（城市规划与设计专业论文）法团主义视角下都市圈空间结构演化研究—以苏锡常都市圈为例.pdf

苏州科技学院硕士学位论文苏州科技学院硕士学位论文 法团主义视角下都市圈空间结构演化研究法团主义视角下都市圈空间结构演化研究 以苏锡常都市圈为例以苏锡常都市圈为例 硕士研究生：张玉梅硕士研究生：张玉梅 指指 导导 教师：王勇（副教授）教师：王勇（副教授） 学学 科科 专业：城市规划与设计专业：城市规划与设计 苏州科技学院 建筑与城市规划学院 二一二年六月 master dissertation of suzhou university of science and technology research on the metropolitan spatial structure evolution from the perspective of corporatismthe case study of suzhou-wuxi-changzhou metropolitan area master candidate: yumei zhang supervisor: yong wang (prof. ing.) major: urban planning and design suzhou university of science and technology school of architecture 李景鹏，2005；顾昕,王旭, 2005） 。新中国建国后，通过“三 化一改造”，农村公社制、城市单位制等，国家最终完成了对社会的绝对控制，城市 单位和农村人民公社的形成成为全能国家主义政治开始走向高潮的标志 73。最明显的 特征是国家权力无限地延伸到社会底层并对其生活生产进行严格的控制和干预。 维克 73 郭坚刚，席晓勤全能国家主义政治在中国的兴起、高潮及其未来j浙江学刊，2003(5)：157-159 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 30 多尼（victor nee）曾对此有过精彩的描述：“在中国人民公社（由公社行政部门、 生产大队、生产小队组成的）中，最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰组织边 界，尽管公社行政是国家组织最低一层（从形式上看） ，但实际的国家边界无法清楚 地划出，公社经由村社组织民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等 各种正式和非正式关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入 的， 以保证对村庄的控制； 人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。 74” 4.1.2 国家法团主义 以行政性分权和市场化为取向的改革不仅推动了中国经济的高速发展， 也削弱了 传统的全能国家主义国家模式。因改革最先从农村开始，全能国家主义国家模式也最 先从农村逐步消退。1978 年农村联产承包责任制标志着国家权力开始从农村社区撤 退，1982 年农村人民公社的撤消，标志着国家权力进一步从农村撤离；1987 年村民 自治的兴起，则标志着国家与社会在农村的二元分离，农村获得很大程度的经济自由 和社会自由。继农村改革启动成功后，1984 年改革的中心和重心由农村转向城市， 1984 年 4 月，原国家体改委在常州市召开城市经济体制改革座谈会。会议提出加快 城市经济体制改革试点的步伐、简政放权，搞活企业；开放市场，搞活流通；探索城 市新的计划管理体制，完善市领导县的新体制，增加一批改革试点城市等项措施和建 议。 1984 年 10 月， 中共十二届三中全会制定了 中共中央关于经济体制改革的决定 ， 该决议指出“城市是我国经济、政治、科学、文化教育的中心，是现代工业和工人阶 级集中的地方，在社会主义现代化建设中起着主导作用。”该决定提出了加快以城市 为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了以城市为中心的改革方向、性 质、任务和各项基本方针政策。以此为纲领性文件，城市改革渐进展开。伴随着 1980 年代的国有企业的改革 （大规模的改革则出现在 1990 年代） ， 城市单位制出现的松动， 弱化了国家对城市社会的控制。在有计划的商品经济时代，行政性分权和市场化取向 的改革在一定程度上削弱计划体制下全能国家主义国家模式， 并向国家法团主义模式 演进。 国家法团主义模式体现在如下三个方面： （1）从中央与地方关系的角度，行政性分权重要目的是调动地方参与经济发展 的积极性和主动性，但在有计划的商品经济时代，中央向地方分权总体是有限的，中 央与地方实权、财权等关系常常变动。以中央与地方财权为例，整个 1980 年代，中 央与地方财税体制改革最为频繁（见表 4-1） 。尽管伴随着行政性分权，经济发展主体 整体呈“下移”趋势，但受体制惯性和渐进式改革模式的影响，高层政府尤其是中央 74 景跃进国家与社会边界的重塑j江苏社会科学，1999(6)：27-29 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 31 政府作为规则的制定者和改革的主导者，该时期，经济发展所需的资源配置的大权仍 然掌控在中央政府手中，而不是市县等地方政府手中。 （2）从政府与市场的角度，改革初期至 1980 年代中后期，尽管非公有制经济有 了飞速的发展，但因非公有制经济整体基础薄弱，规模较小，在有计划的商品经济时 代，市场在资源配置中力量较小，行政性权力仍然掌控社会的绝大资源配置。 表 4-1 改革开放以来中国中央与地方财税体制改革 时间 实施办法 1980 实行“划分收支、分级包干”财税体制。对收入进行分成，划分固定收入、固定比例收 入和调剂收入三类，财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政 在划分税基的基础上自求平衡。特点是改过去“一灶吃饭”为“分灶吃饭”、由“条 条”分配为主改为“块块”分配为主，分成比例和补助数额由“一年一定”改为“五年 一定”，由“总额分成”改为“分类分成”。除上海、天津、北京三个直辖市外，其他 所有省份、自治区都实行了不同形式的“分灶吃饭”的体制 1983 在总结三年实践经验的基础上，中央出台了“利改税”改革方案对“划分收支、分级包 干”体制进行了调整。主要为：除广东、福建两省外，其他省、市、自治区一律实行收 入按固定比例总额分成的包干办法；将中央财政向地方财政的借款改为调减地方的支出 包干基数；并将烟酒两类产品的工商税上划为中央；中央投资兴建的大中型企业财税隶 属中央；中央与地方共同投资兴建的企业。按照投资比例分成。 1985 实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政体制。一是基本上以“利改税”的税种 设置作为划分收入的依据，收入为中央税、地方税和共享税三种；二是重新核定基数， 地方财政支出基数按照 1983 年的决算收入数为依据。凡地方固定收入大于地方支出的， 定额上交中央； 还不足以实现地方收支平衡的， 由中央进行定额补助。 收入的分成比例、 补助数额确定后，五年不变。地方多收可多支、少收少支。 1985- 1987 针对财政包干中出现的日益严重的“两个比重”下降的突出问题，暂时实行“总额分 成”的过渡办法。除中央财政固定收入不参与分成外，把地方财政固定收入和中央、地 方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个比例，实行总额分成。 1988- 1993 全方位推行财政“大包干”体制。全国 39 个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广 州、西安两市的预算仍与广东、陕西两省联系外，其余实行收入递增包干（北京等 10 个省市） 、总额分成（天津等 3 省市） 、总额分成加增长分成（大连等 3 个计划单列市） 、 上解额递增包干（广东、湖南 2 省）和定额补助（吉林等 16 省、自治区）六种“包干” 形式。 1994 实现分税制，缓解中央政府的财政压力。主要办法就是按照中央和地方事权，划分各级 财政的支出范围；根据财权和事权相结合的原则，合理划分中央与地方收入，将维护国 家权益、实现宏观调控所必需的税种划归中央；将适宜地方征管的税种划归为地方税。 具体而言，中央独享财政收入要扣除地方上缴的增值税、企业所得税、个人所得税等一 些分享税种的税收收入，主要包括各进口产品的消费税及增值税、关税、消费税、船舶 吨税、外贸企业出口退税、车辆购置税，以及大部分的证券交易印花税收入，还有其他 如教育费附加收入等。“地方产生预算内总财政收入”则是包含了中央分享部分的所有 增值税、企业所得税，以及个人所得税等税收的财政收入。将与经济发展直接相关系的 主要税种划归为共享税。 资料来源：在钟晓敏（2001） 、陶希东（2007）等。 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 32 （3）从国家与社会关系的角度，改革开放后，原有的工会、共青团、妇联等半 官方社团组织的自治空间有所增加，政府对民间组织的成立和注册规定有所放宽，国 家已经无法完全垄断对社会组织的控制，全能国家主义国家的控制模式正在逐渐弱 化。 但是， 国家对社会组织的控制并没有因此而消失， 而是转换成更加制度化的形式， 例如通过人事任免、登记注册、财务审计等方式来保证对社会组织的驾驭 75。在有计 划的商品经济时代，这个“强中央政府、弱市场、弱社会”是国家法团主义模式的典 型特征。 4.2 区域中心城市的成长 4.2.1 国家主导区域经济格局 尽管区域经济发展及其格局受历史、资源禀赋、交通等多重因素影响，但自古至 今行政权力仍然发挥极其重要的作用。在以高层政府（尤其是中央政府）主导为特征 的国家法团主义模式下，资源配置在很大程度上仍然沿袭计划经济原有体制通道，自 上而下掌控资源的空间配置，从而左右区域经济整体格局。 （1）与资源配置的其他力 量（市场力量和社会力量）不同，行政权力具有垄断性和强制性。 （2）城市行政级别 越高，控制资源数量越多，汲取、调控的资源的能力相应也越强。按照现行体制，城 市行政级别大致存在 7 级：准国家级城市（香港、澳门） 、正部级城市（四大直辖市） 、 副部级城市（包括 10 个副省级省会城市和 5 个计划单列城市） 、准副省级城市（部分 省会城市和国务院批准的十个较大的市） 、 正厅级城市 （一般地级市） 、 副厅级城市 （省 直管县级城市）和正处级城市（一般县级市） 。 （3）行政权力行使的地域范围越大（行 政“地盘”） ，控制、汲取、调控资源的能力也越强。 （4）行政权力的偏好。行政权 力往往偏好于无偿抽调、汲取行政权力驻地城市以外的资源为其驻地城镇建设服务。 （5）地域梯度分权。改革开放以来，行政性分权和市场化改革（实质是政府向市场 分权）并不是在全国范围内整体推动的，而是遵循由南到北，由沿海到内陆的梯度推 移过程。最先进行改革并得到分权的区域的地方和城市最先获得较快发展。如在对外 改革开放和优惠政策方面，形成了经济特区经济技术开发区沿海开放城市 沿海经济开放区内地 5 个不同梯度。 非均衡地域放权极大地改变了中国区域 经济格局 76。从某种程度上讲，现有的经济格局是国家发展战略和意志安排的结果， 国家权力是长三角、珠三角和京津唐三大都市圈发育、成长最重要的原因之一。 75 刘鹏三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评 j社会学研究，2009(5)：189-211 76 张京祥，罗震东体制转型与中国城市空间重构m南京：东南大学出版社，2007：177 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 33 4.2.2 权力主导城市经济格局 行政性分权除体现在地域梯度分权，还集中体现在城市政府之间的差序分权。在 现实中，中国存在 5 级政府构架，即中央政府省政府地级市政府县（或 县级市）政府乡镇政府。行政性分权是指中央向地方分权、上级政府向下级政府 分权。不同级别的政府，权力存在梯度差异，行政级别越高的城市政府，权力越大、 自主性越大，推动其行政驻地城市的财力往往也越多。对此，顾朝林教授就曾指出， 城市级别和管辖范围及其事权是目前中国城市政府获得再分配资源的主要来源77。也 正因为这个原因，在省区范围内，城市格局往往出现一个有趣的现象，即城市的规模 与其行政级别呈高度关联。作为一个区域的政治中心，往往也是该区域的经济中心。 行 政 级 别 越 高 的城市， 其 规 模 （ 主 要 体 现 于 经 济 规 模、 人口 规 模 和 建 设 用 地 规 模 三个方面）往往越大。行政级别越低的城镇，其规模往往越小（如图 4-1） 。 4.2.3 地级以上中心城市发展 1980 年代以来，国家主导的区域经济格局和权力主导的城市格局相互结合，有 力推动了地级以上区域中心城市的发展。 区域行政中心城市可以获得了更多的发展资 源和机会，生产要素向中心城市快速集聚，区域经济的增长和区域空间的扩张表现为 非均衡发展状态。 大规模的市管县体制改革是国家主导区域经济格局和权力主导城市 格局的一个具体实例。1980 年代初，在实行有限行政性分权探索的同时，市管县体 制作为分权改革的重要组成部分，也是我国行政管理体制之一，即由市管理若干县或 自治县，早在 50 年代我国就开始市管县体制改革，但真正在 80 年代才开始大规模的 进行，1982 年中共中央以 51 号文件发出实行市管县体制改革的通知，年末首先在江 77 顾朝林论城市管治研究j城市规划，2000(9)：7-10 图 4-1 权力对城市经济格局作用示意图 图片来源：作者自绘 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 34 苏省试点，1983 年开始在全国试行。市管县体制改革是中央向地方（地级市）分权 最重要的内容之一。市管县体制始于解放初期，主要是为了解决大城市蔬菜、副食品 建设基地问题。但真正大规模地推进则是在 1980 年代初期，其目的已不再是仅仅为 了解决大城市的副食品供给，而是要发挥中心城市的辐射和带动作用 78。从市县分治 到市管县体制，市与县之间的关系由原先平行关系变为有明确的等级关系。在市、县 都是一级相对独立的经济利益主体下，为了维护市政府驻地城市的利益，市就有可能 通过行政强制控制、汲取、调控县的资源。按照刘君德教授的话语，就是“市领导县 不是市帮县、市带县，而是市吃县、市卡县、市刮县” （刘君德等， 2000） 。市管县体制后，地级市政府驻地城市利用行政资源的优势可以获取更多的经 济发展资源，一般而言，其经济增长和发展速度自然要高于周边所辖县。对于省会城 市或副省级城市，其行政资源优势则更为明显，一般而言，这类城市往往在很大程度 上是“集全省之力”进行建设。市管县体制直接促进地级市数量稳步增长，地区的数 量迅速减少，同时城市化加快（见表 4-2） 。 表 4-2 中国城市行政区划变更统计 年份 县级市 地级市 区 县市合 并 撤县设 市 直接设 市 撤地 县市升 格或地 改市 地改市 设区 撤县、 市设区 直接设 区 撤区 1978 0 0 0 2 3 0 0 0 0 1979 1 1 20 2 7 0 0 1 0 1980 1 0 2 0 0 0 0 1 0 1981 6 3 6 1 1 0 0 4 0 1982 1 5 6 0 1 0 0 0 0 1983 21 36 3 35 29 0 4 0 0 1984 2 10 1 4 3 8 0 41 8 1985 2 18 3 10 15 20 1 7 0 1986 2 26 3 6 4 3 1 12 4 1987 2 28 1 2 4 5 2 7 12 1988 0 46 2 6 13 18 2 1 5 1989 0 16 0 0 2 1 1 2 2 1990 1 15 2 0 0 0 0 9 7 1991 0 11 0 0 2 2 0 0 2 1992 3 37 0 3 3 6 6 8 8 资料来源：罗震东： 分权化与中国都市区的发展 ，2005：51 得。 区域经济发展仍然为中央主导和行政性分权引起的权力主导区域经济格局的演 变，行政性中心城市获得了更多的发展动机和手段，一些具有良好区位、交通基础设 施条件和投资环境好的中心城市及其周边地区区域快速发展， 在经济增长上成为支撑 78 刘君德制度与创新中国城市制度的发展与改革新论m南京：东南大学出版社，2000：128 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 35 图 4-2 同一行政区单中心结构演变特征示意图 图片来源：作者自绘 区域经济发展的主导力量，直接促进了城镇区域范围的扩张，在中心城市的集聚和辐 射能力的带动下，行政中心城市与其周边县市放入极化作用日趋明显，生产要素向中 心城市快速集聚，区域经济的增长和区域空间的扩张表现为非均衡发展状态。 4.3 都市圈空间结构特征 都市圈空间发展是都市圈社会经济发展在空间上的表现， 城市空间作为经济活动 存在的形式和载体，与特定的地域经济形势具有相应的特性，国家法团主义下都市圈 空间结构表现为一种“计划空间”， 政治中心优先发展是这一时期区域空间发展的重 要规律，城市体系与行政体系基本一致。尽管城市的功能地域与其行政地域之间有密 切的联系，但两者存在本质区别。功能地域体现的是城市人口居住、商业、交通、医 疗、文化等基本功能和经济联系、城乡相互作用的地域范围，是一个动态变化和发展 范围。在绝大多数情况下，城市经济功能区与其行政区不吻合。 4.3.1 同一行政区都市圈单中心空间结构 同一行政区都市圈是指属于一个行政区域的都市圈。最典型的单一型都市圈，如 深圳、广东东莞和浙江湖州、海南海口等为实行市管市体制的单一性地级市。同一行 政区都市圈大多实行了市管县体制。这类都市圈多以一个大中城市为中心，形成一个 完整的政区等级系统；城市行政地域和功能地域基本统一。由于中心城市的集聚规模 小，辐射能力弱，其周边小城市的城市化水平也较低，因而，绝大多数尚不能称之为 都市圈。在沿海发达地区， 此类都市圈处于发育、成长 阶段。单一型都市圈归属于 一个统一的行政实体，城市 政府对县区内统一实行有 效的管理，因而能够运用行 政的力量，调动市内的行 政、土地等资源，有效地对 都市圈空间进行规划、建设 和管理。由于权力分配过于 集中化而导致单中心的空 间结构（如图 4-2） 。 在中国，政治与权力的中心化，就意味着资源配置的集中化，这些会直接导致各 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 36 种资本要素受权力的挟持，向权力中心的所在地聚集。区域城镇空间发展表现为区域 政治中心优化发展，即城市的发展规模和发展速度与其政治行政地位高低成正比，行 政级别越高，城市的规模也大，其发展速度也就越快，反之，城市行政等级越低城市 规模越小，发展速度也就越慢。生产要素流通，表现为生产要素由周围县市向中心城 市集聚，中心城市的集聚成长，此时的都市圈的空间结构往往是单中心的，城镇体系 表现为行政以行政等级规模为特征 的中心城市与区域次级城市及小城 镇之间放射状体系（如图 4-3） 。如 上世纪八、九十年代的湖北省武汉 市，武汉是湖北省的省会，是其行 政中心，由于权力对资本要素流动 的控制，使得各种生产与生活要素 向武汉集聚，形成单中心的都市圈 空间结构，使得武汉既是全省的政 治中心，又是全省的经济中心，城 市规模位于全省第一。城市行政级 级别与城镇规模体系高度一致是国家法团主义下都市圈空间结构的一个普遍性现象。 其根本原因可以简单归结为权力强烈干涉经济的发展。 4.3.2 跨界都市圈多中心空间结构 跨界都市圈是指跨越一个或一个以上统计行政区的都市圈，或称之为复合都市 圈、双中心或多中心并列的都市圈。按照行政等级高低可以分为跨省（市）都市圈和 跨地县都市圈两类。北京天津两个跨直辖市的都市圈实为超级跨直辖市的都市 圈；跨省都市区，如徐州都市圈跨越江苏、山东、安徽三省，南京都市区跨越江苏、 安徽两省等；跨地级都市圈，如广（州）佛（山）都市圈，常州武进都市圈，此 类都市圈在中国数量相对较少，主要分布在经济发展的沿海地区，近 10 年来有减少 的趋势、跨地县市级都市圈，如江阴张家港靖江都市圈。 跨界都市圈往往由于行政级别的等级相同而出现权力的均衡性， 从而保证了资源 配置的相对均衡与资本要素流动的市场性。 都市圈内的各城市彼此之间由于不受任何 一方权力的约束能够获得相同的资本机会，在同级行政市层面，彼此之间互不干涉， 权力范围与行政区划范围相一致，横向层级政府之间几乎没有联系，城市经济活动和 城市建设安排在各自的行政管辖范围内进行，区域经济的增长集中在城市区域中 p p c p 区域外围地区 c 区域政治中心城市 图 4-3 中心城市与周边县市空间结构演化示意图 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 37 心，空间集聚程度非均衡。 （在我国当前同等级的行政市，权力之间容易形成壁垒， 彼此互无干涉权） 。在我国城市发展除了沿海地区接受国家非均衡发展政策的影响下 快速发展外，其他地区，基本靠权力自上而下对资源的汲取或城市自身资源来推动城 市发展。区域中心进入极化过程，突出表现为大城市的成长和首位城市的出现，边缘 地区的资源要素向核心地区大量涌入，大城市与周边县市形成核心边缘的结构，区域 内开始形成等级规模结构，区域范围内各个中心城市形成多中心的空间结构。如湖南 省的长株潭都市圈正是由于权力的均衡性， 彼此之间无法通过权力来干涉资源配置与 资本的流动，而接受市场的自由的竞争环境。长株潭都市圈空间结构呈现多中心的格 局（如图 4-4） 。此外，还有山东半岛都市圈、潮汕都市圈。当城市间产生激烈的恶性 竞争和区域不协调时，单个城市开始出现区域空间协调和整合动机，在多种因素的促 进下，往往会提前采取共同、制度创新等办法，推动各自为政的行政区经济向共同受 益的经济区经济转化，而经济欠发达地区的行政区经济运行格局，将可能会长期，存 在，后需要更长时间才能整合。 4.4 国家法团主义下苏锡常都市圈空间结构特征 4.4.1 国家法团主义下苏锡常区域发展背景 新中国成立到改革开放前即在全能国家法团主义时期，国家权力起主导作用，深 入社会生活的方方面面。这期间我国实施以计划经济为主体的经济体制，区域空间结 图 4-4 长株潭都市圈跨界多中心空间结构演化 图片来源：汤放华，陈修颖， 城市圈空间结构演化 ，中国建筑工业出版社，2010：98 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 38 构在计划经济运行和行政区划不断过程中，不断发生变化。对苏锡常地区经济活动完 全按照国家意志进行安排，对城市工商也进行改造，对乡镇的工商业实行公有化，有 关工农业产品的收购和销售受到政府的强烈干预，城市发展受到一定限制，城镇行政 职能得到强化，同时经济职能特别是经济中心地位降低，城乡二元结构在城镇的中介 职能弱化作用下日趋明显，阻碍苏锡常地区城市化的发展。城市等级规模以与行政等 级高度一致，形成“地级市县城乡镇自然村”的城镇等级体系。 改革开放以后即1978至1992年市场经济的确立， 这期间是国家法团主义从形成、 发展壮大并逐步弱化，于此同时的是地方法团主义开始萌芽的时期。这期间国家对社 会生活的干预逐步的弱化，实行市场力量来配置资源。在 19781984 年期间，中国的 改革开放先是从农村起步。农业家庭联产承包责任制的形成，激发了农民的生产积极 性，这期间城乡集市贸易逐步开放和迅速崛起的乡镇企业促进了小城镇的发展，农民 开始进入小城镇， 出现了城镇暂住人口。 在 19841992 年期间中国的城市化开始步入 城市推动阶段，在 1985 年全国城市经济体制改革试点工作座谈会召开，以企业承包、 放权让利的重点体制改革焕发了城市经济的活力。自 1984 年开始，国家允许农民自 筹资金、自理口粮进入城镇务工经商，农村劳动力得到有限的流动自由，大批农村劳 动力进入城镇务工经商。 4.4.2 区域层面的多中心空间结构发育阶段 苏锡常地区地处平原，开发历史悠久，城乡经济水平较高，城镇密集而均匀，以 江南运河沿线更有“三十里一小镇，六十里一大镇（城市） ”的分布格局，现代城镇 空间格局奠定基础。新中国成立前，无锡迅速发展并取代苏州而成为苏锡常地区的经 济中心，而苏州与常州为当时的次级城市。20 世纪 50 年代以后，实行的是计划经济 体制，扩大了对城市的投资，对地方工业进行大规模的社会主义改造，建立了一些新 的工业部门，一些大批骨干业企业布局在苏锡常三市，城市规模与经济总量获得了长 足的发展。但随后的“大跃进”与“十年文革” ，使得苏锡常三市经济活动陷入停顿， 发展速度缓慢。1978 年后，苏锡常地区成为对外开放地区，推行社会主义市场经济 体制，城市经济得到迅速发展。这时期国家对地方调控依然占主导地位，随着有计划 的市场经济的不断深化、成熟后，市场的力量的不断壮大，苏南乡镇企业的开始不断 发展壮大。 （1）区域中心城市用地的扩展。改革开放以前，苏锡常三市经历了较为平稳的 持续增长过程（如表 4-3） ，苏锡常都市圈经过 1978 年以后多次行政区划，中心城区 的建设面积与以往历史时期相比有了较大的扩展 （如图 4-5） 。 其中苏州空间扩展最大， 由 1978 年 26.6 平方公里发展到 1992 年的 59.9 平方公里，增加至原来的 2.25 倍；常 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 39 州增加较小，1992 年中心城区建设用地面积是 1978 年中心城区建设用地面积的 1.68 倍；无锡增加也较快，1992 年中心城区建设用地面积是 1978 年的 1.68 倍。其中无锡 中心城区城市用地规模最大，苏州次之，常州最小，19781992 年最高值与最低值由 1.42 扩大到 1.70。 表 4-3 1978-1992 年期间若干年份苏锡常三市中心城市建设用地 单位：km 2 年份 苏州市区 无锡市区 常州市区 最高/最低 1978 26.6 34.6 24.4 1.42 1980 28.9 35.9 27.9 1.29 1985 34.3 42.3 34.3 1.23 1990 37.1 65.4 39.0 1.68 1991 49.2 66.7 39.6 1.68 1992 59.9 70.0 41.1 1.70 资料来源：苏州市、无锡市、常州市相关统计年鉴。 图 4-5 改革开放以前苏锡常城市空间扩展分析图 图片来源：郭广东.市场力作用下城市空间形态演变的特征和机制研究d.上海：同济大学，2007：123. 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 40 （2）苏锡常中心人口规模变动情况。与城市建设用地相适应，无锡、常州的人 口增长增加幅度较大，1978 年，无锡市市区人口已达到中等城市的规模，为 66.51 万人，至 1992 年苏锡常三市中心城市均突破 50 万，其中无锡市市区人口接近 100 万。自 1979 年到 1992 年，常州的人口增长至原来的 1.7 倍，同一时期苏州人口增长 至原来的 1.33 倍，无锡中心城区人口增长至原来的 1.23 倍（如表 4-4） ，无锡市区人 口最多，苏州次之，常州最小，19781992 之间最高与最低由原来的 1.59 将至 1.37。 与用地规模平稳的持续增长路径不同， 中心城区人口受计划经济体制和特殊政治背景 的影响，建成区人口的增长历史曲折波动较大。 表 4-4 1978-1992 年期间若干年份苏锡常三市市区人口 单位：万人 年份 苏州市区 无锡市区 常州市区 最高/最低 1978 - 66.51 41.76 1.59 1980 64.34 76.49 46.88 1.63 1984 69.56 82.51 51.26 1.61 1989 83.60 91.32 65.82 1.39 1991 85.05 93.73 67.65 1.39 1992 85.71 94.44 69.09 1.37 资料来源：苏州市、无锡市、常州市相关统计年鉴。 （3）苏锡常三市市区经济发展。自 1978 年我国实行改革开放，社会主义市场经 济体制建立，特别是 1983 年苏锡常地区成为沿海开放区，城市经济迅猛发展。1978 年苏州、无锡、常州三市区 gdp 分别为 9.37 亿元、12.55 亿元和 9.08 亿元。1992 年 苏州、无锡、常州三市区 gdp 分别为 70.99 亿元、98.53 亿元和 52.07 亿元。无锡市 市区经济规模最大，常州市市区经济规模最小。19781992 年期间，最高值与最低值 之比由 1.38 扩大至 1.89。 表 4-5 1978-1992 年期间若干年份苏锡常三市区 gdp 单位：亿元 年份 苏州市区 无锡市区 常州市区 最高/最低 1978 9.37 12.55 9.08 1.38 1980 11.89 17.16 10.23 1.68 1984 17.84 23.95 16.49 1.45 1989 40.43 53.55 34.94 1.53 1991 52.88 67.42 42.06 1.60 1992 70.99 98.53 52.07 1.89 注：数据为当年价 资料来源：苏州市、无锡市、常州市相关统计年鉴。 总体来看，通过以上苏锡常三市市区建设用地规模、人口规模和区域经济发展规 模分析可以看出，苏州、无锡与常州三市差距逐渐缩小，无锡独大的区域城市空间关 系正在发生改变，三足鼎力的格局已经形成，城市规模呈跳跃式扩展，区域范围内空 间结构变现为多中心特征（如图 4-6） 。 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 41 4.4.3 同一行政区单中心空间结构 （1）城镇等级体系的行政等级特征 政治中心优先发展是改革开放以前苏锡常都市圈城市发展一条规律。 即一个城市 的发展规模和发展速度与其政治行政地位相对应，城市行政地位越高，城市规模也就 越大。由表 4-6 充分说明了这一点，同一行政区范围内城镇规模和等级体系与以“地 级市县级市建制镇”的行政级别性对应。 表 4-6 1995 年苏锡常都市圈不同行政级别城镇人口规模 单位：万人 城市（镇） 行政级别 城市 （镇） 人口 （万人） 城市（镇） 行政级别 城市（镇）人 口（万人） 苏州市 地级市 110.79 甪直镇 建制镇 4.08 无锡市 地级市 112.99 平望镇 建制镇 5.43 常州市 地级市 88.26 丁蜀镇 建制镇 12.12 虞山镇 县行政中心 24.94 木渎镇 建制镇 5.26 玉山镇 县行政中心 18.29 浒关镇 建制镇 4.91 城厢镇 县行政中心 12.86 梅李镇 建制镇 8.05 图 4-6 苏锡常都市圈区域层面多中心空间结构 图片来源：作者自绘 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 42 杨舍镇 县行政中心 18.04 洛社镇 建制镇 6.76 松陵镇 县行政中心 11.56 沙溪镇 建制镇 5.74 澄江镇要塞 镇 县行政中心 26.18 盛泽镇 建制镇 10.49 宜城镇 县行政中心 18.52 华士镇 建制镇 7.00 东亭镇 县行政中心 6.59 要塞镇 建制镇 7.09 长桥镇 县行政中心 5.89 资料来源：黄明华，苏锡常都市圈空间关系研究d上海：华东师范大学，2003 表 4-7 反映了苏锡常都市圈城市规模结构的演变。 1980 以前， 城镇人口主要集中 在苏州与无锡两市，占据区域半数的城市与城镇人口，而为数众多的城镇人口比重较 低，规模结构呈“哑铃型” 。19851995 年，区内各县纷纷撤县设市，使城市数量由 3 个增加到 15 个，其中苏锡常三个大城市人口约占全市城市人口一半，城镇规模结构 表现为形成倒三角形特征。 表 4-7 苏锡常地区城镇规模结构 城镇人口规模 1949 1980 1995 100 万 50100 万 无锡、苏州 47.71% 无锡、苏州、常州 50.56% 2050 万 无锡、苏州 47.30% 常州 15.82% 江阴、宜兴、锡山、 溧阳、常熟 30.39% 1020 万 常州、武进 17.80% 宜兴、常熟、吴县 13.82% 武进、 张家港、 昆山、 太仓、吴县、吴江 17.38% 10 万 锡山、江阴、宜兴、溪阳、 金坛、常熟、张家港、昆山、 太仓、吴县、吴江 34.90% 锡山、江阴、溧阳、金坛、 张家港、昆山、太仓、吴 江 22.65% 金坛 1.65% 资料来源：黄明华，苏锡常都市圈空间关系研究d上海：华东师范大学，2003 47.71%指无锡和苏州两个城市城市人口占苏锡常地区总人口的比重， 其他数字百分比同样指前面城市的城市 人口占苏锡常地区城市人口的百分数。 （2）市县经济差距扩大，区域空间非均衡化、分散化 市县城镇化发展差距显著，中心城市集聚增长。苏锡常地区在历史上就是市镇 经济发达、市镇稠密的地区，城镇化水平居全国前列。改革开放以后，自 1975 年开 始每 10 年以 100 多万人的规模扩大，但相较与工业化，城镇化水平仍然较低； “苏南 模式”是苏锡常都市圈乡镇经济发展典型特征，表 4-8 反映了几个时期各县城市人口 （县及县级市为非农业人口）增长速度，可以看出，同一行政区域中心城市的人口增 长速度快于各县的人口增长速度，区域空间结构以中心城市的集聚为主，区域中心城 市与周边县逐渐形成核心边缘结构，同时，在“苏南模式”带动下，乡镇经济逐 渐发展，城镇空间表现为“离土不离乡” 、 “进厂不进镇”的城市化特征，区域空间分 散化增长。 苏州科技学院硕士论文 第四章 国家法团主义下都市圈空间结构演化 43 表 4-8 苏锡常都市圈非农人口变动统计 单位：% 城市 1949-1980 1980-1989 城市 1949-1980 1980-1989 无锡 1.67 3.26 金坛 0.16 7.12 苏州 0.92 2.80 常熟 2.24 4.85 常州 2.28 3.49 张家港 0.57 9.49 锡山 1.60 15.32 昆山 1.04 4.42 江阴 1.27 9.56 太仓 1.92 5.21 宜兴 1.00 6.43 吴县 0.89 0.65 武进 -1.63 7.06 吴江 0.09 3.10 溧阳 3.33 6.16 资料来源：黄明华，苏锡常都市圈空间关系研究d上海：华东师范大学，2003 市县经济差距扩大，区域空间非均衡发展。 同就地城市化相对应，劳动力、资金、土地等经济要素也在地域就地集中，以乡 镇工业化的发展与空间分布作为典型，经济的发展在整个地域表现出明显的空间差 异。县域经济差距扩大，城镇空间非均衡发展，城镇空间分散化，同一行政区城镇以 中心城市集聚为主（如图 4-7） 。 图 4-7 苏锡常都市圈中心城市 gdp 占全省比重变化 资料来源：黄明华，苏锡常都市圈空间关系研究d上海：华东师范大学，2003 总体来看，同一行政都市圈空间范围内，城市发展要素在区域中心集聚，区域空 间表现为以中心城市极化生长为主，从 1978 年以来，苏锡常都市圈经济增长的空间 变化看， 已经不出形成了极化现象， 区域中心城市与周边市县呈现核心边缘结构。 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1949年 1952年 1957年 1965年 1970年 1975年 1980年 1985年 1990年 1995年 无锡市区 苏州市区 常州市区 苏州科技学院硕士论文 第五章 地方法团主义下都市圈空间结构演化 44 第五章 地方法团主义下都市圈空间结构演化 在地方法团主义视角下， 力量关系格局将表现为 “强地方政府、 强市场、 弱社会” ， 此时存在两种方向的分权，即行政性分权和市场化分权，经济发展主体进一步下移， 地方政府获得了更多的发展自主权，成为经济利益主体，地方政府和市场在城市资源 配置上主导力量，地方政府与市场合作形成“增长联盟” ，促使区域经济格局和城市 体系发生剧烈重组，基于此，本章节试图通过在地方法团主义视角下对区域经济和城 市体系的发展变化，以及由此而引起的空间演化进行分析研究。 5.1 由“国家法团主义”到“地方法团主义” 5.1.1 行政性分权深化发展主体进一步下移 （1 1）行政性分权深化与地方经济主体的确立）行政性分权深化与地方经济主体的确立 进入 1990 年代，在经过 3 年（19891991）治理整顿后，1992 年 1 月原国家 总理李鹏在全国经济体制改革工作会议会上指出：“治理治理整顿的任务基本完成。 通过治理整顿，为改革创造了一个比较宽松的环境，并且使改革有所前进。”国家经 济重心重新回到深化改革的轨道上来。为了配合经济体制改革，并进一步激活地方政 府能动性，继续对垂直府际关系调整，行政性分权不断深化和制度化。府际关系的内 涵十分丰富，包括诸多方面的关系和相互联系。主要由权力之间的相互关系、财务之 间的相互关系以及公共管理之间的关系三重关系构成， 除此之外还有职能之间相互关 系、制度政策关系、监督管理之间的关系、公共政策合作协商关系、法律和司法关系 等等 79。”其中，权力是各级行政行为运作的核心，而财政是地方政府进行社会经济 活动的基础。 府际关系在不同层面都有表现， 政府间财政关系是府际关系的核心关系， 直接决定了地方政府之间相互竞争格局。因为财务是进行各项经济活动的基础，地方 政府不管是进行物质活动还是进行非物质资源的竞争， 其决定性作用的还是政府之间 的财政关系，由此看来，财务关系在地方政府竞争格局起着至关重要的决定性作用 80。 1992 年之后，中央向地方，上级政府向下级政府分权力度不断加大。在中央省 级层面，具体表现为：财权进一步下放并且体制化。从 1980 年的“划分收支，分 级包干”到现在的中央和省区间分税体制，财政体制改革经历了 19801994 之间 几次重大调整。尽管省区政府通过参政体制改革获得了更多的发展自主权，但实际发 79 林尚立国内政府间关系m杭州:浙江人民出版社，1998 80 王敬尧，陶振分税制视野下府际关系的特征与走向府际间财政资源分配的视角j江汉论坛，2008(8)： 81-85 苏州科技学院硕士论文 第五章 地方法团主义下都市圈空间结构演化 45 展中央仍然控制着财政的主要配置，中央向地方财政分权是渐进式的过程，省区政府 特别是地方政府成为经济发展主体，地级城市以及县级城市之间财政关系日趋多元 化。但省级及其管辖的地级城市和县级城市都面临“经济锦标赛”体制压力，财权是 地方政府经济运作的核心， 也直接影响着地级城市和县级城市之间财务税收之间的关 系。地方政府之间的财政相互博弈是围绕财政权力下放多寡而展开的 81，以便激活其 辖区内下级政府的积极性。经济管理权力下放。包括计划权、管理权、信贷权、投 资权、外汇管理权、进出口权等。当然，经济管理分权是有底线的，有些经济权力如 公共物品的提供、全国性的基础建设、宏观经济的调控手段、收入的再分配、战略物 资的掌控等仍然在中央政府手中。对于地方政府，一般而言，行政级别越高，经济管 理权限越大。管理地方社会事务权限下放。根据责权利相统一的原则，在财权下放 的同时，中央政府也将很大部分地方事务移交给地方政府管理。无论是财权进一步下 放，还是经济管理权和地方社会事务权的下放，都造成了一个共同的结果：就是经济 发展的主体（或称之为发展权）沿着“中央省区地市县乡镇”现行 行政体制通道不断下移。 行政性分权和发展主体的下移使地级城市和县级城市的角色发生了深刻的变化。 中央政府的放权让利使地方政府获得了某种程度上的“经济产权” 82，实质上塑造了 地方政府“经济人”的角色，使地方政权获得了为自身谋求利益的动机和行动空间。 对此，周冰指出，省区以下地级城市及县级城市行为具有“经济人”的角色是当代转 型期的一个特征，19 世纪 90 年代初期，地方政府“经济人”角色表现为政府对企业 的控制，自主兴建工厂；19 世纪 90 年代中后期，地方政府“经济人”角色表现为地 方政府对市场控制，积极建立市场；20 世纪初，在改革开放，尤其是对外开放，上 海浦东开发成功引进外资带动区域经济发展，引起了“园区热”的建设活动，地方政 府积极引进外资，发展“园区经济” ，来提高城市竞争实力；20 世纪末，地方政府“经 济人”的角色表现为对城市土地进行批租等手段来经营城市，为城市创造“品牌”效 应，促进城市精明增长 83。 行政性分权以后，地方政府获得更多的经济发展权力，尤其是财政体制的不断调 整，使得地方政府在具备以往的国家利益的代理人角色的同时，更兼具了“经济人” 的角色。行政性分权涉及很多方面关系的调整，例如政府之间财政关系、行政管理关 系、职能关系等等，行政性分权的实质是中央政府将一些财政和事务管理权下放到地 方政府，地方政府自行的对其行政范围内经营和管理社会事务，就如同管理自己公司 一样实施自己的行为。地方政府在获得自主权的同时必须履行相应的义务，由于现行 81 张闫龙财政分权与省以下政府间关系的演变j社会学研究，2006(3)：39-63 82 邓大才论政府竞争j江苏社会科学，2004(4)：124-129 83