（国际法学专业论文）人权事务委员会个人来文机制研究.pdf

摘要 摘要 在公民权利与政治权利国际公约议定书中规定的人权事务委员会个人 来文机制是国际人权监督机制的重要组成部分。人权事务委员会个人来文机制 具有独立性、任择性、公正性和准司法性等特点。通过个人来文机制可以在国 际和国内层面实现以下目的和功能：反映具体个人人权状况，实现个案公正和 维护法治，通过威慑保护个人权利，在国内层次的预防侵害，解释人权公约， 促进人权对话等 就个人来文机制的实践运行来说，审理个人来文案件的主体是人权事务委 员会，及其附属的两个机构即新来文特别报告员及来文工作组；审理来文案件 的依据有三个，即管辖权依据，法律渊源依据以及书面材料依据；审理个人来 文的程序包括：来文的提交与登记程序，做出可否受理决定的程序，做出实质 性审理意见的程序。人权事务委员会作出的关于个人来文的决定意见不同于委 员的个人意见，也不同于委员会作出的一般性意见和结论性意见。它与区域性 人权法院的判决也存在不同。 国家在来文程序下的义务包括三个方面：一是不妨碍个人诉诸委员会的义 务；二是诚意尊重个人来文程序的义务，包括对来文做出回应、执行临时措施 的义务；三是在来文意见作出后与委员会诚意合作的义务，包括采取补救措旖， 与委员会的对话，落实委员会的意见等义务。委员会规定了个人来文意见的后 续行动及其监督程序。 从个人来文机制的今后的发展来看，个人来文机制存在缺点不足。个人来 文机制的不足包括个人来文案件的法律适用面临公约自身的挑战；人权条约机 构体制缺陷；委员会意见的弱司法性以及委员会意见的影响有限等。进行改进 的方法包括增强条约的普遍性，发挥来文意见的更大作用：改革委员会审理来 文案件的程序和做法；规定意见的拘束力和强制力；加强意见的强制性解决委 员会的审案效率，增强意见的可执行性；扩大意见在缔约国的普遍性，在国内 层面改善执行条件等方面的措施。 个人来文机制的特点决定了个人来文机制能够在国际层面和国内层面上监 督人权的实施，促进人权的保护。当然，个人来文机制还存在许多不足，需要 摘要 改进。 关键词：个人来文机制人权事务委员会( c c p r 第一任择议定书个人 来文意见 i i a b s t r a c t a b s t r a c t i n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o nm e c h 【a n i s mo fh u m a nr i g h t s c o m m i t t e e , i sa n i m p o r t a n t i n t e r n a t i o n a lh u m a nr i g h t s m o n i t o r i n gc o m p o n e n t rp r o v i d e sf o r i n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n sa n dt h eh u m a nr i g h t sc o m m i t t e eh e a r i n gi n d i v i d u a l c o m m u n i c a t i o n sm e c h a n i s m si nt h ef i r s to p t i o n a lp r o t o c o lo ft h ec o n v e n t i o no f c i v i la n dp o l i t i c a lr i g h t s h u m a nr i g h t sc o m m i t t e e ，i ti s i n d e p e n d e n c eo p t i o n a l ， i m p a r t i a l i t ya n dq u a s i - j u d i c i a lo ft h ei n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n sm e c h a n i s m t h r o u g hi n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n sm e c h a n i s m s ，i tc a nb ea c h i e v e da n df u n c t i o n s o ft h ef o l l o w i n gp u r p o s e s ：r e f l e c t i n gt h e s p e c i f i cs i t u a t i o no fi n d i v i d u a lh u m a n r i g h t s ，r e a l i z a t i o no fi n d i v i d u a lj u s t i c ea n dt h er u l eo fl a w , p r o t e c t i o no fi n d i v i d u a l r i g h t st h r o u g hd e t e r r e n c e ，p r e v e n t i v ee f f e c to nt h ed o m e s t i cl e v e l ，i n t e r p r e t a t i o no f h u m a nr i g h t sc o n v e n t i o n sa n dt op r o m o t eh u m a n r i g h t sd i a l o g u e 1 1 1 ep r a c t i c eo f r u n n i n gt h ec o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s mf o rt h em a i nh e a r i n gt h e c a s eo fi n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n si st h eh u m a nr i g h t sc o m m i t t e e , a n di t st w o s u b s i d i a r yb o d i e s t h e ya let h es p e c i a lr a p p o r t e u ro nn e wc o m m u n i c a t i o n sa n d w o r k i n gg r o u po nc o m m u n i c a t i o n s ；h e a r i n gt h ec a s eb a s e do nt h ec o m m u n i c a t i o n , i n c l u d i n gt h ep o w e rb a s i s ，a c c o r d i n gt ol e g a ls o u r c e s ，a n dw r i t t e nm a t e r i a l sb a s i s ； h e a r i n g i n d i v i d u a l c o m m u n i c a t i o n s p r o c e d u r e s i n c l u d e ：a u t h o ro ft h e c o m m u n i c a t i o nw i t ht h e r e g i s t r a t i o np r o c e s s ，a d m i s s i b i l i t yd e c i s i o nm a k i n g p r o c e d u r e s ，t h ep r o c e d u r e st om a k es u b s t a n t i v ec o m m e n t sh e a r d h u m a nr i g h t s c o m m i t t e e sd e c i s i o no nt h ev i e w so fi n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n si sd i f f e r e n tf r o m t h em e m b e r sp e r s o n a lo p i n i o no ft h ep s r t y sr e p o r t e r ，b u ta l s od i f f e r e n tf r o mt h e c o m m i t t e e sg e n e r a lc o m m e n t sa n d c o n c l u d i n go b s e r v a t i o n s i ti sw i t ht h er e g i o n a l c o u r to fh u m a nr i g h t sa l s od i f f e r e n t s t a t eo b l i g a t i o n su n d e rt h ec o m m u n i c a t i o n sp r o c e d u r ec o n s i s t so ft h r e ea s p e c t s ： f i r s t ，w i t h o u tp r e j u d i c et ot h eo b l i g a t i o n so fi n d i v i d u a l st or e s o r tt ot h ec o m m i t t e e ； t h es e c o n di ss i n c e r er e s p e c tf o rt h ei n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n sp r o c e d u r eo ft h e o b l i g a t i o n s ，i n c l u d i n gt or e s p o n dt oc o m m u n i c a t i o n s ，t h eo b l i g a t i o nt oe x e c u t et h e i i i p r o v i s i o n a lm e a s u r e s ；t h et h i r di st h ec o m m u n i c a t i o nw i t ht h ec o m m i t t e ea f t e rt h e c o m m e n t sm a d e b y t h eo b l i g a t i o nt oc o o p e r a t ei ng o o df a i t h ，i n c l u d i n gt h ea d o p t i o n o fr e m e d i a lm e a s u r e s ，t h ed i a l o g u ew i mt h ec o m m i t t e ea n dt h ec o m m i t t e e sv i e w s o ns u c ho b l i g a t i o n s v i e w so fi n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n s ，t h ec o m m i t t e e p r o v i d e s t h ef o l l o w u pa c t i o n sa n d m o n i t o r i n gp r o c e d u r e s i n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s mh a s m a n ys h o r t c o m i n g s i ti n c l u d e s f a c i n g t h ec h a l l e n g eo fi t so w nc o n v e n t i o n s ，h u m a nr i g h t s t r e a t yb o d ys y s t e m d e f e c t s ，w e a kj u d i c i a lv i e w so ft h ec o m m i t t e ea n dt h ec o m m i t t e ev i e w st h ep r o b l e m o fl i m i t e di m p a c t m e t h o d st o i m p r o v et h eu n i v e r s a l i t yo ft h et r e a t y , i n c l u d i n g e n h a n c e m e n t st op l a yag r e a t e rr o l ei nt h ec o m m u n i c a t i o na d v i c e ，r e f o r m i n g c o m m i t t e eh e a r i n gt h ec a s et h ec o m m u n i c a t i o np r o c e d u r e sa n d p r a c t i c e s ；p r o v i d i n g a d v i c ea n dm a n d a t o r yb i n d i n g , a n ds t r e n g t h e nt h ev i e w so ft h ec o m m i s s i o na n d e n h a n c et h ee n f o r c e a b i l i t yo p i n i o n s ；e x p a n d e dv i e w so ft h e u n i v e r s a l i t yo ft h e p a r t i e s ，a tt h en a t i o n a ll e v e lt oi m p r o v et h ei m p l e m e n t a t i o no fc o n d i t i o n s ，a n do t h e r m e a s u r e s i n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s mc a nm o n i t o rt h e i m p l e m e n t a t i o no f h u m a nr i g h t s ，a tt h ei n t e r n a t i o n a ll e v e la n dn a t i o n a ll e v e l o fc o u r s e ，t h e r ea l es t i l l m a n y l a c kt h ec o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s mn e e d si m p r o v e m e n t k e yw o r d s ：h u m a nr i g h t sc o m m i t t e e ；i n d i v i d u a lc o m m u n i c a t i o n s ；t h ef i r s t o p t i o n a lp r o t o c o lo ft h ec o n v e n t i o no fc i v i la n dp o l i t i c a lr i g h t s ；r e c o m m e n d a t i o n s a b o u tc o m m u n i c a t i o n s w l 引言 1引言 这是个权利的时代，【l 】也是个权利国际化的时代【2 】。自霍布斯、洛克提出自 然权利以来，人权固有，权利不可侵犯已成了国内法规定的重要内容。十九世 纪以来，特别是第二次世界大战以来，人权保护进入国际领域，成了国际法的 一项重要任务。之后，国际社会在全球层面和区域层面建立了人权国际保护的 监督机制。而诉权是现代法治社会第- n 度性权利，那么，个人是否可以通过 诉诸于这些国际机构来保护自己的权利，成了国际人权法的一个重要课题。近 年来，随着讨论的深入，个人在国际层面的诉权得到认可。“个人诉诸国际司法 或准司法的权利被认为是有效执行国际人权法的一个关键所在。 【3 】这是得到实 践证明了的。在现有的8 个核心的普遍性国际人权条约中，有7 个规定了个人 申诉机制，也即时个人来文机制。在现有的4 个区域性人权保护机制中有三个 规定了个人来文机制。1 在国际层面，个人来文机制运行最好，缔约国最多，影 响最大，接受性最强的应属根据公民权利与政治权利国际公约议定书建立 的人权事务委员会审理个人来文的机制。 个人来文机制越来越具有普遍性，这从其批准国和来文受理的情况方面可 以得到证明。 从接受来文机制的国家数量变化化来看，截止至1 9 9 7 年8 月1 日公民权 利与政治权利国际公约( 以下简称c c p r ) 的缔约国是1 3 8 个，接受个人来文 机制即批准公民权利与政治权利国际公约任择议定书( 以下简称( ( c c p r 第 一任择议定书) 的国家是9 2 个。【4 】而到了2 0 1 0 年( 截止至2 0 1 0 年7 月3 1 日) ， c c p r 的缔约国达到1 6 5 个，而批准c c p r 第一任择议定书的国家是1 1 3 个。 【5 】已经远远超过了现有国家的一半。联合国会员国有三分之二至少接受了一项 普遍性人权条约的个人申诉机制。如果考虑到欧洲人权法院和美洲人权法院两 个区域性人权法院，考虑到非洲人民权和人权宪章的个人来文机制，接受人权 条约的个人来文机制的国家的更多。 从接受来文机制的国家类型来看，越来越具有普遍性。接受c c p r 第一任 现有的四个区域人权保护机制足指美洲国家闻人权保护机制、欧洲人权保护机制、哲洲人权保护机制以 及东盟人权保护机制。东盟f2 0 0 9 年l o 月2 3f j 成立丫东盟政府问人权委员会。向前三者都规定丫 r 个 人中诉机制。 l l 引言 择议定书的现有1 1 3 个国家中，既有发达国家如法国、德国、希腊等国家， 也有发展中国家如马耳他、马尔代夫等。同时包括了各种文化传统的国家，如 西方文化传统的意大利、法国等；伊斯兰文化传统的阿拉伯利比亚民众国等， 还有东方文化传统的韩国等。从这些国家所分布地域上来看遍布世界的五大洲。 从来文机制的受案数量变化上来看，来文机制越来越具有普遍性。从1 9 7 7 年至1 9 9 7 年的2 0 年间，人权事务委员会共登记涉及5 3 个国家的7 6 5 份来文， 另外还有不予登记的几百份来文。1 6 1 截止2 0 1 0 年7 月3 1 日，委员会登记的来 文涉及了8 4 个国家，达1 9 6 0 份。另外，请愿组还收到了须进一步提交资料而 没予登记的几千份来文，还有因显然不属于c c p r 或c c p r 第一任择议定书 的范围而通知不予受理的几千份来文。印可以看出委员会的受案数量变化很大， 也从一个侧面反映出了个人来文机制的影响。 从接受委员会的意见的国家来看，来文机制越来越具有普遍性。个人来文 机制越来越有普遍性，还在于人权事务委员会作出的意见已得到普遍的接受， 只要委员会做出了某缔约国违反义务的意见或提出救济措施，缔约国一般都会 遵行。 一 人权事务委员会的个人来文机制受到了国际社会和国内的普遍关注。而我 国至今没有批准c c p r ，更没有加入( c c p r 第一任择议定书。然而，从人权保 护的发展来看，我国批准c c p r ，进而批准( c c p r 第一任择议定书，接受个人 来文机制的可能性非常大。而且这个过程还在不断加快。近年来，国内学者掀 起了国际人权法研究的高潮。然而国内学者在研究国际人权法时一般关注整体 介绍国际人权法的内容、人权与国家主权问题，国际人权法的监督体制、以及 缔约国的国际人权法的义务，国际人权法的基本原则，国际法与国内法的关系 问题等，大部分都是宏观上的研究。对于个人来文机制的研究很少人涉猎。虽 然，这样一个研究题目范围显得狭窄，资料的收集会有困难，论文机构的谋篇 布局也有困难。但是，如果能够对人权事务委员会个人来文机制进行研究，探 究其特点与功能，运行程序，来文意见的性质及缔约国的遵守，以及个人来文 机制面临的困境及其缺陷，进而从微观上对该问题进行分析和论述，充分认识 其对各国国内人权发展的影响。对于我国批准公民权利与政治权利国际公约 进而接受人权事务委员会的来文机制，促进国内人权事业的发展有着可资借鉴 的价值，即便达不到这个目的，如果能引起学者们的思考和研究也是非常有意 义的。 2 。l 引言 j k 一_ _ 接下来的部分就从几个方面对人权事务委员会的个人来文机制进行相关问 题的探究。 3 2 概述 2 概述 本章是与个人来文机制相关的基本问题，在本章中着重论述一些基本概念 如个人来文、个人来文机制并阐述个人来文机制的特点和功能。 2 1 个人来文与个人来文机制 本节主要就c c p r 及c c p r 第一任择议定书规定的个人来文的概念、个 人来文机制做一下简单的介绍。 2 1 1 个人来文 在国际人权法上，个人来文与个人申诉意思是相通的。申诉一词在汉语上 有两种意思：一是诉讼当事人或其他公民对已经发生法律效力的判决或裁定不 服时，依法向法院或检察院提出重新处理的要求；二是国家机关工作人员和政 党、团体成员等对所受处分不服时，向原机关或上级机关提出自己的意见。国 际人权条约在规定个人申诉制度时，为了使得该项制度得到最大程度的承认， 则尽量避免产生国内法上的申诉的含义，防止一些国家基于国家主权的忧虑， 进而提出对类似法庭程序的保留。因此，除了消除一切形式种族歧视公约 第1 4 条第2 款用了请愿、申诉一词( p e t i t i o n s ) 之外，现有规定个人申诉制 度的7 个核心国际人权条约都使用了来文( c o m m u n i c a t i o n ) - - 词代替“申诉书”。 在实践中，个人来文与请求书( p e t i t i o n s ) 、申诉书( c o m p l a i n t s ) 和申请书 ( a p p l i c a t i o n s ) 并无区别。这正如曼弗雷德诺瓦克在 评注说的那样，“事实上，这两个词词义问的区别已没有太大的意义， 因为委员会从一开始就通过类似法庭程序来处理来文，就好像它们是“请求书” 一样。，【8 】因此，个人来文也即是个人申诉，本论文不再做区分。 至于国际人权条约上个人来文的含义，我们不妨先考察以下7 个核心国际 人权条约的规定。消除一切形式种族歧视公约第1 4 条第1 款规定的来文是 指：自称为该缔约国侵犯本公约所载任何权利行为受害者的个人和个人联名提 出的来文。 c c p r 第一任择议定书第1 条中规定：个人声称该缔约国侵犯公 约所载任何权利的受害者的来文。经济、社会与文化权利国际公约任择议定书 4 2 概述 第2 条规定：来文可以声称因一缔约国侵犯公约所规定的任何经济、社会 和文化权利而受到伤害的该缔约国所管辖下的个人自行或联名提交或以其名义 提交。禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约第2 2 条 第1 款中规定，自称因某缔约国违反本公约的规定而受害的个人或其代表所送 交的来文。消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书第2 条规定：来文声 称因为一缔约国违反公约所规定的任何权利而受到伤害的该缔约国管辖下的个 人或个人联名或其代表提出。保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约 第7 7 条规定的来文是指：在该缔约国管辖下声称本公约所规定的他们的个人权 利受到该缔约国侵犯的个人或其代表送交的来文。残疾人权利国际公约任择议 定书第1 条规定的个人来文是指：个人自行或联名提出或以其名义提出的， 声称因为该缔约国违反公约规定而受到伤害的来文。 从以上公约的规定可以看出，个人来文的概念必须具有以下几层含义：其 一是个人提出，既包括个人自身提出，也包括联名提出，或其代表提出，或以 其名义提出。这就不同于国家提出的来文或非政府组织的申诉；其二，个人权 利受到缔约国的侵犯而不是受到其他团体或者个人的侵害；其三，向相应的条 约专家委员会提出；其四，缔约国是否违反相应条约义务，有些条约没有明确 规定。其实，只要缔约国侵犯了这些条约规定的个人权利势必造成对公约义务 的违反。而提交个人来文，只要求来文者声称缔约国违反相应的条约义务。因 此，为了更好的理解国际人权条约的个人申诉制度，我们可以给国际人权法上 的个人来文下这样的定义：个人来文是指认为一缔约国违反条约义务侵犯其条 约规定的个人权利的个人或个人联合或以其名义向一个国际人权监督机构提交 的要求审查的请求。 2 1 2 人权事务委员会个人来文机制 人权事务委员会个人来文机制是根据c c p r 与( c c p r 第一任择议定书 建立的。1 9 6 6 年1 2 月，联合国大会通过公民权利与政治权利国际公约。 随后，于1 9 6 6 年1 2 月1 6r 通过了第2 2 0 0 a ( x x i 号决议的任择议定书， 即公民权利与政治权利国际公约议定书。该议定书于1 9 7 6 年3 月2 3 日生效。第一任择议定书是缔约国就公民权利与政治权利国际公约的 国际执行措施达成的协议。公约缔约国有权选择是否接受人权事务委员会 审查个人来文。该议定书共有1 4 条。其序言载明：“本议定书当事国，认为 5 2 概述 为求进一步达成公民权利和政治权利国际公约的目标及实施其各项规定，允宜 授权公约第四部分所设的人权事务委员会依照本议定书所定办法，接受并审查 个人声称因公约所载任何权利遭受侵害而为受害人的来文 。其第1 条规定， 根据缔约国的承认，人权事务委员会有权接受并审查缔约国侵害公约所载 权利的个人来文。第2 条规定了来文须用尽国内当地救济方法，以及为书 面形式等；第3 条规定，委员会不予受理的来文，即匿名、滥用呈文权以 及不符合公约规定的个人来文；第4 条规定，委员会应提请有关缔约国注 意来文以及缔约国的答复内容及时限；第5 条规定，委员会书面审查个人 来文以及委员不得审查处于另一国际程序中的来文。对未用尽国内救济方 法的申请，委员会也不予审查，但救济方法的实施有不合理的拖延的不在 此限。委员会不公开审议来文，并应向当事国和个人提出意见。第6 条规 定，委员会应在其年度报告中记载审查个人来文的工作情况。第7 条规定 议定书的各项限制性规定不影响其他国际公约规定的给与殖民地国家和 人民的请愿的权利。议定书的第8 条至第1 4 条是有关议定书本身的签署、 加入、生效、。等杂项规定。 2 2 个人来文机制的特点 人权事务委员会个人来文机制的特点包括：个人来文机制具有独立性、任 择性，公正性以及准司法性等。 2 2 1 个人来文机制的独立性 个人来文机制具有独立性，其独立于一国国内的任何司法或非司法程序。 虽然，个人来文机制要求个人来文提交到委员会之前已在国内司法或行政程序 中提出并经处理，且已用尽当地的合理有效的各项救济。但是这些并不能说明 来文程序是国内司法或其他程序的继续。来文程序与国内程序有着本质的不同， 他们是相互独立的。虽然，人权事务委员会在其意见中阐明并要求对违反公约 义务提供适当救济，但是，它不会像国内的二审或多审程序那样，把来文发给 一国机构或把意见直接传递给一国国内机构。而是把这些意见传达给缔约国本 身。这更进一步说明了来文程序独立于国内的任何程序，他们之间不存在本质 联系。 6 2 概述 2 2 2 个人来文机制的任择性 ( c c p r 第一任择议定书该议定书序言载明：“本议定书当事国，认为为 求进一步达成公民权利和政治权利国际公约的目标及实施其各项规定，允宜授 权公约第四部分所设的人权事务委员会依照本议定书所定办法，接受并审查个 人声称因公约所载任何权利遭受侵害而为受害人的来文。该议定书第1 条规 定：“成为本议定书缔约国的公约缔约国承认委员会有权接受并审查该国管辖下 的个人声称为该缔约国侵害公约所载任何权利的受害者的来文。来文所涉公约 缔约国如非本议定书的缔约国，委员会不得予以接受。”这些规定了个人来文机 制的任择性。 采用任择条款或议定书的形式具有以下好处：首先，任择条款或议定书不 随相应的人权公约同时对缔约国生效，这就避免了因为有些国家根据国内情况 不愿意接受个人来文机制，而可以接受公约的情况下，不影响公约对该缔约国 的生效。既考虑了人权条约的广泛性，也尊重了缔约国的意愿。这是在没有统 一的认识下，尽最大努力促进人权的发展，有利于促进国家接受人权保护最低 标准，保护本国人的人权。 其缺点是：申诉机制的任择性，使得国家的同意即是提起申诉的基本前提 也是申诉不被接受的第一个障碍，任何申诉机制的确立必然面对国家非常消极 的合作态度。使那些不愿意改进本国人权状况的国家或有着不良人权记录的国 家，可以躲避该程序的监督。因而，会使人权监督机制的效果大打折扣。 国际人权条约的申诉机制产生于2 0 世纪6 0 年代，是当时国际政治、经济 和文化关系发展演变的结果，是当时东西方政治力量斗争和妥协的结果，也是 国际社会的民主与法治现实的反映。一个国家是否批准或加入上述人权条约、 是否接受有关人权条约的个人来文机制，是其国内政治、经济和文化关系发展 演变的结果，也是其国内历史文化传统、民主与法治的状况等现实情况的反映。 因此，并不是所有国家都能同一时间接受个人申诉制度。为了能够在国际上建 立个人来文制度，并且考虑到各个国家的人权保护水平的现实性，则采取了任 择议定书的形式。总体而言，这在当时是促进了人权保护的发展的。 2 2 3 个人来文机制的公正性 个人来文机制的公正性主要是通过人权事务委员会委员的公正性和独立性 体现的。人权事务委员会的委员的公正性和独立性是形成独立的裁判意见的前 7 2 概述 提。人权事务委员会多次提起，人权条约机构委员会也多次强调了人权条约的 各专家委员会委员的公正性和独立性。人权事务委员会的委员公正性和独立性， 主要有一下方面体现： 2 2 3 1委员会的委员选择标准和程序是公正的 c c p r 第2 8 条规定，委员应具有崇高道义地位和在人权方面有公认的专长。 虽然，仅仅是建议当事国考虑使若干具有法律经验的人参加委员会的有用性， 但事实上委员的大部分是由在国内从事律师、法官或检察官的人员组成的。他 们以其自身的学术、专业以及职业需求开展工作。在每年三次的每次为期三周 的会议日程外，委员们一般会继续从事他们原有的工作。他们被要求以个人身 份而非政府代表的身份从事工作。 另外，为达到公正，委员会的委员应按照公平地域分配的原则，在五大洲 公平分配名额，同时保证适当的性别平衡。人权事务委员会的主席曾多次强调： 委员会成员的提名和选举必须依照条约的规定，缔约国应考虑到具有法律约束 力的人权条约，并适当考虑( 1 ) 在不同地域间进行公平的分配，( 2 ) 不同文 明和法律制度，( 3 ) 男女比例的平衡，( 4 ) 来自各不同领域的专家们的独立 性和能力。【9 】此外，委员由国家任命和选举同时存在。每隔四年所有的委员都会 被更新一遍。这些显然都保证了人权事务委员会的公正性和独立性 2 2 3 2 对缔约国的要求体现了委员会委员的公正性和独立性 条约缔约国不能向人权事务委员会任命或选举其所履行的政治职务或所担 任职位与独立专家的特定义务不容易调和的人，同时还必须考虑对条约机构使 命领域的专门知识的重要性，保证了以及被任命者在时间上随时可以履行人权 事务委员会专家成员的职责。【lo 】人权条约机构委员会在2 0 0 9 年的报告中再次申 明了这一点。【l 2 2 3 3 委员会委员不得审理针对本国的来文 人权事务委员会审理个人来文案件时具有被指控国家的国籍的委员必须回 避。同国际司法机关，例如欧洲人权法院的法官可以参与针对他们的国籍国的 案件的审理不同，人权事务委员会的成员不得参加针对其国籍国政府的来文的 审查工作，目的是加强条约机构工作的独立性( 人权事务委员会议事规则第 8 2 概述 8 4 条第1 款( a ) 项) 。这正如人权条约机构主席的观点，他认为：“各条约机构 的成员不要在任何方面参与审议他们自己是国民的那些国家的报告，也不要进 行有关这些国家的联络或询问，以便在实质上和表面上保持最高标准的公正 性 。【1 2 】 另外，根据公民权利和政治权利国际公约第3 9 条第2 款( b ) 项，如 果某一委员在某一案件中存在个人利益或曾参加过该案的国内决定，就应当回 避。 2 2 4 个人来文机制的准司法性 所谓“准司法性 是指与现代法律制度中的法院( 司法) 相接近的其他纠 纷解决方式。“准司法性”这一概念源于何时，没有考证，但它的提出与英美法 的实证主义有关。实证主义主张科学知识来源于经验性资料的观察而非来源于 “思考 ，即从观察到的事实背后寻找其终极原因、意义和本质，而尽可能不 顾立法过程如何，也不考虑司法倾向或司法价值标准，如什么是法律的正义和 非正义、法律的智慧或功效、法律的道德定义和政治定义。“准司法刀与“委 任立法 、“行政司法 等概念一样，都表现出人们努力用比较陈旧的范畴来 适应新问题，来解释新的现象。【l3 】笔者认为，准司法性应当包括以下几层含义： 其一，它不符合严格意义上的司法要求；其二，它有同于司法的特点，这是主 要的；其三，它具有司法程序一样的解决纠纷的效果。那么，笔者就从这几点 上对人权事务委员会个人来文机制的准司法性进行分析： 2 2 4 1个人来文程序不符合严格意义上的司法要求 司法程序都要求有对抗性，而人权事务委员会个人来文机制没有要求实质 的抵抗性，它是一个平台或框架，在这范围内可将某项政策或办法提交一个独 立的专家小组，根据自愿接受和明确使用的标准加以适用。u 4 ( c c p r 第一任择 议定书第5 条将人权事务委员会的决定规定为“意见 ，以便于c c p r 第4 2 条第7 款第4 项关于国家间的来文程序的用语保持一致。意见在形式上对缔约国没有约 束力。虽然，在意见中可以认定缔约国对条约义务的违反以及需要的救济。但 是，委员会对于缔约国产生何种效力以及缔约国采取何种救济则保持沉默。而 司法性则要求明确的约束效力。因而，从这个意义上来讲，个人来文机制其形 式上不符合严格意义的司法性。 9 2 概述 2 2 4 2 个人来文程序具有司法程序的重要特征 人权事务委员会在其3 3 号一般性意见中肯定了个人来文机制这种司法特 点，该意见中规定：“虽然人权事务委员会在审查个人来文时的职能，就其本 身而言，并非司法机构之职能，但委员会根据任择议定书发表的意见 呈现一项司法决定所具有的某些主要特点。这些意见是本着司法精神达成 的，其中包括委员会成员的不偏倚性和独立性、对公约语文的慎重解释以 及决定的终决性质。 d s 个人来文机制具有司法性，由以下特点决定：( 1 ) 人权事务委员会的委员 具有公正性和独立性( 参见2 2 1 2 部分) ；( 2 ) 委员会审理个人来文的程序采 用司法程序。( 参见3 4 2 2 2 部分和3 3 部分) ；( 3 ) 国际人权条约的个人来文 机制的效果具有司法性。现就国际人权条约的个人申诉机制的效果具有司法性 做一下论述。 虽然，个人来文程序不属于严格意义上的审判程序，c c p r 和c c p r 第一任 择议定书都没有规定委员会做出的意见或建议具有拘束力。但是，个人来文 意见的法律拘束力主要由以下方面进行保证：其一，有独立专家构成的专业团 体通过实施条约规范和通过国家程序独立查找假定的事实，进而决定一缔约国 违反公约并做出对违反义务适当救济的建议，本身就具备了具有拘束力的条件。 其二，这种拘束力和个人来文机制的影响力更来源于委员会的专门知识、它对 问题分析的力度及其结论的说服力。【1 6 】其三，根据人权事务委员会的立场，c c p r 和( c c p r 第一任择议定书没有规定人权事务委员会对个人来文的处理决定对 缔约国有何拘束力并不意味着缔约国可以自由选择遵守或不遵守人权事务委员 会的决定。缔约国有义务采取人权事务委员会决定中建议当事国采取的救济措 施，这一义务来源于公约的一般义务的规定。 另一方面，从实践情况看，委员会对事实的认定和对法律问题所作的结论 已经具有准司法的性质。最为关键的不是有关文书或条款如何对委员会的决定 的定性而是当事国如何对待这些决定。尽管人权事务委员会的个人来文程序在 公布有关机构关于个人来文案件的实体问题的决定后结束，但人权事务委员会 都会请求有关国家向它报告在其国内作出的所有法律或事实上的反应。这表明 人权事务委员会非常关注其决定的国内执行情况。尽管从人权事务委员会及有 关的议定书不能直接看出当事国向其报告有关情况的法律义务，许多国家都自 愿地这样做。例如，加拿大、芬兰、毛罩求斯向人权事务委员会报告了国内法 1 0 2 概述 律的修改情况，乌拉圭、厄瓜多尔、马达加斯加报告了对被监禁人员的释放情 况等。 虽然，个人来文机制不是严格意义的司法性程序，但是，从理论上和实践 上说明，个人来文机制具有司法性机制的重要特征，同时具有司法机制的效果。 因而，个人申诉机制具有明显的准司法性。 2 3 个人来文机制的目的与功能 人权事务委员会想通过个人来文达到什么样的目的，这是最初建议设立来 文机制的人首先考虑的问题。在许多国家法律体系中裁判有以下目的：其一， 形成用非暴力的手段从根本上有效解决纠纷的方式，这是其最基本的目的；其 二，能够为对抗政府权力或其他权力滥用提供保护；其三，能够在社会中实施 对所有权或商业市民社会非常重要的法律体系，其四，在一个缺少政治自由和 市场经济的社会里，能够形成法治的思想意识。简言之，就是实现现代法治社 会的功能，形成一个能够强调个人安全、自由的一般合理的、有规则的、确定 的处理事务的体系。【1 7 】个人来文机制作为国际层面的裁判机制，是否能够实现 这样的目的呢? 我们认为，通过个人来文机制不能达到这些目的，因为它不是 一个国家体系的一部分。上文已经论述，它不通过如起诉、发回、或者证明事 实等方式与一国司法相联系。它的所有重要的职能是界定和裁判是否违反公约 所称的权利。我们通过考察人权事务委员会的实践看出，来文机制或许是要达 到以下几个目的：( 1 ) 实现司法中的个案公正和维护法治；( 2 ) 通过威慑和有 关行为的改进保护人权公约所规定的权利；( 3 ) 阐明、解释人权公约的规范内 容；( 4 ) 促进人权对话。至于个人来文机制的功能或者作用，学者们给出了不 同的看法。经济、社会和文化权利委员会第7 届会议通过的分析性文件制定一 项 中提到了个人来文机制的作用。 该文件认为作用应包括以下方面：( 1 ) 有助于对条约规定的规范的理解；( 2 ) 能够反映个人和群体人权实际情况；( 3 ) 促使缔约国提出有效的补救办法，( 4 ) 引起人们人性的关注。【1 8 】而诺瓦克先生认为个人来文程序的功能包括以下四个 方面：( 1 ) 救济人权侵犯的个人受害者；( 2 ) 通过发展案例法解释人权条约的 规范性内容；( 3 ) 改变国内法律和实践；( 4 ) 国内层次上的预防权利侵害。【1 9 1 而谬尔莱森( m u l l e r s o n ) 认为，个人来文程序有三种基本的功能：第一，这样 2 概述 的程序可以为受到权利侵犯的申诉者提供一种救济，阻止此种侵犯的继续或再 次发生并且( 或者) 进行赔偿。第二，对申诉进行审查可以影响国内的立法和 实践。第三，申诉可以作为特定国家存在系统的和( 或者) 严重的对某些权利 的侵犯的证据。【2 0 】可以看出三者的观点与个人申诉机制所达到的目的有相重叠 的地方。本文不再区分目的、功能和作用这些词语的含义，以避免陷入词语概 念辨析的漩涡，不利于对个人来文机制的研究。 综合以上观点，笔者认为个人来文机制的目的、功能或作用主要集中在以 下方面：( 1 ) 反映具体个人人权状况；( 2 ) 实现个案公正和维护法治；( 3 ) 保 护个人权利；( 4 ) 在国内层次的预防权利侵害；( 5 ) 解释人权公约；( 6 ) 促进 人权对话 2 3 1反映具体个人人权状况 通过个人来文机制可以生动地反映出个人和群体遇到的实际问题并能使这 些问题更清楚更明显的表现出来。正如诺瓦克先生所说：“这些程序的实际重 要性与其说是在对于受害者的法律救济，不如说是具有讽刺意味地- 在 于作为一种事实调查工具来揭露人权侵犯、曝光责任者并预防将来的人权侵 犯。 1 2 j j 通过个人来文程序可以保存申诉人的准确和详细的资料，又确保有关政 府提出同样清楚和翔实的资料，为其他的调查程序提供了一个框架。 2 3 2 实现个案公正和维护法治 公约和人权事务委员会在书面意见的实践中支持这样的观点即保护公约宣 称的权利是来文机制的首要目的。的确，很少有委员会的意见仅仅阐述委员会 的关于违反义务的结论和一个救济建议作为目的的。缔约国是否遵守这些已经 做出的意见是重要的，至少委员会尽其所能实现这个基本目的。实现个案公正 或者在这个特别的裁判领域实现法治构成来文机制的最主要目的。这 可以从以下几个方面得到证明：首先，在事实上，委员会解决争议的裁判是有 拘束力的；其次，委员会为那些在失败的国内程序中受到不公正待遇的人提供 了希望；其三，为那些地位低下而又处于社会边缘同时又被剥夺人权公约规定 的权利的人保证了一个救济( 或者至少一个建议救济的意见) ；其四，如果达不 到以上完美的程度，人权事务委员会也能够使缔约国自己尊重权利以至于使求 助于国际程序变得不必要。倡导来文机制的建立者相信，建议的救济把被告从 1 2 2 概述 一个通过违反程序权利而做出的审判后免于死刑执行，当缔约国执行该救济， 个案公正和法治的重要性就会彰显和获得满足从而实现了个案公正和法治。 2 3 3 通过威慑保护个人权利 通过个人来文机制来实现权利的保护，这是建立个人来文机制的第二个目 的。个人来文机制可以通过威慑和促使国家行为的改变来保护权利。我们说， 实现个案公正这是向后的，是通过提供适当的救济或制裁维护了法治。相反， 通过裁判的影响保护权利则