（经济法学专业论文）环境公益诉讼制度研究.pdf

摘要 环境公益诉讼制度是近年环境法学界研究的热点。它具有不同于私益 诉讼的目的公益性、原告特殊性、诉讼理由前置性、救济内容预防性和判 决效力扩张性等特点，最突出的是公众的参与和对环境问题的预防。环境 公益诉讼制度产生于2 0 世纪7 0 年代环境危机背景下的美国，公共信托理 论、环境权理论、私人检察总长理论是它的重要理论支撑，在维护环境公 益方面发挥了积极作用。世界上很多国家都建立了不同形式的环境公益诉 讼制度，美国是环境公益诉讼制度发展最为成熟完备的国家，有明确的成 文法规定和丰富的判例，对原告资格及其限制条件、诉讼费和律师费的负 担等都有比较完备的发展，此外德国和法国的团体诉讼、日本的民众诉讼 和印度的公益诉讼制度也都各具特色，对我国有重要的启示和借鉴意义。 目前，我国环保形势严峻，市场对环境资源的调节作用有限，执法现 状不足，客观上需要公众力量的参与。然而，我国环境保护和管理实行的 却是单一的行政监管模式，缺乏公众的普遍参与，尤其缺乏公众通过公益 诉讼方式保护环境的规定。并且由于立法的缺失，司法的被动保守，相关 人士提起环境公益诉讼却面临于法无据和投诉无门的尴尬。环境公益诉讼 在国外的实践已经证明了公众参与监督污染和督促环境执法以及维护环 境公益的有效性，能够弥补公权力的不足，国际环境法的发展也要求各国 能够保证公民在环境保护和管理上参与诉讼的权利，因此我国建立环境公 益诉讼制度十分必要。由于我国缺乏相关规定，环境公益诉讼制度的构建 必然要借鉴其他国家的相关制度。但我国缺乏公民参与的传统，相关的理 论和制度尚不具备，倘若直接进行法律规定，未必能充分发挥该制度的作 用。因此，建立该制度需要在理念和制度上做好充分准备，如法律理念和 理论上的诉之利益理论的突破，公民环保意识和法律意识的培养，制度上 如环保团体的培育发展，法院制度的持续改革。在具体制度的设计上，既 要借鉴国外的做法，又要符合我国的实际，还要注意各项制度的衔接。首 先要确定原告范围。由于检察院、环保行政机关作原告与其本身的职能、 现行国家体制以及权力制衡原则相违背，而公民和环保团体既能充分发挥 其参与作用，又符合公益诉讼的目的，因此公民和环保团体是提起环境公 益诉讼的最佳主体。其次要构建合理的诉讼程序。应当从有利于维护公益 的角度出发，结合美国的集团诉讼、日本的民众诉讼等制度和我国的代表 人诉讼制度，并根据环境公益诉讼所诉对象的不同分别适用民事和行政诉 讼程序。再次，要限定一定的适用条件。由于环境公益诉讼的本质，是通 过公众借助司法的力量，督促行政机关执法，维护环境公共利益，因此， 如果环保机关已经采取一定的措施或者污染者已经对其污染行为进行纠 正，环境公益诉讼就不宜再提起。其四，在诉讼费和律师费的判定方面， 应突破私益诉讼的做法，由法院裁量判定由被告支付，从而激励公众提起 公益诉讼的积极性。最后，对环境公益诉讼制度应当有正确的认识，它虽 然是一项重要的环境救济制度，但并不是包治百病的良药。在环境公共利 益的维护中，公共行政具有无可比拟的优越性，公众参与提起环境公益诉 讼不是取代公权力对环境的管理，而仅仅是公权力的一种重要补充。 关键词环境公益诉讼，环境公益，公民参与 a b s t r a c t t h e s y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh a sb e c o m e ah e a t t o p i ci nt h ef i e l do ft h e o r ys t u d yo ne n v i r o n m e n t a ll a wi nt h el a s tf e w y e a r s t h es y s t e me x i s ta sas u p p l e m e n to f t h ep o w e r , w h i c hm e a n st h a tt h el a w e m p o w e r sc i t i z e n st ob r i n gt h e i ro w n l a w s u i t st os t o pi l l e g a lp o l l u t i o n d i s c h a r g e so rs u p e r v i s et h er e g u l a t o r ya g e n c y c o m p a r e dw i t ht h e t r a d i t i o n a l l i t i g a t i o n ，i th a si t so w nc h a r a c t e r s ，s u c ha st h ee x t e n s i v ep l a i n t i f f s ，t h e p r e p o s i t i o n a ls u er e a s o n s ，i t sp r e v e n t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n dt h e e x p a n s i b i l i t yo f t h ee f f e c to ft h ed e c i s i o n e s p e c i a l l yt h eo u t s t a n d i n g c h a r a c t e r so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dp r e v e n t i o no f t h ee n v i r o n m e n t a l p r o b l e m sc o n t r i b u t et oi t sp l a y i n gas i g n i f i c a n tr o l ei np r o t e c t i n ge n v i r o n m e n t a f t e ro r i g i n a t i n gi na m e r i c ai nt h e19 7 0 s ，w h i l et h ep u b l i ct r u s td o c t r i n e ， t h e o r yo fe n v i r o n m e n a lr i g h ta n dp r i v a t ea t t o r n e y sa r ei t si m p o r t a n tt h e o r y b a s i s ，m a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l ds u c ha sg e r m a n y , j a p a n ，i n d i a ，a l s oh a v e t h e i re n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e mw h i c hc a nb eu s e df o r r e f e ：r e n c et oo u rc o u n t r y p u b l i cp a r t i c i p a t i n gt h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti sn e e d e dw h e nt h e e n v i r o n m e n t a lp r e s s u r eb e c o m e si n c r e a s i n g l ys e v e r e ，w h i l et os o m ee x t e n d ，t h e m a r k e ta n dt h er e g u l a t o r ya g e n c yh a v el o s tt h e i re f f e c t so ne n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t w h i l ei no u rc o u n t r y , t h es i n g l e d i r e c t i o nf o r mo fa d m i n i s t r a t e d b yg o v e r n m e n t i s p r o m i n e n t ，l a c k i n g o fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n m a n yp e o p l ef a c et h ee m b r a s s e m e n tw h e nt a k i n gl e g a lp r o c e e d i n g s a g a i n s tt h ep o l l u t e ro rt h ea d m i n i s t r a t o rf o rt h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t ， j u s t b e c a u s et h e r ei sn or e l e v a n t s t a t u t e a c t u a l l y , t h ed e v e l o p m e n to f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h ef o r e i g nc o u n t r i e sh a sp r o v e dt h a t i th a sa c h i e v e ds o m es u c c e s si np r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n ti n t e r e s t s oi ti s n e c c e s a r yt oe s t a b l i s ht h es y s t e mi nc h i n a o u rc o u n t r yh a sn ot r a d i t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，a tt h es a m et i m e ，t h e e n v i r o n m e n t a l p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n h a s c h a l l e n g e d t h e e x i s t i n g i d e a s ，s y s t e m sa n dt h es i t u a t i o na b o u tl i t i g a t i o n ，s ow es h o u l ds t u d yf r o mo t h e r c o u n t r i e sa n dp r e p a r ei ni d e a sa n ds y s t e m s w i t hd e v e l o p i n gt h en g o sa n d e n v r i o n m e n t a lg r o u p sa n ds t i p u l a t i n gt h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i n gl a wo rs l i pl a w a sf o rt h ed e s i g no fac o n c r e t es y s t e m ，f i r s t l y , w es h o u l dd e c i d et h ep r o p e r p l a i n t i f f i ft h ep r o c u r a t o r a t eo rt h er e g u l a t o r ya g e n c ya c t sa sap l a i n t i f f ，i tw i l l b ee i t h e rc o n f l i c tw i t hi t sf u n c t i o no r o b e y t h e p r i n c i p l e o fp o w e r e q u i l i b r i u m w h i l e t h ec i t i z e na n dt h ee n v i r o n m e n t a l g r o u ps u i n g t h e e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nw i l lh e l pp e o p l et a k ep a r ti nt h es u i t a n da t t a i nt h eg o a lo ft h es y s t e m s oc i t i z e n sa n dt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i n g g r o u p s a r et h em o s ts u i t a b l e p l a i n t i f f s e c o n d l y , t h ep r o c e d u r es h o u l db e r e a s o n a b l e i nc o n s i d e r a t i o no ft h ev i c t i m sa r ea l w a y sn u m e r o u s ，w ee s t a b l is h t h ep r o c e d u r ef r o md r a w i n gl e s s o nf r o mt h ec l a s sa c t i o ni na m e r i c aa n dt h e p o p u l a ra c t i o ni nj a p a na n dt h e nc o m b i n i n gw i t ht h er e p r e s e n t a t i v ea c t i o ni n o u rc o u n t r y , a n du s et h ec i v i lo ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c c o r d i n gt ot h e s i t u a t i o n t h i r d l y , t h e r es h o u l db es o m el i m i t e dc o n d i t i o no nt h es y s t e m ，s u c h a si n f o r md u t y t h ep u r p o s eo ft h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni st o e l i m i n a t et h ep o l l u t i o na n ds u p e r v i s et h ee n f o r c e m e n to ft h el a w ，s oi ft h e a d m i n s t r a t i o nh a sa l r e a d yt a k e nm e a s u r e st or e d u c et h eb a di n f l u n e n c eo rt a k e e f f e c t i v em e a s u r e s ，t h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns h o u l dn o tb e s u e d f o u r t h l y , t h ec o u r tf e e sa n da t t o r n e y s f e e s ，a c c o r d i n gt ot h en a t u r eo ft h e s y s t e m ，s h o u l db et a k e nb yt h ed e f e n d a n td e c i d e db yt h ec o u r tw h e n e v e r a p p r o p r i a t e f i n a l l y , w es h o u l dh a v et h ep r o p e rr e c o g n i z a t i o no ne n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n i t i sn o tar e p l a c eo ft h ep u b l i cp o w e r ，b u tj u s ta s u p p l e m e n to f t h ep u b l i cp o w e r k e yw o r d se n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，e n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s t ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 4 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的研究 成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作出了明确 的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外， 不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法等 有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交，允许论文被 查阅和借阅。 作者签名： 引言 人类将承受科技文明所可能带来的苦果，已非单纯是科技梦幻或预言；事实上， 世人在安享本世纪伟大的科技文明时，已有知无知地在付出相对的代价。1 随着现代化 进程的加快，经济科技快速发展，人们开发利用环境的能力不断增强，但在获得巨大 经济利益的同时，对自然环境的破坏、能源和资源的消耗也在急剧增加，人们面临生 态危机的严峻挑战，从而引发环境保护的重要课题。一般而言，环境保护是政府和国 家的责任。近年来，我国政府对环境问题非常重视，环保风暴席卷全国，各种行政措 施不断推出，但是环境问题沉疴已久，形势依旧严峻。在治理环境问题上，法律手段 依旧是最根本最有效的手段。如何在法律上防范和惩治环境问题的制造者以及更好地 督促环境执法成为亟需解决的问题。由于环境利益是一种公共利益，对环境的侵害往 往是对环境公共利益的侵害，因此从法律角度分析，环境利益在遭受侵害时就可能有 以下情形，一是对环境的侵害而直接侵害了某些或某个特定人的权益，二是对环境的 侵害并没有直接侵害某些人的权益，但是间接对这些人造成了侵害，或者并没有直接 对人造成侵害，而是对环境公共利益造成或将要造成损害。对于第一种情形，根据现 有的诉讼法规定，受害者可以根据实际情况提起维护自己权益的民事或者行政诉讼， 即如果仅仅是维护个人在环境上的权益，符合我国诉讼法规定的直接利害关系人的要 件，就可以依据普通的民事或行政诉讼程序来解决。这就是说，所谓的环境民事诉讼 和环境行政诉讼，只是民事、行政诉讼中涉及到环境纠纷的一种类型，跟一般的民事 或行政诉讼没有差别，仅在举证方面较为困难，技术性较强。而对于第二种情形，即 环境侵害的间接利害关系人以及纯为公共利益是否可以提起诉讼，提起诉讼的人有无 资格要求，具有怎样的特征和作用，我国尚无明确规定。而对这些内容的规定在国外 早己发展为具有特色的环境公益诉讼，并成为环境法律的重要制度之一。在我国环境 法学界也已成为热点中的热点，学者们通过对国外相关制度的研究分析，发掘了环境 公益诉讼对维护环境公益的重要价值，一致认为我国应当建立环境公益诉讼制度。学 者们不仅撰文呼吁，并且身体力行，有的学者以政协委员或人大代表的身份为环境公 益诉讼立法建言，有的学者径直提起环境公益诉讼，力图对我国司法理念革新作出有 益的示范。本文正是围绕环境公益诉讼的相关内容进行探讨。 叶俊荣环境政策与法律【m 】| e 京：中国政法大学出版社2 0 0 3 第3 2 3 页 i 第一章环境公益诉讼制度基本理论概述 第一节环境公益诉讼的概念和特征 一环境公益诉讼的概念界定 研究一项制度，一般从其概念或定义开始。但对于环境公益诉讼的定义，我国学 者并没有达成一致。不同的教科书和专著，对环境公益诉讼的定义各不相同。为了行 文的方便，我们暂且引用一个认同度较高的定义，作为本文讨论的基础。环境公益诉 讼是在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭 受侵害或者有侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利 益而向法院提起诉讼的制度2 。但对定义中所涉及的环境公益诉讼的原告范围，学者们 争议很大，有的学者采用最广义的定义，认为环境公益诉讼是任何人、公民、任何组 织对任何违反环境法律的任何人提起诉讼3 ，有的学者认为，环境公益诉讼提起的主体 是公民或任何组织4 ，有的学者认为原告应当是公民及社会团体5 ，有的认为环境公益 诉讼的提起主体不包括国家机关6 ，还有的学者持最狭义的一元论，认为只有具备一定 能力的机构和组织才能胜任公益诉讼的任务7 ，将一般公民个人排除在外。由于原告涉 及到环境公益诉讼的主体，是必不可少的要素，但同时对原告范围需要进一步的探 究和考察，因此，此处先进行存疑处理。8 二环境公益诉讼不同于私益诉讼的特征 环境公益诉讼，顾名思义，为公益而提起的诉讼，它具有不同于传统私益诉讼的 特征。首先环境公益诉讼的目的特殊，即公益性。传统的诉讼均是以维护个人利益为 目的的，而环境公益诉讼则是以维护环境公共利益为出发点：其次是环境公益诉讼原 告特殊。一般的诉讼原告是与案件有直接利害关系的人，但在环境公益诉讼中，原告 2 吕忠梅环境法学( 第二版) 【m 】j 匕京：法律h j 版社2 0 0 8 版，第2 0 4 页 3 张平浅谈我困环境公益诉讼制度的必要性与可能性【j 】天府新论2 0 0 5 ( 1 1 ) 4 叶勇飞论环境民事公益诉讼 j 中国法学2 0 0 4 年( 5 ) 5 林旭菁环境公益诉讼若十问题的探讨【j 】中国环保产业2 0 0 6 ( 7 ) 第l l 卜1 1 2 页 6 马荣婀等对环境公益诉讼定义的思考 j 2 0 0 7 年全国环境资源法学研讨会( 2 0 0 7 8 1 2 1 5 兰州) 论文集 7 邓思清我国公益诉讼制度的建构构想【j 】中国司法，2 0 0 7 ( 1 2 ) ：第8 7 页 8 关于环境公益诉讼的缘告资格、提起诉讼的条件等问题。将在第四章详述。 2 可以是没有直接利害关系的一般公民和社会团体。三是诉讼理由的前置性。公益诉讼 具有显著的预防性。“与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决不一定要有损害 事实发生，只要有合理情况判断有环境公共利益侵害的可能，即可提起诉讼”9 。一般 的私益诉讼是在遭受损害后提出，具有事后救济的特征。由于环境利益具有一旦遭受 侵害，就难以补救和恢复的不可逆性，事前防范显得尤为重要，环境公益诉讼就是强 调在环境有遭遇侵害危险或正遭受侵害之际就容许提起诉讼对危险加以排除，以避免 环境公益遭受侵害，这也是环境公益诉讼最突出的一个特点；四是请求救济的内容的 预防性。私益诉讼的救济方式一般是损害赔偿、恢复原状或者是确认和恢复权利，而 环境公益诉讼中，大多情况下，原告并没有遭受到实际的损害，而是为了预防或减轻 环境公益遭受损害，因此，其救济方式虽然也包括损害赔偿，但更多是颁发禁止令、 停止侵害和排除妨碍等宣告性判决；五是裁判效力范围的扩张性。所谓判决效力的扩 张，就是指判决效力不仅对参加诉讼的代表人具有约束力，而且对于那些没有参加诉 讼的被代表的成员以及未特别授权给代表人的成员也有同样的约束力，甚至对那些根 本不知道有这么一场诉讼的当事人也具有约束力。1 0 私益诉讼是对原告诉讼请求的权 衡，裁判只能涉及纠纷的双方当事人和在一定条件下受判决拘束的第三人，影响范围 也仅仅涉及当事人及周围有关系的人。而环境公益诉讼中，当事人的主张本身由于具 有公共利益的内容，体现的是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和 规模化的特点。原告的请求不是对其进行金钱赔偿，而是要求停止某种对环境造成威 胁的行为，甚至是要求通过法院的禁止令或宣告性判决来影响和改变环境公共政策。 其裁判效力不仅直接拘束本案的诉讼当事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘 束力和引导力，其他公民或团体不得以同样的理由再次提起诉讼。 第二节环境公益诉讼的历史发展和制度价值 一、环境公益诉讼的产生和发展 法理学认为，为了正确认识法律规范的内容，解释者需要了解历史上法律的原本 意义。要完整地了解和研究环境公益诉讼，就不得不了解其历史发展。虽然学者们对 9 汪劲主编中国环境法原理 m 北京：北京大学 f 版社2 0 0 6 第1 6 3 页 1 0 张卫平诉讼架构与程式民事诉讼的法理分析 m 】| 匕京：清华大学出版社2 0 0 0 第3 3 9 页 吕忠梅、吴勇环境公益实现之诉讼制度构想【a 】见别涛主编环境公益诉讼【c 】北京：法律出版社2 0 0 7 第2 6 页 3 环境公益诉讼的许多问题争论不休，但对于环境公益诉讼的产生和历史发展认识是一 致的。一般认为，公益诉讼并不是现代才有的概念，早在罗马法时期，就有公益和私 益的分类，进而有公益诉讼和私益诉讼的划分。私益诉讼是指为了保护个人所有的权 利的诉讼，仅特定人才可以提起，公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律 有特别规定外，凡市民均可提起。垤 在市民法中，规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权，由于考虑到 公职人员的数量有限及其积极性问题，在具有造法效力的大法官敕令中又规定：具有 公民权的罗马市民可以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予了公民以诉 权。同时规定：公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚金，归 国库，但起诉者可以得到一定的奖金；市民提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有； 几个人对同一事实起诉的，由法官选择其中一人担任原告。1 3 这就是罗马法上的公益 诉讼。 但之后公益诉讼沉寂了数十世纪，直至进入2 0 世纪，才伴随着日益高涨的社会运 动而逐渐兴起。正是在此背景下，环境公益诉讼于2 0 世纪7 0 年代前后，在美国日益 严重的环境问题和蓬勃开展的环境保护运动中逐步发展起来1 4 。当时，美国的经济高 速发展，但环境问题却日益严重，人们普遍感受到“生存”的危机，发起了轰轰烈烈 的环保运动，环保主义者及环保团体强烈要求扩大诉讼资格提起诉讼。在这种压力之 下，美国国会在1 9 7 0 年的清洁空气法第3 0 4 条a 款首次以成文法的形式规定了 公民诉讼条款1 5 ，明确规定任何人都可以作为私人公民对触犯环保法规者和未能履行 职责的环保机构及官员在法院进行起诉。此后，美国联邦的环境立法，如1 9 7 2 年的 清洁水法修正案、海洋倾废法和噪声控制法、1 9 7 3 年的濒危物种法、 1 9 7 6 年的资源保护与恢复法等多部法律都规定了公民的诉讼条款。与此同时，国 家环境政策法的判例表明联邦行政机关的“对人类环境有重大影响的联邦行动 是 可受司法审查的，加上联邦行政程序法的有关规定，为公民和公民团体的环境诉 讼予以前所未有的法律保障。而在地方，密执安等州以专门的“环境权法一赋予公民 垤周 f 罗马法原理( 下册) 【m 】北京：商务印书馆1 9 9 6 第8 8 6 页 傅剑清环境公益诉讼若干问题之探讨王树义主编环境法系列专辑研究( 第二辑) 【m 】北京：科学出版社2 0 0 6 第4 6 页 h 美国的公民诉讼，本质卜是一种环境公益诉讼( 后文将探讨) ，为使行文一致，此处也称为环境公益诉讼，如无 特别交代，以下美国的公民诉讼均称为环境公益诉讼。 1 5 4 2i j s c l 7 6 0 4 ，e l rs t a t l4 2 2 5 6 1 ，转引自李挚萍美国环境法上公民的原告资格 j 环球法律评 论 2 0 0 6 ( 1 ) 第9 3 页 4 保护公共环境权益的诉讼权。这些都使得环境公益诉讼在美国得到了广泛的发展。 美国的环境公益诉讼制度为世界各国树立了典范。早在以成文法确立环境公益诉 讼制度之初，各国就纷纷仿效美国，规定了不同形式的环境公益诉讼制度。如印度第 一个移植了美国的环境公益诉讼制度，建立了具有本国特色的公益诉讼制度，英国的 污染控制法明确规定“对于公害，任何人均可起诉 ，日本确立和发展了公害救 济制度，加拿大、德国及澳大利亚等国都借鉴了美国的公民诉讼制度，通过专门立法 建立了符合本国国情的公民诉讼或者公益诉讼制度。埔 二环境公益诉讼的制度价值 通过考察环境公益诉讼的产生，可以看出，它尽管在英文表述上称为c i t i z e n s u i t ，即公民诉讼，但实质上是一种公益诉讼，它是美国在环保运动的背景下，美国 国会为回应这一形势而于1 9 7 0 年清洁空气法( t h ec l e a na i ra c t ) 中特别加入 公民诉讼条款，赋予民众借助联邦法院督促执法的权利，是对公权力的补充。对此， 美国约翰霍普金斯大学华盛顿美国政府研究中心研究员古德丹教授描述为：“环境公 民诉讼最具特色的地方在于，民众通过借助司法的力量介入行政过程，从而监督行政， 弥补公力执法的不足，以达到维护和保障环境公益的最终目的1 7 如果说环境公益诉讼制度的产生是追于社会运动的压力，但在美国实践了3 0 多 年的实际效果却证明，环境公益诉讼确实具有十分重要的制度价值和意义。作为美国 环境法的一大特色，它能有效地调动公众环境保护的热情，同时对政府机关和企业界 提高认真执行法律规定的环保标准，提高环保机关的行政效率也起到了积极的影响， 对于防治环境污染和破坏起了很大的作用。其意义主要有三方面：第一，通过诉讼获 得司法支持，从而有效地制止违法排污行为，达到保护环境维护公民环境权益的目的； 第二，督促联邦环境保护部门和各州执行其法定义务，加强环境管理；第三，推动法 院在诉讼中作出司法解释，平息对有关法律条文的争议，堵塞法律漏洞，从而促进环 境法制的发展和完善。事实上，公民诉讼的确立在一定程度上缓解了公众对政府的不 信任和对主管执法机关的执法诚意的疑虑。旧 1 6 s e ca l a nm u r d i e ，e n v i r o n m e n t a ll a wa n dc i t i z e na c t i o n ，l o n d o n ，e a r t h s c a np u b l i c a t i o n slt d 19 9 3 p 8 5 ”出晨美国环境公民诉讼：自下而上推动 j 世界环境2 0 0 6 ( 6 ) 第1 6 一1 9 页 李艳芳美国公民诉讼制度及其启示兼论建立我国公益诉讼制度【j 】中国人民大学学报2 0 0 3 ( 2 ) 第三节环境公益诉讼的法理基础 环境公益诉讼中，公民个人利用自己的力量代表公众甚至他人进行诉讼，超越了 个人自主的范围，传统上被认为干预了司法程序的公正和公平。1 9 但这种干预却为美 国法律明文认可，说明环境公益诉讼有其赖以存在的依据和重要的法理基础。下面就 以美国的环境公民诉讼制度为例，分析其产生的理论基础。 一公共信托理论 公共信托理论是环境公民诉讼的重要理论依据之一。它是伴随着环境权的发展而 提出并引起重视的。早期的公共信托理论与环境并无直接联系，其内容是：可航水体 之下的土地属于人民共同所有，人民共同所有的土地的使用必须符合全体人民的意志 和利益。让全体人民直接管理该土地很困难，所以，全体人民委托人民政府进行管理， 政府在对该土地进行处分时，必须出于公益的目的，否则无效。2 0 1 9 6 0 年代，由于环 境污染的严重，人们逐渐思考公民对于与他生存密切相关的环境要素是否拥有权利。 在美国掀起了一场关于公民要求保护环境，要求在良好环境中生活的依据是什么的大 讨论。按照传统宪法及民法的理论和规定，公民无权对与自己无关的财产提出权利要 求，所以公民对作为无主物的空气、水等环境要素也不能提出权利要求。但是，在这场 争论中，美国密执安大学的萨克斯教授提出了“公共信托理论”。他认为：水、空气等 人类生活须臾离不开的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管 理他们的共有财产可委托政府管理。此时国民与政府之间的关系为委托人和受托人的 关系，政府应当为全体国民包括当代美国人及其子孙后代管理好这个财产，未经委托 人许可，政府不得自行处理这些财产。2 1 根据信托的基本法理，环境资源具有双重所有权，国家或政府作为受托人对于环 境资源取得普通法上的所有权，同时承担着诸多义务，如严格依照信托条款所定执行 职务和向委托人报告等，而全体公民作为委托人和受益人，对环境资源既享有衡平法 上的所有权，他们是纯享受利益之人，不负任何管理之责。作为受益人的全体公民，不 咿d a v i df e l d m a n ，p u b l i ei n t e r e s t1 i t i g a t i o na n dc o n s t i t u t i o n a lt h e o r yi nc o a p a r a t i r ep e r s p e e t i r e 。t h e l l o d e r nl a wr e vie w ，v 0 1 5 5 ，n o 1 1 9 9 2 ，p 4 7 。4 4 - - 4 5 2 0 乔刚环境管理体制若干问题探讨见王树义主编环境法系列专辑研究( 第二辑) i l 北京：科学出版社2 0 0 6 第4 2 2 页 2 颜运秋论环境与资源诉讼中的公益理念 j 甘肃政法学院学报2 0 0 3 ( 4 ) 第5 7 页 6 仅责任与利益相分离，而且享有具有优先性、追及性的受益权。2 2 如果国家或政府滥用 权力、或未尽善良管理人的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益 人，公民都可以主张权利，请求国家履行受托人义务，为全体公民保护和改善环境，这 就解决了公民个人主张权利的依据问题，为公民主张环境权利提供了双重选择。 二私人检察总长理论 私人检察总长理论是美国环境公民诉讼制度确立的又一重要理论依据。传统理论 一般认为保护公共利益是政府的责任，公民只能就自己的个人利益主张权利和寻求救 济。但在英美国家，“私人检察总长理论是一种普通法上的特别救济制度。在英国， 这种制度用公法的名义保护私权，可针对正在越权行事或有越权行动的危险的公共机 构而提起，也可以针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机构提起。通过 出借名字，检察总长使得禁制令、宣告令这些基本上是用于捍卫私人权利的救济转而 成了保护公共利益的公法救济。值得注意的一个新动向是，除了私人检察总长之外，英 国的地方当局也被赋予了一种特殊的法定权力，可以为本地区的福利而提起诉讼。例 如，根据1 9 3 6 年的公共卫生法，地方政府也能以自己的名义对法律规定的公害提起 诉讼。2 3 而在美国，原告主张公共利益的起诉资格，同样适用私人检察总长理论。美国 最高法院在1 9 4 3 年“纽约州工业联合会诉伊克斯”一案中这样阐述：一般情况下，即 使原告能够证明第三人所受到的侵害足以构成一个“案件或“争端 ，原告也只能 主张自己的利益，不能把自己的要求建筑在他人的权利或利益之上，否则诉讼将无止 境，也不符合第三者的利益。它同时指出，在某些特殊的情况下，法院认为原告有资 格主张他人利益特别是公共利益在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行 为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼。国会也可 以不授权官吏起诉权，而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行 为。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这 个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察 总长。2 2 2 周小明信托制度比较法研究 m 北京：法律出版社1 9 9 6 1 5 2 1 5 6 、1 7 4 1 7 7 2 3 英 韦德：行政法，徐炳等译北京：中国人百科全书：l ：版社1 9 9 7 第2 5 7 页以下 2 4 李艳芳美国的公民诉讼制度及其启示 j 中国人民大学学报2 0 0 3 ( 2 ) 7 这项理论使非直接利害关系人可以获得起诉不法行政行为的资格。根据该理论， 当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为， 也可以授权任何人提起诉讼解决这类争端，受到授权的人即相当于私人检察总长。据 此，公民根据授权即可对不法行政决定提起诉讼，并且私人检察总长所诉求的与他个 人的特定利益没有直接关联，而是证明公众利益的正当性。环境危机爆发以后的2 0 世 纪7 0 年代，人们已不再完全信赖专业行政管制机构的效率，而是担心环境保护署和有 关政府部门会被他们的管制对象所俘虏。于是，他们希望公民和公民团体有资格象 “私人检察总长”一样对未能根据环保法规保护公共利益的政府机构及违反环保法 规的私人提出起诉。正是在这种压力之下，美国国会基于私人检察总长理论，于1 9 7 0 年把公民诉讼条款加到了清洁空气法及此后通过的很多重要环保法律之中，明确 规定任何人都可以作为私人公民对触犯环保法规者和未能履行职责的环保机构及官 员在法院进行起诉。2 5 三环境权理论 环境权是指环境法律关系主体享有适宜健康和良好生活的环境，以及合理利用环 境资源的基本权利。根据传统理论，无权利即无救济，因此在提起诉讼之时需要寻找 其实体权利上的依据。环境权的探讨最早始于1 9 6 0 年，原西德的一位医生向欧洲人 权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了欧洲人权条约中关 于保障清洁卫生的环境的规定。此后，围绕将环境权加入人权清单的问题展开了讨论， 不仅在美国乃至国际上都展开了大讨论。在讨论中，人们所寻求的正是环境权利的依 据，而萨克斯教授所提出的“环境公共财产论和“环境公共委托论 的观点实际上 是寻求并奠定了环境权的理论基础，确立了公民有在良好的环境中生活的权利这一原 则，并受到美国人民的普遍赞同和支持。后来公民的这种权利扩及到阳光权、通风权、 眺望权、宁静权、清洁水权、清洁空气权等诸多权利。在立法实践中也得到了一定的 认可，密执安等州以专门的“环境权法 赋予公民保护公共环境权益的诉讼权，美国 国家环境政策法( 1 9 6 9 年) 规定： “每个人都可以享受健康的环境，同时每个人 也有责任参与对环境的改善与保护。一在国际上，直到1 9 7 3 年制定的欧洲自然资 2 5 韩铁环境保护在美国法院所遭遇的挑战 j 美国研究2 0 0 5 ( 3 ) 第6 5 页 8 源人权草案，才肯定地将环境权作为新的人权，并认为应将其作为世界人权宣言的 补充。1 9 7 2 年的人类环境宣言宣示了环境权是“人类有权在一种能够过尊严的 和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保障 和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任 ，至此，环境权作为一种人类的权利确 立下来。 虽然从其产生之日起，对环境权的争议从来都没停止过。但环境权理论已逐渐为 学界所认可，并成为环境法的重要理论基石，也是环境公益诉讼制度的重要理论依据。 9 第二章国外环境公益诉讼相关制度及其对我国的启示 环境公益诉讼在国外已发展多年，具有较为成熟完备的制度体系，它山之石，可 以攻玉，国外的相关制度对我国具有十分重要的借鉴意义。美国是环境公益诉讼的创 始国，同时也是环境公益诉讼发展最为成熟完备的国家，它所建立的环境公益诉讼一 一公民诉讼制度是各国学习借鉴的典范。而德国和法国的团体诉讼制度、日本的民众 诉讼制度和印度的公益诉讼制度在环境公益诉讼中均发挥重要作用，值得研究借鉴。 第一节美国的公民诉讼制度及其对我国的启示 一美国公民诉讼制度概述 在美国，环境公益诉讼有其特定的名称，一般称为公民诉讼( c i t i z e ns u i t ) ， 它是由法律赋予公民或社会团体对违法排污者的排污行为及未履行法定义务的行政 机关提起诉讼的权利，使公民或社会团体可以借助法院的司法权对以上两者实行有效 的监督，以达到消除污染、加强执法、改善环境的目的。主要内容包括原告资格的规 定、诉讼种类及提起条件、判决内容、诉讼费负担以及程序方面的规定。 ( 一) 公民诉讼原告的资格及其限制 美国的公民诉讼最早是由1 9 7 0 年的清洁空气法规定“任何人( a n yp e r s o n ) 得提起诉讼，之后又在清洁水法等其他单项环境法律都规定了公民诉讼条 款。作为普通法国家，美国在成文法上虽然确立了公民诉讼制度，但该制度的具体实 施尚须经过法院来实现，甚至需要通过判例予以解释和补充。因此在由成文法规定开 放的原告起诉资格的同时，又通过判例法对原告资格进行了限制，并直接影响到成文 法的规定。事实上，联邦最高法院基本否认了公民诉讼制度对起诉资格的开放性规定， 认为即使环境法上公民诉讼的原告，也仍需具备宪法规则确立的“不可降低的最起码 的起诉资格 ，环境立法上的规定不能超越宪法的规则，只是不同时期，法院对起诉 资格的解释在宽严度上把握不同。1 9 7 0 年清洁空气法并未对利益关联作任何规定。 在著名的塞拉