（诉讼法学专业论文）危机与变革——环境纠纷非诉讼处理机制研究.pdf

。 太原科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权太原科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 不保密( ) 。 请在以上括号内打“ 指导教师签名： 1 械妹 日期：釉口年z 月扩日 0 p h呼，。 b 蒡，0多t举 摘要 中文摘要 环境污染越来越成为社会不满的导火线，群体性环境事件频发，甚至引发暴力冲突。 面对环境纠纷，通过诉讼解决纠纷存在诸多困境，根源在于传统的纠纷处理机制构建在 人人之间产生的纠纷基础上，而环境纠纷的处理机制需要构建在人环境人 的基础上。如何构建适应环境纠纷的非诉讼处理机制，成为预防和处理纠纷的必然。 首先，与传统的民事纠纷相比，环境纠纷具有主体的不平等性、涉及利益的复杂性、 纠纷发生的滞后性以及信息的不对称性的特点：政策的失灵、市场的失灵及公众环保意 识的缺失是环境纠纷发生的深层次原因；公民环境权益、公众参与权益以及环境纠纷的 预防是环境纠纷非诉讼处理机制的法理基础。本文通过对环境纠纷的特性及其法理基础 的分析，为构建适应环境纠纷的非诉讼处理机制奠定坚实的理论基础。 其次，通过对美国、日本的非诉讼处理制度及其实践的考察，美国a d r 制度具有以 下特点：灵活多样的程序便于当事人选择；亲自参与决策实现纠纷处理双赢；民间团体 参与纠纷解决实现公众参与；环境纠纷解决a d r 由个案走向制度化。日本环境纠纷非诉 讼处理法律具有以下特点：法律体系系统完备；证据收集真实可靠；机构设置专业合理； 行政机构相互合作。在我国环境纠纷非诉讼处理机制的构建中，美日理论与实践中的先 进经验可以为我们所借鉴。 最后，主要对我国环境纠纷非诉讼处理方式及其存在的缺陷进行了分析，提出了我 国环境纠纷非诉讼处理机制的完善建议。从观念上看：环境纠纷的非诉讼处理方式存在 观念上的障碍；从法律效力看：环境纠纷非诉讼处理的法律效力不明确；从公正角度看： 环境纠纷非诉讼处理机制的公正性难以得到保障；从纠纷解决体系看：未形成多元、系 统的环境纠纷非诉讼处理机制。提出了健全环境纠纷非诉讼处理立法、明确环境纠纷的 非诉讼处理机构、建立系统多元的环境纠纷处理方式和建立环境纠纷的非诉讼处理支持 系统的建议。 关键词：环境纠纷；公众参与；非诉讼处理方式 jiq。j|j， a b s t r a c t a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nh a s i n c r e a s i n g l y b e c o m et h es o u r c eo fs o c i a l d i s c o n t e n t ，m o r ea n dm o r eg r o u p so fe n v i r o n m e n t a ld i s p u t e sf r e q u e n t l yr o s eu p ， a n de v e nl e a dt ov i o l e n c e i nf a c eo fe n v i r o n m e n t a ld i s p u t e s ，t h et r a d i t i o n a l m e c h a n i s mf o rr e s o l v i n gd i s p u t e st h r o u g hl i t i g a t i o nc o n f r o n t sm a n yd i f f i c u l t i e s t h et r a d i t i o n a ld i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m sb u i l to nh u m a nt oh u m a n ，b u t e n v i r o n m e n t a ld i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m sn e e dt ob u i l do nt h eh u m a nt o e n v i r o n m e n tt oh u m a nb a s i s h o wt of o u n dt h ea l t e r n a t i v ed i s p u t er e s l o u t i o n m e c h a n i s mh a sb e c o m ei n e v i t a b l et op r e v e n ta n dd e a lw i t hd i s p u t e s f i r s t ，c o m p a r e dw i t ht h et r a d i t i o n a lc i v i ld i s p u t e s ，e n v i r o n m e n t a ld i s p u t e s h a v et h es e v e r a l c h a r a c t e r i s t i c s ，t h es u b je c t s t a t u s i n e q u a l i t y , i n v o l v i n g c o m p l e x i t yi n t e r e s t s ，t h el a go ft h ed i s p u t ea n dt h ei n f o r m a t i o na s y m m e t r i c ； p o l i c yf a i l u r e s ，m a r k e tf a i l u r e sa n dt h el a c ko fp u b l i ce n v i r o n m e n t a la w a r e n e s s a r ed e e p - s e a t e dr e a s o n s ；c i t i z e ne n v i r o n m e n t a lr i g h t s ，p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a ld i s p u t e ，p r e v e n t i o ne n v i r o n m e n t a ld i s p u t es h o u l db et h eb a s i so f t h ea l t e m a t i v e d i s p u t er e s l o u t i o nm e c h a n i s m b a s e do nt h ee n v i r o n m e n t a l d i s p u t e sc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h el e g a lb a s i sa n a l y s i s ，as o l i dt h e o r e t i c a lb a s i sl a i d f o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h ea l t e r n a t i v ed i s p u t er e s l o u t i o nm e c h a n i s m s e c o n d ，t h r o u g ha n a l y z i n gt h eu n i t e ds t a t e sa d ra n dt h ej a p a n sa d r s y s t e m a n d p r a c t i c e ，t h e u s a d r s y s t e m h a st h e f o l l o w i n g c h a r a c t e r i s t i c s ，f l e x i b l ea n dd i v e r s i f i e dp r o g r a mt of a c i l i t a t et h ep a r t i e st oc h o o s e ； p e r s o n a l l y i n v o l v e di n d e c i s i o n m a k i n g t oa c h i e v eaw i nt o w i n ； n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di nd i s p u t e sr e s o l v et oa c h i e v ep u b l i c p a r t i c i p a t i o n ；e n v i r o n m e n t a ld i s p u t es e t t l e m e n tc a s e st ot h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o n o fa d r j a p a n sa d rh a st h ef o l l o w i n gc h a r a c t e r i s t i c s ，ac o m p l e t el e g a ls y s t e m ； e v i d e n c ec o l l e c t i o n a u t h e n t i c ；o r g a n i z a t i o np r o v i d i n gp r o f e s s i o n a l a n d r e a s o n a b l e ；a d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e sc o o p e r a t ew i t he a c ho t h e r c h i n ac a nl e a r n f r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h e s ec o u n t r i e s f i n a l l y , a n a l y z i n gt h ec h i n a s a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s l o u t i o nm e c h a n i s m i m p e r f e c t i o n s a n di t s p e r f e c t i o n m a i n l ya n a l y z e t h ed e f e c t so fc h i n a s ! ! 望! ! ! ! ! ：! 一 一一 _ _ _ _ - _ _ _ _ - _ - _ _ - _ - _ _ _ _ _ - - - _ - _ _ _ _ _ - _ _ - - - _ _ - _ _ _ _ _ _ - - - 。_ - - - _ _ _ _ _ 。- 。- _ _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ - - - 。一 。一 a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s l o u t i o nm e c h a n i s ma n dp u tf o r w a r dt h ec o m p r e h e n s i v e p r o p o s a l f r o mt h ev i e wo fc o n c e p t ：a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s l o u t i o nm e c h a n i s m c o n f r o n t s c o n c e p t u a lb a r r i e r s ；f r o m t h e l e g a lv a l i d i t y ：t h el e g a l e f f e c to f s e t t l e m e n ti sn o tc l e a r ；f r o mt h ev i e wo fi m p a r t i a l ：t h em e c h a n i s m sd i f f i c u l tt o s a f e g u a r dt h ei m p a r t i a l i t y ；f r o mt h es y s t e mt os e e ：n om u l t i s y s t e me n v i r o n m e n t d i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m f i n a l l y , t h i sp a p e rp u t s f o r w a r di m p r o v i n g e n v i r o n m e n t a l d i s p u t el e g i s l a t i o n ，s p e c i f i ce n v i r o n m e n t a ld i s p u t e r e s o l u t i o n a g e n c i e s ，e s t a b l i s ht h ep l u r a l i s t i ce n v i r o n m e n t a ld i s p u t ea p p r o a c h sa n d e s t a b l i s h e n v i r o n m e n t a ld i s p u t er e s o l u t i o na u x i l i a r ys y s t e m s k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a ld i s p u t e ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；a l t e r n a t i v e d i s p u t er e s l o u t i o n f i。 ，、，。1#。、麓yz醢峨誊，分k誓i。；是j，+。量，“警；$一、， 01 f 目录 目录 弓i 言1 第一章环境纠纷非诉讼处理机制基础理论分析7 1 1 环境纠纷基础理论分析7 1 1 1 环境纠纷的概念及特点7 1 1 2 环境纠纷发生的逻辑关系分析8 1 1 3 环境纠纷发生的深层原因分析1 0 1 2 环境纠纷非诉讼处理机制基础理论1 2 1 2 1 环境纠纷非诉讼处理机制的内涵1 2 1 2 2 我国环境纠纷非诉讼处理的基本方式1 3 第二章发达国家环境纠纷非诉讼处理机制1 7 2 1 美国环境纠纷非诉讼处理机制1 7 2 1 1a d r 基础理论1 7 2 1 2 美国环境a d r 1 9 2 1 3 美国环境a d r 借鉴价值2 1 2 2 同本环境纠纷非诉讼处理机制2 2 2 2 1 日本公害非诉讼处理方式2 3 2 2 2 同本公害非诉讼处理方式借鉴价值2 4 第三章我国环境纠纷非诉讼处理机制缺陷及其完善 2 6 3 1 我国环境纠纷非诉讼处理机制缺陷分析2 6 3 1 1 非诉讼处理机制存在观念障碍2 6 3 1 2 非诉讼处理机制存在公正缺失2 6 3 1 3 非诉讼处理机制缺乏系统化2 6 3 1 4 非诉讼处理结果效力不明确2 7 3 2 我国环境纠纷非诉讼处理机制的完善2 8 3 2 1 健全环境纠纷非诉讼处理立法2 8 3 2 2 确立环境纠纷非诉讼处理机构2 8 3 2 3 健全环境纠纷非诉讼处理方式2 9 3 2 4 建立坏境纠纷非诉讼处理支持系统3 0 结论3 2 i 目录 3 3 3 5 期间发表的学术论文目录3 7 j，。t j只室蓉j 精&p、b鳓强掣r，铲 引言 引言 一、问题的提出陕西“凤翔血铅”事件的思考 以下是关于“凤翔血铅”事件的网络报道：。 8 月9 日：陕西省凤翔县长青镇马道口村和孙家南头村的村民们自发到宝鸡各大医 院检测，两村数百名婴幼儿及儿童绝大多数被检测出体内铅超标，其中部分超标严重， 已达到铅中毒标准。 8 月1 3 日：凤翔县政府公布的最新检测结果显示，7 3 1 名儿童中，1 1 6 人血铅含量 在1 0 0 微克每升以下，属相对安全；3 0 5 人的血铅含量在1 0 0 至1 9 9 微克每升，属高铅 血症；1 4 4 人血铅含量在2 0 0 至2 4 9 微克，属轻度铅中毒；1 6 3 人血铅含量在2 5 0 至4 4 9 微克每升，属中度铅中毒；3 人血铅含量达到4 5 0 微克每升以上，属重度铅中毒。 陕西省宝鸡市环保部门1 5 日晚公布调查监测结果，认为陕西东岭冶炼有限公司是 造成这次儿童血铅超标的主要成因，也不排除还有其他方面的因素。令人疑惑的是，监 测组同时认定，东岭冶炼公司的监测数据显示，废水、废气、废渣排放符合国家相关标 准，逻辑上的矛盾引发疑问：企业该不该为儿童血铅超标事件负全责? 1 7 日上午，陕西凤翔部分儿童血铅超标事件发展进一步扩大，东岭公司附近数百 村民冲击东岭厂区，厂区铁路专用线近3 0 0 米围墙被掀翻，厂区内一些建筑物的玻璃被 砸，十几辆大货车受损。 事件发生后，县政府承诺患者驱铅治疗产生的费用由县财政全额负担，治疗影响驱 铅效果的其它基础性疾病的费用，按国家新合作医疗政策予以报销；在家进行饮食干预 的患者，由政府统一采购，配送牛奶、干菜、干果等。 类似的因为环境污染引发的群体性纠纷在实践中并不少见。面对严重威胁自己生 存的企业污染问题，中国的公众首先更多的是默默的忍受。当实在忍无可忍的时候，他 们选择的是找污染企业进行协商理论，然而国内外环境纠纷解决的历史表明，企业对自 己的污染或者会找诸多的理由搪塞，或者会采取久拖不决的策略，普通的受害者面对财 大气粗的污染企业犹如蚍蜉撼大树。其次公众会向政府的相关部门，如环保局反映污染 企业的污染情况，企图通过政府的介入来解决污染企业的污染问题，然而由于传统的重 视经济轻视环保的执政理念指导，地方政府面对为自己创造了诸多经济效益和社会效益 的污染企业的污染时，总是睁一只眼闭一只眼。最后受害者对地方政府失去信心，更多 风翔”m 铅”事件，企业该不该负伞责? h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o c u s 2 0 0 9 0 8 1 8 c o n t e n t 1 1 8 9 6 1 7 0 h t m 2 0 0 9 8 - 2 7 每2 0 0 5 年，浙江省连续发生了三起较人规模的群体性环境纠纷事件，分别足东阳市画水镇“4 1 0 ”事件、新昌县“7 1 5 ” 事件和长兴县煤山镇“8 2 0 ”事件，原斟皆足由于环境污染导致当地居民无法生存。 l 危机与变革环境纠纷非诉讼处理机制研究 的采取游行、示威、集会、骚动、围攻工厂、阻断公路、暴力冲突等“私力救济”的方 式来解决污染问题，环境纠纷成为引发群体性事件冲突的重要原因之一。从这些类似 的事件解决过程中我们可以管窥到中国环境纠纷发生及其解决的路径：即政府对企业环 境监管不力环境污染恶化公民基本生存受到损害纠纷的发生政府的 积极解决纠纷的解决。本课题试图通过对这一路径进行详解以构建完善的环境纠纷 的非诉讼处理机制。 马克思曾经说过，文明如果是自然地发展，而不是自觉地发展，那么留给我们人类 自己的只能是荒漠。自从地球上有了人类，尤其是工业革命以来，在“征服自然”的口 号之下，人类吹响了向大自然进攻的号角。从此，地球变得满目疮痍，旧八大公害的阴 影尚未完全散去，新八大公害所带来的环境危机却犹如一把达摩克里斯利剑，高悬在人 类之项。由新旧八大公害所引发的环境冲突在世界各地此起彼伏，一浪高过一浪。以日 本为例，经历了二战后的高速经济发展，7 0 年代日本出现了水俣病等四大公害，受害 人数达到几十万之多，全国的公害患者提出了“还我生命 、“蓝天 、“绿水 、“静夜 等杜绝公害的愿望，并组织了“公害受害者行动 。通过诉讼或是其他形式的抗争向世 人揭示了公害的严重性，推动了日本政府通过了公害纠纷处理法等法律，以求公害 受害者与加害者之间冲突的协调与平衡，对公害受害者进行合理的赔偿，减少受害者通 过私力方式解决环境纠纷。放眼中国，改革开放所取得的经济成就为世界所瞩目，但高 增长高消耗高污染背后的负面环境效应也逐渐凸显，环境污染与生态破坏问题日益严 重，环境纠纷呈上升趋势。如下表一： 表一：我国近几年环境纠纷统计 ( 单位：件) 其它环境纠 年份环境纠纷总数大气污染纠纷水污染纠纷噪声污染纠纷 同废污染纠纷 纷 1 9 9 39 8 2 0 73 5 5 8 52 2 9 9 92 9 8 6 22 9 1 06 8 5 1 1 9 9 41 0 7 3 3 83 3 5 3 75 9 8 4 83 5 4 1 03 3 2 26 9 0 3 1 9 9 51 0 9 6 5 03 8 4 3 32 2 6 8 83 9 9 9 13 6 8 45 8 3 5 1 9 9 6 1 1 4 9 8 24 0 4 3 21 9 8 8 54 3 0 2 53 9 7 87 0 0 9 1 9 9 71 3 5 2 2 64 7 2 4 42 3 8 2 55 4 9 2 13 6 0 65 6 3 0 1 9 9 81 8 7 9 2 4 6 3 7 3 92 8 2 7 98 5 0 1 74 6 1 86 2 7 1 1 9 9 9 2 5 3 6 5 68 9 2 7 33 3 8 9 21 1 6 6 4 57 2 2 46 6 2 2 2 0 0 03 0 7 3 3 21 1 7 0 8 94 2 6 9 1 1 3 2 6 9 48 1 5 26 6 9 6 ( 资料米源： 2 0 0 5 年：中国的环境危机与突围，梁从诫，社会科学文献出版社2 0 0 6 年) “在我固真正进入环境诉讼的案件多是可以通过民法上的相邻关系解决的简单环境案件，而真正涉及人数众多的群体 性环境纠纷很少进入到诉讼之中，更多的足受害肯的“私力救济”行为或足企业的污染行为经媒体报道后r j i 起高层 政府的关注，从而促使幕层政府积极解决环境问题。例如，“风翔j 缸铅事件”发生后，肇事的污染企业陕西东岭冶 炼有限公司被责令停产。 2 引言 从表一的统计数据可以看出，我们应未雨绸缪，及时建立和完善环境纠纷多元化 解决机制以适应日趋增多的纠纷需要。 二、研究目的和意义 ( 一) 研究目的 环境纠纷的解决，既需要国家公权力的介入和保障，又需要民间组织和公众的参与。 由此，环境纠纷的解决机制，必须是诉讼机制和诉讼替代机制的多元并存。在我国，传 统的诉讼机制与非诉讼机制不能很好地发挥作用，环境纠纷解决难的问题十分突出，最 根本的原因在于传统的纠纷解决机制忽视了环境纠纷发生机理。因此，要建立适应和谐 社会的环境纠纷解决机制，必须改变传统程序法缺失与不足的局面，制定专门的“环境 纠纷处理法”，建立诉讼机制与非诉讼机制并存的环境纠纷解决程序。本课题的研究试 图通过分析传统纠纷解决机制面对环境纠纷所存在的困境，从环境纠纷的发生与特点入 手，结合环境问题的预防和治理机制，构建适应环境纠纷解决的以纠纷发生前的预防和 纠纷发生后的解决为一体的机制。 ( 二) 研究意义 构建环境纠纷处理机制有利于环境纠纷的顺利解决，从而避免由于生存所面临环境 危机所引发的群体性事件，形成社会资源新的耗散；建构于“人环境人”的逻 辑关系基础之上的纠纷处理机制融合了环境法学中的“预防理念 ，纠纷处理机制的建 构不仅是纠纷发生后解决纠纷，更希望预防纠纷的发生，所以，预防环境纠纷发生成为 本课题研究中的一个重点；环境纠纷解决过程中地方居民、非政府组织和政府组织存在 诸多博弈，不同的诉求之下所激发的不同的行为不仅仅是实现纠纷的个案解决，更引发 了通过环境纠纷的理性解决，提升公众环保意识、政府环境管理水平和非政府组织的积 极参与行为，实现中国环境治理模式的嬗变，如此，方能体现纠纷解决机制之最大价值， 不仅仅追求个别地区居民生存之保护，而是实现真j 下的人与自然的和谐。 环境纠纷非诉讼处理方式主要有协商、调解、仲裁、信访和行政处理等程序，而在 解决的过程中存在责任主体认定难、纠纷原因认定难、举证难、因果关系认定难、胜诉 难以及受害方获得赔偿难等诸多困境。要破解此困境，必须从分析环境纠纷与传统民事 纠纷的本质区别入手，认清二者之间存在何种质的区别。本课题的研究试图通过对环境 纠纷与传统民事纠纷的对比分析，得出环境纠纷与普通民事纠纷不同的发生逻辑关系。 普通民事纠纷的发生逻辑关系“人人”，环境纠纷的逻辑关系“人一环境人”， 环境纠纷中人与人之间的纠纷是人与环境失衡的表现。其次，试图证明环境纠纷解决中 存在的诸多困境的原因是由于传统的纠纷处理机制是建构在“人人”逻辑关系基础 3 危机与变革环境纠纷非诉讼处理机制研究 之上，这种忽视环境的结构性失范导致传统纠纷处理机制无法顺利解决纠纷。最后，本 课题试图通过分析研究“人环境人”之间的逻辑关系，以此来构建环境纠纷非 诉讼处理机制。 三、国内外研究现状及发展趋势 ( 一) 国外研究现状及发展趋势 通观世界各国的环境纠纷非诉讼处理及其理论研究现状，为美国和同本最为发达， 究其原由，皆由于两个国家在二十世纪四五十年代所遭遇的举世震惊的环境公害推动了 公害纠纷的研究及其立法。 由于环境诉讼存在效率低、成本高、耗时长、对抗性强、法院诉讼暴增等诸多问题， 学者开始在诉讼之外探寻环境纠纷的替代性解决方法，1 9 9 0 美国国会通过了行政解 决纠纷法要求联邦政府在纠纷解决中运用a d r 程序。在此基础上，美国学者对环境纠 纷a d r 程序研究更为深入，美国环境保护署在纠纷解决中主要采用了调解、分配、仲裁、 发现事实等a d r 方式。1 9 9 8 年美国国会设立了“环境冲突解决机构 以进一步促进协 商和谈判方式解决环境纠纷，这一新的发展趋势，更有利于环境纠纷解决中节省时间和 费用。 、 在纠纷的诉讼解决之外，日本公害纠纷更多的是通过行政处理解决，学界也更多的 开展了对这一问题的研究，同本国会于1 9 7 0 年制定的公害纠纷处理法( 1 9 9 6 年修 订) ，由此建立了公害纠纷的准司法裁决程序：公害纠纷处理机构包括公害调整委员会、 都道府县公害审查会、各地方自治体的公害灾情商谈室；处理方式包括：斡旋、调解、 仲裁、裁定；建立了职权主义收集证据的方法、处理费用由国家负担的方法、建立专业 委员会发挥其专业知识的方法、强化与环境行政机关协助的方法。存在的问题是：非诉 讼的调解文书的法律效力较低；公害委员会的原因裁定和责任裁定对法院不具有约束 力。因此，日本学界提出了赋予非诉讼调解文书与裁判上的调解书和判决书同等的法律 效力；提出了法院在裁判时应认真考虑公害处理委员会的有关纠纷的原因认定及责任裁 定。另外，当事人对责任裁定不服时，可以直接向高等法院提起诉讼，这样就赋予裁定 的实际意义，同时也可以迅速解决公害纠纷。 ( 二) 国内研究现状及发展趋势 国内学者对这一问题的研究较少，目前厦门大学的齐树洁教授对这一课题进行了专 门研究，他从环境保护与环境纠纷、环境纠纷与民事侵权、环境纠纷与民事诉讼、环境 纠纷与仲裁制度、环境纠纷与a d r 五个方面对这一课题进行了较为系统的研究。 湖北省高级人民法院副院长、中南财经政法大学教授吕忠梅负责的“环境友好型社 4 引言 会中的环境侵权救济机制研究 课题组对这一问题也进行了系统化研究，提出了建立专 门环境诉讼制度、建立公益诉讼制度和完善非诉讼处理制度以顺利解决环境纠纷，为建 立环境友好型社会提供程序保障。 2 0 0 1 年在中国政法大学举办了环境纠纷中同国际研讨会，在本次研讨会上，与会 代表就涉及环境纠纷处理各主要方面的立法、环境纠纷处理机制、诉讼程序和证据、污 染责任认定和赔偿范围、污染受害者救济、公害病的认定等一系列问题进行了广泛、深 入的探讨。 2 0 0 5 年在华东政法大学举办了第三届环境纠纷处理中日( 韩) 国际学术研讨会， 与会代表就环境纠纷处理基本问题、环境纠纷处理典型案例、环境纠纷处理立法、环境 纠纷处理与环境权益保护、环境纠纷处理机制和环境纠纷行政处理等问题进行了深入探 讨。 2 0 0 7 年9 月7 日，中华环境保护基金会和美国律师协会全球法治项目部中国项目办公 室共同举办了“环境纠纷与a d r ( 非诉讼纠纷解决方式) 研讨会”。旨在通过中、美法律 与环境问题专家就多元化手段解决环境纠纷的探讨，为我国有效解决环境纠纷，建设和 谐社会献计献策。与会代表就环境纠纷a d r 在美国的发展历程；a d r 在环境争议、环境政 策制定和环境法执行等方面的运用；如何使用a d r 避免争议的发生；如何使用a d r 来解决 纠纷和环境诉讼等问题进行了深入探讨。 国内学界对环境纠纷处理已达成以下共识： 1 、应健全环境纠纷处理的立法。中国环境纠纷之所以难处理，主要是我国环境纠 纷处理的立法不健全、缺乏环境纠纷处理的程序、证据规则等使得环境纠纷处理时无法 可依。 2 、可以引进环境纠纷替代性解决程序( 环境a d r ) ，以推动环境纠纷的多元化解决。 主要包括协商、谈判、调解、仲裁等。 3 、应建立环境纠纷的行政处理程序 ( 1 ) 建立专门环境纠纷行政处理机构； ( 2 ) 建立多元化的行政处理方法； 4 、应发挥环保团体在环境纠纷预防和解决中的积极作用 虽然国内学界对此论题进行了较为系统研究，但是对环境纠纷与传统民事纠纷的逻 辑关系上的差别尚未进行系统分析；环境纠纷处理理论研究过多局限于程序处理方面的 构建；环境纠纷处理理论研究过多局限于纠纷发生后的纠纷解决，未能融合环境法学中 的预防理念建立纠纷非诉讼处理制度。 气 危机与变革环境纠纷非诉讼处理机制研究 6 第一章环境纠纷1 f 诉讼处理机制基础理论分析 第一章环境纠纷非诉讼处理机制基础理论分析 1 1 环境纠纷基础理论分析 1 1 1 环境纠纷的概念及特点 一、环境纠纷的概念 环境纠纷( e n v i r o n m e n t a ld i s p u t e ) ，也称“公害纠纷”，“公害”的概念最早源于 日本，所谓公害就是“以由于日常的人为活动带来的环境污染以及破坏为媒介而发生的 人和物的损害”。从广义上讲，环境纠纷是人们在开发利用和保护、改善环境的活动中 有关其环境利益的争议。包括环境刑事纠纷、环境行政纠纷、环境民事纠纷；从狭义上 讲，环境纠纷是指环境污染和其他公害纠纷，因环境污染和生态破坏所引发的冲突和争 议。 二、环境纠纷的特点 环境纠纷是随着环境问题的曰益显化而出现的一类新型的民事纠纷，其与传统的民 事纠纷相比，具有以下特殊性： ( 一) 环境纠纷主体的不平等性 所谓纠纷主体的不平等性，是就纠纷当事人的实质地位而言，也就是环境纠纷当事 人所处的法律地位形式上平等而实质上不平等。环境污染的受害人在纠纷解决过程中处 于弱势地位。作为污染环境的加害人往往是具有资金、信息和人力等资源优势的大企业； 而作为受害人，则是缺乏资金、知识和抵抗能力的普通公民，所以，在环境纠纷的解决 过程中，作为环境污染的受害人往往无法承受耗时、耗力、耗财的纠纷解决过程，面对 污染总是采取默默的忍受。 ( 二) 环境纠纷涉及利益的复杂性 环境问题是一个复杂的社会问题，环境纠纷涉及诸多方面的利益冲突与平衡，包括 经济利益与环境利益、当代人的利益与后代人的利益、整体利益与局部利益。另外，环 境利益的社会性不证自明，环境纠纷的处理，不仅对纠纷当事人的利益产生影响，还涉 及社会公共利益。 ( 三) 环境纠纷发生的滞后性 传统民事纠纷的发生始于侵权行为发生时，受害人对之也有即时的反应，且受害人 一般能确定谁是侵权行为人，所以受害人可以及时追究侵权人的责任。但是，环境纠纷 曰 原u j 尚彦，于敏译环境法法律版社，1 9 9 9 第4 页 7 危机与变革环境纠纷非诉讼处理机制研究 的发生，多是污染行为持续时间长、影响范围广且多种因素合力之下才逐渐凸显的。在 污染的潜伏期，受害人更多的是在不知不觉中受到侵害。所以，环境纠纷的发生与污染 行为之间有较长的时间断裂性，纠纷的发生具有明显的滞后性。 ( 四) 环境纠纷处理信息的不对称性 在环境纠纷中，加害人不仅对有关纠纷对象的知识信息拥有质和量上绝对的优势， 而且这些知识信息还可能为其所独占，如排污者的污染源的生产情况、排污情况等，而 受害人一方往往不具备专门的环境专业知识，也缺乏调查能力，收集证据比较困难，这 使其不能知晓污染物的致害机理、环境侵权行为的危害程度，也无力在纠纷解决过程中 形成对自己相对有利的形势，甚至发生在纠纷已经产生，侵害者还可以凭借其独占的信 息去说服相对无知的受害者而取得有利局面的情况。 1 1 2 、环境纠纷发生的逻辑关系分析 环境纠纷是特定的主体、特定的时问、特定的地点、特定的事件的合力体现，环境 纠纷事件的发生、演变、走向和处理受诸多内在因素和外在因素的制约，厘清环境纠纷 发生的内在逻辑，关系到环境纠纷非诉讼处理机制的构建。 图一：环境纠纷发生的内在因素与外在因素示意图 一、外在因素 ( 一) 时间因素 发达国家环境纠纷发生的时问，大多集中在二十世纪六七十年代。究其发生的时间 规律可以发现，纠纷大多发生在经济高速发展而忽视环境保护的二十年之后，以同本为 例，在二十世纪六十年代先后发生了熊本县水俣市和新泻县阿贺野川的水俣病诉讼、富 山县的骨痛病诉讼和四日市的哮喘病诉讼四大公害病诉讼事件。 ( 二) 空间因素 吴勇论环境纠纷仲裁，吕忠梅环境资源法论丛，法律出版社，2 0 0 4 ( 5 ) ，第2 4 8 页 8 第一章环境纠纷非诉讼处理机制基础理论分析 研究环境纠纷发生的空间，旧公害主要集中在发达国家的重工业、化学工业的集中 地，而新的八大公害范围扩大到发展中国家，包括了工业企业、社会生活、开发活动等 引发的全球性的环境问题和局部严重的环境问题。从我国环境纠纷发生的类型看主要集 中在大气污染、水污染、噪声污染这三类，主要的发生地是能源基地和化工基地。 ( 三) 社会因素 一国的政治、经济、法律文化对环境纠纷的发生及其解决模式的选择有重要的影响。 始于二十世纪六七十年代的环境保护运动、“绿党的组建”、“对人类中心主义的批判、 “环境保护组织的建立”等社会事件促使发达国家开始反思过去的工业文明所带来的代 价，并从制度上来解决这些问题。环境影响评价制度、公众参与环境纠纷的处理制度、 环境公益诉讼制度逐渐为政府和学界所重视。 二、内在因素 ( 一) 权利意识觉醒的受害者 现代社会环境纠纷的风起云涌，源自社会主体权利意识的觉醒。没有社会公众环境 权意识和环境保护意识的提高，就不可能有现代意义上环境纠纷的出现。仅仅单纯保护 受害人的财产损失和人身损害的环境纠纷解决机制只能算是初级的、不完善的机制，因 为现代环境纠纷的发生机理告诉我们，只有着眼于环境纠纷的预防和环境利益的保护的 纠纷处理机制方能从根源上解决问题。 ( 二) 受害者也是加害者 当提到环境纠纷的加害者时，首先想到的就是污染的企业，而往往忽视了另外的加 害者，即每个公民。可以说每个公民既是环境污染的加害者，同时也是污染的受害者。 正是在每个公民满足生存和享受欲望需要的刺激下，加上企业追求利润的天性，才使企 业不断迎合公民的需要而进行内耗性的生产。然而，生产就意味着污染、消费也一样。 可以说在环境污染面前，作为直接加害者的企业和间接受害者的公民都负有不可推卸的 责任。 ( 三) 两难困境中的政府 政府在环境纠纷解决中陷入了“两难困境”，最根本的原因是政府角色的冲突。现 代政府为了解决公民的生存问题需要大力发展经济，经济发展的同时带来了环境问题。 为了解决环境问题政府必须采取诸多的环保措施，而这些措施在一定程度上会制约经济 的发展，所以，政府面对经济发展和环境保护的冲突时，陷入了困境之中。在传统的唯 g d p 是从的政绩观指导之下，地方政府总是以牺牲环境而获取自我的政绩，理沦上经济 发展与环境保护的协调统一在实践中总是表现为经济优先。 o 危机与变革环境纠纷1 f 诉讼处理机制研究 综上所述，在政府、企业、公民的合力之下，特定的时间、特定的地点就会发生环 境纠纷，而环境纠纷的解决，必须协调理顺好三者之间的关系。 1 1 3 环境纠纷发生的深层原因分析 一、政府层面政策的失灵 ( 一) 决策的错误 由于政府指导思想的错误，在经济决策过程中忽视了对环境的影响，导致严重的环 境问题。例如，二十世纪五十年代，我国实行了“全民大炼钢铁 政策，全国各地毁林 炼钢、毁草炼钢，使我国的森林和草原遭受到了严重的破坏，埋下了今天“沙尘暴 的 伏笔。今天，我们还有很多的决策或许就是明天灾难的原因，为了解决电力资源的短缺 和北方水资源的不足，国家在西南地区进行了大量的水电开发和调水工程，其生态隐患 值得吾辈真正的反思。 ( 二) 干预的不足 解决环境问题，需要政府的积极作为。但是在需要政府积极作为的领域，政府却没 有介入。我国环境问题严重的原因之一是由于资源的乱采乱挖，所以需要政府明确自然 资源的产权、完善交易规则，并对其开采利用进行积极的市场监管。但是政府却干预不 足，致使自然资源的开采利用秩序混乱，不仅影响资源的可持续开发利用，还导致了资 源的严重破坏和地区环境污染的加剧。 二、企业层面市场的失灵 ( 一) 外部性问题的存在 “公地的悲剧 是生物学家g 哈丁( g a r r e t th a r d i n ) 于1 9 6 8 年提出的。其内 容为：一片对所有牧民都开放的公共牧场，每个具有经济理性的牧民在追求自身利益最 大化的驱动下，不断地在公共牧场上增加牲畜的数量，每增加一头牲畜，放牧者就会获 得由此带来的所有好处。但是，放牧者并不需要支付牧场退化所带来的成本。所以，无 限制地增加牲畜会超过牧场的承受力，最终使牧场荒漠化。如果我们把人类的环境视为 一块“公地”，那么，在这块公地上不仅承受着近6 0 亿人因生存所带来的排污影响， 还承受着无数的“拟制人 法人、非法人在生产中排放的废水、废气、废渣等污染 物的排放，最终造成了形形色色的“环境悲剧。 ( 二) 环境市场难以建立 “产权明晰 是环境资源市场建立的必要条件之一。但是，部分环境资源，由于其 “自然属性”，如阳光、空气等不能确定其具体的权利归属，因此无法进入市场进行交 易，清洁的空气、阳光的价值不能在市场中得到体现，无法形成价格。另外，部分环境 1 0 第一章环境纠纷非诉讼处理机制基础理论分析 资源虽能进入市场，但是其生态价值却不能在交易中得到科学体现，其形成的价格只反 映了经济价值。以森林为例，木材的市场价格只反映了树木的“经济价值”，而没有反 映森林在防风固沙、涵养水源、降低噪音等方面的“生态价值”。因此，在环境资源市 场中，环境的“生态价值 得不到补偿，由此导致环境资源领域的市场失灵。 ( 三) 搭便车的普遍存在 搭便车理论首先由美国经济学家曼柯奥尔逊于1 9 6 5 年发表的集体行动的逻辑： 公共利益和团体理论( t h el o g i co fc o l l e c t i v ea c t i o np u b l i cg o o d sa n dt h et h e o r y o f g r o u p s ) 一书中提出的。其基本含义是不付成本而坐享他人之利。在环境领域，清洁 的空气、清洁的水、宁静的环境等都属于典型的公共物品，人人都可以享用而不需要个 人支付相应的代价。当环境受到污染或是破坏，环境质量已经恶化的情况下，无论是企 业还是公民都不愿意为环境污染的治理而买单，最终导致企业和公民都不重视对环境资 源的保护和可持续开发利用。 三、公众层面意识的失灵 ( 一) 为生存牺牲环境 2 0 0 5 年中华环保联合会公布了中国公众环境保护态度的调查结果。高达9 4 9 的公 民认为环境问题已经相当严重，保护环境必须从自己、从现在、从每个人做起；9 6 6 公民认为“十一五 期间国家应加大对环保的投入；9 7 5 的人认为应将环保指标纳入 官员政绩考核体系。调查结果表明中国公民的环境保护意识正逐步提高，表现出了强烈 的环保诉求。然而，面对“为了环境保护，宁可放慢经济发展速度 这一问题时，只有 4 5 7 的公民表示赞同；调查同时发现越是欠发达地区、低收入人群持反对态度的人越 多；另外，仅4 9 9 公民支持电厂为增加脱硫设施而提高电价；6 2 5 的公民同意提高 污水处理费。这一切表明了公民在环境保护与经济利益之