（社会保障专业论文）我国多元化的农村社会救助机制研究.pdf

北京交通大学 硕士学位论文中文摘要 中文摘要 摘要：随着我国生产力的日益发展和社会的不断进步，传统的农村社会救助制度 越来越凸现出它的不足和弊端。现行社会救助制度的缺失己严重影响农村社会的 和谐和稳定，建立多元化的农村社会救助体系有利于减少社会不和谐因素，维护 农村社会稳定。构建一个体制健全、机制完善、内容多样、覆盖城乡的新型社会 救助体系，不仅是我国社会保障体系建设中的一项重要任务，更是贯彻落实“保 增长、保民生、保稳定 目标的具体实践，而且也是当前社会主义新农村建设的 重中之重。 文章首先客观地介绍我国现阶段农村社会救助体系中各个部分的现状和救 助主体概况，包括政府和非政府救助主体：民间组织、企业和个人。查找各社会 救助主体在农村社会救助中存在的主要问题。政府在职能、管理层级、资金和效 率方面的不足；非政府救助主体存在的参与度不高、政策制约、媒体和公众压力 的方面的问题。接着根据这些存在问题寻找原因并找出改善的途径，政府加强职 能建设，并且从政策上鼓励非政府救助主体参与到救助中来，非政府救助主体加 强自身的观念和素质。最后总结政府与民间组织和企业及个人等非政府救助主体 两个角度共同构建多元化的农村社会救助机制。 关键词：农村社会救助；多元化； 机制 北京交通大学硕士学位论文 abstr ac t a b s t r a c t a b s t r a c t ：t h e r ei sag r o w i n ge v i d e n c et h a tt h ep r o d u c t i v i t ya n dt h es o c i e t yo f c h i n ah a se n t e r e di n t oan e we r a h o w e v e r , t h et r a d i t i o n a lm e c h a n i s mo fr u r a ls o c i a l a s s i s t a n c eh a sh i g h l i g h t e di t ss h o r t c o m i n g sa n dd e f e c t s t h em i s s i n go fc u r r e n ts o c i a l a s s i s t a n c em e c h a n i s mh a ss e v e r e l ya f f e c t e ds o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t yi nt h er u r a l a r e a s d u et ot h ef a c t o r sb e l o w , s u c ha s t h ew e a ke c o n o m i cb a s ei nr u r a la r e a s 、o v e r a m o u n to ft h ea g r i c u l t u r a lp o p u l a t i o n 、t h eu n s o u n ds o c i a ls e c u r i t yi n s t i t u t i o n sa n dt h e u n c o o r d i n a t e da d m i n i s t r a t i o n ，t h e r ee x i s t e dm a n yp r o b l e m si nt h ew o r ko fr u r a ls o c i a l a s s i s t a n c e c o n s t r u c t i n g an e wt y p eo fs o c i a la s s i s t a n c em e c h a n i s mw i t ht h e c h a r a c t e r i s t i c so fs o u n d i n gs y s t e m ，c o n s u m m a t i n gm e c h a n i s m ，d i v e r s i f i e dc o n t e n t s a n dc o v e r i n gb o t hu r b a na n dr u r a la r e a s ，i sn o to n l yo n eo ft h es i g n i f i c a n tt a s k so f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，m o r eo v e r , i ti st h ec o n c r e t ep r a c t i c eo fi m p l e m e n t i n g “s u s t a i ne c o n o m i cg r o w t h ，s u s t a i np e o p l e sw e l l b e i n g , s u s t a i ns t a b i l i t y t h ea r t i c l ef i r s t l yi n t r o d u c e st h ea c t u a l i t ya n dg e n e r a ls i t u a t i o no fc h i n e s er u r a l s o c i a lr e l i e fs y s t e mi nv a r i o u sp a r t s ，i n c l u d i n gt h em a i nb o d yo fg o v e r n m e n ta n d n o n - g o v e r n m e n t a l r e l i e f ： n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，c o r p o r a t i o n s a n d i n d i v i d u a l s f i n dt h em a i np r o b l e m sf r o ma l lt h em a i nb o d yo fs o c i a la s s i s t a n c ea n d s o c i a lw e l f a r ei nr u r a lr e l i e fs y s t e m f i n dt h el a c ki ng o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h e m a n a g e m e n tl e v e l ，g o v e r n m e n tc a p i t a la n de f f i c i e n c y ； a n da l s oi nt h el o w p a r t i c i p a t i o no fm a i nb o d yo fn o n g o v e r n m e n t a lr e l i e f , p o l i c yc o n s t r a i n t s ，t h em e d i a a n dp u b l i cp r e s s u r ep r o b l e m s a n dt h e nl o o kf o rt h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m sa n dt o i d e n t i f yw a y st oi m p r o v e , i m p r o v et h eb u i l d i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o n m e a n w h i l e a l s os h o u l dt oe n c o u r a g et h en o n g o v e r n m e n t a la s s i s t a n c et op a r t i c i p a t ei n t ot h er e l i e f s y s t e mo nb a s eo fp o l i c y , a n de n c o u r a g et h en o n - g o v e r n m e n t a lr e l i e ft os t r e n g t h e n t h e i ri d e a sa n dt h eq u a l i t y f i n a l l yc o n c l u d et h eb u i l d i n go fp l u r a l i s t i cr u r a ls o c i a l r e l i e fm e c h a n i s m sb o t hf r o mt h et w op o i n t so fv i e wb e t w e e nt h eb o d yo fg o v e r n m e n t r e l i e fa n dt h eb o d yo fn o n - g o v e r n m e n t ，s u c ha st h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ， c o r p o r a t i o n sa n d i n d i v i d u a l s k e y w o r d s ：r u r a ls o c i a la s s i s t a n c e ；d i v e r s i f i e d ；m e c h a n i s m 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 提供阅览服务，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。 同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：孙韶 签字日期：伽弓年6 月i 日 导师签名 签字日期 ， 乒咯日 北京交通大学硕士学位论文独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除 了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：孑冬岛 签字日期： 伽，年石月孵日 致谢 本论文的工作是在我的导师裴劲松副教授的悉心指导下完成的，裴劲松副教 授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响，论文从选题、构 思、资料收集、案例研究、成文到最后的定稿，每一个关键环节都渗透着裴老师 的关怀和帮助。 裴劲松老师渊博的知识、严谨的治学态度、活跃的学术思想、敏锐的思维、 崇高的敬业精神、科学的工作方法、谦逊的品德以及严于律己、宽于待人、一丝 不苟的处世风范，给了我极大的帮助和影响，是学生今后工作、生活的楷模。在 此衷心感谢两年来裴劲松教授对我的关心和指导。 林玳玳、彭兆祺、张力老师悉心指导帮助我完成了修改工作，对于我的论文 提出了许多的宝贵意见，在此向林老师、彭老师和张老师表示衷心的谢意。 在撰写论文期间，王文姣、杨吴等同学对我论文中的国内外文献研究工作给 予了热情帮助，提出了许多宝贵的意见和建议，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的家人，是他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学 业。 最后，感谢在百忙中参加论文评审和答辩的各位老师。 北京交 通 大学 硕士学位论文 引言 1 1选题背景 1引言 近年来，农村实施的以五保供养、特困救助、医疗救助等为主要内容的救助 政策，虽然对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力起 到了重要的作用。但是，随着农村社会阶层的分化及农业和农村管理体制的改革， 社会救助制度存在许多问题：农村社会救助覆盖面严重不足、农村社会救助的整 体保障水平低、农村社会救助资金缺乏等等。随着世界经济的不断发展进步，我 国传统的以政府为主的农村社会救助制度越来越凸现出它的不足和弊端，尤其是 在2 0 0 8 年一系列自然灾害和经济危机形势的考验下，我国现行的农村社会救助制 度已经不能为社会主义的和谐和稳定保驾护航。所以，发展多元化的农村社会救 助制度不仅是社会主义新农村的重要任务，也是我国社会保障制度不断完善的重 中之重。 1 2 研究意义 1 2 1 理论意义 建立多元化农村社会救助体系更加有利于减少社会的不和谐因素，维护社会 的长期稳定。我国正处于社会和经济面临严重考验的时刻，在这个过程中不可避 免地会有不和谐的社会保障问题出现，如三农问题、贫富差距问题、灾害救助不 足等。只有完善和创新农村社会救助制度，才能支撑起农村社会保障的最后一道 安全网。多元化的农村社会救助体系应以政府为主导，积极促进企业及个人和非 政府的民间组织参与，不断扩大和吸收救助资金来源，确保农村社会救助的及时 性和救助性。 相对完善的法规政策是发展多元化农村社会救助体系的制度的有力保障。因 此，在推行多元化农村社会救助体系法规建设的同时，一定要抓紧推进各单项救 助政策法规的制定。根据各地的实际情况，因地制宜，加快农村社会救助制度的 健全、完善和整合，使各项社会救助制度逐渐形成一个有机整体，为规范多元化 的农村社会救助行为奠定坚实的法制基础。 构建多元化的社会救助管理体系和运行机制是建立多元化的农村社会救助制 北京交 通 大学硕 士 学位 论文 引言 度的关键所在。社会救助管理体系应该是政府主导、民政和社会保障部门主管、 社会全面参与。政府部门的主要职责应该转向救助群体的调查和研究，提前预防 影响较大的事件发生和灾害的提前预警，出台相关政策，调动社会参与救助的积 极性，规范和监督非政府力量参与实践活动，灵活救助形式，部署救助组织的优 惠政策，调动一切可以参与的力量。 1 2 2 现实意义 2 0 0 8 年是中国不平凡的一年，一轮轮来袭的自然灾害让我国的社会保障系统 经历了严峻考验。很多的人失去了家园，亲人和财产，这其中包括了很多的靠土 地吃饭农民。他们赖以生存的农田或是农业设施惨遭破坏，使一些人成为了名副 其实的贫困户。这样使得农村社会救助工作更加的重要和紧迫，建立多元化的农 村社会救助机制显得尤为重要。完善和建立多元化的农村社会救助制度，解决好 这些大灾后的安抚重建工作，才能使人民能够顺利的度过难关，才能真正意义上 的实现温总理和全国人民“多难兴邦”的伟大决心。2 0 0 9 年，经济危机席卷全球， 在经济结构调整时期切实做好“保增长、保民生、保稳定目标各项工作成为目 前新的历史任务。发展多元化的农村社会救助机制不仅是应对突发事件的良好措 施，更是以后社会运作常态的重要改革契机。 1 3 研究目的与方法 1 3 1 研究目的 社会救助关系到整个国家的民生，影响社会的稳定和整体经济的健康发展， 尤其是对于2 0 0 8 年的一系列灾害后的重建问题和平稳度过经济危机关系到国家未 来几年内的综合国力。所以，本文目的在于查找我国现行的农村社会救助体系中 存在的种种问题，寻找在我国建立农村多元化社会救助机制的有效途径，为我国 改善农村社会救助事业，完善社会救助体系贡献微薄之力。 1 3 2 研究方法 本文的研究是描述性研究和解释性研究相结合，主要采用比较分析、案例分 析、文献分析法等方法进行研究： 2 北京 交 通 大学硕 士 学位论文引 言 ( 1 ) 文献分析法：资料查阅与借鉴成功经验结合我国目前现实情况的方法将 采用以下途径获取资料：近些年来国内外学者对社会救助研究状况。查阅c n k i 中国期刊全文数据库、中外文期刊，中国优秀博硕士论文数据库中相关的优秀论 文，并借阅了相关的创业专著与学术论文。随时关注国家政府、民政部、财政部 和人力资源与社会保障部的网站及相关信息的发布，及时了解各地区对本次特大 灾害后农民救助工作的实际情况，在可能的范围内做调研。 ( 2 ) 比较分析法：通过对我国当前的农村社会救助情况和国外一些发达国家 社会救助情况、政策、举措的对比，尤其是我国政府对于社会保障工作投入和美 国对以社会保障工作的财政支出问题上列出表格，查找不同，分析并总结。 ( 3 ) 案例分析法：这是贯穿全文始末的方法。个案研究利于对研究对象深入、 全面、细致的把握，通常作为完成一个正式研究的必要手段。本研究主要采取描 述和解释的分析方法，利用一般规律进行特殊个案的分析，通过提供个案的相关 信息，对研究对象进行探索性解释和分析。研究中选取具有文中在不同的篇章举 出了几个不同的事例，在民间组织参与社会救助情况章节利用江西省红十字会在 去年雪灾中的表现为例，列出实况，寻找民间组织参与社会救助中具有普遍性的 问题，并对改善这些问题提出了意见。 1 4 文章框架 本文共分六个部分，具体结构如下： 第一部分引言。介绍本文的选题背景和研究意义，其中具体分析理论意义与 现实意义。说明本文的研究方法，介绍文章的框架，说明文章的重点与研究难点 以及研究的创新之处。 第二部分研究的基本理论及文献综述。阐述国内外研究的现状以及文章研究 所基于的理论，并且总结中外文献对我国的借鉴意义。 第三部分我国农村社会救助的现状和救助主体概述。此部分首先简要介绍我 国现阶段农村社会救助体系中各个部分的现状，接着介绍政府和非政府救助主体， 包括民间组织、企业和个人。 第四部分政府与非政府救助主体在农村社会救助中存在的问题。本部分仔细 分析政府在农村社会救助中的不足和责任、职能缺位，非政府救助主体在救助中 存在的主要问题。 第五部分政府与非政府救助主体参与农村社会救助的改进措旋。基于提出的 问题，分别查找政府和非政府组织改进参与救助工作的措施 第六部分结论。总结全文，提出文章有待于完善和进一步研究之处。 3 北京交通大学硕 士 学位论文 引言 篙巨畸 企业及个 税法限制隧婶弋 人捐赠 l 政府、媒体压力l 1 5 本文创新点 加强自身建设 图1 文章结构图 f i g ls t r u c t u r eo f t h ea r t i c l e 目前，对于我国农村社会救助的改革问题学者专家提出了不少观点，但在发 展多元化，民间组织、企业和个人等非政府救助主体在农村社会救助中发挥作用 和存在问题研究很少。国外很多理论和观点表明，单靠政府力量支撑社会救助是 远远不够的，依靠民间组织，依靠企业和个人的慈善行为，在加快农村社会救助 4 理 足 合 不 不 高 能 分 足 本 职 划 不 成 理 次 入 、 管 层 投 低 会 责 金 率 社 权 资 效 厂，-、l 府政 厂，、，l 时 高 动 不 被 低 度 用 度 与 使 程 参 金 业 众 资 专 公 厂、l 组与问参民织 北京交通大学 硕士 学位 论 文引言 改革进程，改善农村社会救助的效率都有很重要的作用。本文从非政府的角度出 发，在揭示政府和非政府救助主体存在问题的同时寻求构建多元化的农村社会救 助制度的有效途径和方法。 本文选取了2 0 0 8 年两大自然灾害：雪灾和地震中的事例，反映出我国民间组 织、企业和个人参与在社会救助中暴露的问题，分析形成这些问题的主要原因， 提出政府在鼓励参与社会救助的同时，在政策鼓励上的改进方法，让我国农村社 会救助工作开展更加有效果，让研究更有意义。 北京交通大学硕士学位论文研究的基本理论及文献综述 2 研究的基本理论及文献综述 2 1 研究的基本理论 2 1 1 权利理论 1 7 、1 8 世纪的古典自然法理论将权利体系分为人权与公民权利两类，人权是 指人生而即具有的，不可剥夺的天赋的自然权利，其核心内容包括生命、自由、 财产。而公民权利则是个人进入国家和社会后，由国家所确认的基本权利。此后， 更多的学者从社会学的角度对基本权利进行分类并进而建构基本权利体系。如德 国著名法学家艾理耐克认为国家与公民之间存在四种关系，第一种为服从国家的 关系，在这种关系中，公民处于被动地位，因此公民只有义务而无权利。第二种 为对国家权力的排斥或拒绝关系，在这种关系中，公民处于消极地位，因此公民 享有自由权。第三种为对国家的请求关系，在这种关系中，公民处于积极地位， 国家应公民的请求而进行活动，以满足公民的请求权，公民具有受益权和请求权。 第四种为对国家活动的参与权，在这种关系中，公民处于主动地位，公民在这种 关系和地位中获得参政权。由此，他就构建了一个由自由权、参政权和受益权组 成的权利体系。 最为著名并且也是影响最大的恐怕要数英国学者马歇尔在其公民资格理论基 础上的所提出的基本权利体系理论了。他把公民资格分为公民的( c i v i l ) 、政治的 ( p o l i t i c a l ) 和社会的( s o c i a l ) - - - 个部分，并据此将与公民资格相联系的权利分为公民 权利、政治权利和社会权利三部分。其中，公民权利就是“由那些对于个人来说 必不可少的权利组成，包括人身自由、言论、思想、信仰的自由，还有要求正义 的自由 。政治权利指的是“公民直接参与政治权力实践的权利 ，主要是选举 权与被选举权。社会权利是指整个系列的权利：从享受一点点经济福利和社会保 障的权利到分享整个社会遗产，并过上按主流标准制定的文明人( c i v i l i z e db e i n g ) 的 生活 。这种理论在立法上的表现，始于1 9 1 9 年德国的魏玛宪法，并逐渐为许多国 家所接受。而在国际上，作为国际人权保护纲领性文件的世界人权宣言、公 民权利和政治权利国际公约、经济、社会和文化权利国际公约这三个国际人 权文件同样受到了这种学说的影响，并构建了一个包括公民权利、政治权利以及 经济、社会和文化权利的基本权利体系。 薛小建权利体系的理论与立法实践 j 法律适用2 0 0 4 ( 5 ) ( p ：3 3 ) 国际人权法教程项目组，国际人权法教程( 第一卷) 【m 】中国政法大学出版社2 0 0 2 蒋勤公民资格理论评述 j 社会2 0 0 3 ( 3 ) ( p ：3 2 ) 6 北京交通大学硕士学位论文研究的基本理论及文献综述 2 1 2 公平理论 以胡锦涛同志为总书记的党中央立足中国特色社会主义事业的伟大实践，明 确提出了构建社会主义和谐社会中社会公平保障体系。社会救助制度应当逐步建 立起权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会救助制度。“公 平，作为一种社会关系，体现的是对社会所有成员的“不偏袒性”，是长久以来 社会各学科学者、专家的讨论热点，也是人们理想追求的目标，更是宪政文明的 价值追求。在西方奉行自由主义的社会，国家的最高责任是保护每一个人的生命、 自由与财产，它既没有权利来侵犯私有财产，更没有责任通过国家强制干预手段 来帮助弱者，“公平 在市场经济一次分配中自动实现。当今福利国家面临社会财 富资源总体趋少，而财富创造者与福利受益者之间并不能形成贡献上的“公平这 是当今欧洲国家统治者们正想方设法将社会福利降到最低程度的重要原因之一。 对社会主义国家而言，保护劳动者的根本利益，消除因为工业化而产生的贫富分 化，解决广大劳动者失业、疾病、工伤、养老等社会问题，建立以公平为主要内 容的社会救助制度是实现社会主义生产目的必须解决的问题。如果说，自由主义 在经济社会只承认一种平等，即机会平等的话，社会主义则要求公平地分配共同 协作而创造出来的巨量社会财富，也即“结果平等”。国家对公平的不同认知产 生不同的社会基本政策对待社会成员，但这并不影响国家在社会形势的逼迫下采 取维护自己统治的社会改良方法。在西方国家包括欧洲一些国家中两极分化矛盾 明显，特别是各阶层劳动者因工作和生活处境而产生的社会安全问题直接影响了 政府的统治及国家的发展和稳定。近年来，国家统治者们不断省思并改良己有的 社会救助与保障制度，着力于缓解社会矛盾。 如果说“公平”是个社会价值判断的问题，那么公平理论则是“公平 得以 实现的过程。公平理论又称社会比较理论，是美国行为科学家亚当斯( j s a d a m s ) 在工人关于工资不平等的内心冲突同其生产效率的关系、工资不平等对工作 质量的影响、杜会交换中的不公平等著作中提出来的一种激励理论。公平理 论的基本观点是：当一个人做出了成绩并取得了报酬以后，他不仅关心自己所得 报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。因此，他要进行种种比较来确 定自己所获报酬是否合理，比较的结果将直接影响今后工作的积极性。而在中外 社会救助实践中，社会成员主要通过对权利、机会、规则，分配等公平理论的实 践内容，对社会救助制度是否合理、是否能够被自身接受作出主观上的判断，从 而决定是否积极的参与并支持社会救助制度的建设。因此，公平理论是社会救助 制度内容是否科学、体制是否完善、基本效果能否得到有效体现的监督促进机制。 周建明社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战上海：上海社会科学院出版社，2 0 0 5 ( p ：l1 5 1 2 0 ) 7 北京交通大学硕士学位论文研究的基本理论及文献综述 2 1 3 政府一非营利组织关系的类型学 这是吉德伦( b e n j a m i ng i d r o n ) 、克莱默和赛拉蒙等人提出的理论。他们认为， 所有的福利服务有两个关键要素：一是服务的资金筹集和授权( f i n a n c i n g a n d a u t h o r i z i n go fs e r v i c e s ) ；二是服务的实际配送( a c t u a ld e l i v e r y ) 。这两类活动可以由 不同的制度来实施。他们以这两种要素为核心变量，提出了政府与非营利部门关 系的四种基本模式：( 1 ) 政府支配模式( g o v e r n m e n t - d o m i n a n tm o d e l ) 。在这个模式 中，政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位。政府既是主要的财政提供 者，又是福利服务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇员来 传送需要的服务。( 2 ) 非营利部门支配模式( t h i r d s e c t o r - d o m i n a n tm o d e l ) 。在这个 模式中，志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。非营利部门支配 模式和政府支配模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。( 3 ) 双重模式( d u a l m o d e l ) 。这是处于政府支配模式和非营利部门支配模式之间的一种模式。在这种 混合模式中，政府和非营利部门都大量卷入到资金筹措和服务配送当中，但都局 限在各自界定的领域。这可以采用两种不同的形式：其一，非营利组织通过给国 家力量没有达到的顾客传送同样类型的服务，来补充国家提供的服务；其二，非营 利部门通过提供政府没有提供的服务，来补足政府的服务职能；( 4 ) 合作模式 ( c o l l a b o r a t i v em o d e l ) 。在这种模式中，也是由政府和非营利部门共同开展公共服 务，但它们不是分离的工作。非常典型的情况是由政府提供资金，由非营利部门 组织配送服务。合作模式包括两种方式：一是“合作的卖者 模式( c o l l a b o r a t i v e v e n d o rm o d e l ) 。在这个模式中，非营利组织仅仅是作为政府项目管理的代理人出现， 拥有较少的处理权或讨价还价的权力。另一种是“合作的伙伴关系”模式 ( c o l l a b o r a t i v ep a r t n e r s h i pm o d e l ) 。在这个模式中，非营利组织拥有大量的自治和决 策的权利，在项目管理上也更有发言权。 2 2 国内外相关研究文献综述 2 2 1 国外相关研究文献综述 国外学者对社会救助的研究主要从一般贫困问题入手并结合其国家特定时期 问题开展理论和对策性研究。从1 9 世纪末期，英国学者郎特里将贫困分为初级 ( p r i m a r y ) 贫困和次级( s e c o n d a r y ) 贫困，贫困内涵由单纯物质缺乏扩大到社会关系与 g i d r o n b e n j a m i n 一 r m s a n f r a n c i s c o j o s s e y - b a s sp u b l i s h e r s 19 9 2 北京交通大学硕士学位论文研究的基本理论及文献综述 社会参与领域，由物质福利扩大到非物质福利领域，由物质剥夺扩大到社会剥夺， 并发展为社会排挤( s o c i a le x c l u s i o n ) 概念和理论，并进一步推进了对贫困问题的争 论。美国反贫困的主要措施是建立社会福利保障制度，以制度丰富为特点。在反 对贫困方面，集中于社会救助的目标是实现社会公正，并且体现社会公正，并在 实践中得以充分反映。二十世纪七十年代的石油危机时极大促进了国际上社会救 助理论和实务研究的发展。这以后近3 0 年的研究，重点集中在那些面向劳动年龄 入口的救助政策。 社会学家米勒和罗比认为贫困问题的本质就是不平等。为实现公平收入分配 目标，可供政府选择的政策工具一般有税收、公共支出和公共管制。罗伯特j 兰普 曼为新帕尔格雷夫经济学大辞典所做的辞条“转移支付 中认为，税收制度 对于富人向穷人的收入再分配只起轻微的作用，而政府支出在这方面所起的作用 则要明显得多。一般说来，税收在“劫富方面有效，但在“济贫 方面却效用 不大。需要有包括最后落着在社会保障支出、义务教育支出与反贫困支出等在内 的公共支出加以补充方能奏效。因而税收、社会保障、义务教育与反贫困是调控 收入分配差距的主要财政措施。 e a r d l e y 等( 1 9 9 6 ) 对经合组织( o e d c ) 2 4 个国家社会救助的结构、救助标准、 管理及救助人数和支出等方面作了全面详细的比较研究。后来，e c d ( 1 9 9 8 a ，1 9 9 8 b ， 1 9 9 9 ) 连续开展了三项比较研究，研究的内容包括8 个成员国社会救助的结构和标准 的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策和劳动力市场政策的 整合。而s a r a c e n ( 2 0 0 3 ) 对1 3 个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考察社会救 助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解析福利依赖之谜团的目的。此 外，s u b b a r a 等( 1 9 9 7 ) 回顾了发展中国家和转型国家中社会救助和扶贫计划的发 展，分析了不同国家之政策的优劣长短，并提出了一些成功的范例。世界银行( 2 0 0 0 ) 根据其资助的项目，对欧亚转型国家的社会保障政策，特别是社会救助制度的重 构策略进行了研究。h o w e l l ( 2 0 0 1 ) 探讨了社会救助的理论基础以及相关的计划问 题，并提出了亚太地区社会救助制度的设计策略。 2 2 2 国内相关研究文献综述 农村社会救助体系建设：各学者在界定具体的农村社会救助体系基本上都涵 盖了以下内容，基本的生活救助、贫困救助、灾害救助、医疗救助、教育救助等。 柳拯( 2 0 0 4 ) 分析了农村社会救助体系的概念、意义，指出构成该体系的各项内容及 各体系之问的相互关系，指出社会救助体系建设是一项系统工程，需要统筹规划， 稳步开展；龙卓舟( 2 0 0 4 ) 分析了我国农村贫困所呈现出的复杂性和多元性，建议将 9 北京交通大学硕士学位论文研究的基本理论及文献综述 农村社会救助分为三个体系：宏观上对农业的救助，中观层次上对贫困地区的特 殊救助和对自然灾害的救助，微观层次上对贫困户的救助；杨团、杨p l j ( 2 0 0 4 ) 强调 从整体上完善农村社会救助体系，首先要从观念上改变对农村贫困人口的忽视现 状，从改变二元社会格局的宗旨出发，呼吁政府要在农村社会救助的体系构建中 担负起相应的责任，建议政府对农村的救助由分配型走向发展型，从生活救助为 主过渡到能力扶助为主。陈成文，许一波( 2 0 0 6 ) 新型农村的社会救助体系，以贫困 性社会救助为基础，以灾害性社会救助、疾病性社会救助、互助性社会救助相结 合。包括最低生活保障制度，农村扶贫，大病援助，社会帮扶，社会捐赠等。 农村社会救助具体内容的研究：洪大用、房莉杰、邱晓庆( 2 0 0 3 ) 等在全国九个 省对农村五保供养对象进行实地抽样调查，总结出我国五保供养的现状及问题， 对后集体经济时代五保供养的管理形式、资金来源做出建议；对农村低保的研究， 主要是在总结各地的试点工作的经验以及不足，加以推广；马斌( 2 0 0 2 ) 阐述了中国 农村的贫困现状，论述了建立农村最低生活保障制度的重要性，对农村最低生活 保障的可行性做出研究，建议通过征收社会保障税来扩展对农村贫困人口救助的 资金来源；柳拯( 2 0 0 5 ) 对我国农村医疗救助的开展情况进行评价，从时政的角度进 一步强调了农村医疗救助工作的意义，并提出农村医疗救助与新型农村合作医疗 制度的衔接，指出两者应该相互配合，共同服务于贫困农民的看病就医。 社会救助选择模式的研究：李珍( 2 0 0 3 ) 通过对国外福利国家社会保障制度的思 考，说明在社会转型时期，应坚持社会保障制度的基础性、差异性和过渡性原则， 所以农村社会救助应该坚持低标准，广覆盖，东西部地区不同的建设方针。还指 出，我国社会保障制度薄弱的主要原因是该制度的建设不是从整体制度设计的角 度出发，而是从单位保障制度的改革与过渡着手，带有过多的单位保障痕迹，未 能成为一个独立的社会制度体系，从而导致社会保障功能的错位。邹文开( 2 0 0 4 ) 从中国现实国情出发，根据中国农村中东西部不平衡的发展现状，建议因地制宜 建立不同模式的农村社会救助，构建适合中国国情的、有区别的社会救助。 农村社会保障建设中政府责任：李迎生( 2 0 0 5 ) 以欧洲国家农民养老金制度的建 立为例，说明农村社会保障制度的建设需要国家的有力支持，国家的基本职责有， 构建和经济发展水平相适应的社会保障制度基本框架、建立健全农村社会保障管 理体制、明确政府的财政支持并推动资金筹集多渠道化；张学英( 2 0 0 4 ) 认为要做好 政府在构建农村社会保障中职能定位。对农村劳动力的转移和政府制度的供给， 包括统一的城乡户籍制度，统一的劳动力，扩张的宏观经济政策。社会的保障基 金由国家集体个人双方共同承担。要系统全面的对整个农村社会救助加以重视并 完善，才会使社会救助效果最优化。 i 0 北京交通大学硕士学位论文研究的基本理论及文献综述 2 2 3 国内外社会救助研究的启示与评价 目前，国外对于社会救助的研究主要集中于贫困问题，从一般贫困入手，结 合当时当地的实际情况开展理论和对策性的研究。大致将贫困分为初级贫困和次 级贫困，贫困内涵由单纯物质缺乏扩大到社会关系与社会参与领域，由物质福利 扩大到非物质福利领域，由物质剥夺扩大到社会剥夺，并发展为社会排挤概念和 理论，并进一步推进了对贫困问题的争论。国外学者认为贫困问题的本质体现于 不平等，而在反对贫困方面又集中于实现社会公正研究，从税收、公共支出和公 共管理几方面体现政府的政策工具。对于具体政策的研究主要集中于社会救助的 结构、标准、管理及人数等，还比较了八个国家的救助合理性和长期依赖的预防 等问题。 纵观国外的研究现状可以看出，国外长期以来对于社会救助的内涵、外延、 政策的研究已经日趋成熟，福利型国家在社会就救助结构、标准、管理等制度已 经形成体系，为我国的社会救助研究形成良好的借鉴和启示。但在城乡方面基本 趋于一体，而我国是典型的二元经济结构，在城乡两方面的政策有很大区别，所 以针对我国的实际情况，还需进一步讨论。 相对于国外而言，国内对于农村社会救助讨论集中于体系建设、具体内容、 模式、政府责任等几个方面。研究说明了我国农村贫困所呈现出的复杂性和多元 性，建议将农村社会救助分为三个体系：宏观上对农业的救助，中观层次上对贫 困地区的特殊救助和对自然灾害的救助，微观层次上对贫困户的救助。研究显示 了农村中东西部不平衡的发展现状，建议因地制宜建立不同模式的农村社会救助， 构建适合中国国情的，有区别的社会救助。值得注意的是，目前中国社会保障中 政府、市场、社会这几个主体之间的责任边界模糊不清，政府没有承担起相应的 义务与责任，越位与缺位并存，并直接影响了民间作用的发挥。要系统全面的对 整个农村社会救助加以重视并完善，才会使社会救助效果最优化。 我国学者专家对于我国农村社会救助体系研究主要集中于大的方针政策方 面，而对于政府的职能缺位、如何发展多元化的农村社会救助机制等的研究明显 不足。如何在政府和非政府救助主体之间架起桥梁，使多方合作，明确管理层级、 开拓资金渠道等还需进一步结合现实情况进行调研、研究和探讨。本文从微观方 面入手，从政府和非政府救助主体两方探讨，鼓励多方参与，结合目前我国的现 状和突发情况应急，寻求合作有效途径和可行措施。 北京交通大学硕士学位论文我国农村社会救助现状及救助主体概述 3 我国农村社会救助现状及救助主体概述 3 1 农村社会救助的现状 农村社会救助指的是国家和集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、 无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活 困难的贫困对象，在现金、实物和服务等方面实施助人及自助活动，以保障其基 本生活的一项社会保障制度。现阶段我国农村社会救助制度主要有四个组成部 分：“五保”制度、农村医疗救助制度及农村最低生活保障制度和灾害救助制度等。 3 1 1 农村“五保 供养制度 五保是指由农村社区( 集体) 负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生 活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保 穿、保住、保医、保葬( 保教) ，简称“五保”。2 0 世纪5 0 年代起，我国开始建立 “五保”供养制度，这是农村社会救助工作的一项重要制度。1 9 9 4 年，国务院颁 发了农村“五保 供养工作条例，为解决部分生活不能自理的“五保 老人的 照料问题，各地相继积极兴办敬老院，将这些受保障老年人员集中供养，并逐步 发展成为“五保 供养的一种重要形式。2 0 0 6 年3 月1 日，新修订的农村五保供 养工作条例公布并开始正式实施。条例修改了有关农村五保供养资金渠道的 规定，明确地指出：五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政 困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财 政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养 为主的现代社会保障体制的历史性转变。 至j j 2 0 0 6 年底，已有7 2 9 2 万( 3 0 7 7 万户) 农村人口享受了农村特困户救济，4 8 4 5 万( 4 5 5 1 万户) 农村五保老人享受到了农村五保救济。然而，目前全国农村约有8 0 0 0 万老龄人口，其中相当一部分老龄人口由于种种原因生活在单人家庭中，大部分 “五保 对象，要么分散供养，要么应保未保，“五保供养制度执行的压力仍然 很大，“五保 供养远没有满足农村实际需要。固 。张海鹰著社会保障词典【m 】北京经济管理出版社1 9 9 3 圆杨团张时飞当前中国农村五保供养制度的困境与出路 j 江苏社会科学2 0 0 4 ( 0 3 ) ( p ：8 0 ) 中华人民共和国统计部2 0 0 4 年中国统计年鉴( 2 0 0 4 ) m 北京中国统计出版社2 0 0 5 ( p ：2 4 2 8 ) 1 2 北京交通大学硕士学位论文我国农村社会救助现状及救助主体概述 3 1 2 农村特困户救助和最低生活保障制度 农村特困户主要是指因病和因残丧失劳动力、鳏寡孤独以及灾害等造成的家 庭生活常年困难的农户。在现有国情的制约下，完全依靠地方政府的财力推行最 低生活保障制度显然还不可能。1 9 9 4 年，国家民政部决定在农村逐步建立起与经 济发展水平相适应的不同层次、标准区分的最低生活保障制度。全国农村最低生 活保障制度覆盖了全国的2 0 3 7 个县、市、区，纳入农村最低生活保障的人数为4 0 6 万人。但所纳入对象的人数在各个地方极不平衡，有的县才几十个人。所以，虽 有制度之名，实际上在相当多的地方并无制度之实。为此，国家民政部调整了农 村最低生活保障政策，2 0 0 3 年初，国家民政部通过对农村困难群体的调查研究， 制定了对生活极度困难、自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对 不救不活的农村特困户发放农村特困户救助证，实行定期定量救济。还要求中 西部没有条件的地方不再实行有名无实的最低生活保障制度，实行农村特困户救 助制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行最低生活保障制度。 最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的贫困人口 而建立的一种社会救济制度。从开展以来，为了解决农村困难群众生活问题，国 家民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。到2 0 0 6 年底，全国共 有2 1 3 3 个县( 区) 开展了农村最低生活保障制度，已有1 5 0 9 1 万( 7 4 3 4 万户) 农村人口 享受了农村最低生活保障，人均补差3 3 2 元月。此外，有6 4 2 9 万人得到了农村临 时救济。 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设 的若干意见和温家宝总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告指出， 2 0 0 7 年在全国范围建立农村“最低生活保障”制度。农村地区推广“低保”制度， 体现了政府在积极承担更多的公共职能，但相应资源需求的扩张与地方财政困境 之问也呈现出尖锐的矛盾，农村“低保”亟待改进。 3 1 。3 农村医疗教助制度 医疗救助是专门针对罹患疾病的困难群体的一种社会救助，解决其无力看病 就医的问题。长期以来，因病致贫、因病返贫已成为农村贫困的主要原因之一。 2 0 0 2 年1 0 月，党中央，国务院要求在我国农村地区逐步建立起由政府组织、引导、 支持，农民自愿参加，个人集体和政府多方集资金，以大病统筹为主的农民医疗 互助供给制度。这- n 度是为了解决出传统农村合作医疗模式衰亡，农民因病致 。何菊芳 r 国家1 1 生部国外贷款