（政治学理论专业论文）概念与理论：官僚制在中国的演进与发展.pdf

i 摘 要 本文之所以要对官僚制的概念进行解析作为研究课题， 主要是基于学界对官 僚制概念理解上和用法上的混乱，以汉语言为视角、以知识考古学为方法，通过 梳理和澄清“官僚制”概念历史的发展和演变、现代化进程中的变态以及现代官 僚制在不同领域中的内涵， 最终为学习和掌握官僚制的理论提供一条清晰的发展 脉络。对官僚制概念的梳理和澄清主要有以下几个方面：第一、对汉语言“官僚 制”源起和古代官僚制问题的研究。目前对“官僚制”概念的研究在国内还没有 十分完整和清晰的论述。作为一个外来词汇，掌握和理解其汉语言的本意是辨析 概念的基础。只有澄清汉语言中“官僚制”的本意、用法、以及语言变迁的原因 才能避免其汉语言原意与其现代含义的差别，从而更好掌握其现代含义和用法。 并在此基础上，理清古代官僚制理论问题的分析框架。第二、对“bureaucracy” 源起和西方早期官僚制问题的研究。 “bureaucracy”的产生和发展是作为比较汉 语言中官僚制概念问题的重要环节。掌握“bureaucracy”的初始含义和发展脉 络，才能将这一外来词语的含义在中国的发展变化把握清楚。并在此基础上，理 清西方早期官僚制理论问题的分析框架。第三、对官僚制传入中国以及早期概念 混乱问题的研究。现代官僚制并不是凭空出现的。阐明早期官僚制研究与早期中 国对官僚制的认识是一脉相承的。 西方早期官僚制理论如何传入中国以及对中国 产生怎样的影响是理解现代官僚制理论必要路径。 结合中国古代官僚制问题的延 续发展，辨析造成换乱的主要概念，如“官僚”和“官僚主义”等词汇。并在此 基础上，理清近现代中国官僚制理论问题的分析框架。第四、现代官僚制概念的 总体研究。 通过对中国 “官僚制” 的单线历史研究， 以及期间与西方 “bureaucracy” 的关联分析。从而厘清“官僚制”与“bureaucracy”的最后融合与统一。结合 上述研究成果，将学术的和现实中的官僚制概念还原成“词与物”的对应。并在 此基础上，理清当代中国官僚制问题的分析框架。 关键词：官僚制；概念；理论；演进 ii abctract this paper is the concept of bureaucracy analytical as research topic, based primarily on circles on bureaucracy concept in understanding and usage of confusion to chinese perspective, with knowledge archaeology as a method, through analyzing and clarifying bureaucracy concept of historical development and the evolution and the modernization of abnormal condition and modern bureaucracy in different fields of connotation, eventually to learn and master the bureaucracy theory provides a clear development grain. bureaucracy concept clean up and clarify mainly in the following aspects: first, make research of the chinese language bureaucracy origin and ancient bureaucratic issues. for now bureaucracy concept of research in china have not quite complete and clear exposition. as a foreign word, master and understand its chinese language is meant to differentiate concept foundation. only clarify chinese bureaucracy meant, usage, and reason of language change, will avoid differences of its original intention to the modern meaning of chinese, and thereby better grasp its modern meaning and usage. and on this basis, identifying ancient bureaucracy theory problem analysis frame. second, make research of the bureaucracy origin and early west bureaucratic issues. the emergence and development of the bureaucracy as the counterpart of chinese language is very important segment as comparing of bureaucracy conceptual issues. only grasp the initial meaning and development vein of bureaucracy, will make sure the meaning of this foreign words in china. and on this basis, identifying early west bureaucracy theory problem analysis frame. third, make research of the way of bureaucracy was introduced into china and early concepts disorder. modern bureaucracy is not appeared without foundation. clarify early bureaucracy research and early chinese of bureaucracy understanding can be traced. how west theory of bureaucracy introduced into china and how to produce influences to china is a key to understand modern bureaucracy theory. according to chinas ancient bureaucracy problem continued development, and analyses the main cause for disorderly concepts such as bureaucracy and bureaucratism. and on this basis, identifying modem chinese bureaucracy theory problem analysis frame. iii fourth, make an overall research of modern bureaucracy conceptual. through research of the chinese bureaucracy on history, and analysis the correlation with western. thus we can clear bureaucracy and bureaucracy last fusion and unified. combination of these research results, the academic and reality of bureaucracy concept will reductive into the word and the content correspondence. and on this basis, the sort of contemporary chinese bureaucracy problem analysis frame. keywords: bureaucracy; concept; theory; evolution vi 图标目录 表 2-1:古代典籍中“官”主要含义和用法.11 表 2-2:古代典籍中“僚”字的主要含义与用法. .13 表 2-3:古代典籍中“制”字的主要含义与用法.13 表 2-4:古代典籍中“官僚”的连用与用法.14 表 5-1:官僚制概念在中国当下学术领域内的构成.46 图 2-1:古代职官理论体系构成.20 图 5-1:官僚制概念在中国现实中的构成结构.48 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。 对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 商诗洋 日期： 2011.6.21 学位论文使用授权声明 本人完全了解中共上海市委党校有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权按有关规定向国家有关部门或机构送交论文的电子 版和纸质版，允许论文被查阅和借阅；有权公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文；有权 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 保密的学位 论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名： 商诗洋 导师签名： 曾 峻 日期： 2011.6.21 日期： 2011.6.21 1 第一章 绪论 1.1 选题说明 1.1.1 问题提出 通常情况下，官僚制是作为马克斯.韦伯的理想模型而被广为了解的。然而， 官僚制毕竟不等于韦伯制，自 18 世纪官僚制（bureaucracy）作为“法国病” （官 僚作风）产生以来，逐渐演变为一个涉及政治、经济、社会、管理等方面的综合 领域，官僚制的概念也因此变得十分模糊不清。这严重影响到了对官僚制理论的 学习及其在实践中的应用。个中因由相当复杂，包含着传统与现代的、实践与理 论的、东方与西方的、历史的、语言的等等诸多原因。西方学者马丁.阿尔布罗 和戴维.毕瑟姆曾在20世纪70年代与90年代分别对官僚制的概念问题进行过专 门的辨析与论述，后者在一定程度上取得了比较明显的成功，其按照学科对官僚 制分门别类的方法也得到了普遍的认可。 遗憾的是， 国外对官僚制概念的梳理并没有使官僚制问题在中国的混乱现状 得以改善， 加之在不明原因的情况下使用的科层制概念更是加重了这种问题的严 重性。笔者分别以官僚制和科层制为关键词，对中国期刊全文数据库 1999 年至 2010 年 88 篇核心期刊的文章进行梳理，除了在马克斯.韦伯的官僚制概念上具 有某种程度的一致性外，其他提出的概念和理解是各种各样的。以官僚制为关键 词的 58 篇文章中，主要定义为 9 种，分别是作为公共组织的官僚制、作为政府 治理的官僚制、作为经济学研究的官僚制、作为古代的官僚制、作为马克斯.韦 伯的理性官僚制、作为马克斯.韦伯的官僚化、作为过程-产出的官僚制、作 为政治体制的官僚制、作为官僚组织的官僚制。除此之外，还有采用对官僚制概 念进行直接下定义的方式。如张康之认为， “现代官僚制相比于韦伯所论述的官 僚制是一种狭义的概念，是指现代官僚体系，是一种组织的形式” ； 1金太军则认 为， “在政治学、社会学等学科研究中频繁使用的“官僚制” ，通常指一个国家中 的官僚组织和行为体系,它是以相对专业化的官僚为主体所构成的政府的一系列 制度和原则的总和” ； 2陈国富认为 “官僚制是政府治理的一种组织形式” 3等等。 以科层制为关键词的 30 篇文章中， 发现的最大的问题是其中 23 篇是有关企业组 织的，而与上述官僚制所链接的内容明显不同。可见，关于科层制的近乎统一的 用法绝非偶然，不难看出国内在应用“官僚制”概念过程中有一种潜移默化的习 1 张康之.韦伯对官僚制的理论确认.教学与研究2001 年第 6 期 2 金太军，顾茜茜.基础与困境:现代性视角下的西方官僚制.理论探讨2009 年第 3 期 3 陈国富.官僚制的困境与政府治理模式的创新.经济社会体制比较2007 年第 1 期 陈国富.官僚制与政府治理模式的变革.南开学报2006 年第 4 期 2 惯。似乎是按照中国人理解汉字的方法，如果涉及到“官僚”才是“官僚制” ， 而没有“官僚”或者很少涉及则自然采用了“科层制”这个词，这与当初我们采 用科层制这一概念的本意大相径庭。 概念的不规范对我们理解本身就十分复杂的官僚制理论产生了诸多不便， 我 们很难在众说纷纭的官僚制理论中把握完整的官僚制理论体系。更为重要的是， 我们不能在没有正确认识和理解官僚制内涵的前提下把握官僚制在中国的本体， 以及理论与实践之间的关联。我们曾经引以为豪的古代官僚制，至今也没有人能 给出一个完整的概念。即便是王亚南先生的著作中国官僚政治研究一书中， 也是引用了英国社会科学大辞书中的解释。这也就无关乎有些学者们心中存 在疑问： “对于在封建官僚政治下生活了两千多年的中国人来说，说明什么是官 僚政治似乎并不困难。可说来也怪，十几年之前，中国的任何一本辞书中都没有 这个词条，仿佛这是一个与我国毫不相干的话题” 1。学者丁学良从另一个角度 也提出了这样的疑问：如何翻译 bureaucracy？象约定俗成的那样现成地译作 “官僚(或官僚制)”行吗？似乎没这么便利！恰恰是由于在中国的政治传统里， “官僚”具有了太重的负面含义，当代研习和传播西方社会学的少数华人学者， 在翻译 bureaucracy 时，刻意不去用早有的“官僚”这个词，而生造出“科层” 这个新词。遗憾的是， “科层”这个译名虽有某些合理的成份，它却难以作为形 容词使用，更重要的是它难以涵括自从罗伯特.莫顿（robert merton）以来， “bureaucracy”研究中十分强调的那些“dysfunctional aspects” 2。如此看 来， 无视我国古代的官僚制概念以及用科层制这样的替代方案似乎都成了一种掩 耳盗铃的方法，也许直接面对问题的本身是一个比较明智的选择。名不正则言不 顺， 言不顺则事不成， 对官僚制概念问题以及明晰官僚制理论在我国的发展脉络， 成为亟待解决的基础性问题之一。 1.1.2 研究目的 本文对官僚制概念和理论的演变与发展作为研究的主要课题， 主要希望解决 官僚制概念的混乱不清对青年学者在学习和掌握官僚制理论过程中所造成的障 碍。同时弥补当前我国学界对官僚制理论在我国的本体论研究中存在的一些不 足。其中包含以下几个方面： 第一，对官僚制概念的考证工作 官僚制概念的考证工作国内并没有详实的研究。 澄清中国古代是否已经存在 官僚制这个词是十分有必要的。如果有，那么古代的官僚制与现代官僚制的异同 1 叶林生，丁伟东，黄正术中国封建官僚政治研究.南京大学出版社.2009 年，绪论 2 丁学良著.华人社会里的西方社会科学误解的三个根源. 香港社会科学学报.1997 年第 10 期 3 问题以及关联性问题就需要得到解决；如果没有，那么如何理解官僚制在古代社 会中的含义则是区分和理解现代官僚制所首要解决的基础工作。 第二，对西方早期官僚制理论的梳理 官僚制理论是一个内涵庞大的体系，马克斯.韦伯仅仅是这个体系中的冰山 一角。马克斯.韦伯的官僚制理论被视为现代官僚制理论的起始而影响巨大是什 么原因等等也是需要得到澄清的问题。梳理清楚由“bureaucracy”这个词产生 以来， 官僚制理论在西方早期的产生和发展是我们比较和认识中国现代官僚制的 本体的必然途径。早期的官僚制理论对其后形成的理论体系有直接的影响，需要 理清西方早期的官僚制理论包含哪些内容以及传入中国的又是那些内容， 只有这 样才能了解现代官僚制理论在中国的发展情况。 第三，对近代“bureaucracy”传入中国途径的可能性分析 “bureaucracy”被翻译成“官僚制”绝非偶然，找到“bureaucracy”与其 翻译词“官僚制”的共性，这是理解中国现代官僚制理论的关键。正是由于这个 基本共性的存在，我们才可以从某种程度上圈定官僚制的理论范畴。 第四，辨析与官僚制相关的概念 这是一项在论述过程中自然完成的工作。通过整个梳理过程，把握官僚制与 官僚主义的关系、官僚制与科层制的关系、官僚制与官僚政治的关系、官僚制与 文官制度的关系以及官僚制与干部制度、公务员制度的关系等等。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国内研究现状 由于中国近现代经历了一系列复杂的社会变动， 学术研究也由于各种原因呈 现出断断续续、参差不齐的状况。从变法通译 （梁启超，1886）中开始在学 术层面上关注中国的官制，并结合西方所学提出改革中国官制的举措起，笔者以 为中国的官僚制理论问题研究大致可以分为三个时期： 传统官僚政治的研究阶段（1886 年-1948 年） 。新中国成立之前这一段之所 以被笼统的概括为传统官僚政治的研究阶段， 主要原因除了各种社会运动的直接 影响外，对于官僚制问题的认识基本上是一种过渡阶段。过渡阶段的特征表现在 自鸦片战争开始的 100 多年来，中国在传统与现代化之间的“挣扎”以及期间种 种人文科学意识的“胎动” 。康梁在“百日维新”前后关注于对现实官僚制问题 的改良。除了变法通译外，还有如释“制” （梁启超，1905） 、 官制议 （康有为，1908） 、 管子之官僚政治 （梁启超，1908） 、 官制与官规 （梁启超， 1910）等。随着戊戌变法以及清末新政都随着辛亥革命而成为“过眼云烟”后， 学术上的关注聚焦于对官僚群体问题的研究上，这一时期对“官僚”以及“官僚 4 主义”的关注颇为集中，内容涉及到官僚的行为、财产、心理、特质等，如官 僚主义之种种 （陶希圣， 1930） 、 令人惊骇的军阀官僚私产统计 （ 生活周刊 ， 1933） 、 几种急应改革的官僚心理 （ 是非公论 ，1936） 、 贪污腐化的官僚生 活 （ 新华日报 ，1938） 、 论官僚资本 （马寅初，1941）等等。1948 年出版 的中国官僚政治研究 （王亚南）是这一时期的代表作。其内容正如王亚南先 生自己所说是由于 1943 年与英国李约瑟教授的一番谈话而引发的从历史和社会 方面对中国官僚制政治的思考。然而，王亚南先生论述古代官僚政治却并不止于 古代官僚政治。在揭示了古代官僚政治的实质之后，王亚南还对官僚政治发展的 变态形式-买办官僚作出了分析。最后，王亚南先生认为人民大众的觉醒和民主 政治的发展可以使官僚政治真正的消失。 王先生的著作至今仍然有十分重要的意 义和作用，仍是学习我国官僚制理论最为重要的一本参考资料。 反官僚主义阶段（1949 年-1980 年） 。实际上自 20 年代开始，我党通过对马 克思主义、列宁主义的学习就对官僚主义问题展开了大量的讨论。随着建国后的 “三反”运动（包括“新三反” ） ，中国对于代表资本主义的“官僚体制”进行了 严肃的抨击，并将理论落实在实践上，坚持建设走群众路线的干部队伍，进行人 民民主的国家建设，这种情况一直持续到 80 年代中期。官僚制理论在这一时期 的研究变为针对官僚主义的研究或者按照笔者的意图理解为官僚制的反功能研 究。期间的代表性著作有克服官僚主义、命令主义 （周元青，1950）以及各 种宣传手册如列宁、斯大林、毛泽东论反对贪污腐化与反对官僚主义等等。 80 年代还翻译了法国人佩雷菲特的官僚主义的弊害 （1981）以及官僚主义 种种 （戚少华，1988） 、 官僚主义-最坏的内部敌人 （罗正发，1989）等。 现代官僚制理论研究（1980 年-至今） 。1978 年党的十一届三中全会召开， 包括行政管理在内的各项事业得到恢复和发展。自 80 年代开始，我国开始正视 官僚制理论，同时进行了大量的“补课” 。马克斯.韦伯的著作也是自这一时期开 始被逐渐翻译引入到中国来的。最早是由三联书店于 1987 年出版的新教伦理 与资本主义精神 ，其次是 1997 年才被商务印书馆翻译出版的经济与社会 ， 1999 年出版的儒教与道教以及上海社会科学院出版社 1997 出版的经济. 社会.宗教 。除此之外，1988 年吴春波翻译的日本学者博森和矢泽修次郎合著 的官僚制统治 ，尽管是国外的著述，但由于其较早被翻译到中国关注官僚制 研究的领域，所以对国内官僚制研究产生了很大的影响。1990 年北大教授阎步 克翻译了英国人马丁.阿尔布罗的官僚制 ；1991 年梁鸿飞和王建翻译了日本 学者秦郁彦的日本官僚制研究对我国后期官僚制理论研究的启发很大。我国 此时也出现了一批以官僚制为专业研究方向的学者，如中国古代官僚政治：古 代行政管理及官僚病剖析 （李治安、杜永骥，1993） 、 极权与特权：中国封建 5 官僚制度读解 （刘笃才，1994） 。自新世纪开始，我国在官僚制理论领域的研究 取得许多的成果。以古代官僚制度为方向著作有品位与职位：秦汉魏晋南北朝 官阶制度研究 （阎步克，2002） 、 秦汉官僚制度 （卜宪群，2002） 、 南北朝隋 唐官吏分途研究 （叶炜，2009） 、 中国封建官僚政治研究 （叶林生、丁伟东、 黄正术，2009） ；以现代官僚制度为方向的有现代化进程中的官僚制-韦伯官僚 制理论研究 （黄小勇， 2003 年） ， 官僚制的伦理困境及其重构 （池忠军， 2004） 等。 值得提到的是黄小勇的现代化进程中的官僚制首次将马克思.韦伯的官 僚制理论与中国现实行政机构改革结合起来， 客观中立的揭示了当前我国官僚制 的现状。同时，黄小勇还对马克斯.韦伯的理性官僚制范畴进行了详细的探讨， 对官僚制概念的明晰做出了一定的贡献， 其成果对官僚制理论的研究具有十分重 要的意义。 1.2.2 国外研究现状 国外对官僚制问题的研究经历多个阶段，文献资料可谓是汗牛充栋。真正基 于概念的研究专著只有二本，一本是马丁.阿尔布罗 1970 年出版的官僚制 ， 另一本是戴维.毕瑟姆 1996 年出版的官僚制 。马丁.阿尔布罗将官僚制的概念 总结成七种，即作为理性组织的官僚制、作为低效率组织的官僚制、作为官员统 治的官僚制、作为公共行政的官僚制、作为官员行政的官僚制、作为组织的官僚 制和作为现代社会的官僚制。毕瑟姆在官僚制中试图给“官僚制”下一个全 面的定义，并建立对其系统的认识方式，从而构筑起完备的官僚制理论。毕瑟姆 将“官僚制”总结出四种用法，即比较政治学、组织社会学、公共行政（管理） 学和政治经济学这四种学科中的使用方法。通过从四个角度为基点所引发的“官 僚制”不同层面的理论延伸，可以说毕瑟姆将“官僚制”的概念延伸到了十分具 体的操作层面。除此之外，毕瑟姆也关注到了来自“官僚制”外部的问题，可以 看成是包含了后现代理论在内的“官僚制”探讨。马丁.阿尔布罗的七种“官僚 制”并未得到很好的延续，相对来说，毕瑟姆在对“官僚制”理论体系的构建是 成功的。毕瑟姆的成功表现在官僚制一书成为 20 世纪 90 年代以来欧美高等 教育最权威的社会科学教材之一。 从整体上看，笔者将官僚制理论的研究分为两个阶段，前韦伯时期的官僚制 理论与后韦伯时期的官僚制理论。马克斯.韦伯的官僚制理论可以看成是一个中 点站，前人的努力在马克斯.韦伯身上变成了集大成者，而其由于裹挟着现代化 理论的观点在随后的现代化进程中被全面放大， 使官僚制理论体系前后既有联系 又产生了很大的区别。 前韦伯时期的官僚制理论研究。自 18 世纪官僚制概念产生以来，首先步入 6 研究范围的是学者对以官僚掌握权力的政府形式的探讨-即第四种政体。同时也 将官僚制看成是官员的集体名称， 代表性著作是 欧洲与革命 （戈雷斯， 1821） 。 1793 年的法国，罗布斯比尔领导的雅各宾派夺取政权，成为当时真正意义上的 官僚制政体。约翰.斯图亚特.密尔先后在政治经济学原理 （1848） 、 论自由 （1859） 、 论代议制政府 （1861）中关注到了官僚制所存在的问题，并延续了 托马斯.潘恩所提出的代议制政府理论。此外，这一时期关于官僚制政体的经典 著作还有统治阶级 （莫斯卡，1895） 、 政党 （米歇尔斯、1911）等。在米歇 尔斯之后，马克斯.韦伯开启了现代官僚制理论。密尔在政治经济学范畴内的讨 论在其后也引发了研究官僚制理论的另一个路径，通过马克斯.韦伯官僚制理论 的过渡后，直到公共选择理论的形成，并将官僚制理论重新推到了“风口浪尖” 。 其中这一时期主要代表作品是官僚体制 （路德维希.冯.米塞斯，1944） 。 后韦伯时期的官僚制理论研究。 后韦伯时代的官僚制理论研究伴随着三次争 论而逐渐在西方国家中发展起来。归根到底是由马克斯.韦伯的现代官僚制理论 所引起的，而问题的本质却并与前韦伯时期的官僚制理论相脱离。这也成为了研 究官僚制理论所要明确的重要问题之一。马克斯.韦伯的官僚制逻辑可以归结为 以下几个层次：首先， 新教伦理与资本主义精神 （1904-1905）中阐述了西方 社会发展的本质原因是通过摆脱了宗教束缚而获取了人类发展的自由， 而资本主 义精神的实质就是获取自由的主要手段，即理性。并在儒教与道教 （1915） 中进行了比较研究。其次， 经济与社会 （1922）明确了理性作为现代化发展的 核心，使现代化变为不可逆转的趋势。现代化的趋势包含着由传统家产制、克里 斯玛型统治最终过渡到一个法理型统治的社会； 包含着法理型统治社会中逐渐得 到广泛应用的官僚制。可以说，马克斯.韦伯开启了一个官僚制理论问题的新路 径， 这也使得其后的官僚制理论研究与早期英国和欧洲大陆的官僚制研究发生了 巨大的变化，其随后的争论也都是由马克斯.韦伯的思想而展开的。 官僚制理论的第一次争论发生在 20 世纪 30 年代至 60 年代，同时也是官僚 制理论在美国被接受的主要阶段。 这一阶段争论的焦点在于对韦伯整体性观点的 解释以及官僚制的绝对性问题。帕森斯将马克斯.韦伯的新教伦理与资本主义 精神翻译到美国后引起了广泛的关注，1947 年又翻译了经济与社会的第 一部分。在 1950 年以后，由于帕森斯的结构功能主义取得支配地位，他在社 会行为的结构及其随后的著作中把韦伯说成是“未完成的系统论思想家” 1。 这遭到本迪克斯为代表的学者们坚决的反对， 并致力于使读者了解韦伯本来意义 上的关于政治、法律和宗教的比较社会学。在这种接受和争论的过程中，官僚制 理论的研究可谓成果颇丰，这主要是集中在 50 年代。 reader in bureaucracy 1 bendix and roth , scholarship and partisanship ,berkeley: university of california press,1971,p35. 7 默顿 （merton， 1952） 、patterns of industrial bureaucracy 古德纳 （gouldner， 1954） 、 dynamics of bureaucracy布劳（blau ，1955） 、 bureaucratic and craft administration of production: a comparative study斯廷奇库姆 （ stinchcombe ， 1959 ）、 bureaucracy and rationality in webers organization theory尤迪（udy,1959） 。由于 r.k.默顿提出了官僚制的“反 功能” （dysfunctional aspects） ，加之美国文化中缺少韦伯官僚制的传统基础， heinz-dieter meyer 就曾指出“美国在文化环境、组织机构上都不同于马克思. 韦伯在欧洲大陆上所见证的那样” 1。此消彼长，美国的官僚制理论研究专注于 马克斯.韦伯的官僚制组织理论并将其结构和功能化。所以，我们一直都可以在 美国的教科书中看到有关官僚制理论内容的独立性，并且鉴于美国的实际情况， “官僚制一直占据很小的一部分内容” 2。 官僚制理论的第二次争论发生在 20 世纪 60 年代。莱因哈特.本迪克斯发表 了著作马克斯.韦伯的思想肖像 （1960 年）弥补了对马克斯.韦伯整体性认识 的空白，是对马克斯.韦伯的完整论述。1964 年德国社会学学会为纪念韦伯 100 周年诞辰召开的海德堡会议。莱因哈特.本迪克斯发言反对马尔库塞（herbert marcuse） 对韦伯的公开抨击。 争论的焦点在于对马克斯.韦伯所阐述的理性问题， 是一场后现代主义与现代化理论的直接对话，引发了关于马克斯.韦伯理想模型 的进一步争论，并直接引发了随后由西方自由民主思潮促动下的官僚制政治化， 而随即在行政学界对于传统行政管理理论的批判，矛头也直接指向了官僚制组 织， 其中不乏像德怀特.沃尔多这样一生都致力于批判官僚制的学者存在-新公共 行政学也由此诞生了。 西方世界对官僚制理论的批判思路逐渐趋同， 而这也构成了官僚制理论的第 三次争论。除了延续现代化理论内的争论以外，这一时期的争论主要集中在官僚 制组织是否已经过时和废弃的问题上。既有美国公共行政的思想危机 （奥斯 特罗姆， 1978） 、 官僚制民主： 在美国政府中寻找民主 （道格拉斯.耶茨， 1982） 、 为官僚制辩护 （古德赛尔，1983） ，也有再造政府 （奥斯本.盖布勒，1992） 摒弃官僚制 （彼德.普拉斯特里克、奥斯本.盖布勒，1997）等等。同时还有 大量的如 paul gary wyckoffbureaucracy, inefficiency, and time与 h. brinton milward and hal g. raineydont blame the bureaucracy这样的 观点性文章一样，这样的争论随后也影响了中国对官僚制理论的研究。 中国学界对官僚制理论的研究受美国学界的影响很大， 这使得至今没有对自 身官僚制本体论的认识。而日本对官僚制的研究则是坚持从本国实际情况出发， 1 heinz-dieter meyer，organizational environments and organizational discourse: bureaucracy between two worlds, organization science / vol. 6, no. 1, january-february 1995 2 beverly a. cigler and heidi l. neiswender, bureaucracy in the introductory american government textbook. public administration review, vol. 51, no. 5 (sep. - oct., 1991), pp. 442-450 8 取得很多学术成果。进入新世纪，日本的官僚制理论研究成果更是层出不穷，淳 于淼泠的宪政制衡与日本的官僚制民主化 （2007） 、辻清明的日本官僚制研 究 （新版 2008）以及佐藤庆幸的官僚制社会学 （2009）等等。日本学界在 对本国官僚制作出整体性研究的同时， 还与其他国家的官僚制现状进行了横向的 比较。这正是有了官僚制本体论的认识之后才可以完成的工作，同时我国目前并 没有相关比较型的著作也说明了我国对官僚制的本体论认识不够， 需要进一步作 出研究和论证的事实。 1.3 主要研究方法与基本思路 1.3.1 主要研究方法 （1）知识考古学。本文主要所采取的是知识考古学的研究方法。 “每一领域 内的现代化进程都是用各个学科的术语加以界说的” 1。这就为我们研究官僚制 理论提供一个新的思路。术语的形成则代表着一种观念的形成，荀子曰： “名无 固定，约定俗称谓之名” 2。面对大量的西方概念，在几经翻译和转述中造成了 混乱，很自然的成为我国人文社会科学所要努力做好的一项工作，而在这种“名 无固定”情况下，采用语言学的方法探析“约定俗成”的过程，正是知识考古学 研究方法的一个方面。 “中外文字有其根本不同之处，始终难以解决拼音上的问 题。而目前的事实，又不能不考虑音译西文名词的重要性” 3。目前在中国已经 形成的知识考古学研究，正是面对这种情况，面对西方理论与中国的现实所作出 的反应，更确切的说是从中国的实践来探讨西方概念在中国的本体，否则就会变 为空乏的“概念游戏” ，在误解下越走越远。 “解释者的话语把实践活动变成符号 学书写游戏，而心照不宣的把实践简化为这类游戏，这不就是换一种方式弃实践 活动于荒谬境地？” 4这也许就是官僚制概念及其理论发展在中国“越描越黑” 的主要原因。 20 世纪 80 年代以来， 我国的人文社会科学研究始终都无法摆脱 “拿来主义” 的影响，在我们经过大量的“补课”之后，许多学者已经开始认真的重新来审视 我国的人文社会科学基础研究。这种要求伴随着一些新的研究方法的产生，我们 总称其为知识考古学的研究方法。2004 年，武汉大学的冯天瑜教授出版了新 语探源-中西日文化互动与近代汉语 ，从最为基本的概念出发，运用语言学的方 法来重新审视一些基础西方政治学概念在中国的形成和变化， 从而求得其概念内 涵下的中国本体论。2006 年的 “封建”考论更是将这种方法进一步取得实质 1 费正清编剑桥中国晚清史 （下卷） ，中国社会科学出版社.2009 年引言 2荀子.正名 3 王树槐清末翻译名词的统一问题.中央研究院近代史研究所集刊 （台湾）.第一期 4 皮埃尔.布迪厄实践感.译林出版社.2003 年 12 月第 27 页 9 上的应用。同年，南京大学开启了关键词研究的领域，正如南京大学张凤阳教授 在政治哲学关键词中的引言中说道： “在人文社会科学领域，一些看似简单、 基本的问题， 常常引起学者们的激烈论争。 政治哲学尤其如此。 对学术研究来说， 这样的论争在所难免，也应该提倡。可是，当某些观念演化为政治行动的合法理 据，以致在同一面旗帜下可以集合若干不同的甚或截然相反的主张的时候，开展 学术对话所必需的最低限度的知识平台似乎变成了空中楼阁。 为了改善这种状况 而付出自己的些微努力，是我们写作本书的基本出发点” 1。随着网络技术的发 展，资料数据库越来越强化了这种方法的应用效果。年轻学者张帆在 “行政” 史话中对“行政”一词进行了观念史的研究，打通了行政在中国的发展轨迹， 从词源上明确了行政之于中国的本体意义， 对行政学的基础研究开辟了一个新的 道路。2009 年出版的观念史研究-中国现代重要政治术语的形成是由台湾和 香港学者经过多年努力完成的著作， 使用的方法更是将知识考古学的研究推向了 一个新的高度， “问题是旧的，方法是新的” 2，这正是知识考古学研究所展现出 来的实质。 （2）概念与理论。福柯所提出的知识考古学方法有一个基本的前提假设： “历史” 在历史中逐渐变的模糊， 不管出于什么层面的考量， 诸如话语者的意图、 意识形态的影响等都会削弱话语和概念的真正含义。 “总而言之，思想、知识、 哲学、文学的历史似乎是在增加断裂，并且寻找不连续性的所有现象，而纯粹意 义上的历史，仅仅是历史，却似乎是在借助于自身的无不稳定性结构，消除事件 的介入” 3。 正如本文所要研究的官僚制理论， 从其概念来讲， 英文 “bureaucracy” 从含义上与汉语“官僚制”所表达的意思是一样的。 “bureaucracy”的产生是因 为贵族在权力上的失位，代之而来的是官僚； “官僚制”的产生却是因为 bureaucracy 的传入，用一个传入的概念来解释中国自身存续了几千年的官僚统 治岂不是荒谬？这中间所发生的种种断裂呈现出无比的复杂性。 “bureaucracy” 与“官僚制”区别的原因在于文字构成的不同，思维不同、以及在历史发展过程 中翻译、理解上的差异。福柯为这种问题提供了解决的办法，即考证自然史的发 展过程来弥补词与物之间所造成的差别。 “它应该把日常语言使之分离的一切联 合成同一操作：它不仅要十分精确地指明所有的自然存在物，而且还必须把它们 全都置于那个把它们与其他所有的存在物联合和分离开来的同一和差异体系中” 4。 利用对原始概念的“物”的溯源，来构筑整个概念分析体系，在这种体系中 1 张凤阳等著政治哲学关键词.江苏人民出版社.2006 年引言 2 金观涛，刘青峰著观念史研究-中国现代重要政治术语的形成.法律出版社.2009 年导论 3 米歇尔.福柯著，谢强，马月译知识考古学.三联书店.2003 年引言第 5 页 4 米歇尔.福柯著，莫伟民译词与物-人文科学考古学.上海三联书店.2001 年.第 184 页 10 把握概念所表达的本意。正如笔者在本文中的一个主要观点就是对于马克斯.韦 伯官僚制理论一个新的认识， 即马克斯.韦伯的官僚制概念实际上应该被称为 “官 僚制化” ，这样才能在汉语言文字的表达过程中突出“化”而非其他官僚制概念 中突出的“制”做出区别。概念本身内涵的不同，表现在“物”的不同，这直接 影响到了对官僚制理论的理解。利用知识考古学的方法，由概念出发，建立概念 与官僚制本体的联系，才能更为准确的理解和表达相应的官僚制理论。 1.3.2 研究基本思路 本文将“官僚制”作为整体概念，以“官僚制”概念在中国的历史发展和变 迁为主线，并通过对概念的梳理，建立概念与理论之间的联系，明确相关观念的 形成，从而真正的将“官僚制”在我国不同时期的实质内容作出梳理。 从结构上来看，以“y”字型的结构来进行谋篇布局。分别对中国古代官僚 制的概念和理论以及西方早期官僚制概念和理论进行探讨。 以近代官僚制概念和 思想传入中国为合流的标志和节点， 从而理顺古代官僚制是以何种方式过渡到现 代官僚制的过程，并在过程中寻找官僚制在中国的本体。 从内容上来看， 本文包含自官僚制词语产生以来直到各种理论生成的整个发 展阶段。既包含西方早期官僚制的内容，也包含中国古代官僚制的内容。西方早 期官僚制的内容包括：西方 bureaucracy 的考证问题，西方官僚制理论的四个基 本内容，西方早期官僚制的概念特征，以及西方对官僚主义问题的认识；中国古 代官僚制的内容包括：概念的考证，古代官僚制理论的实质，古代官僚制的理论 范畴。通过考证西方世界官僚制概念和理论的传入，来确定中国在近代变革时期 接受的是那一种理论或者观念， 这种理论或观念对中国的现实官僚制产生了怎样 的影响。 同时在理论分析的过程中解决目前官僚制学习中所遇的概念混乱不清等 问题。 从时间上来看，依据掌握的资料，我们将中国古代官僚制概念与理论问题的 研究定格在戊戌变法之前， 洋务运动之后。 这一时期中国古代官僚制正是即将 “瓜 熟蒂落”之时。而西方早期官僚制理论的研究是为了衔接官僚制问题在中国近代 的衔接过程提供依据，所以按照时间顺序应该是 18 世纪西方官僚制概念产生以 后一直到 20 世纪初马克斯.韦伯官僚制理论的产生为止。 第三个时间段的划分主 要是针对中西方理论问题衔接的过渡阶段，即 20 世纪初到 20 世纪 80 年代我国 正式开始接受和探讨西方官僚制理论为止。 最后一部分是中国现代官僚制的产生 与发展，时间从 20 世纪 80 年代至今。 11 第二章 中国古代的官僚制概念与理论 2.1 中国古代官僚制的概念 2.1.1“官” 、 “僚” 、 “制”的含义与用法的考证 在中国近代以前的辞书，如康熙字典或现代出版的解释中国古典文献的 辞书，如辞源中，并没有“官僚制”一词。而且即便是“官僚”二字也没有。 “官” 、 “僚”二字在古文中都具有独立的含义与用法。 康熙字典指出了“官” 、 “僚”二者的关系， “朋也，官僚也” ， “官”与“僚”是为朋辈。所以，将近代 以前出现的“官僚”称作“词语”并不准确，称为连用更为确切。同样，也不存 在“官制”与“僚制