（环境与资源保护法学专业论文）生态补偿法律制度研究.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t wi t h t h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y , r e s o u r c e s a r e m e e t i n g d e m a n d s e c o n o m i c g r o w t h c o n s t a n t l y , b r o u g h t t h e i n e v i t a b l e e c o l o g i c al e n v ir o n m e n t al f u n c t i o n j e o p a r d i z i n g . t h e ma i n t e n a n c e o f t h e d a m a g e d e c o - s y s t e m i s c r u c i a l t o re - e s t a b l i s h it s f u n c t i o n a n d v al u e , p r o m o t i n g s u s t a in a b l e d e v e lo p m e n t . c o m p e n s a t i o n o f t h e in j u r e d p a r t y b y t h e b e n e f i c i a l p a r ty a c c o r d s w i t h t h e p r i n c i p l e o f j u s t i c e . t h e re f o re , t h e i n v e s t i g a t i o n t o t h e s u b j e c t o f a n o v e r a l l a n d s y s t e m a t i c c o m p e n s a t io n s y s t e m t o t h e e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t h a s s i g n i f i c a n t t h e o r e t i c al a n d r e a l i s t i c m e a n i n g . e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n r e f e r s t o t h e e n v i r o n m e n t al b e n e f i c i al p a r t y p a y e q u iv a l e n t c o s t s f o r t h e e n v i r o n m e n t a l b e n e f i t s t h e y r e g al e o n a c c o r d i n g w i t h l a w o r c o n t r a c t , t h e b e n e f i t s w i l l b e u s e d o n c o m p e n s a t i n g f o r e c o l o g i c al f u n c t i o n o r e c o lo g i c al v al u e a n d c o m p e n s a t i n g f o r t h e i n j u r e d u n i t a n d i n d i v i d u a l w i t h t h e c a p i t a l , t e c h n o l o g ic al a n d c o m m o d i t y c o m p e n s a t i o n a n d p o l i c y s u p p o r t i v e a c t i v it ie s , w h i c h c o n t r i b u t e t o t h e p r o t e c t i o n o f e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t . e c o l o g i c a l ， c o m p e n s a t i o n s y s t e m i s t h e c o m b i n i n g o f e c o l o g i c al , e c o n o m y a n d la w . c u r r e n t l y , al t h o u g h w e h a d s t a rt e d v a r i o u s k i n d s o f e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n s d u r i n g o u r e c o l o g i c al c o n s t r u c t i o n , w e s t i l l l a c k o f n o r m al i z e d e c o l o g i c al c o m p e n s a t i o n l e g i s l a t i v e s y s t e m. t h e r e f o r e , t o u n d e r s t a n d t h e e c o l o g i c al l e g i s l a t i o n a n d p r a c t i c e s s t a t u s , e s t a b l i s h s c i e n t i f i c a n d r e a s o n a b l e e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n s y s t e m i s t h e k e y t o t h e s m o o t h c a r ry- o u t o f e c o lo g i c a l c o n s t r u c t i o n . t h e r e a r e s i x c h a p t e r s i n t h i s e s s a y . t h e f i r s t c h a p t e r i s t h e f o r e w o r d o f t h i s e s s a y . t h e s e c o n d c h a p t e r i s t h e s u m m a ry o f e c o l o g i c al c o m p e n s a t i o n a n d e c o l o g i c al c o m p e n s a t i o n s y s t e m . i t t al k s a b o u t t h e b a c k g r o u n d o f e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n , t h e m e a n i n g s a n d t r a i t s o f e c o l o g i c al c o m p e n s a t i o n , t h e j u r i s t i c f o o t i n g o f e c o l o g i c al c o m p e n s a t i o n s y s t e m . wi t h r e g a r d t o t h e o b j e c t s o f l e g al r e l a t io n , t h i s e s s a y i m p o rt s t h e t h e o ry o f s t a k e h o l d e r t h e o ry , w h i c h i s t h e n e w i n c i s i v e p o i n t t o m a k i n g c e rt a in e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n l e g al s u b j e c t . i n t h e t h i r d c h a p t e r i t a r g u m e n t s t h e t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n o f t h e s y s t e m f r o m a n g l e s s u c h a s e c o n o m i c s a n d l a w . i n t h e f o u r th l ab s t r a c t c h a p t e r i t in t r o d u c e s t h e e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n i n o u r c o u n t ry , a n d a n a l y z e s s u b s is t e n t p r o b l e m s a n d t h e c a u s e s f r o m t h r e e a s p e c t s . t h e f i f t h c h a p t e r i t d e s i g n s a s u i t o f e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n s y s t e m a c c o r d i n g w i t h t h e s i t u a t i o n o f o u r c o u n t ry . i t i l l u s t r a t e s h o w t o e s t a b l i s h e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n l e g i s l a t i v e s y s t e m . i t a l s o s t r e s s e s t o i m p l e m e n t t h i s s y s t e m t h e k e y p o i n t i s t o d e t e r m i n e t h e c o m p e n s a t i o n o b j e c t s , c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d s , c o m p e n s a t i o n f u n d i n g s o u r c e s , m a n a g e m e n t a n d s u p e r v i s i o n o f c o m p e n s a t i o n f u n d i n g c h a n n e l o f r e s c u e u n d e r t h e d ire c t i o n o f s u s t a i n a b i l i t y , e q u i t y a n d p r o f i t a b i l i t y p r i n c ip l e . f in a l l y , t h e e p i l o g u e s u m s u p t h i s p a p e r , e x p e c t s t h e r e s e a r c h o r i e n t a t i o n a n d s t r e s s i n f u t u r e . k e y wo r d s e c o lo g i c a l c o m p e n s a t i o n e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n s y s t e m s y s t e m d e s i g n i i i 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名: 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部 5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年， 可少于1 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名 年月日 第一章引言 第一章引言 生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡 是社会经济可持续发展的前提条件。 但长期以来受 “ 资源无价”观念的影响， 人们在发展经济的过程中向自 然界索取了过量的资源和能量。人类活动对生态 环境的影响远远超出了自 然生态系统的自 净能力，破坏了自 然生态系统的平衡， 造成了严重的环境污染和生态破坏.自2 0世纪5 0年代以来，生态补偿问题开 始被越来越多的国家认识并付诸实践。1 9 9 2年，联合国制定了 里约环境与发 展宣言和 二十一世纪议程， 就体现出利用经济手段来调整经济社会发展与 生态保护关系的思想，从此，生态补偿逐渐引起各国的关注。 近年来，国内学者多从生态学、经济学、法学等角度对流域生态补偿、森 林生态补偿等进行研究，已取得一些研究成果，但研究工作还有待深入: 生态补 偿的基础理论研究薄弱，仅仅 “ 污染者付费”显然不能解决生态环境问题;对 生态环境价值的认识不足，特别是需要从法学的角度对生态补偿制度进行优化 设计与安排展开进一步的探讨。 诚然，要通过生态补偿有效地解决全球生态环境问题，实现生态环境权益 的世代公平，需要很多代人的努力， 尤其是需要当代人通力合作，建立超越国 家、民族、种族的生态补偿机制。但是，在这样的一种全局性利益协调机制建 立起来之前，局部的、地区性的补偿机制，特别是国家层面的补偿机制，也是 大有作为的。 本文在对生态补偿基本问题及理论进行深入研究的基础上，对我国现有生 态补偿的法律制度进行了 梳理和分析，并就我国生态补偿制度的总体完善提供 了自己的思路，祈望能对我国生态补偿制度建设有所裨益。 第二章 生态补偿及其法律制度概述 第二章生态补偿及其法律制度概述 进入2 1 世纪，人们己经越来越深刻地意识到生态环境是经济社会可持续发 展的重要因素。要协调人与自 然的关系，走经济可持续稳步增长与生态环境的 持续改善互为促进的 “ 双赢” 之路，成为世界经济社会发展的主流。目 前学界 与实务界建立生态补偿制度的呼声就顺应了这一历史性要求，成为全球可持续 发展的必然选择。 第一节生态补偿概述 2 . 1 . 1 2 . 1 . 1 . 1 生态补偿问题的提出 生态环境功能急速衰退是生态补偿提出的重要背景 工业革命以来，尤其是二战以 后，许多国家以工业化、城市化为主要内容 的经济增长取得了巨大的成绩。但与此同时，也给人类的生存环境造成了严重 的影响，环境污染和生态破坏问题日 益突出，尤其是煤烟和二氧化硫造成了严 重的大气污染，化学工业等打破了世界各地的水体生态平衡，农药、化肥等造 成土地污染。此外，长期以来存在于人们心中的自 然资源是取之不尽、用之不 竭、可以无偿使用的错误观点，导致了对自 然资源的掠夺性开发，自 然生态系 统遭到破坏，造成了水土严重流失，土地荒漠化。这在我国表现的尤为突出: 我国水土流失日 趋严重，全国水土流失面积 3 6 7万平方公里，约占国士面积的 3 8 . 2 % ; 全国沙漠化土地面积约为3 3 . 4 万平方公里，并且每年还以2 1 0 0 平方公 里的速度扩展;草地退化，沙化和盐碱化面积 9 0 0 0万公顷，并且每年还以 6 7 万公顷的速度增加; 生物多样性受到严重破坏，目 前1 5 % - 2 0 % 动植物种类生存环 境受到威胁; 自 然灾害频繁，每年因灾害损毁的土地约 1 3万公顷， 全国鱼待整 治和恢复的矿区废弃地有 2 0 0多万公顷，全国每年生态环境破坏所造成的损失 达1 0 0 0 亿元以 上等等。 随着人口的 不断增加， 给环境带来的压力也越来越大， 李爱年. 征收生态环境补偿费的法律思考. 湖南师范大学社会科学学报。1 9 9 7 ， v o 1 . 2 , 2 5 2 8 第二章 生态补偿及其法律制度概述 交通堵塞、噪声严重、垃圾成堆、污水泛滥等超出了环境的自净能力，最终导 致环境不堪重负， 逐渐崩溃。从2 0 世纪3 0 年代开始，世界范围内发生了有名 的八大公害， 不仅造成许多人死亡，而且还严重影响了 经济的发展，这给人类 敲响了警钟，使人们意识到继续维持传统的建立在高污染破坏基础上的增长方 式， 世界经济最终将迅速逼近“ 增长的极限” 。 更让人不安的是， 在经济高速发 展的今天，以 上种种生态环境恶化状况还在不断加剧，范围还在不断 扩大。在 严峻的现实面前，人们开始反思自己的行为，并思考如何解决经济与生态的和 谐发展问题。现如今人们已经逐渐认识到生态环境不仅具有经济价值，同时还 具有比经济价值更大的生态价值，例如，森林中的木材不仅具有经济价值，整 个森林还具有净化空气、释放氧气、吸收二氧化碳和有毒气体、涵养水源、防 风固沙、杀灭细菌、消除噪声等方面的生态功能，具有很大的生态价值。如果 过度利用和污染破坏生态环境，就会使环境生态功能遭受巨大损害，最终危及 人类的生存。所以必须及时扭转 目前生态系统的整体恶化趋势，恢复环境的应 有生态功能。这就需要综合利用法律、行政、经济等各方面的手段对污染、破 坏性行为和过渡利用资源的行为进行限制，对受污染的环境、受破坏的生态系 统进行治理，对环境的生态价值进行合理补偿，恢复环境的各种生态功能，维 持整个生态系统的平衡性和可持续性，为人类社会经济的可持续发展提供一个 良好的物质基础。 2 . 1 . 1 . 2 生态利益失衡是提出生态补偿的直接动因 生态环境具有双重价值，它既有经济价值，又具有生态价值。且两种价值 是对立统一的.首先，它们具有统一的一面，即生态价值与经济价值共同统一 于生态环境中，它们是生态环境价值的两种不同表现形式。其次，两者也具有 一定的对立性，如果想要获得经济价值，那么就需要牺牲环境的生态价值。在 这种情况下，如果不对环境的巨大生态价值进行补偿，那么承担环境保护建设 的单位和个人就将要付出巨大的机会成本。3 然而长期以 来，人们都只是无偿的 享用环境的生态价值，而生态环境的保护者和建设者却只有投入没有回报。这 z 注:1 9 6 8 年， 来自1 0 个 国 家 的 科 学 家、 教育家 、 经 济 学 家 等 几 十 人， 在 意 大 利 共同 研 究 人 类 当 前 和 未 来的环境问题，并在 1 9 7 2 年发表了 轰动世界的研究报告，即 增长的极限 。报告以 整个世界为对象，工 业发展、污染、粮食生产、资源消耗五个因素之间的变动与联系，分析了 人口、 工业发展、污染、粮食生 产、资源消耗五个因素之间的变动与联系， 提出如果继续维持传统的增民 方式. 世界经济将迅速逼近 “ 增 长的极限” . a 温作民 . 森林生 态税的 政策设 计与政策 效 应. 世界林 业研究， 2 0 0 5 . 4 第二章 生态补偿及其法律制度概述 就使环保事业处于一种尴尬的境地，以全国劳动模范、治沙英雄石光银为例: 石光银自1 9 8 4 年以 来联合其他农户， 承包治理荒沙、 荒滩2 2 . 8 万亩， 植树2 0 0 0 多万株，经济价值高达 5 0 0 0多万元，但按照国家林业政策，“ 绿色银行”取不 出分文， 现己 举债 1 0 0 。 万元。 处于同样尴尬处境的还有牛玉琴6 、白 春兰6 等。 我们可以从这些案例中看到一种利益的失衡，石光银等生态建设者辛辛苦苦建 设环境的重要目的就是为了获得经济利益，可国家出于对生态环境保护方面的 长远考虑限制对生态环境的经济利用，国家的这种保护环境公共利益的政策本 身是无可厚非的，但这些政策的后果不能由生态建设者独自 承担，团为保障社 会公共利益不能以牺牲生态建设者的私人利益为代价。如果这样的话容易使得 生态环境的保护者和建设者失去保护环境的动力， 放弃保护环境的事业， 最终 使我国的环境保护停滞不前甚至不断恶化。为解决这种利益失衡，各种办法呼 之欲出，生态补偿正是在这种背景下提出来的，即由代表社会的国家向 受害者 们承担补偿责任，它是解决这种利益失衡的有效途径。 2 . 1 . 2 生态补偿的概念 法律概念作为法律的基本要素，己为法律制度的确立与适用限定范围和提 供前提。因而对生态补偿法律制度的研究有赖于对生态补偿含义的明确界定。 尽管国际国内有大量的生态补偿实践和立法，但到目前为止，国内外学界 对何谓生态补偿尚未达成一致，但是国内学者对生态补偿的概念已经进行了许 多有益的探索。 在 2 0 世纪9 0 年代前期，由于 “ 环境资源有价” 、 “ 环境资源有偿使用”理 念的兴起，所以在这个时期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者付出赔 偿的代名词，例如有学者认为: “ 生态环境补偿”是对自 然资源的生态环境价值 所进行的补偿，认为征收生态环境费( 税) 的核心在于为损害生态环境而承担的 一种给付费用的责任，这种付费的作用在于它提供一种减少对生态环境损害的 经济刺激手段。 此观点虽然认识到了生态资源应该有偿使用，但是只是对造成 .石光银治沙.h r t o :/ / w w w .c v o l. n e t/ c v d e n c o n t e n t/ 2 0 0 2 - 1 0 / 1 4 / c o n t e n t 5 4 5 2 4 2 .h t m s “ 牛 玉 琴 现象 ， 的 法 律 分 析 与 解 决 . h tt p :/ / w w w . r ie l. w h u .e d u .c n / s li o w .a s p ? i d = 4 2 5 4 6宁夏白 春兰光荣的负重. im o :/ a b l .c h in a b r o a d c a s t. c n / 3 8 2 1 / 2 w4 / 0 9 / 1 4 / 5 0 1 (a ) 2 9 8 9 7 5 l .h t m ， 庄 国 泰 等 . 生 态 环 境 补 偿 费 的 理 论 与 实 践 . 见 : 国 家 环 境 保 护 局 自 然 保 护 司 . 中 国 生 态 环 境 补 偿 费 的 理 论 与 实践， 北京: 中国环境科学出版社，1 9 9 5 : 8 8 - 9 8 第二章 生态补偿及其法律制度概述 环境“ 损害” 部分承担付费责任， 对不构成“ 环境损害” 的那部分生态效益“ 损 失”部分则还是免费使用的;而且只是作为一种减少生态环境损害的经济刺激 手段，其目 的不是为了生态效益的正向增值。 9 0 年代后期以来， 特别是1 9 9 8 年长江流域洪灾后， 人们认识到单纯地用收 费形式对环境行为的负外部性进行规制不足以从根本上遏制生态环境恶化问 题。激励生态保护者、建设者的正外部性行为也是实现生态环境长期平衡发展 的关键因素。因此，这一时期生态补偿的定义则更多地强调对生态环境保护、 建设者的利益驱动。这一阶段的生态补偿定义主要有以下几种: “ 生态补偿是指 通过一定的法律手段实行生态环境保护的外部性的内部化，让生态产品的消费 者支付相应的费用，生态产品的生产者获得相应的报酬;通过制度设计解决好 生态产品这一特殊公共产品消费中的 搭便车现象，激励公共产品的足额提 供;通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态环境保护 投资并使生态资本增殖” 。吕 这个定义仅仅将生态补偿视为经济手段或经济制度， 并且将补偿的范围限定在对从事生态建设的 “ 人”的补偿上，没有凸显出对生 态环境的补偿。生态补偿需要各种手段的综合运用，单纯的产权界定、成本一 效益理论解决不了所有的补偿问题，而经济手段的应用也只是解决问题的手段 之一。还有学者认为， “ 生态补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会 公平，国家对致使调节性生态功能减损的自 然资源特定开发利用者收费以及对 调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补 的行政法律行为” 。 。 该定义指明了对生态环境和生态建设者的补偿， 但是又限定 在对生态环境调节性功能的补偿，未考虑对除了调节性功能的其他生态功能的 补偿。 以上生态补偿的概念各自的侧重点不同，没有一个是对生态补偿本质的完 整概括，而对概念本质的把握不够，会造成理论上的混乱。确定法律事物的涵 义，可以从它的特点入手来反映其内涵，因为事物的特点是该事物与其他事物 的基本关系的表现。因此，本文将从生态环境补偿的特点入手进行分析，以期 抓住生态环境补偿的本质，给出生态环境补偿的完整的概念。 沈满洪， 杨天. 生态补偿机制的三大理论基石. 中国 环境报， 2 0 0 4 ( 3 ) : 2 李爱年. 刘旭芳. 生态补偿法律含义再认识. 法制 经纬， 2 0 0 6 , 1 0 : 4 4 -4 8 第二章 生态补偿及其法律制度概述 2 . 1 . 3 生态补偿的特征 2 . 1 . 3 . 1 生态补偿是对由合法行为导致的生态环境保护领域中的特殊牺牲所 进行的补偿 首先，生态补偿是由合法行为导致的，这一点将补偿与赔偿区别开来:赔 偿一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性:而补偿是因合法行为所 引起的，因合法行为对他人产生损失的补偿不具有惩罚性。 其次，生态补偿关系发生于环境保护领域，也就是说既可存在于污染治理 领域，又存在于资源保护领域。 最后，生态补偿对环境保护领域中做出特别牺牲或丧失发展机会的地区和 公民进行补偿。国家对一般公民因公平分配的负担而承担的义务，不必加以补 偿，补偿以 无义务的特定人所受的特别损失为要件。 2 . 1 . 3 . 2 生态补偿是对生态环境进行补偿 生态补偿除了对人的补偿，还要对生态环境进行补偿。在这里又有两层含 义:首先是对作为资源的有物质形态的生态环境的补偿。生态补偿就是对因开 发利用生态资源而使其经济价值及自身的再生能力减损或丧失的补偿:另一层 含义是对生态功能的补偿。生态功能不同于物质性的资源，它本身不表现为有 形的物，生态功能对人类的效用是 “ 有形的”资源所发挥的 “ 无形的”功能。 其实质就是对开发利用保护生态环境所产生的外部性的补偿。比如，就环境污 染问题而言，要对丧失了的无形的、非物质性的环境功能性价值，即环境介质 的纳污容量和自 净能力进行补偿。对于环境破坏问题，环境问题产生的根源是 人们对自 然资源的索取量超过了 维持生态平衡的限度导致自 然资源耗竭，生态 补偿的客体在这里也不是自 然资源物质本身，而是自 然资源开发利用后与其生 命共存亡的生态功能。 2 . 1 . 3 . 3 补偿方式具有多样性 传统的生态补偿中金钱、实物补偿占有很大的比重，补偿资金通常由政府 通过直接给予财政援助、税收减免、税收返还的形式进行。然而，要真正做到 生态一社会一经济的可持续发展，科学技术水平的提高和人民环保意识的增强 必不可少，所以现如今的生态补偿方式多样化了，除了金钱、物质等 “ 输血” 第二章 生态补偿及其法律制度概述 式补偿外， “ 造血式” 补偿可以说是更重要的补偿方式. 例如， 对那些生态敏感、 又缺乏基本生活条件的贫困地区实行劳务输出、异地开发;对技术落后、生产 方式不合理的地区，采取技术培训的方式，在技术示范的基础上引导当地居民 改变单一农业和掠夺性的生产方式等等.同时，在环境资源产权界定的基础上 引进市 场激励机制也能极大的提高补偿的效率。 通过以上对生态补偿特点的分析，笔者对生态补偿做出如下界定:生态补 偿是指国家规定或社会主体之间约定由环境受益者支付所受利益的相应代价， 并将由此得到的惠益用于对生态环境进行补偿，以及对为保护生态环境及其功 能而付出代价和做出牺牲的单位和个人进行的资金、技术、实物、政策上的优 惠等形式的补偿。 2 . 1 . 4 生态补偿的性质 生态补偿行为的性质极易引起人们的误解，人们常常把它视同为单纯的强 制性义务行为，或者走向了另一个极端认为它是单方的 “ 无偿给予”的权利性 行为。局限的观念和片面的定性使生态补偿活动失去理性的基础，难以满足各 种不同的需求，妨碍生态补偿的发展。生态环境是典型的公共物品，不同的生 态环境区 域具有不同的特点，补偿方式也多种多 样， 所以生态补偿行为具有极 其复杂性。从总体上讲，生态补偿行为具有法律上的行政强制性和合约性，但 对生态补偿行为的性质不能一概而论，并不是每一个具体的生态补偿行为都同 时具有这两种性质。本文认为，研究生态补偿问题的最终目的是为了实现 “ 公 平”价值理念，所以应该以法的公平正义价值为导向，对不同的情况下生态补 偿行为所体现出的性质进行分析。 2 . 1 . 4 . 1 生态补偿行为具有强制性 生态环境的公共物品特性是生态补偿行为具有强制性的前提。长期以来， 存在于人们心中的生态环境资源是取之不尽、用之不竭，可以无偿使用的错误 观点，造成了两个危害极大的后果:一方面，由于生态环境资源无价，导致了 人们对自 然资源的掠夺性开发，自 然生态系统遭到破坏;另一方面，由于生态 环境资源可以无偿使用，所以人们可以免费的呼吸新鲜空气，享受环境美景， 在适宜的环境气候中生活等等， 但是人们在享受环境惠益的同时却没有对生态 环境资源以及相关损失者和建设者进行补偿，这样就违反了法律所倡导的公平 第 二 章生 1奎 醚丛些些迪翌型七一一一一一一一一 正义价值.而在社会法中生态环境资源作为公共利益被让渡给 “ 国家”代理， 国家是社会公共意志的代言人，所以国家就担负起了恢复社会正义的职责，通 过法律制定合理的生态税费等制度，强制向那些通过开发使用生态环境资源受 益的人征收税费，并将所收的税费用于恢复生态环境功能和补偿相关受损者的 合法利益.从这个角度讲，生态补偿行为就具有强制性。 2 . 1 . 4 . 2 生态补偿行为具有合约性 生态价值的可评估性使生态补偿的合约方式成为可能。合同制度的社会化 理论的发展，为生态补偿的合约方式提供实现基础。 合约的本质是意思自治。但是在现如今，由于社会关系的复杂化，价值观 念的多元化，建立在个人意思自 治的基础上的绝对契约自由受到了限制。代表 社会公共利益的普遍意志介入合同，使合同逐渐扬弃了作为本质的个别契约自 由，而成为追求社会公平为核心，遵守社会普遍意志为前提而设定权利义务的 一种形式。 在生态补偿关系中，可以 利用环境合同 将国家意志与私人意志一 定范围内相融合，从而解决公共利益和私人利益的矛盾。环境合同能够提供特 别是针对环境问题的 “ 符合成本效益的、独特的解决方法 ， :相对于行政管制方 法而言，是一种更为 “ 迅速而平稳的”实现目 标的方法。2 生态补偿是环境合同 具体实现的一种形式，具有两种合同表现形式。一种是国家与保护者之间的环 境行政合同，一种是受益者与保护者之间的环境民事合同: 1 . 对于生态环境的受益者不能明确的情况，社会是生态公共利益的受益者， 而国家是公共意志的代表，所以应该采取国家与保护者签订环境行政合同的形 式。 所谓环境行政合同是指行政主体以实施环境管理为目的，与行政相对方就 有关事项经协商一致而达成的协议。在生态补偿中，凡是不需要行政机关以支 配者的地位做出单方面处理的法律关系， 都可以 采取合同方式处理。 ”13 尤其是 有一些比较复杂的补偿事物是单方面的行政行为不能处理的，还需要有公民的 10史 春际， 邓峰. 合同的异化和异化的合同 关于经济合同的重新定位. 见:漆多俊 经济法论丛v o l 1 . 北 京: 中国方正出 版社，1 9 9 9 : 4 7 1注: 所谓的环境合同是指“ 国家与个 人以 及个人与个人之间的就环堆资源使用权的确定和转移达成的协 议。 环境合同相对民事合同来讲，是一种社会化、生态化的合同，是确定包括国家在内的各方当事人在环 境资 源使用中的权利义务的一种方式。 ”相对于行政合同而言，是一种为了ie 公民以共同决定的方式参与 环境管理的方式。 参见: p, 忠梅. 论合同制度的生态化拓展. 河南师范大学学报( 哲学社会科学版) ， 2 0 0 4 ( 6 ) : 5 0 1z e r ic w f o rt s . k u rt d e k e t e l a c r e . e n v ir o n m e n t a l c o n tr a c t s , k l u w e r l a w i n t e rn a t i o n a l l o n d o n / t h e h a g u e h a g u e / b o s t o n 】 毛雷尔，高家伟译 行政法学总论. 北京: 法律出 版社，2 0 0 0 : 3 4 3 第二章 生态补偿及其法律制度概述 参与和配合。一般情况下，对于自己不能直接生产的准公共物品，国家往往采 取鼓励他人生产，国家购买的方式来实现社会的需求。国家采取防治污染、保 护资源的措施来提供生态资源，要求特定的区域放弃传统的生产方式，进行生 态资源的正向生产，这一过程不是行政机关单方面能处理好的事物，必须要有 相关公众主体的配合。为了实现这一管理目的，国家采取环境合同的方式是必 然的选择。在环境行政合同中，合同双方当事人的法律地位是不平等的，行政 主体一方享有 “ 行政优益权” 。行政机关签订此合同的目的是为了保护环境公 共利益，只有当合同的履行不能实现这个目的时，行政机关就可以单方面的变 更或解除合同:而作为当事人的公民、法人或其他组织不享有这个权利。国家 意志处于基础性和优先地位，个人意思自治受到了限制。从这一方面来讲，可 以说 环境行政合同具有强制性和合约性双重性质。 2 . 对于生态环境的受益者能够明确的情况，国家可以引导受益者与保护者 之间签订环境民事合同。民事合同是平等主体的自 然人、法人、其他组织之间 设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。生态效益的受益者与提供者( 环境 保护者) 之p i 的补偿协议具有民事合同的性质。合同当事人处于平等的法律地 位，互相不能将自己的意志强加于对方。但是由于合同标的即生态资源，涉及 到公共利益，传统民事合同当事人绝对的意思自 治原则要受到限制。作为社会 普遍意志的代言人，国家要通过立法、司法或行政管理的手段对私人间的合同 进行规制，以保证合同当事人意志不与公共意志相违背。5 如可以根据特定生态 区域的特点规定补偿合同的最低年限，生态保护手段的科学性等问题。在这一 框架下，交易者对什么样的生态资源有支付意愿和受偿意愿、补偿额的大小、 合同的时间的长短选择等，是由双方根据自己的意愿决定。 例如，在排污权交 易法律关系中，交易者需要购买何种类型废物的排污许可、向谁购买、何时购 买、购买多少指标，是山双方根据自己的意愿决定的。在这种情况下，生态补 偿行为具有典型的合约性。 14 注: 行 政 机关 之 所以 享 有 行 政 优 益 权 ， 主 要 是 因 为 行政 合同 的 最终目 的 是 为了 国 家、 公 共 利益 ， 国 家 为 了 保障行 政机关有效的行使职权， 履行职责， 往往赋予行政机关许多职务上的优益条件， 以保证行政合同制度的 正确执行.当然，这种行政优益权也受到严格的限 制。首先， 这种权力的行使必须是于法有据， 不能违法越权 行使此种权力。其次是必须有合乎合同原则的理由、情况出现， 使履行合同需要被变更或被解除， ifo 且 应当 给予合理的贴偿，此项权力不应当使行政机关随心所欲的行使.参见: 卢俏. 浅议 行政合同的性质. 甘 肃农 业， 2 0 0 6 ( 3 ) 0 0 忠 梅 . 论 合同 制 度的 生 态 化 拓 展 . 河 南 师 范 大 学学 报( 哲学 社会 科 学 版) , 2 0 0 4 . ( 5 ) : 5 0 第二章 生态补偿及其法律制度概述 第二节生态补偿法律制度概述 2 . 2 . 1 生态补偿法律制度的概念、特征 法律制度是 “ 调整某一类社会关系或社会关系中某一方面的法律规范的总 和，它是构成一个国家法的体系或法的部门的基本单位之一，一般它是仅次于 法的部门 之下的一个层次。 ”16 生态补偿法律制度是指在一定社会、经济、文化 和政治条件下，国家通过法律法规的规定而建立起来的调整与生态补偿有关的 各种社会关系的规范制度的总和。它是环境法律体系的重要组成部分。生态补 偿法律制度除了具有法律制度的一般性特征之外，其还具有以下特征: 2 . 2 . 1 . 1 局限性 生态补偿法律制度的局限性主要体现在明确度上。由于生态补偿是一个异 常复杂的工程，生态补偿制度在很多方面只起到指导具体生态补偿工作的作用， 各个具体的生态补偿领域还应该因地制宜，制定相应的生态补偿实施条例。例 如，生态补偿的主体范围在不同的生态补偿区域是不同的，生态补偿法律制度 不能对各个领域的补偿主体一一明确规定出来，而只能规定若干确定补偿主体 范围的参考系数。 各个生态补偿领域还需要具体问题具体分析，根据参考系数 和本地区的特点来明确生态补偿的主体范围。另外，要进行生态补偿除了明确 补偿主体外，评估生态环境的价值也是非常重要而又棘手的问题，生态补偿法 律制度只能明确可利用的各种价值评估方法，在对具体的生态环境进行评估时， 需要根据本区域的自 然和社会等条件能动地选择不同的评估方法进行评估。 2 . 2 . 1 . 2 技术性 生态问题既是经济问题，也是复杂的社会问题，这决定了环境法调整关系 的双重性，既要调整人与人的关系，也要调整人与自 然的关系，既需要反映社 会发展规律的要求， 也必须体 现自 然规律特别是生态学 规律的要求17 。生态补偿 法律制度是这个特征的典型体现。生态补偿活动是一项科学技术性很强的 活动， 它需要遵循生态环境的系统性、能量流动律、物质循环律、负载定额律等生态 学的基本规律。另外，生态补偿法律制度也离不开经济学的理论基础，突出表 16 周 振想 主 编 . 法 学大 词 典 . 团 结出 版 社 。 1 9 9 4 : 9 1 2 1 7 史 学 该 ， 孙 秋 玉 ， 刘芳 . 环 境法 学 . 清 华大 学出 版杜 ， 2 0 0 6 : 1 6 第二章 生态补偿及其法律制度概述 现在各种环境经济手段在生态补偿中的应用。而生态价值的核算、补偿额度的 确定、生态税率的确定等则有赖于生态学和经济学的共同知识背景。 2 . 2 . 2 生态补偿的法律关系 生态补偿法律关系就是指生态补偿主体之间在与生态补偿有关的活动中所 形成的，被生态补偿法律规范所确认和调整的具有权利义务内容的社会关系。 包括以下三要素: 2 . 2 . 2 . 1 生态补偿法律关系的主体 生态补偿法律关系的主体就是生态补偿的一切利益相关者。本文认为生态 补偿主体的确定要以公司法中的利益相关者理论为基础，因此应对该理论进行 系统研究以更深入地对生态补偿法律关系主体加以分析。 1 . 利益相关者理论 利益相关者理论( s t a k e h o l d e r t h e o r y ) 是2 0 世纪6 0 年代左右， 在对美国、 英 国等长期奉行“ 股东至上” 公司治理模式的质疑中逐步发展起来的。 “ 股东至上” 的公司治理模式强调股东是企业的真正所有者，企业运行必须并且仅仅为股东 的利润最大化服务。但是，这一模式运行的结果可能损害公司雇员等利益相关 者和企业长期的发展利益。正是在这样的社会背景下，利益相关方开始积极行 动，促使利益相关者理论形成。该理论与传统的股东至上主义的主要区别在于， 它认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与， 所以公司 理所应当要为利益相关者服务，公司的利益相关者并不仅仅指股东，它还包括 债权人、雇员、消费者、供应商等。究竟什么是利益相关者，学术界对此展开 了长期的讨论，使对该理论的研究得以深化。 国外文献普遍认为，是斯坦福学院的学者第一次对利益相关者下了定义。 1 9 6 3 年斯坦福研究院的一个研究小组受到启发， 利用另一个与股东( s t o c k h o l d e r ) 对应的词 “ 利益相关者”( s t a k e h o l d e r )来表示与企业有密切关系的所有人。他 们从非常狭义的角度来看待利益相关者，给出的定义是:对企业来说存在这样 一些利益群体， 如果没有他们的支持， 企业就无法生存( c l a r k , 1 9 9 8 ) 。 该定义对 利益相关者界定的唯一依据是某一群体对企业的生存是否具有重要影响。 1 9 8 4 年， 弗里曼( f r e e m a n ) 在其 代表作 s t r a t e g ic m a n a g e m e n t : a s t a k e h o l d e r a p p r o a c h ) ， 超出“ 是否影响企 业生存” 的定义范围， 提出“ 利益相关者”的广 第二章 生态补偿及其法律制度概述 义定义。他从企业目 标与影响作用的角度出发，认为利益相关者是 “ 那些能够 影响企业目标实现， 或者能够被企业实现目 标的过程影响的任何个人和群体” “ 。 该定义不仅将影响企业目标的个人和群体视为利益相关者，同时还将企业目标 实现过程中受影响的个人和群体看作利益相关者。该定义大大扩展了利益相关 者的内涵，将当地社区、政府部门、环境保护主义者等实体纳入利益相关者的 范畴。按此逻辑，随着现代生活的国际化以及先进的运输、通信特别是网络技 术的发展，企业生产经营活动可能影响的每一个人、每一个团体、每一个地区， 包括竞争者、植被和无名的海洋生物甚至每一个生物都将是企业的利