（国际政治专业论文）公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人为例.pdf

内容摘要 和谐社会的命题之下，城市社区治理的相关实践正在国内如火如荼。然而相 关的理论探讨虽然丰富却存在着主题上的偏颇，侧重于城市社区治理的内容范畴 和制度模式，缺乏对相对成熟的国外社区治理的比较研究。本文尝试选取美国城 市社区治理及其公民组织为研究对象，意图对我国社区治理主体的多元化和政府 角色的新定位有所裨益。 全文重在对文献资料的梳理归纳。开篇即对城市社区治理的概念要点做出厘 清，归结国内相关实践瓶颈，在年际研究趋势和主题分布层面做国内相关研究进 行简要综述，从而观察到社区治理框架之中公民组织研究的缺口，而将城市发展 法人( c d c s ) 作为借鉴美国城市社区治理的参照。 社区发展法人是对美国一类致力于社区发展的公民组织的统称，其在城市社 区范畴的活动主要是为低收入人群提供经济和社会生活方面可持续的改善。作为 如今美国城市社区治理重要主体的社区发展法人，其诞生和成长都应和了战后美 国城市改造和联邦城市政策的演变，反映出公民组织企业家性格、民众自治意识 和政府审时度势修正行政方式的重要意义。 在辨析多中心治理、新公共服务、社会资本三种理论与社区治理本质联系的 基础上，社区发展法人在社区治理中与其各方支持力量效果颇佳的合作关系得以 阐释；最终引申出政府在城市社区治理中应承担的角色，在明确中美国情差异的 基础上得出法律制度保障、政府的角色定位、社区治理中公民组织的培养和市民 社会培育等四个方面的借鉴与建议。 关键词：公民组织；城市社区治理；社区发展法人 a b s t r a c t t h er e s e a r c ha n dp r a c t i c eo fu r b a nc o m m u n i t yg o v e r n a n c ei sm o v i n gi n t ot o po nt h e t o p i co fh a r m o n i o u ss o c i e t y h o w e v e r , t h er e s e a r c hs u b j e c t sa r el i m i t e do nt h e c o n t e n t s ，i n s t i t u t i o na n dm o d e l ，a n dt h e r ei sn oa n yc o m p a r a t i v es t u d yo nf o r e i g na n d d o m e s t i cu r b a nc o m m u n i t yg o v e r n a n c ew h i c hw o u l dc e r t a i n l yb e n e f i tf o ro p e r a t i o n t h i sp a p e ra r g u e ss u b j e c td i v e r s i f i c a t i o na n dr e - p o s i t i o n i n go f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n i nc o m m u n i t yg o v e m a n c e ，t a k i n gt h ec a s eo fc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n s ( c d c s ) i n d u c t i o nt ot h el i t e r a t u r em a t e r i a l si s e m p h a s i z e di nt h i sp a p e r , i n c l u d i n gt h e t h e o r e t i c a lm a i np o i n t so fu r b a nc o m m u n i t yg o v e r n a n c e ，t h er e c e n tb o t t l e n e c ko f d o m e s t i cr e l a t e dp r a c t i c e ，a n dt h es u m m a r yo fd o m e s t i cr e l e v a n tt h e o r e t i c a lr e s e a r c h a c c o r d i n gt ot h ei n d u c t i o n ，i ti sw o r t ht os t u d yt h ec i v i co r g a n i z a t i o ni nc o m m u n i t y g o v e r n a n c ea n g l e ，a n da m e r i c a nu r b a nc o m m u n i t yg o v e r n a n c ew i l lb eag r e a t r e s e a r c ho b j e c t ，w h i c ha l r e a d yh a v ev e r yl o n gp a s te x p e r i e n c e t h ec d c sa r es u c hak i n do fc i v i co r g a n i z a t i o n ，w o r k i n go nc o m m u n i t y b a s e d d e v e l o p m e n t t h e ys p r e a dc i t i e sa n dc o u n t r i e s ，a n dt h eo n e sa c ti nc i t i e se s p e c i a l l yi n m e t r o p o l i s e si st h i sp a p e r ss u b j e c t t h e ya r ee n g a g e di naw i d ev a r i e t yo fc o m m u n i t y i m p r o v e m e n ta n dc o m m u n i t y - b u i l d i n ga c t i v i t i e s ，w i t hw h i c ht h el o w - i n c o m ef a m i l y s l i v i n gs t a n d a r dc o u l db em o d i f i e dc o n s t a n t l y a sa l li m p o r t a n ts u b j e c to fa m e r i c a n u r b a nc o m m u n i t yg o v e r n a n c e ，t h eb i r t ha n dg r o w t ho fc d c sf o l l o w st h ep o s t w a r u r b a nr e d e v e l o p m e n ta n dv a r y i n gf e d e r a lu r b a np o l i c y , a n dr e f l e c t st h es i g n i f i c a n c eo f c i v i c o r g a n i z a t i o n s e n t r e p r e n e u rd i s p o s i t i o n ，s e l g g o v e r n m e n ts e n s e ，a n d g o v e r n m e n t st i m e l yi n n o v a t i o n b a s eo ng o o dg o v e m a n c e ，t h e r ei sn a t u r a l r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc o m m u n i t y g o v e r n a n c ea n dt h r e et h e o r i e s ：p o l y c e n t r i cg o v e r n m e n t ，n e wp u b l i cs e r v i c e ，a n d s o c i a lc a p i t a l c o n s i d e r i n gc o m m u n i t yg o v e m a n c ea sa s y s t e m ，c o o p e r a t i o ni sc r u c i a l t ot h ef u t u r eo fc o m m u n i t y c d c sp r o d u c e h o u s i n gu n i t s o ro t h e r s e r v i c e ； i n t e r m e d i a r i e ss u p p o r tc o m m u n i t yd e v e l o p m e n ta c t i v i t i e sa n dp r o v i d et e c h n i c a l a s s i s t a n c et oc d c s ；p u b l i cs e c t o re s t a b l i s h e st h el e g a lf r a m e w o r ka n dp r o v i d e s f i n a n c e t od r a wl e s s o n sf r o ma m e r i c a nu r b a nc o m m u n i t yg o v e r n a n c ea n dc d c s ， a n do nt h ep r e m i s et h a tn a t i o n a lc o n d i t i o nh a sb e e nc l a r i f i e d ，w ec o u l dr e f o r mi n t e r n a l c o m m u n i t yg o v e r n a n c eb yf o u rv i s u a la n g l e s ：i n s t i t u t i o n a ls e c u r i t y , p o s i t i o no f g o v e r n m e n t ，t h ec u l t i v a t i o no fc i v i co r g a n i z a t i o n s ，a n dt h ec u l t i v a t i o no f c i v i cs o c i e t y d u et ot h el i m i t e dt i m ec o n s t r a i n t sa n da u t h o r sk n o w l e d g e ，p l u st h er e q u i r e d i n f o r m a t i o na n dd a t aw a sd i f f i c u l tt oc o m p l e t e ，t h e r ea l ei n e v i t a b l ed e f e c t si nt h e a r t i c l e a n ds i n c e r e l yh o p et h a tt e a c h e r sc o u l dg r a n ti n s t r u c t i o n k e yw o r d s ： c i v i co r g a n i z a t i o n ；u r b a nc o m m u n i t yg o v e m a n c e ；c o m m u n i t y d e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：伽、吣 力口l j l 年r 月r 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：似、呔 导师签名： 日期：矽7 孑年朔r 日 日期：年月 日 一、问题的缘起 一、问题的缘起 ( 一) 城市社区治理的概念要点与国内实践瓶颈 城市社区治理，是近年来学界和实践领域兴起的一个课题。关于社区建设的 重要意义在信息全球化、城市化进程和推进基层民主中得到了验证。社区之于社 会，是原子与整体的关系；社区治理之于社会稳定，是地基与大厦的关系。然而， 正处于起步阶段的城市社区治理实践，甚至在基本的概念陈述和行为领域上也有 着诸多混淆。因此，在本文的开篇，有必要对城市社区治理的相关概念做必要的 梳理： 第一，社区。社区是一个舶来概念。虽然在汉语大词典中，“社区一 词可以找到中文解释，即在一定地域内由相互关联的人们所组成的社会生活共同 体，是由从事政治、经济、文化等各种活动的人们所组成的区域性的社会实体。 但为了更确切地理解这个名词，要追溯到社区一词的英文_ c o m m u l l i t 广的 词源。依据英文维基百科的条目解释，社区一词来源于拉丁文c o m m u n i t a s ( 同 c o m m u n i s ) ，由“一起 ( c o n ) 和“提供公共服务 ( m u n i s ) 两个词根词缀组成， 代表着共同的、公众的、被所有人所分享 。由此，严格意义上的社区，并非仅 仅流于形式上的地域性，还包括在某种同一环境中人们的社会活动，以及在这些 社会活动过程中涵盖的利益往来，这是“社区治理 概念的第一个要点。 第二，治理。基于第一要点，社区活动将折射出人们各异的动机、信念、物 化资源、偏好、需求，意味着社区事务的复杂性和社区治理主体必需的对风险的 预估和承受，从而引出了“社区治理”这个概念的第二个要点：治理( g o v e m a n c e ) 。 由于新公共管理运动在国内的兴盛发展，国人现如今对于治理的理解要比社区更 为明确：治理是与统治相对的，二者的区别主要存在于权威来源、权力运行向度 知识词典 h t t p ：b r o c h u r e p r i n t e r b r o c h u r e - p d n t e r c n d i e t c h i n e s e h a n y u d e t a i l f 3 a 7 5 d e d - e 0 7 5 4 1 d b - 8 5 c 3 - e 2 6 6 9 2 9 e b e f 0 h t m 2 0 0 8 - 2 - 2 4 ( 至) h t t p ：w i k i e n t r y e n w i k i e n t r y b r o w s e p h p ? u = a h r 0 c d o v l 2 v u l n d p a 2 1 w z w r p y s 5 v c m c v d 2 1 r a s 9 d b 2 1 t d w s p d h 馅d & b - - - - 9 3 2 0 0 8 - 2 - 2 4 公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人( c d c s ) 为例 和规则的适用三个方面。从公共管理的角度，治理更多表达了现代民主政治的 走向，将传统意义上唯一的决策部门和权力中枢政府( 尤其地方政府) 从力所不能及的过多公共问题决策中解脱出来，政府部门在出让低级政治的次要 性决策权的同时，腾出更多资源关注更广范围内民众所需求的问题，即实现地方 政府的效率作为和服务功能。与之对应的，是多中心秩序的形成。在社区治理层 面，由于涉及众多细节和社区特质，多元主体更利于善治的实现。除了传统的政 府授权机构，例如街道办事处和派出所，社区企业、非营利的公民组织也可成为 社区治理的主体，通过法律制度框架，实现社区的自我管理。 第三，城市社区。居民委员会作为活跃于我国城市基层社区的群众性自治组 织，早在1 9 5 4 年1 2 月2 6 日通过的中华人民共和国城市居民委员组织条例 中，就确立了其工作职责和工作方式，并且直至今日仍在运行。因此，在相当长 一段时间里，城市范畴的“社区”是和“街道( 街道办事处的简称) 、“居委会 等一干词汇混用的。这从对应时期的文献研究中可以窥得一二。根据c n k i 中国 知网的搜索，从1 9 7 9 年到2 0 0 0 年，以“社区并且“治理 为关键词，搜得文 献的主题局限于农村社区、社区股份合作制企业管理、警务和青少年犯罪遏制、 街道党组织建设以及社区的法治化、文明化等；对城市社区的探讨基本上将其作 为“城区管理”的一个地域载体：社区仅仅是一个地块的概念，社会治安工作、 思想政治工作和文明法制观念推广工作在这些地块上展开，并且以地块地界划分 各行政机构的职能势力范围。而随着经济转轨和社会转型的深入，城市中的人群 更深刻地体会到了从单位人到社会人的身份转变，强化了个体意识和行为的独立 性，加上工业化和城市化带来的人口流动，城市社区治理尤其是那些统筹性的事 务面临了相当大的挑战。当前国内的城市社区已经涉足帮助就业、社会保障、物 业管理等内容，并且走上不同于农村社区村治模式的城市社区自治的摸索之路。 在对城市社区治理的全面理解姗姗来迟的同时，一方面，城市社区治理的试 点工作在全国展开，社区从仅仅是街道办事处和居委会在地域意义上的工作指 向，转变为最能广泛实现公民参与和协商民主的基层第一线，助于缓解社会矛盾、 关于治理与统治的区别，学界的看法比较一致。俞可平认为二者的基本区别有权威来源和管理过程中权 力运行向度不一样两点。胡仙芝则将二者区别归为四点，分别是管理主体和所指对象的范围、管理手段、 权力运行方向、追求目标和评价标准的不同。俞可平治理与善治引论 j 马克思主义与现实，1 9 9 9 ，( 5 ) ： 3 7 - 4 1 ；胡仙芝治理理论与行政改革 j 中国行政管理，2 0 0 1 ，( 1 ) ：4 3 - 4 5 2 一、问题的缘起 推进国民素质提升；另一方面，国内在城市社区治理实践的摸索中，逐渐暴露出 一些瓶颈问题。 瓶颈一，治理参与主体单一，政府职能界定不清。目前，城市社区工作尚处 于从管理到治理的过渡阶段。在这个阶段，原有的基层管理机构和相关体系面临 改革和调整。但由于除政府机构外的其他行为主体不论在理念还是行为上都远未 成熟，即使政府明确了只做社区建设的掌舵人，其在城市社区治理的实践中仍然 扮演着独挑大梁的角色。而社区治理模式下有关的各个行政机构如何相互配合， 从而形成推动社区建设的整体合力也尚在探讨之中。 瓶颈二，前期积累不足，市场的瞬息万变为社区不断带来新问题，城市社区 治理的主体与准主体疲于应对。由于社区长久以来仅仅是被不同的职能部门重复 或者交错地当作施政责任田，人们对社区缺乏认可，严格意义上的社区并没有发 育成熟，也没有形成为某些共有财产和共同利益的载体。因此，当市场经济迅速 成长，社区却没能有足够的能力应对就业指导、公共设施和公共服务供给、社区 集体资产管理、基层自治公民参与等等陆续涌现的问题。即使是成长中的公民组 织，在缺乏制度规范与政策支持、缺乏融资渠道的情况下，也难以在短时间内扎 根社区并提供上述问题的对策。 瓶颈三，城市社区治理缺乏相应的法律规章。作为新生事物的城市社区治理， 涉及面广，却同时面临着市场服务体系不够健全和居民参与意识不高这两大不利 因素。居民对社区服务需求的日益增长和社区组织发育尚处的起步阶段形成矛 盾，亟需规范，尤其需要一个完整的体制与制度系统。 瓶颈四，实践先于理论，并且城市社区治理的实践工作与理论研究呈现分割 之态势。一方面，国内的理论研究或者停留于已有实践的简单总结，缺乏深度分 析和创新的探索；或者从新公共管理运动的理论中延伸出公民参与、多元主体博 弈、公地悲剧防治等理论思考，缺乏基于社区的特定思考。另一方面，城市社区 治理的实践工作，由于缺乏理论的指导，在创新的道路上显得畏缩不前，纠缠在 禁毒宣传、开发商与业主纠纷、流动人口管理等局部问题上；社区如何划分、公 民组织如何介入城市社区治理之类的基础性问题反而未能得到必要关注。 值得注意的是，许多发达国家，城市社区治理已经得到了充分的发展。在美 国、澳大利亚、德国等西方国家，社区有着独立的组织管理体系：公民组织具体 公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人( c d c s ) 为例 承担社区服务，居民投票产生社区自治性质的委员会，地方政府提供政策支持与 社区发展的技术指导，慈善力量提供社区服务和一定的资金支持。由于工业化和 城市化是社会发展进程中的普遍现象，西方国家的城市化经验与城市社区治理的 一般规律，可以为我所用。因此，在尊重国情和城市特殊性的基础上，比较研究 他国城市社区治理的实践与理论成果，对于刚刚起步的国内城市社区治理和建设 和谐社区的目标，有着一定的借鉴意义。 ( 二) 国内城市社区治理相关理论研究成果及缺失 国内城市社区治理的理论研究起步较晚，并在一定程度上与社区治理实践之 间存在着彼此分割、相互脱节的现象。2 0 0 2 年之后，城市社区治理研究得到了 充分的重视和发展，研究主题也日趋多样，尤其在应和国家政策导向、街道政治 机构改革、社区思想政治工作、城中村问题和小区物业产权等问题上取得了丰富 的研究成果。本节即对国内城市社区治理的理论研究做一个时间和主题上的总 结。 图1 ：“社区治理 国内相关文献研究年际分布 1 9 7 9 1 9 9 0 1 9 9 7 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 22 0 0 32 0 0 4 2 0 0 52 0 0 6 2 0 0 7 年份 1 9 8 9 1 9 9 61 9 9 9 资料来源：c n k i 中国知网期刊全文数据库，以文史哲、政治军事与法律、教育与社会科学综合、经 济与管理为查寻范围，以“社区”并且“治理”为关键词，精确搜索。 1 “城市社区治理国内的相关文献研究总体呈上升趋势，但对有着城市特 4 一、问题的缘起 殊属性的社区治理的关注逊于同为社区治理范畴的农村自治。参见图1 和图2 ， 从1 9 7 9 年至今，学界对于社区治理的关注热度呈现出大致递增的趋势。1 9 7 9 年 至2 0 0 7 年，关键词为“社区 并且“治理 的论文共计1 0 1 2 篇；关键词为“城 市并且“社区 并且“治理”的论文共计2 1 6 篇。但是在2 0 0 0 年之前，谈论 社区治理的时候大多是放在农村的层面上( 参见图2 和表1 ) ，集中于农村社区、 农村股份合作制、村治模式、城市边缘农村社区的都市化等主题，间或有基于城 区管理动机的城市社区警务、城市社区禁毒宣传和预防青少年犯罪的相关论文。 直到2 0 0 3 年和2 0 0 6 年，国内学界对于“社区治理 和“城市社区治理 的研究 文献数量两次出现了较大的涨幅( 参见图1 和图2 ) 。从相应的历史事件看，2 0 0 1 年1 2 月中国叩开世界贸易组织大门，自此之后各行业依照事先约定的时间表陆 续对外开放，全球化潮流客观促进了市民社会、公民参与、社会资本等理念在国 内的传播深入；另一方面，2 0 0 4 年9 月十六届四中全会正式提出构建和谐社会， 城市社区作为普通民众与国家的基层对接载体，受到了多方关注，各地在对什么 是和谐社区、如何构建和谐社区的探索中自然而然地切入了非营利组织、居民自 治等思考，从而部分充实了“城市社区治理”在国内学界的理论探讨。 图2 ：“城市社区治理一国内相关文献研究年际分布 1 9 7 9 1 9 9 0 - 1 9 9 7 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 年份 1 9 8 91 9 9 6 1 9 9 9 资料来源：c n k i 中国知网期刊全文数据库，以文史哲、政治军事与法律、教育与社会科学综合、经 济与管理为查寻范围，以“城市”并且“社区”并且“治理”为关键词，精确搜索。 公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人( c d c s ) 为例 表1 ：“城市社区治理刀国内相关文献研究主题分布 单位：篇 、主 治街道综治( 含 精神社区治理模政府角 公民组社区治边其 廖 安计生工作与 文明法治式与居 色与多织与公理的范缘它 笋 劈、警流动人口)与党 建设 民自治元主体民参与畴和内 社 i 务 组织博弈容 区 1 9 9 0 - 1 9 9 62l | |f| 2 1 9 9 7 - 1 9 9 92 2 3 | ff 2 0 0 0|3l2 | 2 2 0 0 113l 2| l2 2 0 0 232|4|i|2 2 0 0 354 | 31 02i | l4 2 0 0 4222 8248 | 4 2 0 0 5422l5128l1 2 0 0 62ll6521 047 2 0 0 7ll|41 0541 815 总计 2 21 81 294 71 51 24 482 9 资料来源：c n k l 中国知网期刊全文数据库，以文史哲、政治军事与法律、教育与社会科学综合、经 济与管理为查寻范围，以“城市”并且“社区”并且“治理”为关键词，精确搜索。 2 “城市社区治理 国内相关文献研究在主题分布上呈现出不同时间段内的 不均分布。分界点之一，2 0 0 0 年。2 0 0 0 年之后( 含2 0 0 0 年) ，对于社区治理的 关注逐渐从农村转向城市( 参见图2 和表1 ) ，在不脱离治安这个重要目标的情 况下，文献开始论述到街道治理、文明社区构建、社区法治、社区思想政治、帮 助就业、流动人口管理等等发生在城市社区的诸多问题和现象。分界点之二，2 0 0 2 年。从2 0 0 2 年开始，先前关于村民自治的探讨一定程度上影响到人们对城市社 区的思考，关于社区居民自治的定义、范畴、内容、运行方式、主体、规则等等 的讨论喧嚣直上( 参见表1 ) 。传统行政管理的视角、效能改革和绩效考评的视 角、新政治经济中的产权视角成为2 0 0 2 年至今国内关于“社区治理研究的主 6 一、问题的缘起 流。与此同时凸现的一个问题是，关于社区治理尽管存在着多视角、多主题，却 并不全面，愈发倾向于基于个案的研究，也缺乏了一种整体的、宏观的观察。 3 关于城市社区的治理模式已经有了相对较为丰富的探讨( 参见表1 ) 。国 内学界在转型中的城市社会空间结构演变、街道办事处和居委会等原有机构功能 整合、社区居民自治的必要性和以治理的理念进行城市社区管理体制创新等问题 上形成了较为一致的共识。立足于社会转型和城市属性，社区治理模式包含内容 范畴、制度安排、社会资本( 非制度规范) 、多中心主体及其交往行为等四个元 素。 元素一，内容范畴。城市社区治理是社会转型的结果，而实现社区居民自治 则是人民当家作主基本权利的具体化。作为城市社区治理的根本，公民参与涵盖 的内容有：实现公共服务的输出模式的多样化，监督社区行政，在服务对象与被 服务对象、管理者与被管理者之间进行协商沟通，加强新公民资格培育，拓殖 社区参与的公共领域，发展社区倡议性质的非营利组织等。另一方面，目前国内 的城市社区治理主要有沈阳模式、上海模式和武汉模式，各个试点中对于治理范 畴的划分也各不相同，以武汉“8 8 3 行动计划 为例，其社区治理的具体业务 范围包括就业服务、社会救助、卫生服务、基础设施建设、治安综合治理、法制 宣传、义务消防队、居民户代表和直接选举、社区工作者培训、社区单位共驻共 建、老城区型社区物业管理和政府部门服务承诺公示制。 元素二，制度安排。城市社区的自治需要一个有效的法律制度环境，从而将 搭便车和集体行动逻辑的副作用降至最低。城市社区治理中的多中心因素独立决 策和自主治理的实现，不仅需要法律法规的保障，党与政府政策的支持，更有赖 于在有着独立属性的社区个体内部通过主体与准主体之间的互动博弈达成的某 种“自主合约 。相较以往行政主导的街居管理体制，城市社区治理的制度 安排涉及诸如公共权力在多个主体间的配置、各主体的职责与及其履行途径、街 新公民资格指的是，一个教育程度较高的公民，他对政治系统所掌握的信息较多，知道如何通过适当的输 入渠道表达自己的需求，同时也对系统的输出是否满足公共利益有较高的判断能力，所以他愿意也有能力积 极地参与公共事务。学校正规教育和社区教育为此承担培育公民社会和改造社会的重任。徐君街政治理 中的公民参与：现实意义与建设途径 j 北京行政学院学报，2 0 0 7 ，( 6 ) ：2 9 - 3 1 武汉市民政局实施8 8 3 行动计划，建设和谐社区 j 学习月刊，2 0 0 6 ，( 1 1 ) ：9 卜9 2 7 公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人( c d c s ) 为例 道居委会体制修改等内容。需要注意的是，当前社区在城市社会管理中仍 处于从属地位，各主体拥有资源量及动员资源能力的不均衡，导致持续互动格局 难以形成。 元素三，社会资本( 非制度规范) 。社区社会资本的多寡与分布状况，决定 了社区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效和效率。社区参与是社区社会资 本的重要特征，信任是社会资本的核心要素，后者对提高社区治理的绩效起着关 键性的作用。在中国特殊的文化语境和价值体系中，社区社会资本集中表现为人 情浓密的关系网络及在此基础上的社区信任和社区规范 ，同时这也是社区治理 的最终目标指向之一。重建城市社区社会资本，包括重建信任关系、重建社会协 调的共识性规范、重建市民的社会网络三大相互关联的部分 。 元素四，多中心主体及其交往行为。城市社区治理本身就与多中心秩序 ( p o l y c e n t r i co r d e r ) 范畴有某种程度的同一性固。城市社区治理的主体与准主体 有政府( 包括社区中的政府组织) 、居民自治组织、非营利组织，部分文献还将 营利组织 和社区党组织也纳入进来。其中，政府职能部门起着构建治理秩序的 导向作用，因此其听证会等受监督机制对于提高工作效率和降低行政成本至关重 杨贵华社区建设与我国城市基层社会整合机制的创新 j 科学社会主义，2 0 0 6 ，( 2 ) ：8 6 8 9 孙璐缺失与重建：中国城市社区社会资本探析 j 云南社会科学，2 0 0 7 ，( 3 ) ：1 0 6 - 1 0 9 重建信任关系是要解决因政府能力有限、社会价值观的嬗变和社会成员对自我物质利益的非理性追寻而 导致的市民对政府、对社会组织、对他人的信任丧失；重建社会协调的共识性社会规范是要解决由于城市 改革和发展的不配套和不平衡导致的全局性的规范混乱和失范问题：重建市民的社会网络是要解决由于原 有基于单位制和亲情的社会网络在全局性的对自我物质利益的追寻中被破坏或变质而导致的市民孤立无援 的问题。赵孟营，王思斌走向善治与重建社会资本：中国城市社区建设目标模式的理论分析 j 江苏社 会科学，2 0 0 1 ，( 4 ) ：1 2 6 - 1 3 0 治理意味着对政府唯一权力中心的否定和多权力主体边界的模糊性、组织之间的相互依存和互动，任何 一个主体都没有解决复杂多样、变幻多端的问题所需要的知识、信息和能力。城市社区治理中的多个主体 基于协调共同目的和相互交换资源的需要，建立互信和共同游戏规则，衍生出适应网络化组织范式的协商、 对话和博弈，这种多中心多主体参与治理的过程就构成多中心的治理秩序。张洪武社区治理的多中心秩 序与制度安排 j 广东社会科学，2 0 0 7 ，( 1 ) ：1 8 2 1 8 7 营利组织为社区居民提供商品和服务，在社区中以自己所能提供的优质服务和商品赢得消费者，获得居 民授权的权威和选票，也通过对社区的扶贫帮困和志愿服务活动，在某种程度上提供社会公益物品，在履行 着社区居民和“社会公民”责任的同时，促进着社区善治的实现。张洪武社区治理的多中心秩序与制度 安排 j 广东社会科学，2 0 0 7 ，( 1 ) ：1 8 2 1 8 7 从街道政治沿承下来的社区党组织，以政策指导的方式，引导着社区的多中心秩序，它既是社会发展和 时代背景的选择，利于加深党与人民群众之间的联系，增强党在基层的战斗力，巩固执政的合法性。 8 一、问题的缘起 要。居委会需要得到再造，通过增加社区居民直接选举等方式使其成为名副其实 的居民自治组织。非营利组织提供一个类似社区共同体的平台，并部分承担从政 府中转移出来的职能，譬如教育、保健、社会福利、环境保护等等。 4 从现有国内相关城市社区治理的文献成果来看，虽然普遍认为城市的社区 治理主体需要多元化，政府在部分领域的退出需要和公民组织或者公共参与的介 入相互配合，虽然政府在城市社区中曾经扮演的角色和今后演变的途径和原因在 国内的文献中已经得到较为充分的论述；但对于同样作为城市社区治理主体的公 民组织在城市社区中如何培育、施展作为和需要的制度保障等等却缺乏深入，往 往停留在公民社会发育这一宏观分析，更毋论公民组织与政府的相互作用、可能 出现的矛盾和可供参考的解决之道。当然，客观地说，一方面这是因为国内城市 社区社会资本严重缺失，在实践中出现了上文提到的瓶颈二的问题，使得公民组 织在城市社区治理中的前景扑朔迷离，反馈到相关理论研究中就是城市社区治理 部分环节上的薄弱与缺失，譬如公民组织介入城市社区治理的途径、介入的内容、 包括资金来源在内的外部支持和公民组织自身的组织结构和效率改革等等。另一 方面，对于城市社区治理横向比较尤其是跨国比较的探讨不足，对他国相对成熟 的城市社区治理理论关注度不高，也是一个遗憾。 ( 三) 选取美国城市社区治理为借鉴对象 前文已经提到，城市社区治理是基于城市属性的特定地域上的，由包括政府 和公民组织在内的多元主体共同进行的社区公共事务管理的活动。城市社区治理 的开展，首先必须尊重一个城市的经济、政治、文化状况，和具体社区的人群特 征，这同时也是做相关跨国横向比较时必须要考察的因素。 按照政府与社区之间权能配置方式的差异，当前西方城市社区的治理模式可 以分为三种，行政主导性治理模式、混合型治理模式和自治型治理模式。行政 主导性治理模式，顾名思义，即在社区治理中政府处于较强势的掌控地位，以新 加坡为例，政府设有国家住宅发展局为社区工作提供管理和指导。混合性治理模 式中，社区治理机构由政府部门人员与地方及其他社团代表共同组成，或者政府 仅仅承担指导社区治理工作和经费拨给的角色，代表国家有以色列和日本。自治 型治理模式则出现在工业化比较彻底的欧美国家。这些国家的城市社区自治组织 刘娴静城市社区治理模式的比较及中国的选择 j 社会主义研究，2 0 0 6 ，( 2 ) ：5 9 6 1 9 公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人( c d c s ) 为例 机构健全，权限职责清晰，社区一般具有明确的地理界限，社区治理的各项服务 性工作一般都是由非营利组织具体操作实施的。 本文将选用美国的城市社区治理及其公民组织为研究对象，一是为了弥补政 府视角下公民组织之于城市社区治理的研究薄弱，二是因为美国的城市发展、社 区演变及形态与国内城市社区有着较高的类同度，通过观察其甚为成熟的公民组 织与城市社区治理的运转，可以为国内相关研究提供参照。回顾过去的2 0 0 7 年， 房地产市场在国内普通民众关注榜上居高不下，自由市场的杠杆并不能适时地调 整需求与供给，尤其是称之为“经济适用房”和“廉租房”的中低端楼市供给严 重不足。对此，中国政府的对策是以政策约束为主，包括限定出让土地的房屋性 质和以“9 0 7 0 ”政策限定单个楼盘的房屋面积匹配额度。而在同样面临城市更 新和住房供给压力的战后美国，政府在解决住房问题上除了提供必要的法律规 范，更把那些营利性的开发商所不愿意承担的地产开发交给了一类称为社区发展 法人( c d c s ) 的公民组织。 c d c s 全拼为c o m m u n i t yd e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n s ，实际上是对一类致力于 社区发展组织的统称，本文借鉴台湾学界的翻译为“社区发展法人 ，另有译法 为“社区开发机构 。社区发展法人在美国城市与农村地区都有活动，农村的 社团发展法人为更广地域( 一个县或多个县) 上的中低收入人群提供服务。本文 仅讨论城市范畴的社区发展法人，具体包括有邻里住房服务组织( n e i g h b o r h o o d h o u s i n gs e r v i c e ，n h s ) ，邻里推进协会( n e i g h b o r h o o di m p r o v e m e n ta s s o c i a t i o n ) ， 地方发展社团( l o c a ld e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n ) 等等。它们的共同特征在于它们 的非营利性，并且在社区里从事物质或者经济上的改善开发。该组织不仅为低收 吴亦明现代社区工作 c 上海：上海人民出版社，2 0 0 3 第2 3 6 页 “9 0 7 0 ”政策的完整表述是在国务院办公厅转发建设部等九部门关于调整住房供应结构稳定住房价格 的意见中，“凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积9 0 平方米以下住房( 含经济适用住房) 面积所占比重，必须达到开发建设总面积的7 0 9 6 以上”。该政策目的为抑制国内一路攀升的楼价，并以降 低住房总面积的方式试图减少购买者的支付负担，属于国家宏观调控手段。 “社区开发机构”译法见于井敏、陈幽泓译美国地方政府( 美 奥斯特罗姆等著，北京大学出版社 2 0 0 4 年4 月版) 。“社区发展法人”译法见于吴明儒著从社会资本理论探讨台湾福利社区化之困境：以美 国c d c 与l i s c 为借镜( 非营利组织管理学刊2 0 0 3 年第2 期) 。本文选用后者，主要根据英文名中 c o r p o r a t i o n ( 法人团体) 一词，表达出作为职业性的团体在社会整合中比其他团体更具优势的能力。按照 涂尔干在自杀论中所述，法人团体的中介性质是为适应市场社会而确立起来的行为方式，为某个群体 成员的利益和权利组成了社会基本单位，建立了一整套公共制度和社会精神。 l o 一、问题的缘起 入人群提供廉价住房，开发城市中心，同时也承担了就业服务、儿童关护、小型 商业借贷、常规居民服务等，成为美国城市社区治理中一个重要主体。关于住房 供给是否也可纳入中国的城市社区治理内容有待思考，但社区发展法人的成熟经 历对于当前国内相关公民组织和城市社区建设有着相当的借鉴意义，这也是本文 选择美国社区发展法人( c d c s ) 作为研究公民组织与美国城市社区治理的范例 和切入点的原因。 当然需要正视的是，虽然中美两国在城市社区的物质形态上有一定的相似， 譬如较为完善的市场经济决定了城市中住宅区与商业区的逐渐分离，社区特质中 人群收入的同一性加大，政府都对公民组织在城市社区治理中的作用寄予厚望， 都主张居民在社区中承担自治角色，鼓励居民互助，强调社区资源的收集与充分 利用，并且随着城市化的深入都出现了城市中边缘社区的治理困境；但是二者所 处的发展阶段和历史人文传统毕竟存在着差异。文化传统上，美国历来重自由、 民主等个性发展的因素，而社区内的组织的自治倾向更加明显。经济背景上，美 国已经进入了后工业社区，公民社会日益成熟，公民的组织能力也日益强大。因 此在美国，城市社区的治理是呈现松散结构的，政府除了提供必要的政策保障、 部分资金支援和技术指导，无需像正处于城市社区治理起步阶段的国内政府，既 要在建立新型社区治理模式的摸索中担当主力，又要积极作为于公民社区和社区 中介组织的培育。这些都是在下文展开美国公民组织与城市社区治理探讨的同时 需要加以考察的，本文在最后的结论部分，关于借鉴与借鉴的局限中也将展开详 细说明。 公民组织与美国城市社区的治理：以社区发展法人( c d c s ) 为例 二、社区发展法人( c d c s ) 的兴起 ( 一) 战后美国的城市改造及其问题 简雅各布斯在她的经典著作美国大城市的死与生里指出，战后美国城 市改造中面对的重要问题，不在于资金、技术或者对于城市的美好远景缺乏想象 力，而在于来源于两大正统思想的“那些统治现代城市规划和重建改造正统理论 的原则和目的 ，恪守一致的城市理想而忽略城市实情。然而雅各布斯从社会 学视角对城市改造所展开的批判也仅仅是众多批判视角中的一员。事实上，二战 之后的美国在城市建设上面耗费了大量人力物力，经济复苏的力量促使着城市建 设的进程进入快速而狂热的阶段，随后一些在城市改造初期未被预料或者充分考 虑的问题纷纷涌现出来，甚至政府在城市改造中所施行的政策也出现了自相矛盾 之处。尽管如此，城市改造作为美国战后的一项重要历史内容，尊重了历史和人 们工作生活的需要( 且不论采取的方式是否妥当) ，催生了社区公民组织，促进 了基层民主的完善；城市改造作为一项系统性的工程，联邦与地方政府在其中发 挥了不可忽视的作用，政府与公民组织、营利机构的相互协作历经磨合最终及时 地部分补救了城市改造过程中出现的问题。无论城市改造这个系统的进程，抑或 政府与公民组织在其中各自担当的角色，对于如今快速发展的中国都是有所裨益 的经验。在本章的第一、二节将就战后美国城市改造的历史进程、产生的问题及 原因、联邦政府转变中的城市政策展开论述，以帮助更好地理解第三节关于社区 发展法人的成长背景。 两大正统思想来源分别是“非中心主义者( 分离者)