（行政管理专业论文）和谐社会下现代监狱管理新理念的探索.pdf

i 中文摘要 公共政策制定过程中的听证制度最早是在英国开始的，它可以使公共政策更加 科学和合理，更加利于公众接受该政策，促进了在公共政策制定的过程中更加公开 和透明。公共政策制定中的听证制度在我国开始摸索的时间比较晚，但是随着政府 职能的转变和坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的大环境之下，我国听证制度 的发展取得了长足的发展。在中国政府运作方式和公共决策体制领域的诸多创新举 措中，听证制度尤为引人注目。在最近几年内，听证制度就已经在我国立法、行政 和司法等领域中得到广泛的应用。到2009年底，全国各地区已经举行了4000多次听 证会，但是，在听证会进行的实际过程中存在好多的问题和弊端，例如听证过程和 程序不够公开，听证报告和听证笔录的法律效力不够明确等一系列的问题，使得听 证制度的和作用不能正常发挥。本文将从公共政策的视角分析我国听证制度的必要 性，指出其在实施过程中所面临的一些问题，并在借鉴西方国家听证制度成功经验 的基础上提出其改进的路径依赖。本文结合太原城市居民供热价格调整听证会 的实际情况，发现公共政策制定中的听证制度存在的问题和不足，并探讨改进和完 善听证制度的方法。 关键词：公共政策，制定，听证制度 i abstract hearing system of public policy formulation was origined from the principle of natural justice in eng1and and due process of law in the usait is the prop system of modern democratic politics and modern administration procedure：it plays an important role in the process of participating public po1icy promotion equally：it can guarantee the government to exercises its power publicly，fairly and in justice：it can realize scientific style，democratization and government by law， the role of it cannot be replaced by any other systems in view of a11 sorts of questions exists in hearing system， on the basis of the process of stipulating “city public passenger transportation act of taiyuan，utilizing the theory of public management，law，economic，so that the countermeasure and suggestion of solving the problems can be foundwe shall see macroscopic from microscopic，see the whole from partial，so that mentality and method can be provided to the hearing system in the process of public policy formulation key words：public po1icy， formulation，hearing system 承 诺 书 37 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名：王渊文 2011 年 6 月 学位论文使用授权声明 38 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名：王渊文 导师签名：曹永胜 2011 年 6 月 1 日 引 言 1 引 言 一、研究的目的和意义 在公共政策决策日益民主化和科学化的今天，公民参与是其最基本的要求。在 公共政策决策中引入听证制度是公民参与其中的一项重要方式，可以改变过去听证 制度只适用于立法、司法和行政执法这些个别领域的做法，更好地完善了公共政策 领域的研究和探索。而且，伴随社会分工的不断细化，在政策抉择中很多政策制定 者会或多或少地缺乏某些专业知识，这就需要相关的专业人士和某些社会公众提供 多方面的信息和意见，另外，社会经济、政治等的发展推动利益分化，在政策制定 过程中就要平衡来自不同利益的诉求。而听证制度合理的程序设计，能在某种意义 上满足此要求。所以，深入探究公共政策制定过程中的公民听证参与意义重大。 二、国内外研究动态 国外研究动态： (1)听证制度最早是西方一些法制比较健全的国家制定和使用的，最一开始主要 在司法领域运用，紧接着在行政程序和立法程序中也逐渐开始应用。至今为止，听 证制度已经在这些国家的行政领域被广泛实行。所以，西方听证制度的发展和研究 相对而言要更成熟和完善，例如：1946年美国公布的联邦行政程序法。听证在 公共政策领域发挥着稳定、平衡各方利益的作用，是公众参与行政决策的一种重要 方式。在国外，听证制度已经过很长时间的动作和实践，对具体程序和组成结构已 没有任何异议。因此，西方研究者已不再关注听证程序本身，他们更多关注的是： 普通公众对听证会的满意程度和各方代表在听证过程中怎样获取最大收益等问题。 （2）行政听证程序最早源于英美的“正当法律程序”原则和“自然正义”理论， 其本质和精髓是行政机关在做出任何可能对当事人产生不利影响的裁决或决定之 前，需要而且应该给予当事人陈述其事实和意见的机会，以使其正当权益得到合法 的保护。所以，通过对世界各国行政听证立法的考察不难发现，很多国家在听证 程序启动时都已将听证作为行政裁决程序中利害关系人或利益关系人的一项权利加 以确认。在美国，宪法修正案第5条和第14条都明确规定，“意义上的正当法律程序 要求一切权力的行使刺夺私人的生命、自出或财产时，必须听取当事人的意见，当 事人具有要求听证的权利。”但是，在真正操作过程中，不管是联邦立法还是州立 法，行政机关都没有把听证作为公众的一项强制性义务，而只是利害关系人或利益 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 2 关系人可放弃的权利。美国路易斯安娜州行政程序法第955条规定：“在裁决时，在 适当的通告之后，应当为所有没有声明放弃权利的当事人提供一次听证的机会。” 而在德国，根据1976年的联邦德国行政程序法第28条规定， “涉及当事人权利 的行政行为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会”。 （3）在国外公民政策参与的效果十分显著。美国哈佛大学教授罗伯特d帕 特南经过长达20年的调查发现：代议制政府受到美国市民参与的影响巨大。例如,各 个地方政府在治理原则上是完全一样的,但治理的效率差异却非常大。于是他得出以 下结论: 市民参与的强弱在很大程度上影响着治理的质量。投票率、读报率、社会 团体的参与率、足球俱乐部的多寡等,都会影响地区治理能否成功。此外, 2002 年 的法国总统大选,由于公众和相关团体的积极参与, 最终选举希拉克为总统,切实维 护了法兰西的民主制度。这就是公民间接地参与政策制定一个最典型的事例，直接 证明了公民政策参与的意义重大。这件事让全世界对公民参与政策制定的功能另眼 相看。 国内研究动态： 随着我国社会民主化和科学化过程的不断发展，公众的民主意识也日益提升， 对参政议政的要求更是愈加强烈，尤其是对与公民自身利益相关的公共政策制定的 过程的关注程度更是与日俱增。公民政策参与作为社会主义民主政治的一种实现形 式，其重要性日益被人们所重视，同时，学术界也不断深入研究和探索公民政策参 与制度。研究公民政策参与的学术论文主要阐述了公民政策参与的功能（主要集中 在论述公民参与是否有利于公共政策制定的科学化和民主化）和我国公民政策参与 中存在的种种问题（主要论述了公民的参与意识不强烈，公民政策参与无序，公民 政策参与的渠道不畅通，公民参与组织形式单一。）。 （1）一部分学者从行政法学的角度探讨行政听证制度。行政法学界主要是从法 律规范和要件设置这两个角度来分析和探究听证程序的，并以高度的法制化和严密 性对行政听证程序进行定位。在行政法学和行政程序学的相关著作中都体现了这些 主要的学术论著，代表性的学术著作主要包含：章剑生行政程序法学，中国政 法大学出版社2004年版：姜明安行政程序研究，北京大学出版社2006年版；台 罗传贤行政程序法基础理论，五南图书出版公司印行1993年版。2003年在中国 法学会行政法学研究会年会中，参会者主要围绕中华人民共和国行政程序法(试拟 稿)提出意见和建议，主要把听证制度作为行政程序法的核心内容进行了讨论，他 们指出“一个正式的行政听证制度必须有完备的制度体系，它包括告知和通知制度、 引 言 3 回避制度、委托代理制度、质证制度、主持人制度、监督制度等在内的制度体系。 建立符合我国国情的听证制度，将是成功地制定行政程序法的关键，但是我国目前 这些制度体系还很不健全，有些制度法律根本就没有规定。” （2）从行政决定与决策机制的突破和创新角度来分析听证制度的功能、作用及 其存在价值。目前，有很多学者对听证意义的分析主要是从科学化、民主化和法制 化的角度出发的，指出目前我国听证程序存在的失效问题，并尝试从完善听证程序 组成构件等方面来促进听证作用的充分发挥。这类研究主要集中体现在相关的学术 论文中，专门论述的著作少之又少，最值得借鉴的就是听证制度透明决策与 公共治理这本书（由彭宗超、薛澜、阚珂等人合著），其中把听证制度功能分为 价值性功能和技术性功能，这本书主要就是从这两方面对听证制度的功能进行较为 完整定位的，并以治理理论这个更广阔的理论与现实视角对中国公共决策听证制度 的未来发展与完善进行了大胆的展望。另外，当前我国决策听证的范围相对而言还 是比较狭窄的，主要被广泛应用于价格听证方面，所以很多的研究都是围绕价格决 策听证情况展开的实证分析和探究，如听证于民中国首次铁路票价听证会聚 焦、中国物价出版社2002年版，虽然有限，但是也对我国听证实践的进一步发展 和成熟起到了积极的推动作用。 （3）公民参与限制因素的研究。国内研究者马赛等人重点从政治、经济、文化、 国家体制和公民自身特点等方面分析和研究了公民参与的困境，指出公民非度化的 参与公共政策所产生的负面效应，并分析其原因，主要有两点：一是由于我国政治 体系自身能力的缺陷；二是由于公民参与愿望的急剧扩大，而缺乏制度化的表达方 式。 （4）从中西方比较借鉴的角度为我国的听证制度发展提供丰富的资源。就目前 来看，美、德、日等西方国家的行政听证制度更加完善。王名扬的英国行政法， 南博方日本行政法中就分别介绍了这些国家有关听证的详细规定和做法；还有 应松年的比较行政程序法，在此书中他运用对比的方法罗列了各国在听证制度 方面的具体模式及差异。另外还有一些相关的学术论文也是从这个角度出发，专门 比较了美、日、德等国家与我国行政听证制度的差异，从而为我国的行政听证研究 提供可借鉴之处。 三、研究思路 本文的研究思路可以分为四大部分：第一部分是在熟悉大量文献及了解事实的 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 4 基础之上，从概念入手，首先分析公共政策制定过程中听证制度的发展历程，第二 部分重点研究公共政策制定过程中引入听证制度的必要性以及功能研究。第三部分 是结合太原城市居民供热价格调整听证会的情况分析我国听证制度存在的问题 以及原因。第四部分是针对听证制度中存在的问题，分析了我国公共政策中听证制 度的完善与发展对策。 四、创新之处 1.从公共政策制定的科学化、民主化的角度对我国公共政策制定中听证制度进 行研究。 2. 从构建社会主义和谐社会的角度对听证制度进行研究。 3. 结合太原城市居民供热价格调整听证会的情况分析我国听证制度存在的 问题以及原因，还提出了完善听证制度的对策。 4. 在掌握资料的基础上，试图站在客观角度上对我国公共政策中听证制度的现 状进行分析，分析出我国听证制度存在的问题，并提出进一步完善和发展听证制度 的对策。 第一章 公共政策听证制度的发展历程 5 第一章 公共政策听证制度的发展历程 在我国，听证制度的发展大致可以分为三个阶段。 1.1 初步摸索阶段 这个阶段主要是指行政处罚法生效以前的这段时间，这个阶段的听证活动 大部分是一些尝试性的摸索活动，以立法和价格听证为主，在全国并没有统一的标 准和规范。我国最早进行价格听证试点的地区是上海市，上世纪 80 年代末，上海市 价格咨询委员会挂牌建立，这一机构的建立，是我国听证制度的开端，也是我国听 证制度的最初摸索阶段。 20 世纪 80 年代末，深圳市物价局正式成立了价格咨询委员会，这一在价格改革 的实践中产生的价格决策咨询机构的建立，是我国听证制度的雏形，也是我国听证 制度的最初尝试。1995 年的深圳市价格管理条例规定： “对于具有垄断性、强制 性、社会公益性以及资源保护性的商品和服务的价格实行政府控制价。 ” “重要的政 府控制价的制定和调整还应当征求市价格咨询委员会、行业协会以及社会公众的意 见。 ”这是公共政策听证制度的初步摸索阶段。 1.2 逐渐规范阶段 从 1996 年开始在全国范围内相继开展价格调整和立法决策的听证制度，当时颁 布的行政处罚法将听证制度纳入了公共政策制定过程中标志着听证制度在我国 的初步建立。 1997 年颁布的价格法对价格听证做出了相关的一些规定： “制定有关群众实 际利益的公共服务价格，应当建立听证制度，由行政机关相关职能部门主持，采纳 消费者、企业和有关方面的建议，论证价格调整的合理性和可操作性。 ”这是我国第 一次在国家立法范围内引入听证制度。 1999 年 9 月，广东省人大常委会举行广东省工程招标投标管理条例听证会， 标志着听证制度在更加广泛的范围之内得到应用。之后，全国人大第三次会议通过 立法法规定列入议程的法律案和行政法规在起草过程中，应当广泛听取各方面 的意见，从此，听证制度正式进入立法领域。 2000 年 3 月 15 日通过的中华人民共和国立法法 ，又将行政听证制度引入我 国行政立法领域，第五条规定： 立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保 刘勉义： 我国听证程序研究 ，中国法制出版社.2004,108,12. 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 6 障人民通过多种途径参与立法活动。第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应 当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听 证会等多种形式。其后，国务院制定的行政法规制定程序条例 、 规章制定程序 条例 ，具体规定了听证制度的内容，这充分体现了贯彻民主精神的行政立法要求。 2002 年 11 月，在中共十六大报告中首次明确提出要广泛建立听证制度： “正确 决策是各项工作成功的重要前提，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中 民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善 重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大 事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任 制，防止决策的随意性。 ” 2003 年 8 月通过的行政许可法 ，更是将听证制度的适用范围扩大化。该法规 定，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，这是有关听证制度的另一 部法律，我国的听证制度已经走上逐渐规范的轨道。 1.3 不断拓展阶段 从 2001 年国务院颁布了行政法规制定程序条例开始，公共政策听证制度开 始打破价格听证这种小范围的局限，向更为广阔的范围内延伸和发展。 2003 年 1 月，国土资源部颁布了土资源听证规定 ，把听证活动分为依职权听 证和依申请听证，对各自的权限、流程和相关的职能进行了特定的划分，这是继价 格听证之后，又一个关于规范听证制度的法规出台。 2004 年 3 月 22 日国务院发布全面推进依法行政实施纲要 ，第十二条规定完 善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权 查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项， 应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切 相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式 广泛听取意见，重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。 2005 年 8 月 28 日通过的中华人民共和国治安管理处罚法 ，第九十八条规定： 公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知 违反治安管理行为人有权要求举行听证；违法治安管理行为人要求听证的，公安机 关应当及时依法举行听证。 没有确切的统计数字能够说明从 1996 年至今的 15 年间，全国究竟举行了多少 第一章 公共政策听证制度的发展历程 7 听证会。但是，就是在这 11 年间，听证一下子成为许多人耳熟能详的词汇，日渐深 入人心。2006 年 7 月 13 日，在偏远的贵州省雷山县，因城关西门村农民罗国不服县 政府征地补偿标准，县国土资源局应罗国申请专门举行了听证会。这虽然是一个个 案，但却生动地说明了听证这一公正的程序，已经在全国范围内、在很大程度上介 入了我国经济和社会生活。听证已经成为政府与民众双向沟通的桥梁，成为百姓依 法参政议政、参与社会管理的重要载体，这就是公共治理转型中的极具意义的进步。 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 8 第二章 公共政策中听证制度的必要性以及功能研究 2.1 公共政策中听证制度的必要性 2.1.1 加入世贸组织要求公共政策制定过程需要听证 我国于 2001 年 11 月加入世界贸易组织，成功加入世界贸易组织给我们带来前 所未有的机遇时，也必然会带来新的挑战。所以，要进一步转变政府职能，改变公 共政策制定过程中的流程和制度，以更加满足世界经济、政治、文化全球化进程的 要求。 在世界全球化的进程中，最关键的就是公开和透明原则，这就要求在公共政策 制定的过程中坚持公开和透明的原则，实施听证制度就是迎合了这一原则，在公共 政策制定的过程中引入了公民参与，让听证代表和广大群众一起参与和讨论公共政 策，一起见证公共政策制定的全过程。在这样的大环境之下要让公众参与公共政策 的形成过程，听证无疑成为了最好的选择之一。 2.1.2 公民参与公共政策制定的意识提高要求公共政策听证 以前，公共政策的制定过程是以政府部门为主角，公民只是在公共政策出台之 后才能了解该公共政策的内容，然后只能被动地去接受和执行公共政策，现在随着 公民参与公共政策的意识逐渐提高，当家作主的意识逐渐提高，公民参与公共政策 的愿望和要求也日益增强，因此，在公共政策的制定过程中引入听证制度，是公共 政策民主化的必然要求，也是我们构建社会主义和谐社会的基础。 在公共政策的制定过程中可以多听一些群众和专家学者的意见，这样公共政策 的制定吸取了公民的意见，这样制定的公共政策也更加容易被接受和认可。以前也 曾经以座谈会的形式讨论过某些公共政策，但是那还没有形成一种规范的体系和制 度，公民参与的积极性也不够高，座谈会讨论的结果也不具有法律效力，因此在这 样的环境之下，要求一种规范的听证制度出台，扩大公民参与公共政策的范围。 2.1.3 政府职能的改变要求公共政策听证 政府的职能已经向服务型政府转变，由以前的划桨者变为掌舵者，以提供公共 服务为主要内容。特别在构建社会主义和谐社会的今天，一切以百姓的利益为中心， 群众利益无小事，权重利益时一切工作的出发点和落脚点，要坚持以人为本，构建 社会主义和谐社会，政府的职能正在由管理者的角色渐渐向服务者的角色转变，要 让群众参与到公共政策的制定过成中来而不是让群众被动地接受和执行政策，这也 是构建社会主义和谐社会的必然要求。政府职能的转变要求兼顾公平与效率相结合 第二章 公共政策中听证制度的必要性以及功能研究 9 的原则，在提高效率的同时要注重公平，要让所有的人满意。所以，在公共政策制 定的过程中，必须让公民广泛参与并且自由陈述自己的观点和意见，真正了解人民 群众的要求和困难，为构建社会主义和谐社会做出贡献。 随着行政体制改革的深入及社会利益多元化的发展，一方面，公民已绝不满足 仅仅扮演政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府按照自己的想法供给公共物 品的角色，他们有强烈的愿望参与公共政策的制定过程，从而使得自身的意见能够 被体现于政策之中，以让政府为公众提供更好的服务；另一方面，传统的单一的选 举民主形式使得公众对“选举时的主人，选举后的奴隶”的感觉日深，寻求对公权 力的经常性驾驭和控制成为大多数人的期盼， “强势民主” 、 “公民治理”的要求和呼 声与日俱增。公共政策中引入听证制度，正是扩大公民参与的一个重要的尝试。 “一切公众为中心，以服务为本位是服务型政府的基本出发点，政府作为公共 利益的代表，必须重视公共服务的公平，实现社会正义。政府制定公共政策也是提 供服务的手段和工具，提供服务质量的高低在某种程度上取决于服务过程中公众的 参与和合作程度，一个真正有效率、有效能、高质量的服务需要有服务对象的主动 参与和积极配合，而不是服务对象的消极、被动接受，所以要选择听证制度。 2.2 听证制度在公共政策制定中的功能 对于听证制度在公共政策制定中的功能说法不一，有的认为听证制度的功能是 促进公共政策的公开和透明，还有的认为听证制度在公共政策制定中的功能是促进 社会公平、扩大公民参与范围和力度。例如美国学者麦特 简认为，听证制度在公共 政策制定中的功能包括 ： 收集公民的需求和观点， 提高群众对公共政策的满意程度， 促进百姓更容易接受公共政策，利于政府职能向服务型政府转变。 李郁芳认为，从政府规制过程来看，实行公共决策听证对于规范和完善政府规 制行为、防止政府规制失灵有着不可替代的重要作用，利益的错位是规制失灵的主 要源头。“因此，在立法阶段，开展充分的公共决策听证，对于保持规制立法与公 共利益的一致性是十分重要的。同时，公共决策听证对降低规制成本，提高规制收 益具有重要作用。 彭宗超、薛澜和阚珂则认为，听证制度具有促进社会公平、扩大公众参与、加 大政务公开透明度、理性选择方案、使决策活动合法规范、提高政策执行效率等功 能。基于前面对理论基础的分析，我认为听证制度对于公共政策制定应有的功能， 王名扬： 英国行政法 ，中国政法大学出版社.1987,66,18 刘勉义、蒋勇： 行政听证程序研究与适用 ，警官教育出版社.1996,33,21 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 10 可归纳于以下几个方面： 2.2.1 听证制度有利于保证公共政策的公共性 公共政策中的公共性是其中一个重要元素，它是公共政策的核心和灵魂。特别 是在政府职能向服务型政府转变的今天，公共政策的制定要以群众的利益为根本的 出发点和落脚点，一个人民满意的公共政策一定会符合公共性这个重要条件，就是 在这样的环境和要求之下，听证制度应运而生，它的出现使公共政策在制定的过程 中侧重于以人为本，公开、透明的原则，体现了公共性这一重要原则。 在构建社会主义和谐社会的时代，制定一个好的公共政策一定要让群众满意， 要让群众愿意接受，它体现了公众的利益和诉求，以群众利益为出发点和落脚点， 是对公众利益的整合和体现。此外，听证制度还有利于让群众监督公共政策的制定 过程，做到公开和公平，而听证是达到这种目的的最好方法。因此，听证制度既能 满足公民参与公共政策的要求，又能有效发挥专家学者对公共政策制定过程的监督 作用。 听证制度既能满足社会公众对公共政策选择和制定过程的民主监督要求，又能 有效发挥专家学者对公共政策选择和制定的专业监督要求，在抑制和矫治政府及其 官员的自利性、保证和实现公共政策的公共性方面，有着别的监督形式不可比拟的 优越性。事实上，大凡市场经济成熟国家，都有对于公共决策听证程序的明确规定。 在美、日等国，凡是未经听证程序而做出的行政决定，将因程序上的严重缺陷而不 能生效。 2.2.2 听证制度增强公共政策的适应性 公共政策应该有较强的适应性，这样才能被顺利地接受和贯彻执行。而公共政 策的适应性取决于该公共政策是否合理，是否体现的公众的利益和诉求，是否一群 众利益为根本出发点和落脚点。因此，在公共政策制定的过程中必须听取和采纳公 众的意见和观点，以利于做出科学而准确的决策，增强公共政策的合理性、科学性。 影响公共政策制定的因素包括国家体制、信息来源和准确程度、决策者以及听证代 表的素质、决策体制等多种因素。因此，要增强公共政策的适应性，必须建立科学 的听证制度，运用科学听证、民主参与的方式让公共政策的适应性显著提高。 听证作为一种民主化、科学化的程序设计和制度安排，能够帮助政策制定主体 全面搜集政策信息，深刻认识问题性质，正确运用政策法规，科学选择时机，合理 采用手段，充分缓解外界压力，有效弥补体制缺陷和个人“有限理性” ，在纷繁复杂 的行政活动中实现公共政策的最优化。 第二章 公共政策中听证制度的必要性以及功能研究 11 就听证来说，政策制定主体或是申请听证的其它主体必须提供与政策相关的背 景资料和相关材料，对这些材料的全面性、真实性、有效性在必要时要组织相关领 域的权威中介机构进行调查、评价的制度安排，可以有效地提高和保证政策信息的 信度和效度。 2.2.3 听证制度提升公共政策的合法性 合法性是公共政策的关键，试想如果一个公共政策不合法，那公众还如何去接 受他和执行它呢？那么政府的公信力势必会大打折扣。公共政策是否合法是公众能 否接受的重要前提。在现代公民社会，以人为本，公共政策的制定要以群众的切身 利益为基础去考虑和论证，因此。必须保证公共政策的合法性，而要想保证公共政 策的合法性就必须在公共政策制定的过程中坚持听证制度。当公共政策得到广泛的 社会认可和接受时，它才算科学、合理、合法的公共政策。因此，在公共政策的制 定过程中引入听证制度，对于增强公共政策的合法性具有举足轻重的作用。 公共政策只有经过合法化过程得到社会确认，才能成为各级组织和个人普遍遵 从执行的基本规定和指导准则。从公共政策合法化的途径看，它包括政策法律化、 政策法规化和政策社会化三个方面。政策法律化和政策法规化涉及的是政策合法化 的形式问题或现象问题，政策社会化才是政策合法化的实质和关键所在。某种公共 政策之所以能够转化为宪法、法律或行政法规中的条文或规定，是以一定社会历史 条件下社会成员的认识程度和接受能力为前提的。 综上所述，在政策选择和政策制定过程中引进听证程序，对于提升公共政策的 合法性具有不容置疑的重要作用。一方面，通过科学合理地遴选听证代表和听取代 表意见，公共决策主体不仅可以有效地避免“黑箱操作” 、制造“鱼缸效应，增强 政策选择的公开性、透明度和民主感，而且可以有效地扩大决策资源的提取范围， 把握和协调社会各种利益关系，增强公共政策的利益整合功能，为赢得公众信任、 强化公众认同打下坚实基础；另一方面，从社会心理效果看，通过组织公众听证、 公开决策信息、发动听证质辩、公布听证意见和发布政策决定等一系列听证程序， 作为政策制定主体的公共权力机关可以较好地满足社会公众参政议政的心理需要， 增强社会公众的政治成就感和政治尊严感，为社会公众在心理上自觉自愿地认同、 接受和遵从公共政策创造条件。听证在提升公共政策合法性方面的意义还远不止此。 事实上，听证作为一种制度性利益表达渠道，它在为社会公众的政治参与和利益表 达提供正常、正式制度安排的同时，也在防范和杜绝因缺乏正常的制度性利益表达 渠道或者制度性利益表达走不通、不见效，而导致的游行、示威、罢工、集会等影 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 12 响社会政治局面安定团结的非常规性、非制度性的利益表达方式，缓解和降低因此 而生的政治、社会危机以及由此导致的对于政府、政治、政策合法性的侵损与销蚀。 第三章 公共政策听证会实证分析： 太原城市居民供热价格调整听证会 13 第三章 公共政策听证会实证分析：太原城市居民供热价格 调整听证会 31 本次听证会存在的问题 太原城市居民供热价格调整听证会有很多改进的地方，但是如果从听证要 实现的目的，并且对比全国其他地市已举行过的听证会情况进行综合分析，可以发 现太原城市居民供热价格调整听证会仍然存在着很多不足。在这些问题中有听 证制度本身的不完善所带来的问题，也有在听证制度实际操作中的存在的问题，还 有因为太原市当地的特殊性带来的问题，这一系列的问题影响着太原市听证制度的 进一步发展和完善，综合分析，公共政策制定过程中主要存在以下几个方面的问题。 311 发言时间不够充分 这次的太原城市居民供热价格调整听证会，为了使消费者、热力公司企业 代表、和专家学者都有发言说出自己观点和意见的机会，所以本次听证会对发言的 时间有明确的规定和限定，每位听证代表的发言时间一般不允许超过3分钟，双方辩 论的时间一般不得超过6分钟，类似的情况，在其他地市的听证会上也会经常出现。 例如，上海市的听证会所用时间平均在4小时左右，纵观几次听证会的情况，28位听 证代表其中只有15位代表发言和陈述。此外，北京市出租车运营价格听证会历时5个 小时的时间，一些规定的流程就用去2个小时，这样听证代表所能自由支配的发言陈 述时间就已经很少了，不能充分发挥听证的作用和达到听证的目的。 由此可见，听 证过程中发言的时间不充分，是听证过程中普遍存在的一个问题，只有充足的发言 时间，才能保证听证代表充分地表达自己的意见和观点，这样才能保证公共政策制 定的科学性与合理性、民主性。 在这次听证会中，在听证事项还没有经过详尽的“听”、还没有经过充分有效 的“辩”、进而对所争议的事项有一个较为明确的取向时就嘎然而止，不仅使社会 大众有一种“还没有说清楚”的意犹未尽的感觉，更为重要的还在于，不可避免地 使某些深层次的矛盾，如供热公司代表与居民群众代表之间的利益冲突的问题，仍 旧未能得到充分的协调和平衡，在今后的供热价格上还会存在问题。 312 专家学者的作用未能充分发挥 听证会中请一些专家学者来参与并陈述自己独特的观点是因为这些专家和学者 可以从专业的角度来审视听证的内容，听证的结果可以借鉴这些专家学者的权威意 杨解君、温晋锋： 行政救济法基本内容及评析 ，南京大学出版社.1997,189.23. 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 14 见和建议，考察公共政策的合理性和可行性。 此外，专家学者的立场往往是中立的，他们的态度和观点既不会偏向消费者也 不会偏向企业，因此他们的观点比较中立，能达到公平和公正的目的，使得公共政 策更加科学性和合理化。但是在听证会的实际操作过程中专家学者受到了政府部门 的邀请前来参与听证，在听证的过程中各抒己见，分别从自己不同的专业角度和不 同的思考角度来分析和论证，他们的观点往往是针锋相对，互不兼容，经过激烈的 辩论之后常常无法达成一致的观点，因此对听证的结果没有起到应有的作用，而且 在我国现有的听证制度下每次听证会的听证代表中专家学者的数量比较少，仅仅占 到听证代表的10%左右，不能充分发挥专家学者的作用。所以，怎么样才能更好地发 挥专家学者在听证中的积极作用，是进一步完善听证制度亟待解决的一个问题。 专家学者因其学术背景和研究的深度或者丰富的实践经验而有着与一般听证陈 述人所不能比拟的独特优势。他们往往与听证事项无直接的利害关系，而恰恰是这 一点使他们的意见更有价值。他们更超脱，作为学理上不同观点的持有者，不仅可 以参加可行性辩论，而且也可以回为观点的不同而参与到听证的陈述中。如果能在 听证中引入大量的专家学者，将会对我们的政策制定产生不可限量的积极影响，使 得听证事项更为理性和成熟，同时还可以提高政策的专业化水平。 3.1.3 听证主持人未能充分发挥作用 在听证过程中，主持人往往起到了举足轻重的作用，听证主持人在整个听证过 程中主要担负着引导的作用。听证主持人的职责包括四项：一是执行听证会规则， 保证听证会公开、公平、公正地进行：二是就听证事项的有关事实和法律问题，询 问陈述人或者要求其提供相关证据材料；三是许可陈述人和旁听人发言；四是维持 听证会秩序，保证听证会顺利召开，即引导听证会参与者按规定的听证程序陈述自 己的观点，以保证听证的各项任务和程序都有条不紊的圆满完成。 这次的太原城市居民供热价格调整听证会中，听证主持人仅仅在宣布一些 各项的流程和所用的时间，与文艺晚会中的报幕人员有些相似，这就没有能够充分 发挥听证主持人在整个听证活动中的作用。听证主持人在主持和引导的同时，更重 要的是，听证主持人作为整个听证活动的操控者，听证主持人在进行引导的同时， 可以更加充分的发挥其作用。听证主持人可以结合听证现场的实际情况，向有关的 双方听证代表进行询问，以充分发挥听证主持人的作用，使得听证结果更加人性化， 更加合理，公共政策更加合理和可操作性强。此外，听证主持人应该选取那些对听 李庆丽： 论我国行政听证制度的完善 ，载中共郑州市党校学报2006 年第 5 期。 第三章 公共政策听证会实证分析： 太原城市居民供热价格调整听证会 15 证内容所涉及的业务精通的人员，这样在听证双方辩论时可以进行根据听证的实际 情形进行必要的纠正和引导，当他们辩论的内容不符合相关的法律是，可以及时进 行修正，以保证听证结果更加合理。 此外，在听证参加人员素质还参差不齐的情况下，听证主持人的作用范围应该 相对扩大，主持活动应该更加灵活、主动、积极。在这次听证会上，主持人还是做 得很不错的，保证了整个听证会了陈述和辩论的顺利进行，但其作用仍可以发挥得 更为积极主动些，在引导辩论方面还要以做得更为专业一些。 3.1.4 听证代表之间的不平等性 首先，体现在听证代表在发言的时间和人数上的不平等。如太原城市居民供 热价格调整听证会参加者 24 人，实际发言的代表 22 人。先发言的听证代表的发 言时间平均都在 10 分钟左右。由于受听证会总时间的限制，后面代表的发言时间整 体都压缩在了 5 分钟左右。这就造成后面代表发言时间不够，没有充足的时间陈述 自己的意见和观点，不能很好地发挥听政制度公民参与的特点。 其次，体现在听证双方没有充足的时间进行举证和辩论，没有达到听证的目的。 因此，在各种行业属性的听证会中，听证代表应该扩大选拔的范围，尽量顾及各种 领域的代表和群众，例如太原城市居民供热价格调整听证会中，应该使热力公 司的代表，居民消费者的代表和专家学者代表的人数应该达到合理的比例，这样才 能保证代表之间的平等性，从而保证听证程序的合理与有效。这样就能有效避免听 证会时间受到限制，后面代表的发言时间就只有很短了，这就造成后面代表发言时 间不够，没有充足的时间陈述自己的意见和观点，不能很好地发挥听政制度公民参 与的特点，因此一定要避免听证代表的不平等性。 3.1.5 听证报告和听证笔录的法律效力不够明确 太原城市居民供热价格调整听证过程中并没有规定听证报告和听证笔录的 法律效力。只是在听证的说明中规定“听证会的参加人员必须对听证会的全过程以 及双方的陈述做出详细的笔录。 ”但是，在听证会结束之后，那些听证记录往往只是 作为档案资料保存起来，并不具有法律效力，没有起到真正的作用。 另外，听证报告应当向社会公开，允许公众查阅。听证会后，参加听证会的人 员在听证会上发表的意见虽然被听证机构及时地制作成听证报告，但未能送交给各 听证参加人。因此，听证机构应当借助媒体把听证报告向全体市民公布，允许市民 王周户： 行政听证制度的功能探析 ，载甘肃政法学院学报1997 年第 2 期。 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 16 查阅和讨论，给市民提供反馈意见的机会。 在我国现行的听证制度下，听证过程中的记录和报告只是作为留存的档案材料， 并没有向社会公开，这样没有亲身参加此次听证的群众就无法全面了解听证的过程 和双方所陈述的观点，不能起到公共政策听证的公开和透明的原则。听证笔录和听 证报告仅仅只作为存档备查材料和参阅材料而不具有法律效力，最终听证陈述人的 意见采纳与否还要看人大法制委或人大常委的选择，这就在无形中削弱了立法听证 对法律条文的改进和完善作用。西方听证制度中规定法官或者行政机关进行处分和 判决时，只能以听证笔录或者经过质证的证据为依据。 32太原城市居民供热价格调整听证会存在问题的原因分析 3.2.1 成本原因造成听证代表发言时间不够 听证会的时间很短，听证代表发言和陈述自己观点的时间不足，究其原因我认 为是由于听证成本不足造成的，听证会的成本是由政府机关和人大常委会进行预算 的，而进行一次听证会所需要的成本包括前期在新闻媒体上进行宣传和听证过程所 需要的费用，还有对听证代表和专家学者的补助等等。而在现行的听证制度下，听 证所需要的费用没有纳入本省的财政预算，所以经常会有听证费用不足，成本高昂 等问题，这就需要改变听证制度的环境，加大政府财政对听证制度的扶持力度，才 能使听证会在充足的时间内圆满完成大会的各项议程。 此外，纵观多次已进行的听证会，都出现了资源浪费的现象，听证会的主办方 以及听证代表和各界群众，未能坚持公平与效率相结合的原则，在听证会的过程中 没有做到节约的原则，造成了好多没有必要的资源流失以及效率低下。整个听证过 程虽然只历时三个小时，但是前期的准备环节有很多，例如在召开听证会之前要多 次召开座谈会进行讨论和反复论证，最终要形成比较规范的听证报告和材料以供听 证代表审阅，这样听证会前期筹备工作人员经常加班加点，使听证成本得以增加， 加之听证费用来源不足，政府财政审批步骤较繁琐，因此，经常会带来听证费用短 缺的问题。 综上所述，要真正改革和完善我国的听证制度，使公共政策更加合理和可行， 必须切实解决听证费用的问题，同时要努力降低听证成本，使效率最大化。例如太 原城市居民供热价格调整听证会的总支出为 10000 元，这只包括给听证代表的交 通补助和午餐补助，不包括听证会所用场地的租金和水费电费等费用，因此，听证 的成本非常高昂，在现有的听证制度下经费很难满足这样的需求。 第三章 公共政策听证会实证分析： 太原城市居民供热价格调整听证会 17 3.2.2 职责不明造成主持人作用不到位 听证主持人的能力和素质参差不齐，他们对有关听证的相关专业的法律和条款 不够明确和熟悉，在听证双方进行陈述和激烈的辩论时不能起到纠正和引导的作用， 听证主持人在听证过程中往往只是扮演了宣布听证的流程和程序的角色，一般的听 证会有 23 名主持人，他们没有明确的分工，各自的职责不够明确，有时会造成推 诿的现象，不能使公共政策达到科学化、人性化的目的，听证主持人是听证会的关 键所在，他起着举足轻重的作用，他能决定公共政策决策的方向以及听证的结果。 因此，要在听证过程中合理安排听证主持人的职责，使他们各司其责，发挥不 同的作用，形成合力，促进听证过程向健康、稳定、有序、和谐的方向发展。通常 来说，听证主持人的职责包括：向大会说明听证会的流程以及双方听证代表的组成 人员情况、双方陈述人和辩论人的界别和层次，说明听证会的主旨，宣布听证会的 注意事项以及要求，维持听证会稳定有序的秩序，使得听证会的各项议程有条不紊 的进行。 此外，听证主持人应结合相应的法律和法规条文，积极与听证双方进行沟通， 必要时要求陈述双方进行举证和科学论证，做到每一点陈述和建议都要有理有据， 尽量引导听证双方以及专家学者提出最新的观点和意见，做到人无我有，人有我精。 此外，当听证的事项涉及到听证主持人的相关利益时应让听证主持人适时回避或请 其他的专家学者替代其职能，以保证听证各事项顺利进行。 3.2.3 听证制度不完善制约听证报告和笔录的效力 在我国现行的听证制度没有对有关听证报告和听证笔录的法律效力做出比较明 确的规定， 太原城市居民供热价格调整听证会的听证报告和听证笔录也同样由于 不具有法律效力而被人们忽视。现在我们的听证报告和听证笔录更多的作用是在听 证会结束之后，作为档案留存和保管，并不具有一定的法律效力。由于听证报告和 听证笔录不具有法律效力，所以在做听证报告是有时不很重视，出现了走过场的现 象。 听证制度的缺失还导致听证报告和听证笔录不能向社会和群众公开，这就违背 了公透明的原则。有很多听证会结束之后，听证笔录和听证报告当做了普通的会议 纪要， ，没有严格的记录和公示，社会和各界权重都无法全面了解本次听证的过程， 这也同样违背了听证制度公开透明的原则。产生这样的问题最主要的因素是我国现 公共政策听证制度研究以太原城市居民供热价格调整听证会为例 18 行的听证制度还不够完善，没有做到公开、透明的原则。 在我国现行的听证制度下， 听证过程中的记录和报告只是作为留存的档案材料，并没有向社会公开，这样没有 亲身参加此次听证的群众就无法全面了解听证的过程和双方所陈述的观点，不能起 到公共政策听证的公开和透明的原则。 马怀德： 行政复议法评介：行政监督