（国际法学专业论文）经济全球化下跨国银行监管法律问题研究.pdf

中文摘要 摘要 经济全球化和国际金融一体化使得世界各地的金融市场连成一体，它们相互 依赖的程度也就越深。与封闭条件下相比，经济全球化与金融一体化，为危机的 传播刨造了更有利的条件。一旦一家银行出现危机很可能会造成“多米诺骨牌 式”的连锁反应。跨国银行的迅速发展已经远远超出国内监管力所能及的范围， 加之金融监管当局的监管意识淡薄和滞后性，导致对跨国银行的监管频频出现 “落空”局面。国际社会噬需加强对跨国银行监管的国际协调，针对时代形势和 跨国银行自身的特点解决跨国银行监管的法律问题。 本文分别在国别层面和国际层面上分析论证了经济全球化下跨国银行国际监 管法律的解决方式，即建立跨国银行国别监管、国际监管、银行内部监管三位一 体的立体监管体系，实现监管目标、监管手段和方式以及监管理念和监管机制的 融合上，自律约束与他律监管的相结合，国内立法与国际规则的相接轨。母国并 表监管与东道国监管是跨国银行监管整个体系中不可或缺的两种模式，二者相互 联系、相互依存、互为条件、互为补充。跨国银行国际监管的实质并不是在银行 监管框架以外另行构筑更高阶次的监管体制，其运作和监管目标的实现主要是通 过各国监管当局的协调与合作及国际监管目标的统一化。 我国对外资银行的监管主要存在外资银行监管立法体系不完善，立法的效力 层次不高，相关法律之间缺乏必要的衔接和协调，重合规性监管，轻风险性监管， 监管方式单一，缺乏对外资银行监管的国际合作机制等阃题；对我国银行海外分 支机构监管一直以来缺乏足够的认识和重视，十分缺乏相关的法律带度和实践经 验。经济全球化的迅猛发展对我国的银行业发展而言既是机遇也是挑战，同时对 我国的跨国银行监管也提出了更高要求。本文试图通过对国际上和国外跨国银行 监管成功经验的总结和借鉴，构建和完善我国的跨国银行监管法律体制 关键字：跨国银行；经济全球化；国际监管；国别监管；监管协调 英文摘要 o n l e g a li s s u e so f i n t e r n a t i o n a ls u p e r v i s i o no l lm u l t i n a t i o n a l b a n ku n d e rt h ee c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n a b s t r a c t e c o n o m i cg l o b a l i z a f i o na n di n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a li n t e g r a t i o nt u r nt h ew h o l e f i n a n c i a lm a r k e to ft h ew o r l di n t oa ni n t e g r a t i v em a r k e t , t h e i ri n t e r d e p e n d e n td e g r e e a l s ob e c o m ed e e p e r c o m p a r e dw i t ht h ec l o s ec o n d i t i o n , e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n d i n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a li n t e g r a t i o nc r e a t e dm o r ef a v o r a b l e n e s sc o n d i t i o nf o rt h e t r a n s m i s s i o no ft h ec r i s i s o n c eab a n ka p p e a r sac r i s i s ，t h e r ew i l lb eac h a i nr e a c t i o n t h eq u i c kd e v e l o p m e n to fm u l t i n a t i o n a lb a n kh 硒a l r e a d yo v a l s t e pt h es c o p eo f n a t i o n a ls u p e r v i s i o n a d d i t i o n a l l yt h ed o m e s t i c s u p e r v i s o r sd o n o ta t t a c hm u c h i m p o r t a n c e t o s u p e r v i s i o n t h e nm u l t i n a t i o n a lb a n k sf r e q u e n t l ye v a d et h el e g a l s u p e r v i s i o n ，t h ei n t e r n a t i o n a ls o c i e t yn e e d st os t r e n g t h e ni n t e r n a t i o n a lc o o r d i n a t i o no n t h em u l t i n a t i o n a lb a n k s u p e r v i s i o n , a n dr e s o l v et h el e g a lp r o b l e mo nm u l t i n a t i o n a lb a n k s u p e r v i s i o nc o n s i d e r i n g t h et i m e ss i t u a t i o na n dm u l t i n a t i o n a lb a n k so w nf e a t u r e s t h i st e x ta n a l y s i sa n dd e m o n s t r a t e st h el e g a lr e s o l u t i o no ft h em u l t i n a t i o n a lb a n k s u p e r v i s i o np r o b l e mu n d e rt h ee c o n o m i cg i o b a l i z a f i o nr e s p e c t i v e l yi nt h en a t i o n a ll e v e l a n di n t e r n a t i o n a ll e v e l t h a ti st os e tu pm u l t i n a t i o n a lb a n k sh o l i s t i cs u p e r v i s i o nb y c o m b i n i n gn a t i o n a ls u p e r v i s i o n ，i n t e r n a t i o n a ls u p e r v i s i o na n di n t e rs u p e r v i s i o i i t o i n t e g r a t et h es u p e r v i s i o no b j e c t , m e a s u r e ，m a n r e r , c o n s c i o u s b e s sa n dm e c l m r i i s m m o t h e rc o u n t r ys u p e r v i s i o na n dh o s tc o u n t r ys u p e r v i s i o n 啪t h en e c e s s a r yp a t t e r ni n t h eh o l i s f i cr e g u l a t i o ns y s t e m t h et w op a t t e r n sr e l y0 1 1a n ds u p p l e m e n te a c ho t h e r t h e e s s e n t i a lo fm u l t i n a t i o n a lb a n ks u p e r v i s i o ni s n tt ob u i l du ph i g h e rr a n ks u p e r v i s i o n s y s t e m i ti s t or e a l i z ei t so p e r a t i o no e c tb ye a c h c o k l l l t r y sh a r m o n i z i n ga n d i n t e r n a t i o n a ls u p e r v i s i o no b j e e l su n i f i c a t i o n o u rc o u n t r y 7 ss u p e r v i s i o no nf o r e i g nc a p i t a lb a n km a i n l yh a sp r o b l e m sa sf o l l o w s ： t h el e g i s l a t i o ns y s t e mi sn o tp e r f e c t ，l e g i s l a t i o nr a i l ki sn o th i g he n o u g h ，i tv a l u e r e g u l a t i o ns u p e r v i s i o na n di g n o r e dr i s ks u p e r v i s i o n , l a c kv a r i e t ys u p e r v i s i o nm a l x r i e r ， l a c ki n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o no ns u p e r v i s i o n o u rc o u n t r ya l la l o n gd i dn o ta t t a c h e n o u 西li m p o r t a n c et ot h eo v e r s e ab r a n c ho f c h i n e s eb a n k ，a n dl a c kr e l a t e dl e g a ls y s t e m a n dp r a c t i c e e x p e r i e n c e t h ef a s td e v e l o p m e n to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n i sa o p p o r t u n i t ya n dac h a l l e n g eo f t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s eb a n k a tt h es a m et i m ei t 英文摘要 a l s ob r i n gf o r w a r dr e q u i r et oo u rb a n ks u p e r v i s i o n t h i st e x tt r i e st os u m m a r i z et h e e x p e r i e n c eo f m u l t m a t i o n a lb a n ks u p e r v i s i o n , s e tu pa n dp e r f e c t0 1 1 1 m u l t i n a t i o n a lb a n k s u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e m ， k e y w o r d s ：m u l t i n a t i o n a lb a n k ；e c o n o m i c g i o b a l i z a t i o n ；i n t e r n a t i o n a l s u p e r v i s i o n ；n a t i o n a ls u p e r v i s i o n ；s u p e r v i s i o nh a r m o n i z a t i o n 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成硕士学位论文“丝叠全鏊丝工蓬旦堡征垦匾笪篮洼建回星班塞”。除论文中 已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中 以明确方式标明本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开 发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名 学位论文版权使用授权书 岬年3 月仁日 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连海事大学研究生学位论文提交、 版权使用管理办法”，同意大连海事大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于：保密口 不保密酿请在以上方框内打“”) 论文作者签名： 辛新繇劾氛零 日期：坤刖二日 经济全球化下跨国银行国际监管法律问题研究 引言 经济全球化已经成为当代世界的发展潮流与客观趋势，它深刻的触动和改变 着世界经济、政治、法律、文化格局，并对每一个国家的发展现状与前景都产生 了难以估量的影响。随着经济全球化进程的进一步推进，跨国银行业的不断发展， 各国银行也从来没像今天这样密切联系。随之而来的银行风险也已经超出了传统 的一国领域的范畴，成为存在于国家之问、市场之间相互转移与扩散的国际意义 上的风险。跨国银行纷繁复杂的组织机构和遍部全球的机构网络往往能在各国监 管体系的漏洞之间游刃有余。单一的国别监管对此显漏出力不从心的态势。另外 经济全球化是跨国银行系统风险的传导效应急剧放大，在银行支付环节中，一个 支付环节的中断，就可能导致整个支付链条的瘫痪。这样的风险依靠单一国家是 无法预测和防范的，只有进行必要的国际合作建立一个协调机构，实现对跨国银 行的国际协同监管才能实现有效的控制。2 0 世纪末的东南亚金融危机用现实改交 了传统银行业风险的观念，同时给国际社会提出了一个非常现实且又非常重要的 新课题，即如何通过国际间的合作取得对跨国银行监管的良好效果。从表面上看， 这一问题要求各国银行监管机构加强相互合作，取得监管政策、措施及技术的一 致。从更深层的意义分析，银行监管国际合作问题实质上是要求实现政策与法律 制度的趋同或同一。 面对全球化时代的到来，我国克服了重重阻力，加入了被称之为“经济联合 国”的世界贸易组织。这无疑是我国面对全球化浪潮所做出的一次正确选择，表 明我国政府和人民主动融入全球化时代潮流的决心和信心。随着我国金融业开放5 年过渡期的结束，外资银行也将全面进入我国，我国银行业监管将面临巨大挑战。 经济上的入世势必要求监管也要与国际接轨。 目前为止尚未形成有关跨国银行监管的理论体系，研究这一领域者不多，并 且大部分仍局限于传统监管理论以及一般监管理论。跨国银行监管的法律问题十 分纷繁复杂，既有国别监管又有国际监管、内部监管。其中，国际监管具有新兴 新与不确定性，有一定的研究价值。因此本文重点研究国际监管方面的问题。但 这三者并不是完全割裂的，国际协调监管的实现有赖于东道国监管与母国监管的 协调与合作。本文试图从国际层面和国别层面整体论述跨国银行国际监管法律问 引言 题，做到宏观与微观相结合。 此外，我国已经加入世贸组织，世贸组织项下的服务贸易总协定及金 融服务贸易协议对我国的跨国银行业发展而言既是机遇也是挑战，同时对我国 的跨国银行监管也提出了更高要求。本文试图通过对国际上和国外跨国银行监管 成功经验的总结和借鉴，构建和完善我国的跨国银行监管法律体制。 经济全球化下跨国银行国际监管法律问题研究 第1 章跨国银行国际监管概述 1 1 基本概念与理论 1 1 i 跨国银行的定义和特征 从国际经济法的角度看，跨国银行属于跨国公司的一个重要组成部分；从国 内银行法的角度看，跨国银行是国内银行在地域上的进一步衍生。到目前为止， 人们对跨国银行的概念仍未达成一致，存在着狭义的跨国银行和广义的跨国银行 之分。联合国跨国公司研究中心在1 9 8 3 年世界发展中的跨国公司：第三次调查 文中提出跨国银行应具备以下条件：( 1 ) 跨国银行必须至少在5 个不同国家或 地区设有分支机构或附属机构，即经营战略的跨国性；( 2 ) 跨国银行的分支机构 或附属机构都接受同一决策机构的指导或控制，即内部经营管理的一体化；( 3 ) 各分支机构之间具有股权关系或其他经营上的联系；( 4 ) 跨国银行必须是按照不 同国家或地区的法律设立的实体1 ，即组织结构法律性质的跨国性。联合国经济与 社会理事会的定义是：凡是在两个以上的国家或地区依法设有分支机构或附属机 构并从事国际信用业务的金融机构，都应当是跨国银行。英国银行家杂志评 选跨国银行的主要标准有两个：一是实缴资本或实缴普通股本和未公开储备之和 超过1 0 亿美元，即银行的实力资本；二是境外业务在其全部业务中占有一定的分 额，并且在伦敦、东京或纽约三大国际金融中心设有分支机构，派出一定的境外 工作人员，即银行境外业务情况标准。还有广义的跨国银行定义：跨国银行是以 国际业务为主采取跨国经营方式的银行2 ；即只要是以国际业务为主，采取跨国经 营方式的银行就是跨国银行，而不具体要求其国际业务的种类、比例以及其分支 机构的数量，分布。 笔者认为：跨国银行是指在两个或两个以上的国家或地区设有分支机构或附 属机构，从事国际货币信用经营。境外业务占有一定比例，并在一个决策机构下 进行经营活动的银行。3 跨国银行是国内银行随着经济全球化的发展而发展到的一 个新阶段，具有了新的属性：跨国性、主体资格的复杂性、其内部统一性以及业 1 营建明主编，国际经济法概论i 圭律出版社1 9 9 4 年版，第2 7 2 页 2 曾康霖等著，银行论西南财经大学出版社出版 岳彩申著跨国银行的法律制度研究北京大学出版社2 0 0 2 年版，第3 页 第1 章跨国银行国际监管概述 务范围的复杂性，并且具有海外业务占有很大比重的属性。 表1 1 银行业的发展：从国内银行到全球全功能银行 第一阶段第二阶段第三阶段 第四阶段 国内银行国际银行 国际全功能银行全球全功能银行 主要业务对象进口和出口 积极的海外直接投资多国公司的多种需要 经营业务范围主要是同贸易有关 海外贷款和投资变得从事非传统银行业务，如租赁投资 的外汇操作，资本 重要起来。在海外从银行业、咨询业、资产管理业 操作是短期的 事中长期资本业务金融批发业金融零售业 运作方法 同外国银行的合约扩充海外分支机构和 在海外扩张机构，资本参与，建立 办事机构 非银行的附属机构( 金融的和非金 融的) ，在全球范围内吸收资金，在 全球范围内发放贷款和从事投资 主要服务对象主要是居民 主要是居民居民和非居民 尽管从形态上看，跨国银行是国国内银行在地域上的进一步衍生，然而， 却正是这银行的跨出国门，使得其经营难度和风险性加剧，并呈现出“乘数”的 扩张效应，并具有了国内银行所不具有的特征。跨国银行具有以下特征： ( 1 ) 跨国银行主体资格的多样性和差别性。跨国银行的跨国性决定了其法律 资格的取得可能超出国法律的区域效力范围，当银行两个以上的法人性质的机 构分别设在不同的国家或地区，自然要按照不同国家或地区的法律取得所在国或 地区的法律主体资格。跨国银行可能是一个国家的法律实体( 当它的海外的分支 机构全部由不具有法人资格的分行或者办事处的形式构成时) ，但更多情况下是由 不同国家或地区的法人实体构成的银行。 ( 2 ) 跨国银行适用法律的复杂性。首先，跨国银行在不同国家或地区从事业 务经营活动，必然要适用不同国家或地区的法律，由于各国( 或地区) 法律存在 差别，遇到的法律问题就相对复杂。其次跨国银行不仅涉及不同国家( 或地区) 的法律，而且还适用相关的国际法。 ( 3 ) 内部管理制度的复杂性。跨国银行在不同国家、地区设立分支机构，由 于分支机构在地域上相距较远，内部管理难度较大，因此，在内部管理体制方面， 4 经济全球化下跨国银行国际监管法律问题研究 跨国银行主要实行集中统一的控制。跨国银行对海外机构，倾向于进行全部或大 部分的股权控制；跨国银行海外机构的业务活动主要根据总行或母行的全球战略 确定；跨国银行的海外分支机构的主要管理人员与经营人员都由总行或母行派遣。 这种对处于不同国家、地区的机构进行集中统一控制与管理的体制，必然增加了 管理的复杂性。 ( 4 ) 经营业务的复杂化。跨国银行的业务主要包括：贸易融资、外汇现货交 易、外汇远期及衍生工具交易，国际信贷、投资业务、信托、保险、设备租赁、 代收货款等。跨国银行经营的币种、存贷款及清算资金的数额和品种的增加使得 跨国银行的业务更趋复杂化。复杂化的结果是使得原本已有高风险的银行业在跨 国经营后，更具有了一种危险性。 1 1 2 跨国银行监管的定义及特征 金融监管是指对金融业的监督和管理。依布莱克法律词典的解释，监督 是指一般性照看、主管或检查。管理是指决定、确立或控制；依一定规则、方法 或确立的模式进行调整；依规则或限制进行指导：受管理性原受i j 或法律的管辖。 由此可见，监督管理是一系列制约措施。有学者认为：“监管是国家凭借政治权利 对经济个体通过各种手段试图有意识地影响另一个经济个体或者其他多个经济个 体行为的活动。”另有学者则认为：“监管是对某种偏离既定规则的行为实施的某 种干预，而对这种干预效果的评价则与人们在评价时所使用的价值体系有关。”5 根据以上定义，跨国银行监管就是各国监管主体依照一定的规则、方法和模 式对跨国银行的设立及存续、经营进项的一系列制约措施，以达到控制其风险的 监管目标。与一般商业银行的监管具有一定的共性，但商业银行的经营范围己远 远超出了一般商业银行的经营范围，这种差异决定了二者监管上的区别。 跨国银行与一般商业银行韵监管区别主要表现在监管目标、监管原则、监管 方式和手段、监管机构、监管效果的不同。 一般国内商业银行监管以保护存款人的利益、维护社会稳定、公平竞争和政 府货币政策为目标。对跨国银行监管除以上各项外还要考虑维护国际金融体系的 岳彩申跨国银行法律制度研究，北京大学出版社2 0 0 2 年版，第3 - - 4 页 。赵锡军，论证券监管中周人民大学出版杜2 0 0 0 年版，第1 2 页 第1 章跨国银行国际监管概述 稳定，保护对等互惠原则实施，平衡国际收支、外汇贮备和国际货币体系的稳定。 纵观世界各国金融监管的基本目标，大体包括以下五个方面：一是保障金融体系 的安全与健全，维持整个金融体系的正常运转；二是维护公众的权益，特别是保 护存款人和投资人的利益：三是维护金融体系公开而有序的竞争，并在竞争中为 公众提供尽可能多的金融服务：四是货币政策和金融宏观调控的顺利实现；五是 增强本国在国际金融市场上的竞争力。 跨国银行监管有其特有的原则：( 1 ) 东道国监管原则。该原则在国际法上又 称居民管辖原则，强调东道国的银行监管机构承担对跨国银行的监管责任，不论 跨国银行位于何国，都必须遵守东道国的法律，接受东道国银行监管机构的监督 与管理。由于银行监管涉及东道国的社会利益及国家主权，国际社会普遍认为东 道国监管原则时跨国银行监管的最基本的原则，也是最重要的原则。( 2 ) 母国监 管原则。该原则又称为国籍管辖原则。它要求跨国银行可以按照母国的法律在国 外设立分支机构，并遵守母国的法律，接受母国银行监管机构的监督与管理。在 很长一段时间内，国际社会对母国监管原则持排斥态度，认为母国监管侵犯了东 道国的经济主权。但近年来，欧盟国家认为母国监管最有利于竞争，并积极提倡 实行该原则，并于1 9 8 9 年在欧共体第二号银行指令中最先确立了该原则。( 3 ) 监管政策协调原则。该原则强调各国应在跨国银行监管方面进行协调。该原则的 核心是通过监管政策与措施的趋同，实现对银行监管的协调。1 9 7 7 年的欧共体 第一号银行指令最先规定了成员国内部的授权标准与资本率7 ，1 9 8 9 年的欧共 体第二号银行指令在这方面也做出了很大努力，进一步统一了监管的某些方法。 8 此外，巴塞尔协议也在这方面做出了重要的贡献。它从1 9 7 5 年开始发表了一 系列银行监管方面的协议、建议和声明等。但由于各国在监管制度上的差别及自 身的利益问题，监管政策协调原则只是一种努力，尚未获得非常明显的实际效果。 在监管手段方面两者都主要采取非现场检查和现场检查。而跨国银行的监管 。欧共体第二号银行指令( e cs e c o n db a n k i n gd i r e c t i v e ) 主要规定了欧共体成员国之间关于银行监管的管 辖权问题。 c o u n c i ld i r e c t i v e7 7 7 8 0 e e co l lt h ec o o r d i n a t i o no f l a w s ，r e g u l a t i o na n da d m i n i s t r a t i v ep r o v i s i o n s r e l a t i n gt ot h et a k i n gu pa n dp u r s u i to ft h eb u s i n e s so fc r e d i ti n s t i t u t i o n s 。c o u n c i id i r e c t i v e7 7 7 8 0 e e co nt h ec o o r d i n a t i o no f l a w s ，r e g u l a t i o na n da d m i n i s t r a t i v ep r o v i s i o n s r e l a t i n gt ot h et a k i n gu 口a n dp u r s u i to ft h eb u s i n e s so fc r e d i ti n s t i t u t i o n sa n da m e n d i n gd i r e c t l v e 7 7 7 8 c l e e c 6 经济全球化下跨国银行国际监管法律问题研究 相对于国内商业银行，更多用磋商、合作和国际联合监管的方式，监管的约束力 较弱。其主要内容有：市场准入监管、资本充足率、流动性、业务范围、存款保 险制度、储备金制度、外汇暴露、国家风险、银行检查和保护性协调。 一般商业银行的监管主要是政府和央行，而跨国银行的监管机构主要有母国 政府和央行、东道国政府和央行、世界金融机构的协调组织机构等。由于一般商 业银行监管可以运用政府强制性手段，因而收效往往比较明显，而对跨国银行的 监管缺乏权威性和强制性，其效果往往带有较大的局限性。 1 1 3 经济全球化的内涵与特点 经济全球化是一种过程，指各国经济都在走向开放，走向市场化，世界经济 趋向于某种程度的一体化，各国经济相互依赖的程度大大提高，等等。这一过程 在不断深入，并给各国经济及世界经济总体带来了深远的影响。但到目前为止对 全球化还没有统一的定义。一般认为，“全球化”一词最初是由经济学家t 莱维 在1 9 8 5 年提出来的。他用这个词形容此前2 0 年间国际经济的巨大变化，即商品、 服务、资本、技术在世界性生产、消费和投资领域中的扩散。因此人们讲到全球 化的时候，其原意是指经济全球化。目前对全球化最权威的定义是1 9 9 7 年国际货 币基金组织提出的：“全球化是指跨国商品与服务交易及国际资本流动规模和形式 的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。”经济全球 化是全球利益结构重新调整的过程。以市场经济为基础的经济全球化是把“双 刃剑”，其影响是双面的，关键要看各国采取什么样的姿态去迎接它，如何趋利避 害。 经济全球化的一个重要内容和最新特点是金融全球化。2 0 世纪9 0 年代以来 金融全球化的重大突破成为经济全球化的最重要的标志，金融全球化的重大突破 成为经济全球化的最重要标志，使经济全球化发展进入一个新的历史阶段。金融 全球化是指因金融自由化和放松管制各国金融市场相互依赖程度臼益提高，国际 金融市场日趋一体化、国际金融活动特别是资本流动日益超过国际商品生产和贸 易的一种现象。 国际货币基金组织世界经济展望中国金融出版社i9g7 年版。第45 页 第l 章跨国银行国际监管概述 1 2 经济全球化对跨国银行业的“双刃剑”效应 1 2 1 经济全球化促进跨国银行的发展 跨国银行的发展是和经济全球化相伴而生的，它本身的发展又推动经济全球 化。早期，银行随着本国公司的海外拓展而跨出国门，例如，1 8 6 8 年荷兰的尼德 兰阿尔格明银行在伦敦开设分行。1 8 8 7 年美国的大通曼哈顿银行在伦敦开业。再 后，法国里昂信贷银行在莫斯科，巴黎国民贴现银行在孟买，加尔各答和墨尔本， 米兰银行在伦敦，纽约等地相继开设分行。这一时期银行的跨国经营基本职能限 于货币汇兑与资金融通( 与殖民扩张相适应) ， 随着国际贸易的增长，增加了对国际结算和国际信贷的要求。在1 9 世纪以前 的7 0 年中，世界贸易总额增长了6 倍多，到了二次世界大战以后，在第三次科技 革命的影响下，国际贸飞速增长，“2 0 世纪5 0 年代起国际贸易量增长的速度大于 全球g d p 的增长的速度，近5 0 年来国际贸易量年增长速度高达6 5 。”国际性 银行贷款急剧增长，跨国银行在世界经济领域中的活动越来越重要。现代跨国银 行业的发展起点是在布雷顿森林货币体系之后。在布雷顿森林货币体系下，各国 严格遵守国际通行的固定汇率制，保持汇率的稳定，消除了国际贸易及对外投资 的汇率风险，极大的推动了国际贸易和资本流动。以马歇尔计划为开端的大规模 资本借贷和投资，使一大批国家走上负债发展经济的道路，通过生产国际化，积 极参加国际分工，拉美各国及亚洲“四小龙”的高速发展另世人瞩目，号称奇迹。 随着经济的复兴、国际贸易的扩大、跨国公司海外活动增加，出现了遍及全球的 跨国银行网络。但是，布雷顿森林货币体系有无法解决的“特里芬难题”“，加上 僵化的汇兑体系不适应经济格局的变动，而由i 盯协调解决国际收支不平衡的能 力有限，该体系遭遇多次危机，逐步瓦解直至崩溃。瓦解崩溃的过程伴随着欧洲 货币市场的逐渐形成。这恰好加速了跨国银行业的成型和完善。因为跨国银行业 真正意义上的大发展与国际金融市场密不可分，而“国际金融市场的核心是欧洲 货币市场。” 在欧洲货币市场兴起以前，跨国银行的发展伴随跨国公司业务而发展，随着 ”( 美) e d w a r ds e h u h 在中国经济研究中心的报告全球化、民主化及政策改革2 0 0 2 i 1 4 “( 美) r o b e r tt r i f f i n 黄金与美元危机商务印书馆t 9 9 7 年版，第8 8 页 ”陈雨露国际金融中国人民大学出版社，2 0 0 0 年版，第9 l 页 8 经济全球化下跨国银行国际监管法律问题研究 贸易量的增长而增长，其业务也仅限于传统的业务。在欧洲货币市场形成以后， 跨国银行的发展摆脱了传统发展的动因，与跨国公司贸易的相关性也逐渐肖4 弱， 在发展的原因中更多的出现了逃避政府管制、躲避税收、分散经营风险、争夺新 市场份额，以及筹措新的资金来源等因素。欧洲货币市场的出现大大改变了国际 金融市场的性质，即从原先的本国居民和非居民之间的信贷中介，变成了同市场 所在国国内金融体系相隔离，主要由市场所在国的非居民从事境外交易的国际信 贷中介，其交易所使用的货币同市场所在国的货币不同，交易活动既不受货币的 发行国管制，也不服从市场所在国有关规章法令的管辖。对于跨国银行来说，它 们就能以一种新的途径扩张，在不受任何国家限制的基础上从事全球金融业务， 开始几何级数式的跃进。跨国银行资金的信贷量猛增，金融工具刨新频繁，经营 复杂化、风险增大，导致监管困难。欧泌货币市场中巨额资金的流动和变化使得 跨国银行经营处于不稳定状态中。在传统的布雷顿森林货币体系下，对跨国银行 的监管可能更有赖于银行自身的风险控制，而在国际金融市场风云变幻的今天， 不但跨国银行自身面临着更大的经营风险，就连一国政府和国际金融组织都不能 与市场相抗衡。例如，以美国联邦储备银行为首的发达国家中央银行曾经多次， 或单独或联合干预外汇市场，基本上都无功而返。因而对于跨国银行的监管在今 天面临着比以往更多的难题 i 2 2 经济全球化加重跨国银行的风险 2 0 世纪8 0 年代以来，世界经济呈现出更加开放的趋势，国际贸易和国际资本 大规模流动使世界各国经济出现了一个紧密联系的态势。经济全球化为各国经济 发展带来了推动力，贸易的开放和资本的流入有利于提高国家经济货币化的程度， 并促进经济快速增长。经济开放为世界各国带来了巨大的收益，但同时一国在与 国际接轨中如果处置不当发生了风险，就有可能向全球其他国家传播，引发区域 性的金融危机。与封闭条件下相比，经济全球化与金融一体化，为危机的传播创 造了更有力的条件。国际货币基金组织的研究表明，从1 9 8 0 年到1 9 9 6 年，该组 织的1 8 1 个成员国中，就有1 3 3 个都曾在某个阶段经历过银行部门的重大危机， 见下表： 第1 章跨国银行国际监管概述 表1 21 9 8 0 - 1 9 9 6 年银行危机或有严重问题的国家( 或地区) 数目统计 ( 1 ) 危机( 2 ) 严重问( 3 ) 其他问 ( 1 ) + ( 2 ) 十 没有问题 总 题 题( 3 ) 数 目 数目 数目 数目 数目 数目 工业化国家 41 71 25 2 291 87 852 22 3 发展中国家 3 32 08 65 3 421 2 3 7 6 3 82 41 6 1 新兴市场国家 1 06 353 1161 61 0 0 0o1 6 转轨国家 41 71 97 90o2 39 6l42 4 资料来源：古德哈特等人( 1 9 9 7 ) f i n a n c i a lr e g u l a t i o n ：w h yh o wa n dw h e r eh o w ? b a n ko f e n g l a n d 总体来看，不但发展中国家出现金融危机，而且发达国家也出现金融危机。 其中以美国为代表的发达国家虽然有丰富的银行相关理论和实践、较完善的银行 监管体制，但是近年来仍然经历了自大衰退以来最严重的银行业危机，虽然只有 少数银行在危机中倒闭，但几乎所有的银行都陷入了不良贷款损失的困境。日本 8 0 年代以后以地价、股票的急剧上涨为标志的泡沫经济给金融带来了巨大的灾难， 并引发了一场金融危机：进入9 0 年代，随着经济泡沫的破灭和经济持续低迷，金 融机构相继倒闭，先发生大和、住友、阪和银行的连续倒闭事件，2 0 家银行公布 的不良馈权高达4 1 5 9 7 7 亿日元。在近5 年世界重大银行倒闭中，日本占了8 0 。 从发展中国家的情况看，发展中国家在经济全球化中经济发展很快，金融业 发展速度也比较快。但是这些国家在发展过程中放松了或未注意金融风险的管理， 金融自由化的进程对部分国家银行体制产生巨大的冲击，导致银行体系不稳定， 对当事国经济产生重大危害。1 9 9 4 年的墨西哥危机不但造成墨西哥经济混乱，而 且迅速蔓延到美洲国家金融市场。1 9 9 7 年亚洲爆发了严重的金融危机，其中韩国 是危机的一个焦点，韩币不到一个月就贬值了5 0 。印尼、泰国、马来西亚以及菲 律宾经济均遭受了倒退1 5 年的灾害，金融危机最终导致了部分国家政治危机，引 发了亚洲部分国家政权的更迭。经济体制转轨国家，在9 0 年代也出现了前所未有 的经济与金融危机，这一危机的代表国家是俄罗斯。转轨国家在改革开放中私有 银行发展很快，但国有银行在资产和存款方面仍占主要地位。当宏观经济由计划 1 0 经济全球化下跨国银行国际监管法律问题研究 经济体制转向市场经济体制时，许多企业面临破产危机，导致国有银行承担了高 风险的信贷资产。 在过去1 0 多年中，发达国家、发展中国家以及转轨国家都爆发了不同程度的 银行危机，从其共性看，银行危机产生的主要根源有：宏观经济失衡、汇率制度 缺陷、资本市场的过快开放和银行的内在脆弱性。其中银行体系的不稳定，除了 表现为政府的干预、信贷规模盲目扩张、不良贷款超常累积外，监管当局监管不 利或放松管制也是其中一个最主要的原因。一些国家监管滞后或监管不利的主要 表现为：监管法律基础薄弱、监管者自身素质不高，对一些监管对象的姑息迁就。 一些银行自身没有建立自我约束机制，部分国家银行监管信息披露不完全或出现 道德风险。以上是在经济全球化中各国普遍遇到的问题，已经引起有关国家金融 监管当局或者国际金融组织的高度重视，并努力寻求有效监管体制，提高监管效 率，保障银行业稳健经营。 经济全球化中金融业的风险源于资本和短期资金在全世界各国自由流动，由 于各国管理水平不同和社会经济制度不同，使经济、金融风险在传播过程中通过 自由规避行为很快传递着，相当一些国家对金融风险无力抵抗。当风险积聚时不 能有效地发现风险，增加了风险的积累的速度。当风险快速爆发时，缺乏有效的 化解手段，加速了风险的传播和，加大了风险的危害程度。当一个国家处于封闭 状态时，经济出现的风险问题不会传播到其他国家。而在开放经济条件下，国家 的经济金融风险可以很快的传播到其他国家。经济全球化和金融自由化是一把“双 刃剑”，既推动了全球经济的快速发展，又带来了过去从未出现的风险危机。 1 3 经济全球化下跨国银行国际监管的主要法律途径 经济全球化和国际金融一体化使得世界各地的金融市场连成一体，它们相互 依赖的程度也就越深，一旦一家银行出现危机很可能会造成“多米诺骨牌式”的 连锁反应。跨国银行的迅速发展已经远远超出国内监管力所能及的范围，加之金 融监管当局的监管意识淡薄和滞后性，导致对跨国银行的监管频频出现“落空” 局面。因此，国际社会亟需加强对跨国银行监管的国际协调，建立跨国银行国别 监管、国际监管、银行内部监管三位一体的立体监管体系。 第1 章跨国银行国际监管概述 1 3 1 国别监管的基础作用 国别监管从国家属地管辖权和属人管辖权出发，对隶属于该国管辖的跨国银 行实行直接、持续和强势的管辖。国别监管可拆分为母国监管和东道国监管两个 相对独立的部分，二者相互联系、相互依存、互为条件、互为补充。对任何一个 跨国银行而言，只有既存在有效的母国并表监管，也有充分的东道国监管，才能 实现真正意义上的审慎监管。相关的国际文件也是将二者统一起来规定的，而非 进行割裂或予以偏废。1 9 8 3 年巴塞尔协议就强调母国的并表监管与东道国的 地域监管应齐抓并重。母国的有效并表监管是决定东道国地域监管成效的重要条 件，反之，东道国的地域监管也直接关系到母国并表监管的成败。如果东道国监 管当局认为跨国银行未受到母国有效的并表监管，它有权禁止或限制跨国银行进 入其境内开业；反之，如果母国监管当局认为东道国对其境内跨国银行机构的监 管并不得力，它有权延伸其监管范围或是禁止跨国银行在东道国继续营业。鉴于 母国并表监管与东道国监管环环相扣，互为保障，有的西方学者将二者的关系称 为“双保险”监管体制。“双保险”监管体制还有一个附属作用，就是避免东道国 为吸引外资而进行“不惜代价的竞争”，即展开放松金融管制和牺牲本国财税利益 的恶性竞争，因为在这种情况下，母国会虑及跨国银行海外经营的安全稳健性而 禁止跨国银行前往此类东道国投资。” 1 3 2 国际监管对国别监管的协调和完善作用 直到2 0 世纪7 0 年代，跨国银行的监管还被认为是各国监管当局的分内之事。 随着经济全球化的发展，人们逐渐发现单一的国别监管方式已无法应对跨国银行 的发展与国际金融的现实：首先，跨国银行纷繁复杂的组织机构和遍布全球的机 构网络，使其拥有得天独厚的扩张潜力和规避能力，往往能在各国监管体系的漏 洞之间迂回腾挪，游刃有余，单一的国别监管对此态势显露出捉襟见肘、力不从 心的态势；其次，母国与东道国出于经济主权与国家利益的考虑，缺乏有效的沟 通与合作，国别监管往往陷于“各自为政”的低效率状态，以母国并表监管为例， 若不能得到东道国的谅解与配合，母国既无法保障通畅的信息流，亦难以以现场 检查等手段查证所获信息的准确性，并表监管只能是纸上谈兵：再次，经济全球 ”e bk a p s t e i n r e v o l v i n gt h er e g u l a t o r sd i l e m m a i n t e r n a t l o n a lc o o r d i n a t i o no fb a n k i n g r e g u l a t i o n ，i n t l0 r g jv 0 1 4 3 ， 9 9 9 ，p 1 2 经济全球化下跨国银行国际监管法律阃题研究 化是跨国银行的系统性风险的传导效应急剧放大，在银行支付环节中，一个支付 环节的中断就可能导致整个支付链条的瘫痪，这样的风险依靠单一的国家是无法 预测和防范的，只有进行必要的国际合作，统一各国的监管标准，才能加以有效 的控制；最后，由于各金融监管要求存在差异，受不同国家管辖的跨国银行，可 能在竞争条件上会有所区别：形成所谓“制度性竞争扭曲”现象，更有甚者，一 些国家为招徕外国银行或防止本国银行及其业务外逃，展开了“放松管制的竞争”， 严重危及跨国银行的安全与国际金融体系的稳定。正是在上述背景下，各国监管 当局意识到依靠一己之力，难以应对经济全球化的发展态势，均感到有必要建立 一个协调机制。以统一彼此的政策，实现对跨国银行的协同监管。 1 3 3 内部监管的补充作用 跨国银行的内部监管问题，长期以来并未纳入法学家的研究视野，这主要是 因为大多数国家奉行的强力外部监管掩饰了银行内部控制存在的问题，并且实践 中各大跨国银行内部监管方式各异，缺乏统一的规则，理论研究缺乏合适的切入 点。直至2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，国际银行业先后发生了国际商业信贷银行、 巴林银行，大和银行等一连串银行危机，才使人们深刻地认识到内部监管对跨国 银行安全稳健经营的重要意义。由于跨国