（行政管理专业论文）地方政府土地征用过程的绩效评估研究——以桐庐县为例.pdf

摘要 我国是一个农业大国，有将近8 亿的农业人口，在当今市场经济运行的过程 中，土地既是资源，同时也是一种资产是农民赖以生存的根本。随着改革开放的 深入和社会发晨酶推避，我蓍王韭纯、城市佬进程加快，大量农村集体土地通过 土地征用而转变为国家建设用地。在这过程中地方政府是土地彳正用的主要实施者 和最大受益者。然而，某些地方政府不规范的征地行为极大侵害了农民的土地权 益，并出诧弓l 发了一系列的社会 黉题。嚣诧，规范政府征地行为决定着征地王作 的最终成效，及时评价征地过程的工作状况制约着政府征地的行为。 在完善政府公共管理的研究中，绩效评估的方法已经发展成为了一个热点， 并且随着我国行政体截改革妁不断深入在很多地方政府实际互作中得到了积极 的实践，如政府目标责任制绩效评估、机关效能绩效评估等，但对土地征用过程 进行绩效评估尚未见穗关报道。本文试匿借鉴地方政府绩效评估方面的理论研究 成果，汉规范政府土地征用行为为基本诉求，通过理论总结和实证分析，对当前 土地制度下，对我国地方政府在土地征用过程中的绩效评估进行研究，以期为考 核地方政府土地征周行为提供参考方法。 本文的核心内容是通过剖析土地征用过程可能出现的| 、黉题和状况，寻求影响 征地绩效的关键因素以及用以表征的相关因子，构建土地征用过程的绩效评估的 指标评价体系、评估模型和评估标准，并通过实证研究对其进行验涯和佬化。 结果袭明，本文所建立的绩效译估体系指标全面、模型和标准正确，结论符 合客观实际，是良好的考核工具性。征地过程政府工作绩效评估的建立，有利于 完善土地征震的体割和机剜，可为政疼征地管理提供借鉴。 关键词：土地征用、地方政府、绩效评估 a b s t r a c t c h i n ai sa l la g r i c u l t u r a lc o u n t r y , i nw h i c ht h ea g r i c u l t u r a lp o p u l a t i o ni s8 0 0 m i l l i o n i nt h ep r o c e s so fm a r k e te c o n o m yt h el a n di sb o t hr e s o u r c e sa n da s s e t s l a n d i so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tr e s o u r c e sw h i c hh a v ec l o s ec o n n e c t i o nw i t ha g r i c u l t u r e ， l o s i n gl a n dm e a n sl o s i n gv i a b i l i t yf o rf a r m e r s w i t ht h ed e e p e n i n go fr e f o r ma n d o p e n i n g u pa n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，al a r g en u m b e ro fr u r a lc o l l e c t i v el a n dc h a n g et o b en a t i o n a lc o n s t r u c t i o nl a n dt h r o u g hl a n da c q u i s i t i o n a tt h es a m et i m e ，n a t i o n a ll a w g i v e s l o c a l g o v e r n m e n t s t h eu n s h a k a b l ed o m i n a n c ei nt h e p r o c e s s o fl a n d a c q u i s i t i o n i tm a d el o c a lg o v e r n m e n t st o b e c o m et h em a i np e r p e t r a t o r sa n dt h e b i g g e s tb e n e f i c i a r yo fl a n da c q u i s i t i o n a c t i o no ft h el o c a lg o v e r n r n e n td e c i d e dt h e e v e n t u a l l yr e s u l t s i nc o n t r a s t ，i nr e c e n ty e a r st h ea c t u a ls i t u a t i o no fo u rc o u n t r yi s u n s a t i s f a c t o r yt h el o c a lg o v e r n m e n td a m a g et h er i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r si nt h e l a n da c q u i s i t i o np r o c e s s ，a n dt h e nl e a dt om a n ys o c i a l p r o b l e m s ，s t a n d a r d i n gt h eo f b e h a v i o ro fl o c a lg o v e r n m e n t si si m p e r a t i v e i nt h e s t u d yo ft h eg o v e r n m e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h ei n t r o d u c t i o na n d d e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nb e c o m eah o ts p o t w i t ht h ed e e p i n go f a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m ，al o to fl o c a lg o v e r n m e n t sh a v eb e g a nt op r a c t i c e t h i st h e s i s w i l lt r yt od r a wt h e o r yo fl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h ea c t u a l s i t u a t i o no ft h ew o r ko ft h el o c a lg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r y ，t h i st h e s i sw i l lm a k e c o n t r i b u t i o nt om a k eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h el a n da c q u i s i t i o n b e c o m en o r m a l i z e ds y s t e m i ca n ds c i e n t i f i c t h em a i nc o n t e n t so ft h i st h e s i s ： o r g a n i z i n gt h et h o e r ya b o u tl a n da c q u i s i t i o n ，a g g r e g a t i n gt h eb l e m i s ho ft h e l a n da c q u i s i t i o ni no u rc o u n t r ya tt h i ss t a g e 2 s u m m a r i z i n ga n dc o m p a r i n gt h ep r a c t i c eo ff o r e i g nd e v e l o p e dc o u n t r i e si n t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e t og e tt h ee x p e r i e n c ef o rt h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s el o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b r i e f i n gt h ec o m m o nm e t h o d - i i i 3 4 f o r t h ed e s i g no fl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t h ed e s i g no ft h ei n d i c a t o r ss y s t e r mf o rl o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no fl a n da c q u i s i t i o ni st h ef o c a lp o i n to ft h i st h e s i s a f t e re l a b o r a t i n gt h e c o n n o t a t i o n 、c o n s t i t u e n te l e m e n t s 、f u n c t i o n 、f r a m eo ft h ei n d i c a t o r s s y s t e r m a r o u n da l le l e m e n t so ft h el a n da c q u i s i t i o n ，t os e tu pac o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mw h a tc o n t a i n sq u a l i t a t i v ei n d i c a t o r sa n dq u a n t i t a t i v e i n d i c a t o r s a n dt h e no p t i m i z et h i ss y s t e mb ys c i e n t i f i cm e t h o d u s et h i se v a l u a t i o ns y s t e mt oa n e m p i r i c a ls t u d y t a k i n gt o n g l ua sa n e x a m p l e ，t oa s s e s st h el a n da c q u i s i t i o no ft o n g l ua n dt h e np r o p o s es o m ee f f e c t i v e a n df e a s i b l er e c o m m e n d a t i o n sf o rl a n da c q u i s i t i o no fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：l a n da c q u i s i t i o n ，l o c a lg o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t - i v 表目录 表5 1地方政府征地工作绩效的理论评估体系3 1 表5 2 地方政府土地征用绩效评估指标体系3 4 表5 3 对1 1 项定性指标的等级描述3 5 表5 4s a t t y 标度衡量法3 7 表5 5 判断矩阵的平均随机一致性指标3 6 表5 6 判断矩阵举例3 9 表5 7 各指标对应权重4 0 表6 1 土地征用绩效评估分级标准表4 1 表6 2 滨江区集体土地房屋拆迁工作进度表4 4 表6 3 滨江区块动迁回访满意度情况表4 6 表6 4 桐庐县“城中村”改造工程土地征用绩效评估结果4 7 图目录 图4 。1土地征用绩效评估框架2 8 匿5 1地方政府征地工作绩效的层次体系3 l 图5 2 层次法的基本步骤3 7 图6 。1榈庐县政区圈4 3 v i 珏 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝鎏盘鲎或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 签字嗍_ 年多月1 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝鎏太堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权逝鎏盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采 学位论文作者签名 签字日期2 尸彬年6 月瑁 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 描等复制手段保存、汇编学位论文。 新魏岔匀 签字日期：秒呷年易月日 电话： 邮编： 致谢 时光荏苒，转眼间两年的硕士生涯即将结束，在这段成长的时光中我经历过 成功的喜悦，失败的烦恼，更感受到了人间的关爱之情。值此论文完成之际，我 对培养我的母校、我的导师以及所有支持、关心和帮助过我的人表示诚挚的谢意。 首先，特别感谢我的导师童菊儿副教授。童老师渊博的知识、敏捷的思维、 严谨的治学态度和孜孜不倦的敬业精神使我获益匪浅，受益终身。本论文从研究 设计、实地调查到论文的完成无不凝聚着导师大量的心血。同时感谢导师两年来 对我生活和学业中的关心和帮助。 衷心感谢公共管理学院姚先国院长的亲切关怀；感谢土管专业汪晖及行政管 理专业范柏乃、陈国权、余逊达、郁建兴等老师在过去两年中的言传身教，他们 的专业知识和学者风度让我钦佩不已并且收益良多。同时还要感谢杭州万通土地 规划设计有限公司的全体人员，他们对本论文的案例、数据资料收集给予了很大 支持和帮助。 感谢我在政府管理系的同学李金禄、梁波、张骞、陈卫、韩甜、曹家彦等等， 特别感谢朱佳敏同学在这篇论文撰写过程中提供的帮助，与他们的友谊让我在研 究生的学 - - j 过程中获得了更多的乐趣和回忆。过去两年间与他们相处的记忆值得 我一声珍藏。 感谢我在华家池的室友郑文俊、陈乾，从搬到华家池以后我们一直相处融洽， 在我进行这篇论文的撰写过程中，他们尽自己最大努力向我提供了帮助。 最后要特别感谢的是我的家人，在我人生历程中所迈出的每一步背后都有他 们的默默关注和支持，是我一生最大的财富和依恋在接下来踏入社会以后，将 以自己的努力去兑现自己曾经对他们的承诺。 章少杰 于浙江大学华家池校区 浙江大学硕士学位论文 l 绪论 1 绪论 1 1 选题背景及研究意义 选题背景 土地征用是当今社会的一个普遍现象，它是指是国家为了公共利益的需要， 依照法定程序将集体土地所有权强制性转为国有，并给被征地的农村集体和个人 合理补偿和妥善安置的法律行为。( 陈江龙2 0 0 2 ) 我国2 0 0 4 年宪法修正案 中对土地征用定义为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实 行征收或者征用，并给予补偿。”我国当前昀圭地征用制度主要是指农用地征用 制度，上个世纪5 年代，中落很大程度上照搬了当嚣苏联所实行酶土圭毫产权制 度，其主要做法是将原来具有私有权的土地收归国家和集体。( 冯墨中2 0 0 1 ) 这 种土地制度其实质就是在计划经济体制之下政府以计划手段配置土地资源。( 陈 江龙、曲福田) 等学者认为在巍时的特定历史条件下，这种完全由政府主导的征 地制度在统筹分配 - 3 时的土地资源、保障农业用地、建立城市土地国有制，降低 建设成本等方面起到了积极有效的作用。 改革开放3 0 年以来，伴随着经济发展方式从计划经济向市场经济成功转型， 我溪的社会经济得到了快速发展，随着经济发展和城市规模酶不断扩大，主遗在 我翟社会发展中所扮演的煮色也越来越重要，土地所产生螅经济价值比以往任何 时候都要高。在当前的发展形势下获取新增建设用地的主要途径就是征地，但与 此同时原有的征地制度却仍然没有大的变化，其原本所赋予的政府在征地过程中 的强势主导地位没有改变，政府仍i 讶是征地行为的推动着和执行者。然而，近年 来正是各地政府在征地过程中所存在的问题成为了很多矛盾产生的根源，一些地 方政府在征遗过程中的失职甚至违法乱纪昀现象近年来强益增多，由此引发的土 地纠纷频发、农民上访不断、予群关系恶化等一系捌阕题频发，征地- 9 农民之闻 的矛盾变的更为表蕊化和尖锐忧，在部分农村失地农畏成为了“群匿无地、就业 无岗、低保无份 而生活在城市边缘的新弱势群体。( 史京文2 0 0 5 ) 据有关部f 1 统计，在进京上访的人群中有9 0 是农民。在这9 0 的农民上访中又有7 0 以上 是因为土地纠纷、违法占地等问题。这些已经成为影响农民利益、农村安定和农 业发展的重大社会问题。 浙江大学硕士学位论文1 绪论 根据全国土地利用总体规划纲要2 0 0 1 - 2 0 1o ，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国 还需安排非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上需征用集体土地。新一轮 大规模的征地过程会使得更多农民失去土地，如果地方政府处理不当，可能会导 致更多问题的发生。因此，如何在现有的征地制度之下，进一步规范政府行为、 提高政府工作能力和效率，成为当务之急。 另一方面，近年来随着我国政治体制改革的不断深入，政府绩效评估作为行 政管理的有效工具，越来越受到重视。2 0 0 6 年9 月国务院总理温家宝在会议中 指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工 作的一项重要制度”，“要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内 部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立- 9 科学发展观相适应 的政绩观。 2 0 0 4 年8 月中国政府绩效评估研究课题组公布了一套政府绩效 评估3 3 项指标体系，代表了我国当时在绩效指标体系研究上的最高水平，成为 国内有关绩效评估研究和应用的重要参考。与此同时，很多政府部门也已经开展 了以推动服务型政府建设为主要前提的政府绩效评估实践。据有关部门统计，全 国目前已有三分之一的省( 区、市) 不同程度地探索开展了各具特色政府绩效评 估工作，如主要运用平衡计分卡的“青岛模式”等等。这些积极的探索和实践 为我国绩效评估在实际运用中的发展提供了宝贵经验。 我国现行的政府绩效往往把经济建设的相关指标放在最重要的位置，且考核 制度本身具有浓厚的“官本位”特点，即它以“对上一级负责”为政府行为的出 发点，甚至把经济发展做为一级政府绩效考核的唯一指标。考核过程也往往把外 界和公众排除在外。这种“官本位”的绩效考核制度明显助长了地方政府在政策 执行博弈中采取“对策”行为的倾向和动机，在很大程度上降低了地方政府采取 “对策”行为的风险和成本。( 蔡立辉2 0 0 2 ) 对征地中地方政府官员的考核也是 如此，由于传统的组织体系、运作机制和管理模式的弊端，在具体的征地实践中， 存在着职能越位、错位和缺位，权责交错、机构臃肿、效率低下等弊端，从而加 大执政成本的问题，而且由于缺乏内在激励与约束，推诿扯皮，工作难落实、假 落实和落实变形走样的问题时有发生，以至于置失地农民切身利益于不顾，滥用 征地权( 姜兵2 0 0 2 ) 鉴于目前国内在土地征用中尚且没有较为针对性的政府绩 效评估依据，因此，本文通过分析地方政府的工作绩效影响因素，建立一套科学 浙江大学硕士学位论文 t 绪论 合理、切实可行的绩效译估体系，并通过实证研究加以计算、分糖论证，对提升 地方政府在征地过程中昀工作绩效具有一定的参考意义。 研究意义 我霍是一个农监大番，农业入澄占绝大多数，农蹙、农村，农疑闻题，始终 是爱济发展中的首要黧题，焉“三农嶙题熊核心就是土缝鎏题，嚣照藕好征地 工作，在征地的过程中，切实解决好被征地农民的彳燕地补偿、拆迁安置等工作， 对促进农民增收、农村稳定、农业发展等方厦都具有重大意义，隧时也将更好地 箍动我鹜的城市亿遘程。 绩效评倍的过程，相巍程度上也就是一个组织簧达成一定的组织目标、如何 达到这一翟标以及评结是否达戴这一霹标酶系统的管理过程，是一个运月绩效译 估来提高和达凌组织绩效鳓过程。卓越2 0 0 2 政府绩效译诂是现代致麝t l 我完 善熬重要内容和有效手段，其在政感公共管理实践中昀广泛应用，将对政府在提 高服务质量、管理效率和管理能力等方落具有积极的作麓。 对征地过程中政府工彳乍j 的绩效进行研究，从而建立一个能辩学、高效和规范 地保证征地工作中的决策落实的绩效评价体系，有利于完善土地征用的体制和机 裁，提升政府在据关职麓设置申戆科学性和合理性，使得政府在彳纛递过程孛翡角 色更好翡淘服务型转变，理颁征遗工作翡思路，从薅更加有效地缓解在征递工俸 中的一系列矛盾，切实像障征地过程申农琵静利益，使土地征用最大程度上褥发 挥其对遗方社会经济发袭缝作惩。 1 2 国内外研究动态 1 2 。1 我鹫圭楚征篇过程研究戆理论戚暴 壹上个世纪的九十年代开始，我筒一些学者就通过从不同角度借鉴国外的有 关理论成果对主遗征属行莛孛存在翡阍题遘行研究静探讨，这些研究翡重点和热 点是翟绕政府在征地王俘中所出现酶| 蠢题提出衡量标准和解决方法，力器以此采 完善我匿的土地征周行恐。这些大量研究蛉成果也从另一方面为土地征耀过程巾 政瘴工作缭效酶裁定和谱徐提供了依据。 政府在征地过程中的角色和责任定位是政府征地工作的前提，在这个方面， 赵黎明、王建( 2 0 0 8 ) 认为，在土地征用过程中，总体上政府应该扮演四种角色 浙江大学硕士学位论文 1 绪论 即土地征用的决策者、土地征用的执行者、土地征用的监督者和土地征用的服务 者，这不仅由政府的法律地位决定，同时也由农村的土地所有者在现实中的实际 虚位所决定。 陈宗军( 2 0 0 7 ) 在文章中提出，政府作为公共利益的代言人，角色定位决定 了其在征地过程中应以公众利益需要和全面协调可持续发展为原则，既考虑开发 商的经营要求，又不损害农民的利益。 黄志华等人认为，土地征用机构，必须是行政执法机构，该机构不仅具有完 备的征地业务指导、协调等管理权，而且还应具有- 9 土地监察、公安司法等部门 的良好关系；该机构以执法为目的，切实改造法律赋予的代表政府实行统一征地 工作，保证土地证征用的政令、法令的畅通。 王海虎( 2 0 0 8 ) 提出，为了保护农村土地所有者的财产与权益，政府应该改 变以往滥用征地权或者“擦边球”式的动用征地权的动用征地权的方状况，将” 公共利益”定义在较为狭隘的范畴之内，并在征地过程总严格进行限定和执行。 在土地征用具体操作过程中所存在的问题及解决途径的研究中，大多数学者 主要从征地程序、征地补偿、征地后安置、社会保障- 9 被征地农民关系处理等等 几个方面进行探讨。 设立合理的征地程序，向农民提供可靠的信息，赋予农民选择的自由，让征 地体系公平、公正原则。吴剑辉、李尚蒲( 2 0 0 8 ) 等认为广东省佛山市对“两公 告一登记”制度所进行的程序方面的改革是一个很好的尝试，其改革内容为：预 审一补偿一公告一供地，由国土资源部门与农民集体接触，调查登记补偿项目数 量，按市政府文件规定的征地补偿标准拟定补偿方案，与农民集体协商补偿事宜， 最后签订补偿协议，将协商地补偿前移有效的保障了整个征地工作的顺利开展和 最终完成。 刘浩( 2 0 0 3 ) 等认为，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民通常被排除 在外，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农民集体 个别领导，权益人根本无发表意见的机会。 仲济香等认为我国的征地程序中，市、县国土资源主管部门拟定好征地补偿 安置方案后才予以公告，被征用地单位和农民出于被动的地位，他们没有权利直 接参与到制定征地补偿安置的方案中来，他们与政府的谈判严重缺失。 4 浙江大学硕士学位论文1 绪论 董泽文( 2 0 0 6 ) 提出，合理的征地程序应该主要包括三个步骤，即( 1 ) 征 用土地的公告和通知程序，保障有关人员充分的知情权；( 2 ) 让所有受影响的土 地权人参与土地征用的公开程序，明确有关参与人员的参与权与异议权；( 3 ) 司 法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济。 征地补偿的执行一直是土地征髑过程中的重点，涉及捌被征地农民的切身利 益，处理不当会对整个往遗产生较大影噙，嚣此也是蓍内相关学者研究的蒸点。 崔裴等认为，农地征周辛| 、偿有两碧中模式可供选择。一是不完全货币化模式，嚣以 货币补偿和劳动力安置想结合的补偿模式；二是完全货币化模式。以上第一参 模 式是我过长期以来所采用的，征地方支付相对较低的经济代价可获得土地。而不 完全货币话3 1 、偿模式下的征地补偿，就显得非常低廉，很容易使被征地农民感到 不满，很容易引起纠纷。相对而言，第二种模式更能体现等价交换的原则，因而 更加适应市场经济的环境。他认为对于经济发展水平和城市化水平不太高、城乡 差剃较大的地区，可继续采用第一群模式，焉在经济较发达的地区，适宣采用第 二种模式。 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最高的用途 作为计算的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿的较为适合的方法。 吴次芳、鲍海君( 2 0 0 3 ) 认为征地补偿原则应该是变“不完全补偿”为“相 当补偿”，以土地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目。陈锡 文( 2 0 0 2 ) 、钟水映( 2 0 0 5 ) 、麻战洪( 2 0 0 3 ) 等剜认为征地补偿原则应该是交“不 完全辛| 、偿为“完全补偿”，鑫着当前采用完全补偿的条件西趋成熟，不应该霞 分公益性与经营性建设项翟对农民采取不公正的补偿，丽应按完全补偿原则将能 够举证的具体损失和可以预见的利益损失列入补偿范围。 陈江龙、陈会广( 2 0 0 2 ) 等认为应当以特别牺牲学说为依据，按不完全补偿 的原则进行，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、残余地补偿等补偿内容，并区 分公益性和营荆性项目给予失地农民相应合理的补偿。 在处理与失地农民关系的研究方面。朱明芬( 2 0 0 3 ) 在对浙江部分遗区失地 农民的现状进行调查后认为，失遗农民的意愿与政府征地政策之间存在较大差 距；但是失地农民盼要求与政府的征地政策并非不可调和。她还为此提出了露点 可行对策：( 1 ) 增加增地补偿内容、提高补偿标准；( 2 ) 改变补偿方式、健全保 浙江大学硕士学位论文l 绪论 障制度；( 3 ) 出台征地补偿分配条例、规范分配行为；( 4 ) 切实抓好失地农民再 就业。 而陈晨、陆铭等对浙江、上海等地的征地案例进行调研后认为，制定合理的 补偿标准和分配方案是保障被征地农民利益的根本，而促进被征地农民就业则是 顺利推进城市化进程、保持社会稳定的关键。 马良灿( 2 0 0 8 ) 在对多个学者的研究理论进行系统考察后提出，在确保农民 的根本利益不受侵害，处理好基础政府与农民关系，确保不让农民成为土地征用 牺牲者的实践努力中，应该重视征地过程中的“程序正义”原则和土地补偿中的 “差别正义”原则的运用。 在对政府征地行为合法性和合理性的外部保障方面，李树琼( 2 0 0 2 ) 的研究 表明，加强政府征地的监管力度就需要加大土地执法力度和违法必究力度，并针 对土地管理法对土地质量保护尚缺少明确措施的情况制定相关政策措施，加 大土地质量保护力度。 赵学农( 2 0 0 6 ) 在法制层面对征地进行研究后指出，加强过程监管是土地征 用工作中的首要措施。为此，必须切实加大土地管理执法力度，维护良好的土地 市场秩序，加强社会舆论监督，做到事前防范、事中监督和事后查处相结合。同 时还应加强对征地补偿金的资金监管，保证农民的切身利益不受损害。 李泰霖( 2 0 0 7 ) 提出要重在预防监督与前馈控制，一方面土地监察部门可以 牵头建立与发展同规划、环保、信访、工商等部门的信息交换与共享机制；另一 方面，建立畅通的直接面向农民的信息收集和信息公告渠道，确保第一时间发现 和及时处理土地违法行为。 以上研究成果为推进我国的土地征用工作奠定了一定的理论基础，在指明征 地工作中存在的问题的同时，也为地方政府在实际的征地过程中提供了政策性的 建议。我们可以依据对这些土地征用过程中的关键环节和存在问题的研究成果对 地方政府征地工作绩效评估体系最终所应包含的内容和指标进行大致的总结和 基本地设立。 1 2 2 绩效及政府绩效 绩效的概念最早是在企业管理 - 3 中提出来的，在管理主义思想的影响下，“绩 浙江大学硕士学位论文1 绪论 效”逐步取代“效率”这一概念，在急速变化的内部环境和纷繁复杂的组织结糕 中，绩效实际上包含了对财务、人力资源、组织、产出( o u t p u t ) 和结果( o u t c o m e ) ， 竞争力等多项指标。政府绩效管理一一制度、战略- 9 方法中认为，“绩效可助 理解为，系统表征管理领域中的成就和效果的一种概念工具。”在国外的研究当 中，绩效与效率、效益、效果、责任、生产力这些概念相互交织。( 刘旭涛，2 0 0 3 方振邦( 2 0 0 3 ) 认为，理解绩效应注意以下三方面：绩效是一个过程的概念， 它与评价的过程相互联系；研究绩效问题必须考虑时间因素；绩效反映在行为、 方式、和结果三个方面。绩效的主要性质有：多因性，绩效的优劣并不取决于单 一因素，而是受制于主、客观多种因素，抓住其中的关键因素，才能更有效的对 绩效进行管理；多维性，需要从多个角度去分析和评价绩效，要依据评价目标目 的的不同，选择不同的维度和不同的绩效指标；动态性，不管是组织还是个人， 绩效水平都是有变化的，确定恰当的绩效周期，有利于几时准确地掌握绩效情况， 并减少不必要的管理成本。 关于政府绩效的论述，学术界站在不同的观点和立场上，都有各自的论述： 政府绩效可以定义为政府部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管 理与外部效应、数量与质量、经济因素和伦理政治因素，刚性规范和柔性机制统 一的基础上，获得的公共产出最大化。( 卓越，2 0 0 4 ) “4 e ”原则，包括了经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n t ) 、效能( e f f e c t i v e n ss ) 三项为主要内容，加上后来补充的公平( e q u it y ) 。( f l y n n ，1 9 9 7 ) 从理论上看， “4 e ”原则，虽然明确了政府绩效的部分内涵，但是由于主体不同，角度各异， 绩效结果往往大相径庭，不难发现四者之间仍然存在潜在的相互矛盾，而且绩效 目标也有模糊不清之嫌。 在政府绩效分析的不同视角一文中，对政府绩效进行了较为详尽的阐释 和分类：“从政府绩效的内涵范围看，有广义政府绩效和狭义政府绩效”；“从政 府绩效的不同性质看，有统治绩效、管理绩效和服务绩效力；“从政府绩效的运行 过程看，有决策绩效、执行绩效和监督绩效”；“从政府绩效的保证条件看，有命 令绩效、自觉绩效、技术绩效和制度绩效”；“从政府绩效的外在形式看，有量化 绩效和非量化绩效”( 何力平，2 0 0 5 ) 平文( 1 9 9 1 ) 认为，管理的基本要素就是绩效评估，并运用适当的绩效评估 濒淡大学硕士学位论文l 绪论 方法测量现实绩效的状况，而绩效改进的目标则代表衡量对象所要努力的方向。 “政府绩效评估是一个适用予为评价政府活动，增强为改进和结果负责昀一 切系统的努力。( s h e l d o n s li v e r & m a r t yl u s t e r ，1 9 9 5 ) 政府绩效评估就是对政 府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公共满意度等方面的分析 与评价，对其管理过程中投入和产毒新反映翡绩效进行评定和划分等级，由收集 资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为 体系，也是公众表达荆益和参与政府管理的重要途径与方法。( 张定安，2 0 0 5 ) 其实，在理论界没有对敢府绩效评估达成一致观点的情况下，从不陌的角度 出发，所定义的概念的内涵和外延各有侧重。有以绩效评估的不同维度：g l o r i a a g r i z z l e ( 1 9 9 5 ) 给出的综合性昀绩效测量体系；也有绩效评估的核心测量维 度入手给出了绩效评估的定义：h e r b e r tnj a s p e r ( 1 9 8 6 ) 的概念强调产出，h a r r y p h a t r y ( 1 9 9 9 ) 关注效率和效力，而p a u ld e p s t e i n ( 2 0 0 1 ) 则重视效力；还 有从绩效评估的特点入手来爨定：g a o ( 1 9 9 8 ) 将绩效评估界定为“对顼馨成就 尤其是趋向于既定目标的进展情况的进行中的监控与报告”。 刘长木( 2 0 0 4 ) 认为政府绩效评估是一些特定的评估活动的总称，确定战略 绩效评估主要由绩效测量和项强评价组成。以政府的战略和譬标灵引导，以割度 安排的框架为基础，选择政府的项目、服务和操作活动，并在投入、产出、结果 和经济、效率、效力、质量、公平等方面设置指标与标准，然后借助于这些指标 与标准，来谔定政疼活动嚣绩效，以促进政蔚行政的持续改进。 1 2 3 政府绩效评估的研究进展 平文1 9 9 1 ) 认茭，管理的基本要素就是绩效评倍，并运周适当戆绩效评估 方法测量现实绩效的状况，而绩效改进的目标则代表衡量对象所要努力的方向。 “政府绩效评估是一个适用于为评价政府活动，增强为改进和结果负责的一 切系统的努力。嚣( s h e l d o n s l i v e r & m a r t yl u s t e r ，1 9 9 5 ) 政府绩效评估就是对政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任 和公共满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进 行评定和划分等级，由收集资料、确定评倍瑟标、划分评估顼霉、绩效测定及其 评估结果使用等组成的行为体系，也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径 浙江大学硕士学位论文1 绪论 与方法。( 张定安，2 0 0 5 ) 其实，在理论界没有对政府绩效评估达成一致观点的情况下，从不同的角度 出发，所定义的概念的内涵和外延各有侧重。有以绩效评估的不同维度：g l o r i a a g r i z z l e ( 1 9 9 5 ) 给出的综合性的绩效测量体系；也有绩效评估的核心测量维 度入手给毒了绩效评估的定义：h e r b e r tnj a s p e r ( 1 9 8 6 ) 的概念强调产出，h a r r y p 。h a t r y ( 1 9 9 9 ) 关注效率和效力，瑟p a u ld e p s t e i n 2 0 0 1 ) j l l 重视效力；还 有从绩效评估的特点入手来界定：g a o ( 1 9 9 8 ) 将绩效评估界定蔻“对项馨成就 尤其是趋向于既定目标的进展情况的进行中的监控与报告。 刘长木( 2 0 0 4 ) 认为政府绩效评估是一些特定的评估活动的总称，确定战略 绩效评估主要由绩效测量和项目评价组成。以政府的战略和目标为引导，以制度 安排的框架为基础，选择政府的项目、服务和操作活动，并在投入、产出、结果 和经济、效率、效力、质量、公平等方面设置指标与标准，然后借助于这些指标 与标准，来评定政府活莉的绩效，荻促迸政府行政的持续改进。 1 3 研究内容 1 、理清在土地征用过程申政府的角色性质和职能定位，规范地方政府戆征地 工作，从而提升政府征地工作的绩效，避免权利滥用和征地矛盾激发。 2 、选取合理可行的征地绩效评价指标，并建立一套科学有效的用以评估地方政 府在征地行为中工作绩效的评价指标体系，从而为地方政府征地工作的展开和考 核提供依据，以期完善和提高地方政府的征地工作效用，实现征地工作的高效能 和低耗费。 1 4 研究方法 本研究主要呆用了规范研究和实证研究、定性分析和定量分析榴结合蟪研究 方法，其中定性分析法有文献调查法、综合分析法、比较分析法；定量分析法则 主要应用于绩效评估指标的筛选和确定。 ( 1 ) 文献调查法：查阅大量征地制度和地方政府绩效评估的相关文献，为本 文的研究奠定基础。 ( 2 ) 综合分析法：综合分析了国外有关的研究理论，以及他们研究的方法和 9 浙江大学硕士学位论文 l 绪论 模型。 ( 3 ) 比较分析法：对不同的绩效评估模型进行了比较分析，指出了不同模型 的优点和缺点，并希望在研究中改进其不足之处。 ( 4 ) 隶属度分析法：通过对评价指标进行隶属度分析，从而对初步确定的一 套评价指标进行科学的遴选。 ( 5 ) 层次分析法：运用此法确定各级评价指标的权重。 请注意编号，以下同 1 5 研究的创新之处 目前国内外对土地征用制度以及政府绩效评估的研究比较多，而将两者结合， 探讨政府在具体征地过程中的工作绩效的研究比较少，本研究创新之处就在于将 绩效评估的理论运用于政府土地征用的过程中，从而建立了一个可以专门用来衡 量和管理地方政府的征地工作绩效的评价指标体系。 1 0 浙江大学硕士学位论文 2 土地征用的相关内容及存在闷题 2 土地征用昀相关内容及存在问题 2 1 土地征用的内涵和界定 从物权的角度来看，征用印指国家或者其职能部门在紧急状态下对私人或者 集体物品，劳务实施暂时的占用或者使用，待事态处理完毕后被征用对象予以归 还，并对物瑟本身妁损坏或者劳务支出进行补偿。陈江龙、麓福窭2 0 0 2 ) 其与 征收的主要区别在于，征用过程中所有权的实质并不发生改变，即某种物品或劳 务的所有权不变，而只是使用权受到了暂时的影响和限制。而征收是完全剥夺被 征收物的所有权酶行为，帮实现了征收人对该物新有权的完全占有。 新土地管理法第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依 法对集体所有的土地实行征用”。这个法律条款的重点和关键就在于对其中“公 共利益的界定，根据我雷部分专家和学者的研究，“公共利益”应该主要怠含 两个方面的含义：一、是指直接的国家建设中的需要或者公共利益的需要。这些 建设项目往往以国家有关部门为工程的主要发起者，不以获得经济利益为髓标。 比如市政建设、公共曩生设惹事救、公共交逶设施建设、公共水利设施建设、国 防建设等等方面。二、是指广义的国家建设需要或者公共利益需要。这方面的含 义比第一方面来的更加宽泛，总体而畜一切有利于我国的社会主义现代化建设的 推进、有荆于广太人氏生活水平翡提高、有利予警家综合雷力曲提舞为的政府行 为，比如成立集体所有制和国有制企业，经过政府有关部门批准而创办的民办高 中、大学以及其他一系列的以服务社会公众为目的的社会公共事业等。( 毛仲荣， 赵小东，2 0 0 6 ) 僮得注意昀是，近年来歪是嚣为对“公共利益镗昀界定没有其体 的严格的标准，导致了很多地方政府在土地征用的规模上随意性比较强，很容易 出现多征乱征的现象出现。 总体面言我雪的主地征用具有三个主要特征：一是强制性，土施征用是国家 特有的行为，在满足圈家利益的前提下由相关部门强制执行；二是补偿性，需要 妥善的安置好被征地农民的生产和生活，具体措施主要用地单位按照相关的补偿 标准向被征遗者或被征地单位给予在经济主的适当补偿；三是所有权转移，集体 所有的土地经过征用可以向国有的土地进行转移，即在法律意义上被征用后的土 浙江大学硕士学位论文2 土地征用的相关内容及存在问题 地所有权有原来的集体所有向国家所有发生转移。( 姜兵1 9 9 6 ) 2 2 我国各项法律、法规对征地的相关规定 宪法规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，城市的土地属 于国家所有，国务院代表国家行使国有土地所有权；农村和城市郊区的土地，除 由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体 所有。在目前中国不存在土地的私有制。国家为了公共利益的需要，可以对土地 实行征收或征用并予以补偿。 ( ( 土地管理法规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申 请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转为建设用地审 批手续，就是说，国家对土地资源实行了高度集中的严格控制，任何单位或者个 人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。凡农用地转为非农建设 用地，必须通过国家的征收或征用。 土地管理法第4 5 条规定了国务院与省级政府的审批权限：征用基本农田、 基本农田以外的耕地超过3 5 公顷的、其他土地超过7 0 公顷的，由国务院批准； 此规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 土地管理法规定，国家征收耕地的补偿费用由三项组成：( 1 ) 土地补偿 费；( 2 ) 安置补偿费；( 3 ) 地上附着物和青苗补偿费。 征用耕地的土地补偿费标准为：( 1 ) 该耕地前3 年平均产值的6 至1o 倍；( 2 ) 每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准为该耕地前3 年平均产值的6 至 10 倍；( 3 ) 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3 年平均产 值的3 0 倍。 土地管理法规定享有对集体土地的征收审批的主体只有国务院和省级两 级人民政府。为了规范有权行政主体的征地行为，土地管理法第4