监管体制既能对金 融控股公司整体实旋监管，又能通过其属下的各局对金融控股子公司的业务分项 实施专业化的监管，从而可实现整体监管与局部监管的并重。从而构造一个国家 金融管理局领导下的多层次、有分工的金融监管体系。第三，调查与惩戒委员会 的建立有利于提高监管效率，是我国金融监管走上合法性、合规性轨道。 1 4 国务院 中国金融监督管理委员会 商业银行 监管局 证券监督 管理局 保险监督 管理局 图4 我国新型金融监管体制 其他金融业 务监管局 这实际上是一种一体化的金融监管模式，在我国当前的经济及金融体制背 景下，实施这种监管模式还存在着一定的难度。 一般认为，具备下列条件的国家适合建立统一金融监管机构：经济发展水 平高；资本市场发达；金融机构公司治理完善，内部控制水平高；混业经营在金， 融体系中居主导地位；监管人员综合素质高，金融监管水平高。 从我国现实情况来看，总体上讲，我国g d p 总量虽然较大，但人均g d p 较 低，经济发展结构不平衡，经济发展质量较低，整体经济发展水平不高；我国资 本市场虽然近几年取得了长足发展，但远未达到国际惯例所公认的发达程度，资 本市场还不十分成熟和完善，投资者非理性表现较强，市场投机成分仍然较浓； 国有金融机构的股份制改革尚处于进行中，现有股份制银行同样缺乏良好的公 司治理，金融机构的风险意识和相应的约束机制不健全，整体内控水平不高，各 种各样的案件发案率较高：金融法规还不十分健全，金融监管人员综合素质较低， 对金融风险的识别、监测和分析能力不高，对国际上先进的风险监管计量模型掌 握不精，运用也不娴熟，金融监管水平较低；金融创新处于较低层次；而且从国