（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼受案范围研究.pdf

摘要 行政诉讼受案范围是行政诉讼制度的核心内容之一，其决定着自然人、法人或其他 组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度，影响其诉权受保护的状况；也是解决人 民法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工和权限的法律规定，其不仅涉及到行政 机关的行政活动，还涉及到法院的审判活动。我国行政诉讼受案范围由于受当时社会实 际情况制约，范围规定得比较狭小，严重限制了行政相对人的行政诉权，不能有效监督 行政，不利于保障相对人合法权益。为此，本文从三个方面研究了行政诉讼受案范围： 概述了行政诉讼受案范围的现有规定并做了一定程度的评析；分析了当前影响我国行政 诉讼受案的几个因素；介绍了国外有关行政诉讼受案范围的原则性规定以及提出了我国 行政诉讼受案范围应该发展的方向即完善我国行政诉讼受案范围的架构设计。以期扩大 和完善中国行政诉讼受案范围，充分保障相对人合法权益。 关键词：行政诉讼；受案范围；抽象行政行为；行政诉讼法 a b s t r a c t t h es c o p eo fa c c e p t i n gc a s e so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea so n eo ft h ec o r e so fs y s t e m s o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ed e t e r m i n e st h ew i d t ha n de x t e n s i o no fj u d i c i a lp r o t e c t i o no f n a t u r a lp e r s o n ，j u r i s t i cp e r s o no ro t h e ro r g a n i z a t i o n sa n da f f e c t st h ep r o t e c t e dp r o c e d u r e i ti s a l s oal e g a lr e g u l a t i o nw h i c hr e s o l v e sa d m i n i s t r a t i v ep r o v i s i o na n dr i g h t sb e t w e e np e o p l e s c o u r ta n do t h e rn a t i o n a lo r g a n i z a t i o n sa n di tc o n c e m sn o to n l yt h ea c to fa d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n sb u ta l s oj u d i c i a la c to fp e o p l e sc o u r t i nc h i n a , b e c a u s eo fr e s t r i c t i o na tc e r t a i n p e r i o d ，t h es c o p ei sc o m p a r a t i v e l ys m a l lw h i c hr e s t r i c t st h el e g a lr i g h to fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ew h i c hc a n n o ts u p e r v i s et h ea d m i n i s t r a t i v ea c ta n dp r o t e c tt h el e g a lr i g h t s o f c o u n t e r p a r t s o ，t h ep a p e rm a d ear e s e a r c ho nt h es c o p eo fa c c e p t i n gc a s e so fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ef r o mt h r e ea s p e c t s ：ag e n e r a li n t r o d u c t i o na n dp a r t i a la n a l y s i so nt h ep r e s e n t r e g u l a t i o n so ft h es c o p eo fa c c e p t i n gc a s e so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ；a l la n a l y s i so f f a c t o r s w h i c hi n f l u e n c et h ea c c e p t i n gc a s eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei no u rc o u n t r y ；i n t r o d u c t i o no f t h er e g u l a t i o n sa b o a r di nt h ef i e l da n dt h ep r o p o s a lo ff r a m e w o r ko ft h ed e v e l o p m e n to f a c c e p t i n gc a s e so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei no u rc o u n t r y t h ea i mo ft h ep a p e ri st oe x p a n d a n dp e r f e c tt h es c o p eo fa c c e p t i n gc a s e so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei nc h i n aa n dp r o t e c tt h e l a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ec o u n t e r p a r t k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ；s c o p eo fa c c e p t i n gc a s e s ； a b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t ；a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w 1 1 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 醐：- f 卑 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：越 日 期：中7 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 关于“行政诉讼受案范围 一语，世界上大多数国家，无论是大陆法系还是普通法 系( 英美法系) 国家都作了关于行政诉讼受案范围或者类似的规定，如德国行政法称之 为“行政诉讼审判性 ，法国行政法称之为“行政法院的审判权范围 ，而美国行政法则 将该问题称之为“司法审查的可得性”，或称之为“司法审查的范围 ；或“司法审查监 督的范围”；或“法院、受理机构的主管范围”或“行政诉讼的范围 等等，不一而足。 无论各国对此问题进行何种表述，其中心的实质意义都是关于法院对行政诉讼争议的监 督权限的范围，也就是说哪些行政活动应该由法院来审视，哪些行政活动法院不能够或 者不宜进行审视。 作者认为，所谓“行政诉讼受案范围 ，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。 这一范围同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的 公民、法人和其他组织诉权的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。 行政诉讼的受案范围体现了法院审查行政行为的可能性，同时也表明了行政相对方 保护合法权益进而诉诸法院的可能性，人民法院可以受理什么样的行政案件以及不能够 受理什么样的行政案件，或者说，哪些行政活动应当属于人民法院的受案范围，哪些行 政活动不能够被纳入到人民法院的受案范围，这直接决定了双方的地位和权限。法律可 以对行政争议的解决办法做出具体的规定，如法律明确规定某一类行政争议案件只能由 行政机关加以解决，在这种情况下，人民法院就无权受理、解决这种争议，当然也无权 对引起争议的行政行为的性质进行审查。所以，我们可以说行政诉讼受案范围也就意 味着对司法审查权的界定。 1 9 8 9 年4 月第七届全国人大第二次会议通过了中华人民共和国行政诉讼法( 以 下简称行政诉讼法) ，并于1 9 9 0 年l o 月1 日起开始施行。行政诉讼法的制定和 实施为我国从此走向依法治国的道路奠定了重要的基础。我国行政诉讼法自上个世纪九 十年代实施以来，对于社会生活的各个方面都做出了巨大的贡献。保障公民权利，我国 公民可以监督行政机关的具体行政行为，在年老、患病、残疾等情况下可以从政府获得 帮助等；促进行政管理的法治化，通过法律形式的监督能够促使政府在做出行政行为时 依法办事，减少损害相对方合法权益情形的发生；推进市场经济体制的确立，市场经济 是法治经济，尤其对行政法与行政诉讼法的要求最为强烈，只有规范了政府的行为才能 尽可能多的保障相对人的权益：推动宪政和法治建设，我国正在朝着建设宪政国家、法 治国家的方向努力，急需一批能够适应当前社会情况的法律法规的制定、出台，作为基 本法重要组成部分的行政法与行政诉讼法的完善至关重要，只有发动一场自上而下的法 治运动，以国家的力量为主导，才能确保我国法治进程的加快。行政诉讼的受案范围是 国应松年： 行政法教程，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版，第1 1 7 页。 l 东北师范大学硕士学位论文 指人民法院在受理一定范围内的行政案件时所拥有的权限，从而区分法院与其他国家机 关之间在解决行政争议上的分工。行政诉讼的主要目的在于保障行政相对人的合法权 益，对行政主体行为的合法性实施司法审查。但是，由于历史原因，我国行政诉讼的受 案范围过于狭窄，很多本应该通过行政诉讼解决的行政争议却被限制在诉讼之外，影响 了对行政相对人合法权益的保护，也导致很多行政行为由于不可诉而缺少必要的司法程 序监督，凸显了应该扩大我国行政诉讼受案范围的现实必要性瞳1 。自从民事诉讼法创建 我国行政诉讼制度以来，虽然我国行政诉讼制度存在很多问题，但是行政诉讼的受案范 围这一方面却总体上呈现逐步扩大、完善的态势，虽然现在行政诉讼受案范围的表现方 式、确立模式、受案标准、可诉行为的范围和我国公民宪法权利的保护范围等诸多方面 都存在明显的缺陷。这些情况都表明了我国行政诉讼受案范围理论研究的不足与缺陷。 改革开放3 0 年来，我国的市场经济发展呈现了蓬勃发展的大好局面，但是各种社会问 题也与之相伴而生。由于经济的发展，政府的行政管理活动相应增加，新的行政争议也 不断涌现，如与公民密切相关的抽象行政行为大量涌现，而这种行政行为在很多情况下 又导致了公民合法权益的受损害，但是现行的行政诉讼法却将此种行政行为排除在诉讼 的范围外；行政机关内部工作人员对行政机关作出的有关自己奖励、处分的处理决定不 服而引起的内部行政争议也被排除在诉讼的范围外；行政事实行为也是我国现行行政诉 讼法不予受理的行政争议之一。以上种种情形都彰显了我国行政诉讼受案范围明显过于 狭窄，很多公民宪法层面上的权利得不到诉讼途径的救济。我国最高人民法院近年来针 对特定问题出台了一些司法解释，在一定范围上拓宽了行政诉讼的受案范围，但是，这 种行为并不能从根本上解决我国行政诉讼制度存在的问题，只是在某种程度上缓和了当 前的社会矛盾，并没有使行政相对方合法权益的保护方式发生本质转变1 。针对这种现 实问题，笔者拟对行政诉诉讼受案范围做进一步的探讨，从多角度、多层次对行政诉讼 受案范围进行研究，力图能够为我国即将修订的行政诉讼法提供一种理论上的参考。 2 东北师范大学硕士学位论文 一、我国行政诉讼受案范围及评析 ( 一) 我国有关行政诉讼受案范围的法律规定 行政诉讼最早起源于法国，法国于1 7 9 9 年建立了世界上第一个行政法院，是历史 上最悠久、体制最完善，同时也是最引人瞩目的行政法院。继法国之后，德国、奥地利 等国也先后设立了类似性质的行政法院。中国的行政诉讼制度可以追溯到1 9 1 4 年3 月3 1 日中华民国政府公布的平政院编制令和1 9 1 4 年5 月1 8 日公布的行政诉 讼录例。这些法令规定采取平行于普通法院的行政法院制。1 9 3 2 年1 1 月1 7 同公布 的行政诉讼法与行政法院组织法没有改变此体制。中华人民共和国建立后， 废除了上述法统。从1 9 5 0 年开始，有个别法律法规规定，发生行政争议可以向法院 提起诉讼，但没有形成制度。1 9 8 2 年1 0 月1 日公布的中华人民共和国民事诉讼法 ( 试行) 第3 条第2 款规定：法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。 1 9 8 7 年1 月1 日起生效的治安管理处罚条例规定，治安行政案件可以向法院起 诉。1 9 8 9 年4 月4 日中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议通过并公 布、1 9 9 0 年1 0 月1 日起施行的中华人民共和国行政诉讼法，进一步使行政诉讼 制度化钔。 宪法作为国家的根本大法，是进行行政诉讼立法和司法时起指导作用的法律规 范。宪法的规定尤其是关于公民基本权利和自由、关于人民法院审判制度及诉讼活 动原则的规定等都对行政诉讼法具有指导和规范意义。我国先后制定的四部宪法，其 中1 9 5 4 年、1 9 7 5 年、1 9 7 8 年、1 9 8 2 年宪法，都以最高国家意志形态对行政诉讼制度作 了原则性的规定，明确了公民至高无上、不受任何人侵犯的行政诉讼权。 但是，我国虽然以根本大法的形式明确了公民行政诉讼权利的重要性，可是在宪 法出台的同时并没有出台相应的行政诉讼法，所以，对于当时所发生的行政争议 案件的审判，法官并没有相应的行政法律依据，只能以当时的民事诉讼法规定作出 类似的裁判。1 9 8 2 年制定的民事诉讼法( 试行) 第3 条第2 款规定：“法律规定由人 民法院审理的行政案件，适用本法规定。 直到1 9 8 9 年4 月4 日，新中国第一部自己的 行政诉讼法才在七届全国人大第二次会议通过，从而正式结束了中国建国4 0 年来 无行政法典的历史。中华人民共和国行政诉讼法的制定与实施，打破了几千年传 承下来的传统观念，建立起了民可以告官的行政诉讼制度。因此，人们普遍地把这 部法律叫做“民可以告官 的法律。它是社会主义民主政治建设和社会主义法制建 设的一个重要里程碑。 行政诉讼法以法律的形式明确规定了行政诉讼的受案范围，其第二章对行政诉 讼受案范围作了专门规定，第十一条第一款以列举的方式规定了人民法院可以受理的因 行政主体八大类具体行政行为而提起的诉讼案件，第十一条第二款又作了补充性规定： 3 东北师范大学硕士学位论文 除第l l 条所列的八类行政案件可以提起行政诉讼外，人民法院还应当受理法律、法规 规定其他的可以提起诉讼的行政案件，第十二条规定了行政诉讼受案范围的四项排除事 项。总体看来，我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围标准采取了“概括列举式加排除式” 的立法模式，比较清晰的区分了可以诉讼与不可以诉讼的行政争议类型，使人一目了然， 同时也便于司法机关的实务操作。 由于法律的相对稳定性，对于实践中出现的新情况，1 9 9 1 年我国又以司法解释的形 式对行政诉讼受案范围作了进一步的规定。1 9 9 1 年颁布的关于贯彻( 中华人民共和国 行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) 中对行政诉讼受案范围的具体问题作了细化， 由于我国当时的行政诉讼制度很不成熟，可操作性不强，所以立法者基于此对行政诉讼 受案范围作了一定程度的限制，尽可能使受理的范围符合当时的实际情况。一是对“具 体行政行为 作了相当狭义的解释。它把可诉的具体行政行为仅限定为行政法律行为， 而且是单方行为，从而既排除了非法律行政行为，又排除了双向行政行为，范围非常狭 窄。二是根据行政诉讼法第1 l 条的规定和有关司法解释，列举规定了人民法院应予 受理的六类行政案件。 随着经济的发展和立法技术的成熟，我国于2 0 0 0 年3 月1 0 日公布了最高人民法院 关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释( 同时废止最高人民法院 关于贯彻执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) ) ，对行政诉讼 审判实务当中的有关问题，包括受案范围问题进行了解释。与原来“概括列举加排除式” 模式不同的是，该司法解释采用的是“概括加排除 的模式，在首条“公民、法人或者 其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉 讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的基础上，对国防外交行为、抽象行政行为、 内部行政行为、终局行政行为、行政调解和法律规定的行政仲裁行为、不具行政强制力 的行政指导行为等等“不可诉行政行为 进行了排除。 我国行政诉讼法的颁布、施行，规范了行政机关在行政管理中做到依法行政、 提供了行政相对方一种强有力的权利救济手段、化解了社会矛盾、促进了国家经济建设、 并对改善政府形象也有所帮助。但是，虽然我们颁布了一定数量的法律、法规、司法解 释，然而，在司法实践中，行政诉讼的现状仍不容乐观，与立法者当初立法所要达到的 目的相差甚远。根据最高人民法院的统计，在行政诉讼法颁布、施行了1 2 年之后， 2 0 0 2 年全国法院受理各类案件共5 ，1 3 2 ，1 9 9 件，其中行政案件仅为8 0 ，7 2 8 件，行政 案件所占的比例仅为1 6 。造成这一状况的原因虽然与我国长期形成的厌诉、官僚体制 有关，但是我们也无法否认，行政诉讼法规定的受案范围过窄，受案标准过高是另外的 主要原因。 ( 二) 我国行政诉讼受案范围评析 从上面的介绍可以看出，我国的行政诉讼受案范围产生于计划经济时代，虽然随 着我国经济社会的发展与改革开放的不断深化，行政诉讼受案范围已经通过立法和司法 解释等路径不断扩大，但仍然不能适应已经建立的社会主义市场经济体制。同时，由于 4 东北师范大学硕士学位论文 行政法律、法规以及司法解释本身在立法过程中所受到局限，使行政诉讼受案范围的相 关规定比较狭窄甚至有所遗漏，这就导致了很多行政机关侵犯行政相对人的具有重要社 会意义的行政争议案件不能够纳入到司法审查的范围，行政相对人的合法权益得不到司 法救济，从而打击了行政相对人诉讼的积极性，在客观上减少了行政案件的数量，在质 量上使法院受理的行政案件也大打折扣畸3 。经过研究、分析，笔者认为对我国行政诉讼 受案范围可以从以下几个方面进行分析： 1 、行政相对方权利受保护的范围狭窄 目前，无论在理论界还是司法实务界均普遍认为，只有具体行政行为涉及公民、 法人或其他组织的人身权或财产权的才可以起诉，凡涉及人身权、财产权以外的权利都 不可以起诉。我国行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机 关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起 诉讼 ，但是行政诉讼法第1 1 条第1 款第8 项又作了补充规定，人民法院受理公民、 法人、其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。 将上述列举式舰定和概括式规定合并起来，即应理解为只有具体行政行为侵犯人身权、 财产权时，人民法院才得受理，如果侵犯了其他权利，如言论自由权、劳动权、体息权 和受教育权等等，人民法院则不能受理障1 。而在现今的社会中，人身权、财产权仅仅个 人享有广泛社会权利的一部分，与公民所享有的其他权利是平行的、并行不悖的，但是， 如果这样理解，那么如果公民的其他合法权利遭受到行政行为的不法侵害，行政相对人 是不是也可以据此提起行政诉讼呢? 笔者认为，无论是公民享有的哪种权利，既包括宪 法权利，也包括民事权利和行政权利，只要受到行政机关在具体行政行为中的不法侵害， 行政相对人在主张权利救济时人民法院就应该受理。如果我们的行政诉讼法将人身 权、财产权以外的权利排除的司法审查的范围之外，那么是不是就意味着行政机关可以 任意侵犯这些不受司法审查的权利呢? 如果出现这种结果，显然与我们立法者的初衷相 违背，也违反了行政诉讼法的立法目的。我国的行政复议法规定，行政复议范 围既可以审查公民的人身权，也可以审查公民的财产权，还可以审查公民一切的合法权 益。所以，从立法连续性、一贯性的角度考虑，行政诉讼的受案范围也不应该仅仅限于 行政相对人人身权、财产权的侵害，而应该包括相对人一切的合法权利。 2 、行政诉讼受案范围规定模式不当 ( 1 ) 规定模式复杂 我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围采取概括模式加列举模式再加排除模式，可以 说是比较独特的一种模式，这是由当时特定的历史条件所决定的，曾经起过一定的积极 作用。第一，这种模式界分可以比较清楚地界定受案范围，哪些行政争议可以纳入诉讼 的范围，哪些行政争议不能够纳入行政争议的范围以及哪些行政争议需要司法解释加以 明确都一目了然，具有较强的可操作性；第二，通过这一模式对行政诉讼受案范围进行 了比较严格的限定，减轻了行政机关的抵触和疑虑，避免因司法资源不足出现负荷过重 s 东北师范大学硕士学位论文 的情况，有利于行政诉讼制度的j i l 页n 建立，体现了“先建立制度后逐渐完善这一指导 思想；第三，正是由于行政诉讼受案范围规定的历史局限，才为后来根据实际情况逐步 地、有针对性的扩大受案范围留有一定空间，符合事物发展的规律。但现在看来，这种 模式的僵化弊端越来越明显，可扩展空间十分有限，不能充分保障诉权的实现，不能适 应不断发展的人权保障要求，应作必要的修改完善。 笔者以为，从充分保障人权、诉权的角度，比较理想的模式是排除模式，即原则上 凡个人和组织向法院提起行政诉讼，法院都应当受理，只有在少数同样出于保障人权需 要的例外情况下，法院才可以根据法律明确规定不予以受理。但考虑到我国立法实践和 执法机关、老百姓已经习惯于法律要有正面关于适用范围的规定，因此，退而求其次， 可以考虑采用概括加排除模式。但概括又可以进一步分为抽象概括和具体概括，我们宜 采取抽象概括，即对起诉主体、被告资格、行为只作高度抽象概括规定，但是这又对法 官素质提出了较高的要求，期望其能够较好的发挥自己的自由裁量权。排除也可以进一 步分为抽象排除和具体排除，我们宜采取具体排除，即对应当排除的范围做出明确具体 的列举。也就是说，我们所要采取的模式，准确讲应当是“抽象概括加具体排除 模式。 ( 2 ) 行政行为划分标准不统一 我国行政诉讼法关于行政行为的划分标准不统一，例如行政诉讼法第1 1 条第3 项 “侵犯法定经营自主权”往往是其他几种行为的结果，因为乱处罚、违法要求履行义务、 违法采取强制措施、拒绝颁发许可证和执照等行为都可能导致法定经营自主权被侵犯的 结果。而第1 项中的乱罚款则是第7 项违法要求履行义务的一种表现形式。第4 项中拒 绝颁发许可证行为常常就是第6 项拒绝保护人身权和财产权法定职责的表现形式之一。 而行政诉讼法的受案范围中肯定式列举是按照行政行为来划分的，使得肯定式列举的行 为不是在同一个层次上使用，造成对受案范围的规定语焉不详，所列举的七项行为之间 难免有相互交叉重叠甚至于遗漏的现象，既不能体现立法的严密，对于司法实践也容易 造成混乱。 3 、只有合法性审查而无合理性审查 对具体行政行为的审查，仅局限于合法性审查。我国行政诉讼法第5 条规定： “人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。 从目前看，合法性审 查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范 围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任 何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。但是，行政自 由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定 的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、 适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自 由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的 行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖口1 。 6 东北师范大学硕士学位论文 二、我国行政诉讼受案范围影响因素分析 行政诉讼的受案范闱，反映了司法权对行政审查的范围，它是司法权与行政权的相 互影响、相互作用、共同进步的结果。行政诉讼受案范围的确定，决不是立法者主观臆 断、偶然选择的产物，它是一个国家的政治、经济、文化及法治状况的综合反映。实践 中，行政诉讼受案范围的制约因素主要有： ( 一) 行政法理论因素的制约 行政法理论对行政诉讼受案范围有着重要的影响。行政法理论对于行政行为的基本 问题作了明确的界定，行政行为的种类和性质是行政诉讼范围的决定因素。但是，不 同的理论界定就会导致行政诉讼受案范围的差异，比如我们所熟知的具体行政行为、抽 象行政行为、行政指导行为、行政裁决行为、国家行为等，对此具体含义界定的模糊就 会导致实体行政诉讼法上受案范围的不同。当盼，由于计划经济向市场经济的转型，我 园几千年的传统人治色彩，使得我国本来就不是很发达的行政法理论更加显得稚嫩，正 是由于其理论上的乏力才导致了我国当前行政诉讼受案范围的局限，所以，借鉴吸收各 种符合我国国情的先进行政法理沦，完善我国的行政法理论研究是尽快提高我国行政诉 讼受案水平的路径之一。 行政机关实施的哪些行政行为具有可诉性，应当纳入行政诉讼的受案范围，完全取 决于行政机关对各种行为性质和特征的认识，他们对这些基本问题具有解释权哺1 。由于 各国对行政行为的分类和性质的认定有所不同，由此在主要方面决定了行政诉讼受案范 围有一定的区别。例如英国行政诉讼的范围主要由判例法确定，凡是被认为违背“越权 原则”的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，均属于行政诉讼的受案范围。 如我国就将具体行政行为作为行政诉讼受案范围的基本标准，抽象行政行为即使是行 政机关所为，并在具体实施当中侵犯了相对方的合法权益，相对方也不能对此提起行政 诉讼。 ( 二) 市场经济的发展程度 市场经济是法治经济，法律之无形之手在市场公平交易的整个过程中都起到了一种 定纷止争的重要作用，离丌了法治的市场经济不能称其为市场经济，充其量是一种形式 上的交易。经济基础决定上层建筑，行政诉讼制度归根到底是属于上层建筑，受一困经 罗静：论我国行政诉讼受案范围的重构，中国论文下载中心。 圆黄学贤、杨海坤：新编行政诉讼法学，中国人民f l ：版社2 0 0 1 年版第6 3 、6 4 页。 张飞钊、韩大元比较行政法中国人民人学出版社1 9 9 8 年版第8 0 0 页。 7 东北师范大学硕士学位论文 济发展水平的制约阳1 。一般而言，市场经济发展水平愈高，行政诉讼受案范围也愈宽。 当市场经济获得比较充分的发展，政府与企业、公民之问的关系形成权利义务的法律关 系的时候，行政相对人才有必要和可能运用行政诉讼的法律武器来维护自身的合法权 益。确立社会主义市场经济体制目标，进行经济社会又快又好的发展，政治体制适应经 济发展的改革和适度的对外开放，无疑会促使我国行政诉讼受案范围的逐步扩大，民生 得以发展。 ( 三) 公民权利意识和民主国家的发展程度 公民权利意识和民主国家的发展程度通常是一国行政诉讼受案范围的决定因素。只 有当人们明确自己的权利义务责任，意识更为成熟、更为普遍、更为强烈，民主国家准 许其以一定的方式表达自己的这种意识时，只有当广大公民普遍认为行政诉讼制度成为 国家重要诉讼制度时，强调程序f 义重于实体j 下义时，行政诉讼制度才会与时俱进，随 着时代的步伐而前进。因而，公民权利意识强，反映在立法上，则受案范围大；公民权 利意识弱，则受案范围小0 1 。 由于中国的封建官僚思想比较浓重，“民告官 在很长一段时间里都被看做一件不 可思议的事，但是，随着法治国家的建设、公民维护自身合法权益意识的增强，“民告 官 案件逐年增多，正成为常态。 北京市东城法院首次就地审理的1 2 名村民状告市国土资源局索赔5 0 0 多万元的行 政赔偿案就是当前我国公民权利意识增强与民主国家建设的典范。这起行政案件前后历 时3 年。2 0 0 5 年1 2 月，北京市国土资源局怀柔国土分局作出的土地行政处理决定认定， 雷某等1 2 人在庙城镇西台上村西大横头的基本农田上植树，违反了法律规定，属违法 行为。国土资源局作出责令改正违法行为通知书，要求雷某等1 2 名村民立即停止 并限期自行改正违法行为，恢复原地貌。雷某等人对该决定不服，向东城法院提起行政 诉讼，法院考虑到原告的实际困难，由多名法官组成的审判组驱车百里来到怀柔区，就 地听取原被告双方的意见陈述，并依法以被告证据不足为由撤销了国土资源局的决定。 这是北京市法院首次就地审理的行政案件。依据东城法院新近出台的制度，今后符 合条件的“民告官 案件，都可在原告居住地就地审理。据法官介绍，此案是行政案件。 就地审理过去主要在民事案件中适用，东城法院新近出台了行政案件就地审理制度，规 定今后远郊区县土地征收征用、安置补偿等涉农行政案件；当事人居住外省市或本市远 郊区县的群体性行政案件：当事人交通不便的案件；当事人因残疾、年老体弱等行动不 便的案件；当事人经济困难，申请司法救助被人民法院准许的案件；可基于法院认为有 必要或者当事人申请而进行就地审理。这种人性化的规定，对于处于弱势的行政相对方 无疑是一种维护权益的有力支持，说明我们国家的民主化、法治化建设又上了一个新台 阶。值得称道还有我们这里的1 2 名原告，1 2 名原告知道了自己的合法权益受到不法侵 害，并能够积极通过法律途径寻找维护自己的合法权益的方式，在一定程度上反映了新 时代我国公民法律意识、权利意识的提高，为我国法治社会的建设提供了有力的保障， 8 东北师范大学硕士学位论文 同时也对我国行政机关依法行政，行政程序立法水平的提高有积极的促进作用。 ( 四) 行政机关解决行政争议的能力 如果一个国家对行政机关的约束机制比较健全，并且解决行政争议的能力很强，那 么对行政诉讼制度的建立的迫切性就会降低，行政诉讼范围可能窄一些；反之，则行政 诉讼受案范围可能要宽一些。当然，行政机关可能会抵制来自外部监督、甚至抵制行政 诉讼，这也会在一定程度上影响行政诉讼的受案范围。长期以来，我国行政机关积累了 浓厚的官僚习气，对于行政执法不讲方式方法，不积极听取相对方的申辩和陈述，不考 虑行政效率，总以一家独大的心态野蛮执法、暴力执法，导致发生了很多严重损害相对 方合法利益的情形，由此激起了相对方强烈的反抗意识，双方矛盾越来越大，由个体事 件上升为群体事件，由局部事件扩展为全国事件，造成了很大的影响。自订一段时间公安 部开展了集中培训全国公安局长活动，系统的向这个行政权力最为广泛的机关传授执法 方式、执法理念、增强其执法能力，维护一方稳定，避免大规模群体事件的爆发。所以， 行政机关解决行政争议的能力直接关系到行政诉讼案件的数量、复杂程度。 ( 五) 司法权与行政权的力量对比关系 这是法治国家能够正常运转的十分重要的一个因素。法治国家最重要的特征在于法 律的至高无上的权威，法律可以压倒一切，在法律面前人人平等，司法不受任何个人和 团体的干涉1 。但是，在人治社会或者半法治社会中，行政权力就会大力干涉司法，司 法不可能独立于行政之外，尤其是人权和财权隶属于行政当中，更加容易导致司法的腐 败，造成司法不公，所以，司法权与行政权之间的微妙关系恰恰能够极大的影响行政诉 讼的受案范围。行政诉讼受案范围存在的前提是司法权的独立并具有一定作用能力。在 我国古代奴隶、封建社会中，司法权从属于行政权，司法不独立，从而司法权力无法实 现对行政权的审查。同样，如果司法权远远弱小于行政权以至于缺乏足够的作用能力， 行政诉讼也难以付诸实施，因而，只有司法权的作用达到足以审查行政权时，行政诉讼 受案范围才可能出现，三权分立是一种比较理想的权力制衡模式。因此，司法权与行政 权的相互制约关系在一定范围内一定程度上决定了行政诉讼受案范围的大小n 引。 国陈宏光、尚毕：行政诉讼受案范嗣动态分析与现实思考，载政法论坛( 中踊政法人学学报) 2 0 0 2 年第l 期； 9 东北师范大学硕士学位论文 三、我国行政诉讼受案范围的重构 ( 一) 国外有关行政诉讼受案范围的规定 1 、法国有关行政诉讼受案范围的规定 法国是最早建立行政诉讼审判制度的国家，其体系最为完备、内容最为先进，为大 陆法系国家争相效仿的对象。我国行政法体系较多的借鉴了德国行政法与台湾行政法， 偏重于大陆法系，所以，作为大陆法系国家行政法典型代表的法国行政法对我国行政立 法有较大的借鉴意义。法国行政诉讼区别于普通的大陆法系国家，它的审判体制由行政 审判和司法审判两种不同类型的审判组成，法院会根据不同的需要来启动相应的审判程 序。根据法律中的某些程序性规定，法国行政法把以下两个标准作为划分行政审判权限 的依据：一是实质性或积极意义标准，即明确哪些行为属于司法审判范围，哪些行为属 于行政审判范围。另一个是形式性或机关标准，根据这个标准，即这种审批的受案范围 仅限于行政机关的行为，非行政机关的行为不在行政审判之列n 3 1 。 下面首先说明行政审判的范围，然后说明哪些行为不属于行政机关的行为，最后说 明受普通法院管辖的行政机关的行为。 ( 1 ) 行政法院管辖的行政诉讼受案范围 随着法国社会的变迁和法律发展，法国行政诉讼法中关于受案范围的规定也经历了 三个发展阶段：1 8 7 3 年以前是根据国家债务人和公共权力行为为标准来受理行政诉讼案 件的，但是，随后由于1 8 7 3 年的布朗戈判例发展为公务标准以及n - - 战后逐步确立了 多元化标准作为受案范围。但是，对于行政诉讼所区分的行政审判与司法审判却没有规 定相应的受案范围，而是按实质意义的标准来划分这两种审判模式并作为行政诉讼的受 案范围。“由最初的国家债务人和公共权力行为标准到公务标准，目前是多元标准，除 了公务标准外，还有公共权力标准。”所谓多元标准，是指除了公务标准外，还有公共 权力标准、法律关系和法律规则标准、私人活动相似标准，但没有任何一个标准能够单 独说明行政审判的范围。至于这些标准的实际应用并没有统一的规定，法国行政法院在 适用各种标准时，并不区分哪一个是主要标准，哪一个是次要标准，而是根据法官的自 由裁量来决定使用哪一种标准，但是这种标准的适用一定要符合具体案情，不得主观臆 断，脱离实际情况。 ( 2 ) 下列行为不属于行政诉讼的受案范围n 铂国家权力机关的行为。国会在行使 立法职权过程中的一切有关职权行为不受司法审查，只对宪法委员会负责，但是，对于 国会中一些与立法活动无关的管理行为、日常行为、采购行为并不排除行政诉讼的司法 审查之外；个人之间行为。个人之间的买卖、交换、借贷、租赁等与日常生活密切相 马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年第l 版，第2 6 3 页。 l o 东北师范大学硕士学位论文 关的行为受私法支配，如民法、合同法加以规定，由普通法院加以管辖。但是，如果这 里的个人接受行政机关委托或者授权进行行政机关委托或授权的相应事项时，就不属于 私法的调整范围，就会受到行政法院的管辖，但是，这里我们要求法官能够对个人所进 行的行为性质作出准确的判断，根据判断决定适用的可能程序。国家行为。国家行为 以维护主权为根本目的，可以超出个人利益，除维持日常运作的商业行为都不受国家司 法机关的司法审查，享有豁免权；司法机关的行为。在这里，我们要严格区分行政与 司法的范围，司法机关所从事的审判工作，享有的审判职权是不能够被行政审判的，在 特殊情况下可以接受司法审判；政府行为。这里的政府行为是相对于国家行为而言 的，同样基于国家利益的需要不受司法审查，只在必要情况下接受行政审判的监督。 ( 3 ) 普通法院管辖的行政机关的行为 行政法院负责审判行政机关的行政行为所引起的行政争议，但是，这里的行为并不 包括行政机关的全部行为，所以，这里我们要强调这种行为一定是行政机关的行政行为， 对于行政机关的某些行为是不能够纳入行政审判的受案范围的，只能依靠普通法院的审 批程序加以解决。行政机关所从事的行政行为与其他行为有着清楚的界限，主要在于行 政机关的某些活动是否属于公务活动或者某些公务活动是否采取私自管理的方式。除此 之外，我们还会根据分权原则来具体处理一些行政争议的受案法院。如果某些行政争议 案件本来可以采用行政审判程序，但是由于适用其他原则，认为由普通法院审理更为合 适，那么我们就会将这类行政争议案件纳入普通法院的受案范围；如果某些本来属于行 政法院应该审理的案件，根据法律的特别规定，基于更加有力的考虑，我们会将其纳入 普通法院的受案范围。 ( 4 ) 普通法院管辖事项的特别规定n 嗣 行政机关运输工具的事故责任；市镇由于社会骚乱而产生的赔偿责任；间接税；邮 政运输；社会保障；发明专利证；军队宿营、驻扎、射击、演习而产生的赔偿责任；国 家代替公立学校教员负担由于给学生造成损害的责任等等，由普通法院规定圆。 综上所述，我们从法国行政法的规定可以看出，她的行政法院管辖的案件主要采取 实质意义标准，而普通法院管辖的案件多采用法律明确规定和判例标准。它首先把行政 机关的行为区分为行政行为和行政行为以外的行为，然后，根据法国行政法对法院所做 的行政法院与普通法院的划分，相应的将行政机关的全部行政行为所引起的争议都纳入 到行政法院的受案范围，而其他有关私人活动，接受私法管理的包括行政机关的非行政 行为纳入到普通法院的受案范围，条理清晰，规定的比较明确。 2 、德国有关行政诉讼受案范围的规定 德国的审判机关有行政法院、宪法法院等。根据联邦行政法院法第4 0 条第( 一) 王名扬：法国行政法，中国政法大学f i j 版社1 9 8 8 年第l 版，第3 4 页。 圆王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 8 年第l 版，第5 6 7 5 8 0 页。 东北师范大学硕士学位论文 项的规定，除了宪法性质的争议以外，所有非宪法性质的涉及公法的争议，特别是对行 政行为表示异议的案件，均可以提起行政诉讼，由行政法院管辖。但联邦法律明文规定 由其他法院审理的案件不在此限。在德国，行政法院的受案范围限于公法争议的案件， 行政相对人认为行政机关的公权或者强制措施或者行政机关的不作为侵犯了其人身权 利或者财产权利，就有权向行政机关提起诉讼。其中，公权或者强制措施可以是行政法 院或者公法人作出的，也可以是私人受行政委托作出的，不管是由谁作出的，只要侵犯 相对人的权利，相对人都可以提起行政诉讼。 根据德国基本法、行政法院法等法律的规定，行政法院不受理公民控告行 政机关的违宪案件，也就是说对案件合宪性审查的问题行政法院不能受理，只能向专门 的宪法法院寻求救济口引。行政法院只受理公民在国家行政管理活动中的权利主张的诉 讼，这也就是说，公民提起行政诉讼只能是为了主张某项权利或者是要求撤销某项行政 行为。在德国，行政诉讼的受案范围只能是基于保护公民的人身权和财产权免受不当的 行政权力的侵害，对于人身权、财产权以外的其他权利不能提起行政诉讼，这类似于我 国行政法的现实规定，排除了其他权利接受司法救济的可能性。 3 、美国有关行政诉讼受案范围的规定 美国的行政诉讼亦称为司法审查。根据美国宪法，美国联邦法院的管辖权仅限于宪 法第3 条所列举的行政案件和行政争议。但是，该法案的第三条并没有按照要求明确列 举公民与行政机关之间所发生的行政案件或行政争议的类型。紧接着，有关联邦法院司 法权的陈述中，其第二项列举的几类基于普通法与衡平法而产生的案件，基于宪法与合 众国各种法律产生的案件都可以归属于行政案件或行政争议。 在1 9 4 6 年前，由于“主权豁免 原则的影响，美国联邦法院受理行政案件范围很 小。1 9 4 6 年国会通过联邦侵权赔偿法，对主权豁免原则进行限制，规定对于政府或 政府官员的侵权行为，合众国可作被告，行政相对方可请求法院审查和判决赔偿。但该 法同时又规定了很多例外，仍一定程度上保留主权豁原则n7 1 。到1 9 7 8 年，国会修改联 邦行政程序法，规定法院对于相对方控告行政机关或其官员以官方身份实施的行为， 不得以合众国为被告作理由不予受理或拒绝给予救济，从而扩大了司法审查的范围。 ( 1 ) 依行政机关组织法实施的审查：行政机关组织法通常会对行政机关的下 列行为作出甄别：是否应受司法审查，如果应受司法审查，那么应当审查何种行为，采 取何种形式的审查以及受诉法院应为谁等问题加以明确。如，1 9 1 4 年的联邦贸易委 员会组织法规定：“联邦贸易委员会如果发出停止违章行为令，命令个人、合伙人或 公司停止某种竞争方式、某种行为或活动，此个人、合伙人或公司可以在此命令送达后 的6 0 天内，向美国联邦上诉法院提起审查此裁决令的诉讼，请求撤销此裁决令；受理 此诉讼的上诉法院应是实施有争议的竞争方式、行为、活动的地区的联邦上诉法院，或 者是此个人、合伙人、公司住所地或营业地的联邦上诉法院”。 ( 2 ) 依“特定管理法实施的审查：国会会就某些需要特定管理的事项或领域颁 布相应的法律，这些法律可以根据具体情况规定司法审查的事项。为了行政管理的需要， 1 2 东北师范大学硕士学位论文 法律会授权某些享有特殊职能的行政机关制定一些法规或规章，也可以是具体情况对司 法审查做出规定n 引。如：在关于发放某种