（财政学专业论文）论地方行为对中央宏观调控的影响——以房地产市场为例.pdf

内容摘要 持续高涨的房价近年来一直是街头巷尾议论的话题，尽管中央政府从2 0 0 3 年起，出台了一系列调控政策以稳定房价，但实施效果却差强人意。这与地方政 府对中央宏观调控的“抵制 行为有着密切关系，那么，地方政府行为的动因是 什么? 对中央的宏观调控究竟有何影响? 深入研究这一问题对保证中央宏观调 控的顺利实施具有极为重要的现实意义。 本文以现状原因对策为主要线索，联系近年来中央对房地产市场的 调控效果，从多个角度分析了地方政府行为及其对中央宏观调控的影响，并在此 基础上提出了相应的对策建议以使宏观调控达到中央政府的预期目标。全文共分 四部分。 第一部分阐明了本文的选题背景及意义，对国内外的研究现状进行了概括性 的总结，同时，给出了本文的结构安排。 第二部分回顾了中央对房地产市场的调控政策和调控效果，分析了地方政府 在高房价背后的利益及其在房价调控中的行为。 第三部分由分析地方政府面临的制度环境入手，主要从委托代理理论，博弈 论，寻租理论等角度分析了地方政府行为及其对中央政府宏观调控的影响。我国 现行的财政分权与行政纵向集权制度存在若干缺陷，导致了地方政府行为的扭 曲；在这样的制度下，中央作为委托人，对地方政府的激励和约束主要通过设立 政绩指标刺激地方政府完成来实现，这使得地方政府行为以“政绩 为导向，极 有可能与宏观调控政策背道而驰：分权制度下，地方政府的逐利行为日益暴露， 展开了与中央政府的利益博弈，且通常选择对调控政策进行“抵制”的策略；此 外，以政府为主导的改革过程也使得地方官员有了更多的寻租机会，其出于自身 利益考虑的寻租活动，也使得中央的调控政策无法得到有效执行。 第四部分基于前面的分析，针对地方政府对中央宏观调控的“抵制”行为， 给出了相应的对策：用法律制度调整、理顺中央与地方的关系；从激励与约束的 角度加强对地方政府行为的规范；同时，完善中央政府的宏观调控体系。 关键词： 房地产市场；地方政府行为；中央宏观调控 a b s t r a c t t h ec o n t i n u o u si n c r e a s ei nt h er e a le s t a t ep r i c eh a sb e e na l le x t r e m e l yp o p u l a rt o p i c o v e rt h ep a s tf e wy e a r s s i n c e2 0 0 3 ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n th a sc a r r i e do u tas e r i e so f r e g u l a t i o np o l i c i e st os t a b i l i z et h ep r i c e ，y e tt h eo u t c o m eo fw h i c hh a sn o tb e e nv e r y s a t i s f y i n g t h ed i s a p p o i n t m e n tc o r r e l a t e sc l o s e l yw i t ht h el o c a lg o v e r n m e n t sd e f y i n g b e h a v i o r st o w a r d st h em a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s h o w e v e r , w h a ti st h e m o t i v a t i o no ft h el o c a lg o v e m m e n ta n dh o wd o e st h el o c a lg o v e m m e n ti n f l u e n c et h e c e n t r a lg o v e m m e n t sd e c i s i o nr e m a i no b s c u r e f u r t h e ri n d e p t hi n v e s t i g a t i o n sb e c o m e e x t r e m e l yc r u c i a li nt h es e c u r ec o n t i n u a t i o no f t h em a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s i nt h i ss t u d y , iu s e dc u r r e n ts i t u a t i o n c a u s e - c o u n t e rs t r a t e g ya st h em a i ns t r e a m ， c o r r e l a t e dt h er e s u l t sf r o mt h ec e n t r a lg o v e m m e n t sr e g u l a t i o no nr e a le s t a t ep r i c e ， a n da n a l y z e dl o c a lg o v e r n m e n t sa c t i o n sa sw e l la si t si n f l u e n t i a lr o l e si nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n t sa d j u s t m e n t sa n d c o n t r o l sf r o mm u l t i p l ea n g l e s f u r t h e r m o r e ，ip r o p o s e d r e l e v a n ts t r a t e g i e st of a c i l i t a t et h em a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l sa c h i e v i n gi t s a n t i c i p a t e dr e s u l t s t h es t u d yi sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e r1 i a d d r e s s e dt h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h i ss t u d ya n d s u m m a r i z e dt h eo n g o i n gd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c h a tt h es a m et i m e ，i o u t l i n e dt h es t r u c t u r ea n dt h eo r g a n i z a t i o no ft h i ss t u d y c h a p t e r2 ir e i t e r a t e dt h ep o l i c ya n dp r e l i m i n a r yo u t c o m e so ft h ec e n t r a lr e g u l a t i o n o nt h er e a le s t a t em a r k e ta n da n a l y z e dt h el o c a lg o v e m m e n t sb e n e f i t sb e h i n dt h e o v e r - p r i c e dm a r k e t ，a sw e l la si t sa c t i o n st o w a r d st h em a c r oa d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s c h a p t e r3 if i r s ta s s e s s e dt h ei n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n tt h a tt h el o c a lg o v e m m e n ti s e n c o u n t e r i n g ，t h e na n a l y z e dt h ei n f l u e n c eo ft h el o c a lg o v e r n m e n to nt h em a c r o a d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l sf r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s ，i n c l u d i n gp r i n c i p a l a g e n tt h e o r y , g a m et h e o r y , r e n ts e e k i n gt h e o r y i v ep o i n t e do u tt h a tt h ec u r r e n ti m p e r f e c ti n s t i t u t i o n h a sc a u s e dt h ed i s t o r t e db e h a v i o r so ft h el o c a lg o v e r n m e n t i ns u c hi n s t i t u t i o n ，t h e c e n t r a lg o v e r n m e n t ，a sap r i n c i p a l ，r e i n f o r c e sa n dc o n t r o l st h el o c a lg o v e m m e n t m a i n l yb ys e t t i n gp o l i t i c a la c h i e v e m e n tg o a l s t h e s e p o l i t i c a la c c o m p l i s h m e n t s v e r yl i k e l yh a v em i s l e dt h el o c a lg o v e r n m e n tt ot h ew r o n gd i r e c t i o n u n d e r n e a t ht h e d e c e n t r a l i z e di n s t i t u t i o n ，t h e l o c a l g o v e r n m e n t h a s g r a d u a l l y r e v e a l e di t s i n t e r e s t s d r i v e nm o t i v a t i o na n di n i t i a t e st h ec o m p e t i t i o nw i t ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n t o v e rp r o f i t sb ym e a n so fd e f y i n ga g a i n s tt h ec e n t r a la d j u s t m e n t sa n dc o n t r o l s m o r e o v e r , d u r i n gt h eg o v e r n m e n t - l e di n n o v a t i o n ，m a n yl o c a lg o v e r n m e n to f f i c i a l s h a v eo b t a i n e dm o r er e n ts e e k i n go p p o r t u n i t i e st h a ta r ec o m p l e t e l yb a s e do na n d d r i v e nb yp e r s o n a lb e n e f i t s ，w h i c ha l s od e t e r i o r a t e st h ee x e c u t i o no ft h ec e n t r a l a d j u s t m e n tp o l i c y c h a p t e r4 b a s e do nt h ea n a l y s i ss t a t e da b o v e ，ip r o p o s e ds t r a t e g i e sa g a i n s tt h e d e 聊n ga c t i o n sf r o mt h el o c a lg o v e m m e n t ：u s el a we n f o r c e m e n t st or e g u l a t ea n d a l l e v i a t et h eu n c o o r d i n a t e dr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ， e x e r c i s ep r o p e ri n c i t e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o nt or e i n f o r c et h er e g u l a t i o no nt h el o c a l g o v e r n m e n t ，i np a r a l l e lw i t hr e f i n i n gt h em a c r oa d j u s t m e n ta n dc o n t r o ls y s t e m k e yw o r d s ：r e a le s t a t em a r k e t ；b e h a v i o ro f l o c a lg o v e r n m e n t ；m a c r oa d j u s t m e n t s a n dc o n t r o l so fc e n t r a lg o v e r n m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：毒舟踟哆 知7 年弓月“日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( 、) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：毒；哈龄 导师签名： 日期：驯7 年弓月2 多日 日期：年月日 第一章导言 第一章导言 第一节选题背景及意义 宏观调控是中央政府为实现国家经济的稳定和协调发展，利用经济手段、法 律手段和必要的行政手段对国家的宏观经济所作的调节与控制。调控的效率、效 果不仅取决于当时的宏观经济环境，更依赖于地方政府在调控中的行为。地方政 府在宏观调控的贯彻过程中扮演着极为重要的角色。作为地方利益的主体和宏观 管理的中间层次，地方政府所作的经济决策既要使本地区社会福利最大化，也要 尽量满足自身利益的需要，同时还要考虑中央政府施加的压力极其满意程度。因 此，地方政府总是在不断权衡地方与中央的利益，并作相机抉择。地方政府的行 为有时会对经济发展具有重大推动作用，帮助中央的宏观调控政策取得积极效 果，使其得以顺利贯彻实施。有时则会延滞经济的发展，当中央政府的调控政策 与地方政府的利益相冲突时，地方政府可能采取推诿或消极执行的态度，使宏观 调控达不到中央政府的预期甚至收效甚微。从“经济过热调控到“取缔市场保 护主义 ，从“环境保护问题 到“减轻农民负担 ，中央政府在宏观政策的执行 过程中都或多或少地受到了来自地方政府的阻力。2 0 0 5 年以来中央政府对于房 价的调控更是凸现了地方政府的不合作。2 0 0 7 年全国两会上，房地产仍是热点 话题，而关乎国计民生的房价问题又是重中之重。根据参考消息北京参考 的调查显示，2 0 0 7 年两会期间有关房地产的话题中，房价走势的关注度最高， 为3 1 7 6 ，有接近6 2 的被调查者认为，今年房价仍将继续上涨。其中，3 0 多的网民认为房价不但会上涨且涨幅将很明显。分析房价持续上涨的原因，认为 是因为“地方政府出于对地方利益考虑，调控措施执行不力 的网民最多，中央 政府的权威性受到质疑。可见，地方政府行为对中央政府调控效果的影响问题 已不容忽视。 那么，探讨如何理顺中央政府与地方政府的关系，规范地方政府的行为，使 中央的宏观调控更有效率，就显得具有重要意义，而欲从根本上解决此问题就需 。此数据来源于参考消息北京参考，“全国两会房产热点话题调查”，新浪网承办， h t t p ：s u r v e y n e w s s i n a c o m c n v o t e r e s u l t p h p ? p i d = 1 4 7 7 9 ，数据截至2 0 0 7 年3 月8 日2 2 ：2 5 论地方政府行为对中央宏观调控的影响以房地产市场为例 要深入分析地方政府在调控过程中的行为原因以及它是如何对中央的宏观政策 产生影响的。有鉴于此，本文选择了“论地方政府行为对中央宏观调控的影响一 一以房地产市场为例”作为研究主题，以公众最为关心的房地产市场为切入点， 从地方政府的执行角度解析房价持续高涨的原因及其对房价调控政策的影响，并 借鉴公共选择理论，制度经济学及博弈论等经济学理论深入分析了我国地方政府 行为的动因及其对中央宏观调控的影响，进而为协调中央与地方关系，规范地方 政府行为，使中央调控政策得以顺利实施提供了引玉之砖。 第二节国内外研究现状 地方政府作为经济的推动者，在经济发展中发挥着重要作用，其行为一直以 来也成为研究的重点，有了相当积累。公共选择理论，制度经济学理论及博弈论 对地方政府行为的研究具有重要意义。需要指出的是，在对地方政府行为的研究 中所依据的理论观点无论从公共选择角度也好，制度经济学或搏弈论角度也罢， 并非相互独立，而是互相联系，互为交叉，共同发展的，在此仅概述其中为本文 所重点关注的理论观点。 蒂布特( t i e b o u t ，1 9 5 6 ) 在一个关于地方支出的纯理论中提出了著名的 蒂布特模型，探讨了通过地方性公共产品的提供促进各地方政府进行竞争的可能 性。他指出居民可以通过“以足投票 ，选择一个公共福利和成本最符合其偏好 的社区居住，因此具有相同偏好的居民会聚集在某一社区的周围，而该社区也会 提供更有效率的服务满足居民需求，从而使得资源得以有效配置。蒂布特模型可 以用来解释地方政府在地区间竞争中的经济行为，揭示了“退出”机制对政府的 约束作用：如果地方政府的行为违背了辖区居民的利益，居民就可以以退出相威 胁。尽管不少经济学家对蒂布特模型提出了质疑，但是不能否认蒂布特模型对 现实的解释力。奥茨( o a t e s ，1 9 6 9 ) 在蒂布特的基础上，采用实证分析的方法 论证了在公共服务水平不变的情况下，税负与房地产价值负相关；在税负不变的 情况下，公共服务水平与房地产价值正相关。奥茨的研究表明居民在选择居住地 。对蒂布特模型的质疑主要针对此模型严格的假设条件，包括“个人被认为是完全流动的”，“人们对于他 们在每个社区将接受的公共服务和他们必须支付的税收具有完全的信息”，“不同地区政府提供的公共产品 在品质、数量、种类方面有差异”等等 2 第一章导言 时会权衡公共服务带来的收益和税负导致的成本，在居民的约束下地力政府有最 有效地供给公共产品的动力。这在一定程度上验证了蒂布特的理论。 皮科克( a l a np e a c o c k ) 进一步把公共选择理论的研究分为三个大的政治市 场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家 把政策“卖 给选民，选民则支付选票；在政策供给市场上，官员为实现当选提 供不同的行政手段；在政策执行市场上，皮科克分析了政策执行的效果。李军杰， 钟君( 2 0 0 4 ) 在此框架内从公共选择视角讨论了转型期的我国地方政府在既定约 束条件下追求利益最大化的理性经济人行为，认为“在信息传递链条过长和监督 约束不力条件下，地方政府具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾 向”，在片面的政绩评价标准的激励下地方政府具有有限理性和追求垄断租金最 大化的冲动。比如，在政策供给市场上，我国地方政府的行为符合“女巫模型 的描述： 基于政绩显示，地方政府采取机会主义行为和短期行为。由于地方政 府是某种公共服务的惟一并且是垄断的提供者，他们往往比中央和普通消费者掌 握更多的关于某种公共产品的信息，这使他们得以勒索消费者( 更多的收费) 和 敲诈中央政府( 更多的预算) ，况且更多的预算意味着更多的支出从而更多的政 绩显示。 “财政联邦主义 中最重要的概念就是分权，斯蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 5 7 ) 在 地方政府功能的有理范围一文中，认为地方政府掌握更多的信息，比中央政 府更接近民众，探讨了地方分权的经济学理由。钱颖一认为财政分权在中国经济 转型中起了关键作用，它引入了地方政府之间的竞争，使得各地方政府努力提供 一个良好的环境以吸引生产要素向本地区流入。钱颖一和温加斯特( q i a n & w e i n g a s t ，1 9 9 6 ) 认为分权改革创造了一个来自地方和基层的改革支持机制，并 且在一定程度上可以对中央政府形成经济上的制约，但钱颖一等人没有充分考虑 不同地方政府在面临同一政策时反应的不同。陶然( 2 0 0 3 ) 则指出由于各级政府 间存在信息不对称，各地区社会经济结构存在差异，因此，面对中央政府的管制 措施时，地方政府在具体实施上会表现出不一致，形成各地方政府经济干预力度 的差异。杨灿明( 2 0 0 0 ) 从地区经济结构和市场结构相结合的角度研究了非规范 李军杰，钟君中国地方政府经济行为分析基于公共选择视角阴中国工业经济，2 0 0 4 ，( 4 ) ：2 7 - - 3 4 圆女巫模型( w i c k e dw i c km o d e l ) ( 乔b 史蒂文斯，1 9 9 9 ) 主要用来描述地方政府基于自身垄断租金 最大化而实施的政府机会主义行为，其后果完全是破坏性的 论地方政府行为对中央宏观调控的影响以房地产市场为例 性分权的影响，他认为，中国政府间财政分权改革未真正到位，- 冲决与地方之间， 以及地方与地方之间还未达成一种制度规范下的力量均衡。这种不规范的分权改 革带来了市场的分割、区域间交易费用的提高和地方政府对地方企业控制的加 强。周业安( 2 0 0 3 ) 认为政治上的集权和经济上的分权会带来地方政府之间为了 政治利益展开经济资源的争夺。集权的政治体制和分权的经济体制产生了特殊的 政府结构，中央对地方的政治绩效考察依赖于地方的经济绩效表现，后者迫使地 方政府追求经济资源的扩张。他将地方政府划分为“进取型、保守型、掠夺型” 三种类型，建立了一个博弈模型来分析地方政府行为。陈抗等( 2 0 0 2 ) 构建了一 个中央与地方的博弈模型，表明当财政集中度增大时，地方政府的行为可能从“援 助之手”转变为“攫取之手”。在对地方政府腐败行为的研究中，h u t h e r 和s h a h ( 1 9 9 8 ) 通过实证检验得出，财政分权有助于减少地方政府的腐败行为。t a n z i ( 2 0 0 0 ) 认为，财政分权与腐败存在一定的相关性，地方政府比中央政府更容 易发生腐败行为，因为中央政府官员通常比地方政府官员理性，而且比地方政府 官员有好的前途。地方政府官员拥有较少的提升机会，工资较低，与当地居民接 触较多。a r i k a n ( 2 0 0 4 ) 用模型说明了财政分权使竞争性的地方政府数量增加， 腐败行为的空间很少，而只有地方政府数量较少时，才容易发生腐败行为。他通 过实证检验也发现，财政分权的程度越高，腐败现象越少。 综观国内外对此问题的研究历史与现状，国外学者对地方政府行为的研究主 要侧重于地方政府如何有效提供公共产品问题上，而对地方政府在中央政府宏观 调控下所采取的异化行为分析较少。这是因为发达的市场经济是以法治为基础 。的，政府的任意行为受到法律约束。而国内学者的研究考虑到了我国现行的分权 模式，强调了经济转型时期地方政府在经济发展中的主导作用及政府主体目标的 多重性，但在对地方政府行为的解释中，深入分析地方政府对中央宏观调控政策 反应的学者并不多，对地方政府行为的研究多集中在地区间的横向竞争上。 第三节研究方法及结构安排 本文试图以地方政府在房价调控中的行为为切入点，运用公共选择理论、博 。杨灿明，赵福军财政分权理论及其发展述评叨中南财经政法大学学报，2 0 0 4 ，( 4 ) ：3 一l o 4 第一章导言 弈论、制度经济学等思想和分析方法，尝试对宏观调控中的地方政府行为进行比 较深入的分析，从而为规范地方政府行为，使中央宏观政策j t r 页n 实施找到切实可 行的解决途径。 本文正文部分共三章： 第二章从回顾中央政府的房地产政策实施过程及实施效果入手，指出房价居 高不下背后的一个重要原因是地方政府利益引起的地方政府行为扭曲所致，通过 对高房价背后地方政府的利益和中央政府的损失进行分析，为下一章从博弈论角 度探索地方政府行为做了铺垫。 第三章以地方政府面临的制度环境为分析起点，从委托代理关系，博弈论， 寻租理论等角度解释了地方政府在中央政府宏观调控中的行为及产生的影响，从 三个方面指出了地方政府此种行为的原因：我国财政分权和行政纵向集权制度存 在缺陷；中央政府在委托代理关系中以政治晋升为主的激励手段导致地方政府行 为扭曲；中央政府对地方政府行为缺乏有效制约等。 第四章针对前两章分析指出的问题，主要从三个方面提供了政策建议：一是 借鉴法国的分权改革经验规范中央与地方的关系，包括用法律进行规范，适度下 放税收立法权，进行组织制度创新等；二是从激励与约束角度规范地方政府的行 为，包括完善政绩评价体系，建立有效监督机制，减少行政级次以解决信息传递 链条过长等问题；三是对中央宏观调控体系进行完善，包括使调控的数据依据准 确及时，调控的手段更为合理等等。 5 第二章房价调控中的地方政府行为 第二章房价调控中的地方政府行为 第一节中央政府的房地产调控政策及其实施效果 一、中央政府房地产调控政策回顾 中央对房地产市场的宏观调控早在2 0 0 3 年就已开始启动。针对我国固定资 产投资规模过大，房地产投资项目升温过快等现象，中央政府首先启动了金融方 面的调控政策。2 0 0 3 年6 月5 日，中国人民银行下发了关于进一步加强房地 产信贷业务管理的通知( 银发 2 0 0 3 1 2 1 号) ( 又称1 2 1 号文件) ，规定对购 买高档商品房、别墅或第二套以上( 含第二套) 商品房的借款人，适当提高首付 款比例，不再执行优惠住房利率规定。然而房地产业的投资热度丝毫未受影响， 反而有愈演愈烈之势。2 0 0 4 年3 月3 0 日，国土资源部、监察部联合下发了“8 3 1 土地政策”，从源头上规范土地市场，规定8 月3 1 日以后，国内土地市场将不得 再采用协议方式出让经营性土地使用权，国有土地使用权必须以公开招标、拍卖、 挂牌的方式出让。接着国务院发出通知，要求房地产开发( 不含经济适用房项目) 固定资产投资项目资本金比例由2 0 及以上提高到3 5 及以上，对项目尤其是 大型项目的启动提出了更高的要求。然而房地产市场的供求矛盾日益明显，住宅 价格上涨迅速，此前的调控收效甚微。因此中央政府在2 0 0 5 年继续出台了以遏 制房地产投机行为，稳定房地产价格为目的的一系列政策措施。如关于做好稳 定住房价格工作的意见，主要内容包括“规划调控，改善住房供应结构”，“加 大土地供应调控力度，严格土地管理 ，“调整住房转让环节营业税政策，严格税 收征管 ，“加强房地产信贷管理，防范金融风险”，“明确享受优惠政策普通住房 标准，合理引导住房建设与消费 ，“加强经济适用住房建设，完善廉租住房制度 ， “切实整顿和规范市场秩序，严肃查处违法违规销售行为 和“加强市场监测， 完善市场信息披露制度”等。2 0 0 6 年，国务院进行了更进一步的调控，出台了 六项针对性措施( 称之为“国六条”) ，包括对新建住房结构提出具体比例要求， 调整住房供应结构；进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，完善住房转 7 论地方政府行为对中央宏观调控的影响以房地产市场为例 让环节税收政策，制止囤积土地行为；合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓 被动性住房需求过快增长。在接下来的三个月里，关于调整住房供应结构稳定 住房价格的意见( 即3 7 号文，国务院九部委发) 、关于落实新建住房结构比例 要求的若干意见( 即1 6 5 号文，建设部等六部委发) 、关于规范房地产市场外 资准入和管理的意见( 即1 7 1 号文，建设部等六部委发) 、关于个人住房转让 所得征收个人所得税有关问题的通知( 国家税务总局发) 、关于进一步加强房 地产信贷管理的通知( 银监会发) 、关于规范房地产市场外汇管理有关问题的 通知( 外汇管理局发) 、关于加强土地调控有关问题的通知( 国务院发) 等措 施又相继出台。可见，中央政府以稳定房价涨幅，规范房地产市场为目的的调控 政策措施越来越细，调控手段从行政指令到税收调节，调控内容从土地管理到银 行信贷，调控目标从抑止需求到限制供给，可谓一应俱全。 二、房地产调控政策的实施效果 中央对于房地产的宏观调控可谓疾风骤雨，力度之大，政策之多，重视程度 之高，在房地产行业乃至其他行业的调控中还未曾出现，尽管调控政策取得一定 成效，却无法令公众满意，街头巷尾间“买房难的感叹不绝于耳。在中央对房 地产市场实行调控四年后，2 0 0 6 年前三个季度全国固定资产投资中，房地产开 发投资为1 2 9 0 2 亿元，同比增2 4 3 ，尽管第四季度有小幅回落，但2 0 0 6 年全 年房地产开发投资仍然增长2 1 8 ，同比加快；2 0 0 6 年1 2 月份全国7 0 个大中 城市房屋价格同比上涨5 4 ，其中北京房价不仅领涨全国，而且自2 0 0 5 年7 月 份以来，房价已连续1 5 个月上涨；在全国大中城市房价大幅上涨的同时，带动 了中小城市的房屋价格也普遍上涨，有些城市的房价上涨达到了惊人的地步，如 2 0 0 6 年1 2 月涨幅较大的城市中秦皇岛1 1 8 ，厦门9 1 。2 0 0 7 年1 月全国房 价继续呈上涨态势，7 0 个大中城市房屋销售价比去年上涨5 6 。 第二节高房价背后的地方政府利益与中央政府损失 。新华网综述：0 6 中国楼市且调且涨有些措施未全部到位【e b ，0 l 】 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n h o u s e 2 0 0 6 1 2 0 8 c o n t e n t _ 5 4 5 4 0 2 3 h t m , 2 0 0 6 1 2 - 0 8 。新浪网京涨沪跌7 0 个城市房价继续攀高 e b 0 l 】 h t t p ：h o u s e s i n a c o r n c n s c a n 2 0 0 7 一o l - 1 9 0 8 2 8 1 7 1 3 2 9 h t m l ，2 0 0 7 - o l 一1 9 第二章房价调控中的地方政府行为 为何中央政府频频出台调控政策却难以奏效? 其中个主要原因应归咎于 地方政府在利益上与中央政府的博弈。从一定层面来看，房地产价格的上涨是由 地方政府主导的：一方面地方政府为捞取政绩进行大量的拆迁工程，刺激市场需 求，同时提高拆迁的补偿标准；另一方面利用手中特权从农民手中低价征用耕地， 然后高价卖给开发商，获取几倍甚至几十倍的高额利润。有些地方还与房地产商 勾结，进行违规操作，擅自挪用国有资金。在2 0 0 6 年轰动全国的上海社保基金 案中，查出上海社保基金和国有资金中有7 0 亿流向了房地产行业，数目之大令 人震惊。 地方政府为何对房地产行业如此热衷? 这与高房价背后的地方政府利益密 不可分。首先，地方政府可以从高房价中获取财政利益。近年来，不少城市打着 “经营城市 的幌子，实为“贩卖土地”，利用对土地一级市场的垄断经营权， 从农民手中低价购进，经土地储备中心整理后以“熟地 高价卖出，从出售土地 中得到了大笔的财政收入，其中还包括与房地产业有关的大量税收。根据全国人 大副委员长盛华仁提供的数据，地方政府通过土地批租获得了大量收益，2 0 0 1 年到2 0 0 3 年间，地方政府的土地出让收入为9 1 0 0 亿元。而在1 9 9 8 年，这个数 据不过区区6 7 亿。由此可见土地出让之热。统计表明，在整个房地产的建设、 交易过程中，政府税：费收入占到了房地产价格的将近3 0 - - 4 0 左右。如果 再加上占房地产价格2 0 - - 4 0 的土地费用，地方政府在房地产上的收入将近 占到整个房地产价格的5 0 - 8 0 。 近年来房地产业和建筑业已发展成为地方 财政的支柱性收入和地方生产总值的主要组成部分。以建筑业为例，如表2 1 所示，上海市建筑业总产值占上海市g d p 的比重从2 0 0 1 年的1 3 8 5 上升到了 2 0 0 5 年的2 0 6 4 ；浙江省建筑业总产值占浙江省g d p 的比重更是从2 0 0 1 年的 2 5 6 4 跃升至3 5 1 2 。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税 收，是地方税收中增幅最大的两大产业，比如在绍兴、金华和义乌，去除难以准 确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内 收入的4 0 ，而出让金净收入占预算外收入的6 0 左右。 为了支撑地方政府不 断增长的支出，地方政府有理由纵容房地产市场的非理性繁荣。其次，由于中央 回陈芳上海7 0 亿国有资产借道委托贷款进入房地产业【e b ，0 1 】 h t t p ：n e w s p a p e r m o f c o m g o v c n a a r t i c l e c a i j y w 2 0 0 6 11 2 0 0 6 11 0 3 6 2 4 7 8 9 h t m l ，2 0 0 6 - l l 0 4 。赵晓利益集团图谋操纵经济决策 e b o l 】h t t p ：w w w x s c h i n a o r g s h o w p h p ? i d = 7 9 1 8 ，2 0 0 6 11 2 2 国王军“土地财政”的动力结构忉晾望新闻周刊，2 0 0 5 ，( 3 7 ) ：2 6 - - 2 7 9 论地方政府行为对中央宏观调控的影响以房地产市场为例 政府对地方政府官员的考核主要依据地方经济的发展数据，比如国民生产总值、 投资规模、财政收入等，过分强调数量上的增长，导致地方政府的行为通常以“政 绩 为导向，而投资巨大的房地产业正是拉升财政收入和地区生产总值的最佳项 目。为了城市的“面子 ，显示现任地方政府班子的“丰功伟业”，地方财力过多 投向了城市建设，导致城区建设奢华，农村景象凋敝，这实际上是官员政治晋升 导向下，地方财力的扭曲配置。最后，在支持高房价的背后，地方政府官员对权 力的追求也是不容忽视的力量。房地产商为了能低价得到土地，往往采取不正当 手段对主管土地审批的地方政府官员进行贿赂，在取得土地后擅自改变土地用 途，而本应该起监督制约作用的政府官员却听之任之。 表2 一l2 0 0 1 年 - 2 0 0 5 年一些省市建筑业总产值占地方g d p 比重单位： 年掰 趱区 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 2 0 0 5 北京 2 3 9 32 4 3 62 5 2 82 7 3 42 7 5 0 天津1 5 0 4 1 8 8 82 0 2 02 1 0 l2 0 4 0 山西1 5 3 51 9 2 31 8 9 21 9 9 52 0 3 2 辽宁 1 5 1 21 5 3 81 6 9 41 8 6 61 8 5 0 上海1 3 8 5 1 4 3 21 7 8 62 0 9 22 0 6 4 江苏 1 9 2 62 0 7 42 2 4 62 4 3 62 3 8 7 浙江 2 5 6 42 8 5 23 2 2 23 3 4 43 5 1 2 安徽1 2 。9 8 1 5 0 l1 5 8 7 1 6 5 71 7 。9 3 福建 9 0 69 0 11 1 0 21 1 6 51 3 3 0 江西 7 7 71 0 0 01 2 8 01 3 3 61 3 9 5 山东1 0 7 01 1 2 01 2 2 61 3 1 l1 3 5 5 湖北1 3 6 31 5 1 11 8 3 51 9 7 42 0 6 9 湖南 1 2 7 81 4 3 51 7 5 71 8 2 21 8 7 3 广东9 4 09 9 4 9 5 7 1 0 0 89 8 3 资料来源：国家统计局：中国统计年鉴- 2 0 0 6 ) ，中国统计出版社，2 0 0 6 年5 月 高房价背后是地方政府的财政利益、政绩利益及地方政府官员的寻租收益， 而对于中央政府来说却是利益损失，高房价也对中央政府的执政能力提出了挑 战。首先，高房价意味着投资于房地产行业有利可图，那部分高于社会平均利润 率的收益便成为投资商觊觎的肥肉，大量资金涌向房地产企业，造成其他生产性 行业资金缺乏，产业发展不协调，土地投机的倾向严重。其次，由于房地产企业 1 0 第二苹房价调控中的地方政府行为 进行开发投资的主要资金来源是银行贷款，房地产泡沫破灭会产生大量的呆坏 帐，产生金融风险，影响经济发展。再次，房价是关系国计民生的重要问题，我 国的现状是由于房价上涨，房地产的持有者和非持有者的贫富差距日益拉大，大 多数人买不起房子或成为“房奴 ，导致了新的社会分配不公，不利于社会秩序 的稳定，这与中央政府构建和谐社会的目标背道而驰。最后，在中央政府对房地 产市场屡次调控，政策频出之后，房价依然火爆，虽然一些城市的房价增幅趋缓， 但于公众的期望仍有相当大的距离。公众对房地产商的声讨，对地方政府行为及 中央政府调控手段有效性的质疑都是对中央政府权威和执政能力的挑战。 第三节利益驱动下的地方政府行为 地方政府是拥有一定国家权力的主体，承担着地方管理者的角色，可以凭借 政权力量直接或间接作用于经济领域。同时，地方政府拥有一定的财产和收入， 并可对其进行运用，从而对经济的运行施加影响和控制。尽管地方政府与中央政 府有着许多一致的目标、行为及社会利益，都是社会公共利益的集中代表者、公 共权力的掌握者和公共政策的制定者，但它们的管辖范围不同，除去空间范围的 不同外，地方政府与中央政府所管辖的事务范围也不同，由此形成了各自的利益。 地方政府作为中央宏观调控政策的执行者，其行为应以维护国家整体利益为出发 点，以最大化社会福利为目的。而作为地方经济政策的制定者和实施者，地方政 府的行为又具体指向了最大化本地区居民的利益。为提高本地区公共产品的供 给，改善本地的公共服务质量，地方政府需要不断提高财政收入，以此作为各方 面支出的强大保障。但是，在地方政府行使以上职能的同时，我们不能忽略其本 身的利益对其行为的影响。公共选择理论认为地方政府也是追求自身利益最大化 的“理性经济人”，作为一个整体组织，地方政府也拥有本身的利益、价值和权 力基础，追求预算的最大化，具有自我膨胀的倾向，并通过自我权力扩张为政 府人员谋取经济利益和政治利益的最大化，同时，其内部官僚集团的自身利益可 能导致政府行为的变异。 为了本地居民和自身利益的最大化，地方政府确定了首要目标追求本级 。杨冠琼政府治理体系创新【m 】北京：经济管理出版社，2 0 0 0 第3 1 8 页 1 1 论地方政府行为对中央宏观调控的影响以房地产市场为例 政府财政收入增长。地方政府调动其掌握的一切资源，为这一首要目标服务， 本级政府财政收入的最大化成为其一切行为的出发点。那么，不可避免的，地方 政府除了向中央政府追求一定程度的政策性优惠外，便把目光投向了能产生最大 经济利益的场所，而房地产市场正是地方政府一直寻找的“宝地”。 以呼和浩特市为例，2 0 0 4 年呼和浩特市商品房均价为每平方米1 6 0 0 元左右， 一些政府领导担心低房价很难吸引大开发商，制约了城市建设，于是，该市在 2 0 0 4 年底把土地收储中心调整为政府直属机构，还专门从北京引进一家专业公 司作为土地运营顾问，进行土地价值评估拍卖和招商活动。2 0 0 5 年，在专业公 司的帮助下，该市通过“招挂拍 出让土地8 0 0 0 多亩，土地价格从2 0 0 4 年底的 每亩3 0 万元左右提升到5 0 万元以上，最高达到3 0 0 万元。市政府的土地净收益 超过4 亿元。与此同时，该市商品住房平均销售价格也从2 0 0 4 年的每平方米1 5 9 0 元陡然升到2 0 0 5 年的2 4 0 0 多元。2 0 0 5 年1 月至1 1 月，全市住宅投资同比增长 8 1 0 8 ，而对经济适用住房的开发投资同比竟然下降了6 4 8 1 。 面对巨大的财政收益诱惑，地方政府的自身利益与作为宏观调控执行者的身 份相冲突的时候，