（思想政治教育专业论文）我国老年人养老问题研究.pdf

摘要 2 0 0 1 年开始我国己进入快速老龄化阶段，每年增加5 9 6 万老年人口，年均 增长速度达到3 2 8 ，大大超过总人口年均0 6 6 的增长速度。2 0 5 0 年，老年 人口将超过4 亿，约为少儿人口的2 倍。中国的老龄化和资本主义国家的老龄 化相比，带有明显的中国特色，集中体现在老龄化速度快、人口分布不均衡、 高龄人口持续增长、绝对数量大、老龄化超前于经济发展水平和农村老龄化问 题突出等方面。这与建国以来人民生活水平提高和计划生育政策紧密相关。人 口老龄化给中国的经济、社会、政治、文化等方面的发展带来了深刻影响，庞 大老年群体的养老、医疗、社会服务等方面的需求压力越来越大，这为科学发 展观和构建和谐社会带来了重大挑战。为了维护稳定和持续的发展，解决老龄 化问题不可回避。本文探讨了老年人养老问题研究的意义，我国现存的养老方 式和主要问题，提出我国现存两种基本养老方式，目前农村养老问题严重，城 市养老存在缺陷，政府认识尚不明确。在此基础上，根据中国国情，本文提出 了解决老年人养老问题政府应发挥主导作用，大力推进农村养老保险制度建设， 城市应创新养老方式，实现养老保障事业和社会经济发展的良性循环的思路和 对策，以将老龄问题作为2 1 世纪的重要国情和紧迫任务来对待，充分利用眼下 的战略机遇期做好应对老龄社会的各项准备。 关键词：老年人养老；政府主导；社会保障。 分类号：c 9 1 3 6 a b s t r a c t c h i n ah a de n t e r e dap h a s eo fr a p i da g e i n ga n dp o s s e s s e da5 9 6m i l l i o n a n n u a l l yi n e a s eo fa g e dp o p u l a t i o ns i n c e2 0 01 ，谢ma3 2 8 a v e r a g ea n n u a l g r o w t hr a t e t h i sw a sm u c hh i g h e rt h a n0 6 6 ，t h ea n n u a la v e r a g eg r o w t hr a t eo f t o t a lp o p u l a t i o n i n2 0 5 0 ，t h ee l d e r l yp o p u l a t i o nw i l lb eo v e r4 0 0m i l l i o n , a b o u t t w i c et h ep o p u l a t i o no fc h i l d r e n c o m p a r e dw i t l lc a p i t a l i s tc o u n t r y , t h ea g e i n go f c h i n aw a sc h a r a c t e r i z e db yf a s ta g e i n g ，e x t r e m e l yu n e v e np o p u l a t i o nd i s t r i b u t i o n , a b s o l u t es u r p l u sp o p u l a t i o no fa g e ，a h e a do ft i m ea n dt h ep r o m i n e n tc o u n t r y s a g e d n e s sp r o c e s s t h i sw a sc a u s e db yt h ei m p r o v e m e n to fl i v i n gs t a n d a r d so fp e o p l e a n df a m i l y p l a n n i n gp o l i c y a g e i n gb r o u g h ta b o u tap r o f o u n di m p a c to i lp o l i t i c a l ， e c o n o m i c ，c u l t u r a l ，s o c i a la n df a m i l yl i f ea n dc a u s e dad e s p e r a t e l yd e m a n d sf o r m o r em e d i c a la n ds o c i a ls e r v i c e s ，p r e s e n t i n gm a n yc h a l l e n g ef o rh a r m o n i o u s s o c i e t ya n dt h es c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t f o rc o n t i n u a b l es t a b i l i t ya n d d e v e l o p m e n t , t h ea g e i n gc a n n o tb en e g l e c t e da n dw a su r g e n t l yn e e d e dt ob e d i s c u s s e da n dr e s o l v e d i nt h i st h e s i s ，t h es i g n i f i c a n c e s ，p r e s e n ts t a t u sa n dm a i n i s s u e so ft h e o l dc a r i n gw e r ed i s c u s s e d t w om a i nk i n d so fe x i s t i n gm o d e sw e r e c a r e f u l l yd e m o n s t r a t e d t h ep r o b l e m so fp r o m i n e n tc o t m t r y sa g e d n e s sp r o c e s s ， l i m i t a t i o no fa g e i n gp r o b l e mi nu r b a nc o m m u n i t y ，a n di n s u f f i c i e n ta w a r e n e s so n a g e i n go fg o v e r n m e n tw e r er a i s e d t h r o u g ht h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ea u t h o rb e l i e v e s t h a tt h eg o v e r n m e n ti st h el e a d i n gf a c m r ，a n ds h o u l da d v a n c et h ec o n s t r u c t i o no ft h e o l d a g ei n s u r a n c es y s t e mi l lr u r a la r e a sa n di n n o v a t i o no f m o d e so ft h eo l dc a r i n gi n u r b a np o p u l a t i o n s f i n a l l y ，t h eb e n i g nc i r c l eo fo l d a g e s e c u r i t ys y s t e ma n d s o e i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n tc a nb ee s t a b l i s h e d a g e i n gi st h em o s ti m p o r t a n ta n d u r g e n tw o r k i n21 s t c e n t u r ya n dw es h o u l dc h e r i s ha n dm a k eg o o du s eo f t h ep e r i o d o fs t r a t e g i co p p o r t u n i t yt op r e p a r ef o rt h ec o m i n go fa g e i n g k e yw o r d ：t h eo l dc a r i n g ； g o v e r n m e n td o m i n a n c e ； s o c i a ls e c u r i t y b p e n o tc 9 1 3 6 2 引言 人口既是社会生产活动的主体，又是各种产品和服务的消费者，人口的年 龄结构变化必然会对社会各方面产生重大影响。人口老龄化是人口再生产规律 作用的结果和“人口转变过程中的必然现象 ，也是人口发生革命性变化后的必 然趋势，亦是世界人口发展的普遍趋势和社会进步的重要体现，任何国家都很 难避免。随着人类的生产、生活跨出家庭、社区的领域，生产、生活走向社会 化，人口老龄化的危险由个人的老年生存危险逐步扩展为一国的社会危险，政 府通过实施社会保障来处理一系列的经济、社会问题己成为必要和可能，通过 采取一系列社会保障措施来解决个人的老年生存危险，进而消除影响社会安定 的一些危险己成为大多数国家的共识和选择。我国的老龄化问题有我国自己的 特点，它集中体现在老龄化速度快、人口分布不均衡、高龄人口持续增长、老 年人1 2 1 绝对数量大、老龄化超前于经济发展水平和农村老龄化问题突出等方面。 如果应对失败，我国在本世纪下半叶将可能面临严重经济社会危机。反之，成 功解决了老龄化问题，将为维护社会稳定和持续发展奠定重要基石。 本文首先界定了有关概念，然后探讨了国外解决老龄化问题的做法和思路。 在此基础上系统探讨分析了我国社会养老方式的现状和存在的主要问题，并提 出了解决这些问题的对策和思路。 第一章老年人养老问题研究的意义 2 0 0 1 年我国社会进入快速老龄化时期，每年增加5 9 6 万老年人口，年均增 长速度达到3 2 8 ，大大超过总人口年均0 6 6 的增长速度。2 0 5 0 年，老年人 口将超过4 亿，约为少儿人口的2 倍。由此，老年人养老问题的研究和解决极 为紧迫。 1 、老龄化概念 人口学认为，当老年人口在人口中的比例增大时，称之为人口老龄化。人 1 2 老龄化一词，来源于英语a g e i n go fp o p u l a t i o n ，也可译为人口老化。不过， 大多数人认为用人口老龄化比用人口老化更恰当，因为“人口老龄化”重点强 调“年龄”，有“增龄的本意，并且“老龄化 符合国际规范；而用人口老化 有可能引起误解，误为“衰老”，因为人口老龄化不等于人口衰老。所以，约定 成俗，我国大多数人都译为“人口老龄化，与之对应，我国普遍使用老龄问题、 老龄委员会、老龄工作和老龄事业等词。 老龄化包括人类个体老龄化和人类人口( 或群体) 老龄化。老年学研究中 许多问题大多只涉及个体老龄化，特别是在健康和心理方面的问题绝大多数只 同个体有关。从最严格的科学定义来说，人口老龄化只是指老年人口在总人口 的比例增加的过程。但通常人们对人口老龄化或老龄化的理解常常隐含着指老 年人规模增大、增长速度加快、老年人口在全部人口中比例增加。因为在一般 的人口发展过程中，三者常常是同时出现的，相悖的情况极其罕见。 老龄问题，译自a g e i n g ，指人口老龄化导致的各种问题，有宏观的，也有 微观的；有经济社会问题，也有老年人群体特有的问题，1 9 8 2 年维也纳老龄问 题国际行动计划称前者为发展问题，后者为人道主义问题；有负面的，有正面 的，也有中性的。 老龄工作是指应对人口老龄化的各项工作。首先是指满足老年群体需要的 各项工作，这是大量的、非常具体的、立竿见影的工作。但不能仅仅局限于老 年人的工作，也要重视老龄问题的宏观方面，把人口老龄化可能带来的政治、 经济、社会、文化等负面影响防范于未然，在老年人群体进入老年期以前就做 好准备，诸如养老基金的筹措、中青年健康进入老年期的卫生保健体制、老年 设施的基本建设等等。这类老龄工作着眼于人口老龄化，也涉及其他人口，因 而老龄工作绝不等于老年人工作，常常要涉及全部人口。 4 1 9 5 6 年联合国发表的人口老龄化及其经济社会含义中将6 0 岁以上的 人口占总人口的1 0 以上，或6 5 岁以上的人口占总人口的7 以上，称为老龄 化社会。人口的划分见表1 。 表1 ：年轻、成年和老年型社会人口划分标准 年轻型成年型老年型 6 5 岁及以上老年人口比重4 以下 4 7 7 及以上 o 1 4 岁少年儿童比重4 0 及以上 3 0 - 4 0 3 0 以下 老少比1 5 以下 1 5 3 0 3 0 以上 年龄中位数2 0 岁以下2 0 - 3 0 岁以下3 0 岁及以上 2 、我国人口老龄化特点 中国人口转变一般被认为始于新中国成立，起先是死亡率明显而迅速下降， 而全国性生育率转变则始于7 0 年代初期国家计划生育政策的介入，并迅速由高 生育率水平转向低生育率水平。对中国人口转变较为普遍的观点是，中国人口转 变是社会经济发展和计划生育相互作用的结果，社会经济因素在人口转变中起了 重要的作用【2 3 】。我国的生育率转变是有社会经济发展基础的，这一点可以从全 国一致的计划生育政策而各地不一样的生育水平上得到验证。但是，毫无疑问计 划生育政策大大地加快了我国生育率水平的转变。而加快了的生育率转变也就加 快了人口的老龄化。总之，计划生育不是我国人口老化的根本原因，因为即使没 有计划生育的实施，中国人口也会伴随着社会经济的发展而产生老龄化。但计划 生育是中国人口加速老化的主要原因，也就是说中国强有力的计划生育的开展， 使人口生育率迅速下降，而生育水平急剧持续的下降，必然使中国人口老龄化迅 速展开( n 。 中国二十一世纪人口与发展( 白皮书) 提供的数据显示，中国人口出生 率、自然增长率分别由1 9 7 0 年的3 3 4 3 和2 5 8 3 下降到1 9 9 9 年的1 5 2 3 和 8 7 7 。1 9 8 2 年第三次人口普查时6 5 岁以上老年热口占总人口的4 9 1 ；1 9 9 0 年第四次人口普查是占5 5 7 ；2 0 0 0 年第五次人口普查时占6 9 6 ；2 0 0 5 年全 国1 人口抽样调查主要数据公报显示，截止2 0 0 5 年1 1 月1 日，中国6 5 岁及以 上老年人口超过1 亿，占总人口的比重达7 6 9 。 自1 9 8 2 年第三次人口普查到2 0 0 4 年的2 2 年间，中国老年人口平均每年增 加3 0 2 万，年平均增长速度为2 8 5 ，高于1 1 7 的总人口增长速度。当前中国 老年人口正以年均约3 的速度增长。据国家人口计生委2 0 0 3 年预测，按照 t f r - 1 7 计算，2 0 1 0 年中国6 5 岁以上老年人口将占总人口的8 2 9 ，2 0 2 0 年将 占1 1 9 8 ，2 0 3 0 年将占1 6 6 8 ，2 0 4 0 年将占2 2 5 6 ，2 0 5 0 年将占2 4 4 1 。从 绝对数量来看，2 0 1 0 年中国6 5 岁以上老年人口将增加1 1 3 亿，2 0 2 0 年将增加 到1 7 2 亿，2 0 3 0 年将增加到2 4 2 亿，2 0 4 0 年将在增加到3 2 4 亿人，2 0 5 0 年将 增加到3 4 6 亿人。可见，在今后几十年时间内，中国老龄人口在数量上将超过 0 1 4 岁的少年儿童人口数，老年人口的赡养将取代少年儿童的抚养而成为社会主 要的抚养任务。从2 0 5 1 年到2 1 0 0 年，6 0 岁以上老年人口规模将稳定在3 4 亿人， 老龄化水平基本稳定在3 1 左右，8 0 岁以上高龄人口占老年总人口的比重将保 持2 5 3 0 ，进入一个高度老龄化的平台期。 3 、老年人养老问题研究的紧迫性 由于历史政策和特殊国情的影响，我国老龄化有以下特点： 老龄化速度快。按照1 9 5 6 年联合国发表的人口老龄化及其经济社会含 义标准( 表1 ) ，从表2 可以看出，1 9 6 4 年我国人口类型属典型的年轻型。经 过近2 0 年的时间，到1 9 8 2 年，人口类型已经从年轻型步入成年型。2 0 0 0 年的 人口普查显示，中国的人口年龄结构己进入老年型社会。从成年型向老年型的 转变，我国仅用了大约二十年的时间，而西方发达国家用了几十年，甚至上百 年的时间才完成，我国人口年龄结构的老化速度之快为世界罕见h 1 。 表2 ：1 9 6 4 2 0 0 2 年我国人口年龄结构的变化 人口分布不均衡。我国老龄人口呈“东高西低”状态。在东部经济发达地 区的大中城市，人口已经进入老龄化阶段。上海市老年人口2 0 0 0 年已达2 3 8 6 万，占总数人口的1 8 5 ，预计到2 0 2 5 年将达到高峰4 6 8 8 万，占总人口的 3 2 7 ；北京市2 0 0 0 年老年人口为1 8 8 万，占总人口的1 4 6 到2 0 2 5 年将增到 4 1 6 万，老年人口的比例接近3 0 ，可超过发达国家人口老龄化的程度。吉林 省2 0 0 3 年老龄人口为1 7 0 万，占总人口的6 3 ，预计2 0 2 0 年将达到3 7 0 万， 老年人口的比例为1 3 。而中西部地区，人口老龄化的程度明显低于东部。 高龄人口持续增长【5 】。在人1 5 1 老龄化过程中，老年人1 2 1 内部的年龄结构 也在发生变化，8 0 岁以上的高龄人口在总老年人口中的比重迅速上升。而且高 龄老人年平均增长速度快于6 0 、6 5 岁以上老年人口的增长速度( 图1 ) 。 1 9 6 41 9 9 02 0 1 02 0 2 52 0 4 02 0 6 02 0 钽 图1 ：中国老年人口年龄结构变动趋势( 1 9 5 3 - 2 0 8 0 ) 6 1 老年人口绝对数量大璐1 。我国不仅是世界上人口数量最多的国家，同时也 是老年人口数量最多的国家，号称世界老年人口大国。老年人多是由中国“人 口众多 这一突出国情决定的。由于人口增长的惯性、周期性以及中国人口预 期寿命增长较快，这就决定了中国在本世纪内是世界上老龄人数最多的国家。 6 0 岁以上老年人数将从现在的1 3 亿逐渐增加到4 亿以上，大大超过印度老年 人口。据世界银行统计和预测，1 9 5 0 年，中国6 0 岁及以上老年人口为4 1 6 0 ，7 万人，占世界老年人口总数的1 3 4 ；1 9 9 0 年为9 9 3 5 万人，占世界老年人口 总数的2 1 ；2 0 0 0 年，世界6 0 岁及以上老年人口为6 0 8 亿，中国约1 3 亿； 2 0 2 5 年和2 0 5 0 年，世界分别为1 1 7 亿和2 0 亿，中国为2 8 亿和4 1 亿，始终 占世界老年人口的1 5 。1 9 9 0 年的人口普查显示，我国大陆总人口数是1 1 3 3 6 8 万人，6 5 岁及以上老年人口为6 2 9 9 万，占总人口比例5 6 ；2 0 0 0 年的第五次 人口普查显示，我国大陆总人口数是1 2 6 5 8 3 万人，6 5 岁及以上老年人口总数 为8 8 1 1 万人，占总人口数量的比例约为7 。根据联合国1 9 9 9 年最新预测， 我国2 0 3 0 年与2 0 5 0 年6 5 岁及以上老人占总人口的比例分别为1 5 7 8 、2 2 6 。 2 1 世纪，我国人口老龄化将经历快速老龄化阶段( 2 0 0 1 年 - - 2 0 2 0 年) 、加速老 龄化阶段( 2 0 2 1 年 - 2 0 5 0 年) 和重度老龄化阶段( 2 0 5 1 年 - 2 1 0 0 年) ，那时老 7 匿圈 曩圈u抓曩_绷 曩nu _掀 u -li u_ i掀 _|ln越瞰 薹薹 砉喜 泓 揣 揣 似 年人口规模将从峰值4 3 7 亿回落并稳定在3 亿到4 亿左右。上述数据足以表明 我国本世纪老年人口数量是很庞大的。 我国人口老龄化超前于经济发展水平【7 1 。发达国家是在社会经济发展达到 较高水平、基本完成现代化以后才开始面临人口老龄化问题的，即“先富后老 ， 因此它们具有相当雄厚的经济实力来解决入口老龄化带来的问题。而我国的人 口老龄化是在经济不发达的情况下到来的，即“未富先老。目前世界上已经进 入人口老龄化的国家或地区经济都较发达，人均国民生产总值大部分在1 万美 元以上，有的甚至高达2 万或3 万美元以上，根据美国人口咨询局1 9 9 9 年的资 料，世界上已经有7 0 个国家人口年龄结构进入老年型，其中只有中国、格鲁吉 亚、亚美尼亚和摩尔多瓦四国，人均国民产值不足1 0 0 0 美元。同老龄化水平相 近的韩国、智利、巴西等国相比，中国的人均g n p 水平明显偏低。中国改革开 放3 0 年以来，每年g d p 以9 5 的速度增长，2 0 0 8 年g d p 达到3 0 万亿人民 币( 4 万多亿美元) ，但从人均g d p 看，2 0 0 8 年美国为4 6 8 万美元人，法国 为4 6 万美元人，德国为4 4 6 万美元人，英国为4 3 8 万美元人，日本为3 8 6 万美元人，而中国仅3 3 1 5 美元人，排在世界第7 0 多位( 2 ) 。所以与发达国家相 比，我国在应对人口老龄化问题时会更加困难。经济发展水平与人口老龄化速 度的不同步表明了我国社会对人口老龄化的经济承受力较差。 我国农村老龄化问题突出。中国农村老年人口自然结构失衡。全国老龄工 作委员会组织的中国城乡老年人口状况追踪调查研究报告显示嘲，至2 0 0 6 年6 月，中国6 5 岁以上人口总数达到1 0 0 5 亿人，占总人口比重的7 7 ，其 中农村老年人口总数为6 3 0 5 7 万人，占农村总人口比重的8 1 ，而8 0 岁以上 的农村高龄老人规模已达到2 6 6 万。占农村老年人口比重的2 4 。另外就年龄 结构看，农村o 1 4 岁年龄段人口有1 8 2 亿人，占农村总人口比重的2 3 5 ， 农村老少比为3 4 6 。大大超出了3 0 以上的老龄化标准。从性别分布来看， 农村老年人口以女性为主，约为3 9 3 0 万，占农村老年人口总数的5 4 ，并随 着年龄的提高，女性老年人口比例不断上升，在8 0 岁以上人口中，女性比率更 是达到6 0 以上。其次，农村老年人社会结构不平衡。从文化水平看，农村老 年人的文化素质整体偏低，当前农村老人中未接受过教育的占5 1 ，小学文化 占3 4 7 ，初中文化占8 3 ，而大专以上学历的只有0 2 。从家庭结构看， 农村6 5 岁以上老年人的家庭户数，占农村家庭户比重的2 2 0 2 ；其中单身老 人户所占比重为2 3 6 ；一对老年夫妇户所占比重为2 2 6 ，隔代老年户所占 比重为0 4 6 。 以上分析显示，中国的老龄化相比西方国家情况更复杂，形势更严峻，处 理更棘手。因此对于我国老年人赡养问题的研究十分必要和紧迫。 8 4 、发达国家老龄化现状和对策 1 9 世纪前，人类社会不存在人口老龄化问题。因为当时各国和地区人口无 一例外死亡率高，平均寿命很低。世界上最早出现人口老龄化现象国家是法国。 1 8 5 0 年欧洲产业革命即将结束时，由于出生率的下降，法国6 0 岁以上老年人 已占总人口1 0 ，成为世界上第一个老年型人口国家。此后，人口老龄化迅速 在欧洲各国扩展。瑞典于1 8 8 2 年、挪威于1 8 9 0 年进入老年化社会。进入2 0 世纪以后，欧美许多国家人口相继出现老龄化。英国和德国在1 9 3 0 年几乎同时 出现老龄化，美国也于1 9 4 0 年步其后尘( 3 ) 。1 9 4 0 年，6 5 岁以上老年人1 ：3 所占 比重超过7 的国家还有瑞士、荷兰、奥地利、比利时、丹麦等十几个国家。 到6 0 年代，西方国家几乎全部进入老年化社会。1 9 6 0 年，世界人口中6 5 岁以 上的老年人口占5 6 ，而发达国家人口中6 5 岁以上的老年人口已达8 5 ，人 口老龄化已经成为发达国家的普遍现象 9 1 。此后，由于避孕技术的进一步普及 和推广，生育率加速下降，大多数国家的出生率降至1 5 o 以下，加上人口平均 预期寿命的延长，西方国家人口老龄化程度不断加深，1 9 5 0 年6 5 岁以上老年 人口仅占总人口的7 9 ，1 9 7 0 年为9 9 ，1 9 8 0 年提高到1 1 7 ，1 9 9 0 年达到 1 2 5 ，2 0 0 0 年达到1 4 1 t 引。日本的人口老龄化始于战后经济快速恢复和增 长的5 0 - - - 6 0 年代。但直到7 0 年代以前，人口老龄化的速度还较为缓和。据有 关资料( 4 ) ，1 9 5 0 年日本的6 5 岁以上人口占总人口的比重为4 9 ，1 9 7 0 年才达 到了7 1 。而此时欧美国家的人口老龄化已经达到很高的水平。但自7 0 年代 以后，日本的人口老龄化趋势逐步加快。到1 9 8 0 年，6 5 岁以上的人口已经占 到了总人口的9 1 ，1 9 9 0 年再提高到1 2 1 ，截至1 9 9 9 年9 月，6 5 岁以上的 老年人已达2 1 1 6 万人，占总入1 2 1 的1 6 7 。2 0 0 0 年更达到1 7 2 1 0 】。由此可 见，西方发达国家人口老龄化的形势相当严峻。 西方各国社会养老保障体制主要是为老龄人口提供基本的经济保障，而这 又主要靠社会养老保险制度。 德国、美国、荷兰、奥地利和日本等国实行的自保公助型保险。它强调以 被保险人自保为主，国家适当予以资助，政府通过有关法律，以此作为强制性 实施依据。保障范围是每一个工薪劳动者和未在职的普通公民。养老保险基金 来源多元化，雇主与雇员在法定期按一定比例交纳养老保险费，形成保险基金。 具体交纳的比例各国有一定的差异，例如德国规定，雇主和雇员都交纳工资额 的9 2 5 ，瑞士则交纳4 2 ，还有的国家规定雇主交纳的比例要高于雇员的比 例等【l l 】。收支不平衡时，国家财政予以资助，作为基金的后盾，确保被保险 人享有保险待遇和养老保险长期正常的运转。强调权利与义务的统一，不投保 者不能收益。它还规定老年人所得到的养老金按投保情况分为高低不同的标准， 9 具体可分为三个层次：第一个层次是普通养老金，属于人人有份的养老金。 英国、瑞典、挪威、丹麦、加拿大和澳大利亚等国实行的福利型保险，是 在经济发达、整个社会物质生活水平有很大提高基础上实行的。它贯彻普遍性 原则，范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。它规定：养老保险是社会 福利的一项主要内容，依法管理，并由主管法院监督执行。强调养老金待遇享 受的普遍性和人道主义，发放对象为所有老年人，同时退休人员除享有基本年 金( 普遍年金) 外还享受与收入有关的年金。养老金主要来源于一般税收，基 本上由国家和企业负担，个人不缴纳保险费或低标准的养老保险费。这一模式 强调“公平”，它不惜牺牲效率，都依法按统一的标准享受普遍养老金的权利。 社会保障成为对国民收入再分配的有力工具。 上述社会养老体制在2 0 世纪前中期对保障老年人的生活和权益起了相当 大的作用。然而，7 0 年代中期以后，随着人1 2 1 老龄化的加剧，其弊端日益显露。 首先，随着人口的老龄化，缴保险费的人及其所缴的保险费额在不断减少， 而依靠养老金生活的人却在迅速增加，两者愈来愈不成比例。加之老年人口的 增加，平均预期寿命的提高，享受医疗保险年限的延长，使医疗保险开支大幅 度提高。其次，人口老龄化使劳动年龄人口相对减少，现有从事经济活动的劳 动力人口要在经济上和医疗上保障越来越多的老年人口的需要，必然影响到积 累和经济发展速度，影响到在职人口的消费水平。如日本，1 9 9 9 年在职人员缴 纳的保险费占工资收入的比率由1 9 9 8 年的1 7 3 5 提高到1 9 5 ，以后每5 年 递增5 ，到2 0 2 5 年人口高龄化进入高峰时将达到3 4 3 。这无疑会提高劳动 力成本，影响企业在国际上的竞争力，并严重挫伤劳动者的积极性，扼杀经济 增长的活力。最后，随着人们寿命的延长，老年时期成为人生的一个重要阶段。 而现代社会的发展使家庭观念逐渐淡化，少子女甚至无子女的家庭、单身家庭 和破损家庭不断增加，集体赡养在生活照料方面是有效的，但在精神慰藉方面 存在严重不足，普遍存在孤独感和失落感。 因此，为构筑新的养老体制，西方各国进行了较系统的调整和改革。2 0 世 纪7 0 和8 0 年代，由于失业率高居不下，政府鼓励或默许提前退休，以降低注 册失业人数和虽未注册但实际正在寻找工作的人数。但由于人口老龄化趋势迅 猛及提前退休计划的实施成本上升，西方大多数国家在9 0 年代初开始纷纷改变 政策，不再鼓励提前退休，而是趋向于推迟退休年龄，同时又逐步缩小男女在 退休年龄上的差距，以此来减轻国家的负担。由于提高缴费和缴费基数可以增 加收入来源，应付退休人口增长导致的需求变化。所以1 9 9 5 年以来，许多西方 国家提高了缴费率，有的国家还通过增加其他收入为养老保险方案筹资。还有， 扩大私营部门的介入。例如丹麦，在过去的1 0 年里，其私营养老金增长迅速， 1 0 现已覆盖了整个劳动力队伍的8 0 9 0 t 1 2 】。其他国家如英国、爱尔兰、德国 等也鼓励发展私营养老金计划。西方国家普遍认为，私营养老金具有很多优势， 比如具有鼓励长期储蓄、限制提前支取的机制，可提高国民总储蓄水平并扩大 投资能力以推动经济增长等。发展私营养老金可以使有关服务更具竞争性，也 就增加了其效率，而且还可以在参加何种保险方面给公民更大的选择自由，从 而增加了支出的有效性。 老年人是一个身心较为脆弱的群体。他们中有相当一部分人忠有各种慢性 疾病，生活部分或全部不能自理。过去，西方发达国家解决这部分人养老的主 要手段是建立养老院。这种全方位养老保障助长了老年人脱离子女的“独立化 倾向，尽管经济来源和物资生活有保障，但是不能适应随着身体老化而来的心 理老化、精神老化的需要。近年来，西方各国政府开始强调老人身心健康、生 活护理的所有服务，都在社区内取得，不脱离原有社区的人际关系，即社区化 养老。如德国实行老人护理年金制度，子女辞掉工作在家照顾高龄者，可以申 请一定数量的老人长期给付金【1 3 1 。日本1 9 8 5 年对老年人福利制度进行改革， 规定对与父母同住者和赡养父母者给予税收上的优惠或住房上的补贴；同时， 培训了一支庞大的家庭服务员队伍。1 9 9 8 年至今，日本又用1 0 年时间建设了 2 1 世纪长期护理老人的各项软件与硬件设施，包括促进居家服务员到日常生活 有障碍的高龄者家中照顾老人，有短期护理、日间服务、居家护理支援、老人 访问看护站等服务1 1 4 】。 提倡老年人发挥余热。西方各国普遍倡导生产性的老龄化，适当延长老年 人的退休年龄，这样既可以发挥其余热，促进社会经济的发展，还可以防止老 年人口贫困化，使老年人生活得更充实、更幸福( 5 ) 。退休年龄的推迟和老年人 口再就业率的提高是科学技术发展、人们健康水平提高和预期寿命延长的必然 结果，虽然这会对经济技术进步和劳动力市场带来一些问题，但它们完全可以 通过老年人口再就业的职业转移来解决。根据中国人口报报道，在欧洲， 有2 1 的老年人从事志愿工作，他们一个月大约会提供2 1 小时的服务。在美 国，1 9 6 5 到1 9 9 0 年，老年志愿者增加了2 倍，有2 9 的老年人在帮助残疾人 或病人，3 8 的老年人为孩子提供日常的关怀。在澳大利亚西部，有2 5 的老 年人在做志愿者工作或社区工作。 西方各国养老体制的建设和变革，为我国健全养老体制提供了启示： 首先，应建立多层次的养老保障制度。为适应养老保障的市场化这一社会 发展潮流，中国应建立公共管理的强制性制度、私人经营的强制性储蓄制度和 自愿储蓄制度等多种形式的养老保险制度，使之既为老年人提供可靠的经济保 障，又能为社会经济发展提供充足的动力。其次，应重视家庭在养老体系中的 地位和作用。由于集体养老不能满足老年人的心理和精神需要，因此与子女居 住生活在一起或就近分开居住，生活上互相关照，不失为一种有效的办法。同 时，政府对家庭养老应采取鼓励政策：通过立法和经济手段鼓励和支持家庭成 员赡养老年人，对赡养老人的低收入者予以一定补贴，把家庭作为养老依托和 载体，发挥社区的服务功能，让老年人在他们生活过的熟悉环境中安度晚年。 再次，应提倡老年人“自助互助 。随着社会经济的发展，老年人单纯依靠养老 金收入，与工作年龄人口的收入差距必然越拉越大，时间长了，老年人群就会 成为一个相对贫困的群体。所以，应鼓励健康的老年人自主自立，从事力所能 及的工作。最后，应认识养老保险的经济促进作用。社会养老保险制度的基本 功能是储蓄、再分配和保险，但绝不仅限于此。事实上，养老保险实现带来的 老人需求的满足，对经济发展有明显的促进作用。因此不能单纯为解决养老问 题而发展养老保障事业，而应将养老保障事业与社会经济发展的整体结合起来 统筹考察，通过合理的运行机制将养老的压力变成社会经济发展的动力，实现 养老保障事业和社会经济发展的良性循环。 1 2 第二章我国现存养老方式和主要问题 我国已进入人口迅速老龄化时期，养老问题正逐渐凸显出来。由于我国的老 龄化问题具有自身特点，因此需要立足国情对相关问题进行系统研究。本章仅对 我国现存养老方式和存在的主要问题进行分析。 1 、两种基本养老方式 当前，在我国，家庭养老和社会养老是两种最基本的养老方式，其他一些 养老方式都是从这两种基本养老方式中衍生出来的。 家庭养老主要建立在老人自己营造的家庭环境中，老人或与后代共同生活， 或自己独自生活，其养老资源主要来自自己或家庭成员的收入和家庭成员的照 顾。其中包括三世同堂型，即老人与子孙共同生活，生活费自立或靠子女解决， 老人除干点家务活帮助照看孩子外，别无其他生活。不分不离型，即老人不与 子女一起居住，但生活费用由子女供应。分担赡养型，即老人不与子女一起生 活，但子女按比例分担老人生活所必需的费用。独自生活型，即单身老人或老 年夫妇单独生活，生活费用自己承担。在农村，责任田里的重体力活则由亲朋 好友或子女帮助解决。社会养老主要指由政府或社会负责老人养老，包括提供 主要经济资源或养老服务。在此情况下，老人可以离开自己的家庭，相对集中 居住并接受各种养老服务，如公寓养老和敬老院养老等。也可以在自己家里居 住，但主要依靠社会提供的经济资源或养老服务，如社区养老等。 世界养老方式发展轨迹显示，在人口老龄化还不严重，“少子高龄化 现象 尚不明显、养老还没有作为问题提出之前，各国的养老方式普遍是家庭养老( 6 ) 。 在未老先富的一些发达国家，由于经济发展已达到较高水平，在实行家庭养老 的同时，国家也大量投资兴办各种养老机构，推动社会养老方式兴起。但随着 发达国家走向少子高龄社会，特别一些发达国家进入以少儿人口减少为主的人 口减少社会，其感到难以承受迅速增长的社会养老之财政负担，而且人们也逐 步认识到兴办养老机构、实行社会养老将割断老人与家人的共存联系及情感诉 求互动空间，不利老人的身心健康日本的有关调查表明在福利( 养老) 设 施中养老的老年人因心情忧郁而死亡的比率高于居家老人( _ n 。而家庭养老可缓 解或避免这些矛盾。于是又导致家庭养老一定程度的恢复和回归。但同时，少 子高龄化以及由此造成的家庭规模小型化、家庭结构简单化，又普遍造成家庭 养老人力资源的不足及养老功能的弱化，使个人及家庭同样难以承受家庭养老 的人力需求与经济能力的双重压力。于是双轨制即家庭养老和社会养老两种养 老方式并存，把社会养老服务作为居家养老的延伸和依托，建立居家社区 一体化养老服务系统，从而近距离保持家庭养老与社会养老服务的相互补充及 互动援助，方便家人、社会与被养老人之间的照料看护，既体现家庭养老特征， 又发挥社会服务优势，也就成为这些国家养老方式发展的方向( s ) 。 我国是一个发展中国家，经济发达水平和国民富裕程度与发达国家比较尚 有明显差距。但由于我国长期实行严厉的人口出生控制政策，以致几乎与发达 国家同步地迎来少子高龄化。家庭养老一直以来都是中国人首选的养老模式。 随着城市化和人员社会流动的加快、计划生育政策的长期实施造成的少子化， 导致家庭养老功能逐渐弱化。而且现代青年价值观及生活方式的变化，“事业人 士 、“孝顺子女”两种角色的冲突和博弈，部分老人经济条件的变化和自主意 识的增强，也在一定程度上产生了对家庭养老方式的排斥，于是养老方式也出 现了新变化，养老院等各种社会养老方式也逐步发展起来。与家庭养老相比， 社会养老可通过把老人集中到各种养老院集体养老，解决家庭养老人力资源不 足的矛盾。但社会养老需要持续的大量投资，没有足够的政府财政补贴就难以 为继( 9 ) 。近些年来，我国在推进机构养老的过程中，己形成了国家或集体兴办、 集资兴办、政府与非营利机构联办、民间资本兴办等几种投资经营模式，这些 投资经营模式正在探索和实践过程中。 家庭养老在中国有悠久的历史，它是伴随着古老的农业文明而出现的。在 原始社会里，老年人并不是一开始就受到家庭和社会的尊重，那时候为了保存 种群的生存和延续，老年人和无行动能力的人会被很残忍地杀害或遗弃。后来 随着经济的发展，剩余的生活资料足以养活老年人，赡养老人的孝文化才有了 物资基础，在农业社会里，简单耕作方式使老年人的经验和智慧受到尊重。同 时社会统治者为了通过控制家庭而控制个人，把孝文化推崇到很高位置，孝顺 父母和家庭养老逐渐成为基本的社会规范，成为人们自觉遵守的义务和责任。 无疑，在当今社会主义社会，尊老爱老作为中华民族的传统美德理应得到坚持 和发扬。 家庭养老也可以用经济学的交换理论来解释。按照斯密的观点，社会中的 个人都是理性经济人，彼此之间存在一种互惠的交换模式，通过交换，双方都 会得到自己需要的东西，只有对等和互利，交换才能进行。某种行为的后果对 人越有价值，就越会采取该行为。反之，就会避免它。而人们视之有价值的东 西并非都是物质的，也有非物质的，如感激、赞赏等等。同样，可以认为父母 和子女之间也存在一种交换关系。父母抚养子女，期待年老时能够得到子女的 照顾；子女幼时从父母处得到关爱，成年后以赡养老人作为报答。因此，尊老 1 4 爱幼，也是人类生活最基本条件。只有满足了这个条件，人们的生命和生活才 能沿续，才会有安定感。年轻时尊老爱幼，年老后则享受到这种被继承下来的 社会风尚，一是一个文明社会的最基本反映，文明人应懂得尊老爱老是其义务和 责任。 可见，家庭养老的根本孑女向老人提供老人物质或非物秩的养老资源， 必须坚持下去。加之目前我国是“未富先老”，养老承受的巨大财政负担和人力 资源需求的双重压力，也决定了我国不能单纯实行社会养老，或大范围推广社 会养老。因此，在当前和未来很长历史时期，建立以家庭养老和社会养老方式 并存，相互结合，相互补充，相互推动，共同发展的养老体系，应成为我国构 建养老体系的主要战略。 2 农村养老问题严重 美国著名经济学家刘易斯认为，二元经济结构是发展中国家经济发展时存 在的普遍现象，即发展中国家的经济包括“现代的”与“传统的”的两个部门， 现代部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并取得不 断发展。现代城市工业发展起来以后，在市场经济调节下，不断通过对传统农 业部门的影响，促使传统部门向现代化部门转化，最终实现二元经济结构的一 元化和国民经济的现代化( 1 0 1 。由于特殊的政治经济条件，我国走的是一条与众 不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将 城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。结果过多牺牲了农民的 利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲。 也就是说，在工业化过程中，原有的二元经济结构不仅没有得到改变，而且还 被加强了。虽然改革开放以后，政府对这一非均衡发展模式进行了一些调整， 但并没有从根本上改变其性质【1 5 。 二元化格局下的城乡保障差别过大，形成利益落差，城乡劳动者境遇很不 平等。我国作为农业大国有8 0 的居民住在农村，但农村社会保障却始终处于 中国社会保障的边缘，将整个农村人口排挤在保障体制之外。长期以来，我国 社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就 业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大农民在这 方面的情形恰好相反。我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。1 9 7 8 年农村实行联产承包责任制以前，我国农村居民除了依靠家庭保障以外，还可 以通过以社队为基础的集体经济制度获得集体保障，获得依靠集体经济资助的 合作医疗。当然，农民的这些保障，无论在保障项目，保障内容和保障水平上， 都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制 的保障相提并论( 1 。然而，1 9 7 8 年农村实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制度被彻底打破，农民成为 独立自主的经营单位，农民享受的集体经济保障也由此丧失。农民陷入了不得 不依靠单一的传统家庭保障的困境。虽然改革开放以后，农民收入有明显的提 高，但在老人养老问题上，却出现了新问题。 2 0 0 5 年，我国6 0 岁以上人口占总人口的比重为1 1 ，达到1 4 5 亿人，其 中，农村老年人占全国老年人总数的6 5 以上，部分城镇化率较高的省份已经 超过7 0 。目前，老龄化产生的社会问题在城乡社会的表现不尽相同。在城市 主要表现为老人的心理问题和生活照料问题，如孤独、抑郁、焦虑、烦躁，年 轻一代忽视与父母的精种交流和心理慰藉。而在农村则往往表现为老人的基本 生活温饱问题。大多数农村老人只要生活有保障、不致挨饿受冻就很满足。但 就是这一点，也很不容易得到保障。在农村由于养老保险体制不健全，老人参 加社会养老保险的极少，大都没有社会养老保障。在主要以家庭为养老支柱的 前提下，以下三方面使养老问题异常突出： 第一、土地保障功能弱化和家庭小型化。我国人均耕地只有1 4 亩，很多 南方省份不足0 8 亩，在农业比较效益下降