（财政学专业论文）中国纳税服务理论与实践研究.pdf

内容摘要 纳税服务是政府履行公共服务职能的重要内容。开展和优化纳税服务，对 于提高税收征管质量和效率，降低纳税遵从成本，保护纳税人的合法权益，引导 纳税遵从，构筑和谐的征纳关系，具有十分重要的意义和作用。 我国的纳税服务经过i o 多年的发展。己取得了初步成效。但是，由于理论 准备的不充分和实践经验的不足，当前纳税服务工作还存在诸多突出阔题。本论 文试图在对纳税服务的一些基本理论和观点进行多维视角探讨的基础上，借鉴国 际上现有的一些理论成果和成功经验，并紧密结合我国国情，提出我国纳税服务 制度设计和优化的政策建议，寻求一条走向征纳和谐之路。 论文共七章各章主要内容如下： 第1 章“导论”。本章对纳税服务在我国的发展概况进行了描述，阐述了研 究的重要意义，概述了国内外在纳税服务方面的研究成果，并介绍了论文的结构 安捧以及主要创新与不足等。 第2 章“对纳税服务的几个基本认识。本章首先对纳税服务的一些基本概 念进行了界定和澄清，然后详细考察了纳税服务与纳税遵从、纳税服务与征纳和 谐、纳税服务与税源管理以及纳税服务与税收执法的关系，对这些问题取得清楚、 准确的认识既是为了进一步说明本文的研究意义，也是纳税服务制度构建的起 点。 第3 章“纳税服务的理论分析”。该章是整篇论文理论性分析的核心部分。 本章首先从税收征纳法律关系的视角，论述了税收执法权( 公权力) 与纳税人权 利( 私权利) 并非二元对立关系，征纳双方的权利与义务具有法理上的统一性、 对应性、平衡性，并将“以纳税人权利为本”作为纳税服务的逻辑基点，以实现税 收执法者权力与纳税人权利的和谐统一接着，本章运用经济学分析方法，着重 从纳税遵从成本的分析视角来考察纳税服务对纳税遵从的效应，揭示纳税服务的 经济意义。随后，本章将心理契约理论引入到纳税人遵从决策的研究中来，在探 求纳税遵从激励的内在机理基础上，从构建征纳双方和谐的心理契约角度，提出 纳税服务的基本取向及相关征管策略建议。 第4 章“西方国家纳税服务的实践及借鉴”。本章首先从理论和实践上全面 考察了纳税服务在西方社会兴起的历史背景和深层原因，在归纳总结国际先进经 验的基础上，分析了中国在纳税服务方面与国际上的差异和努力方向，并结合我 国实际，提出了构建和完善我国纳税服务体系的具体对策和建议。 第5 章“公开与咨询：信息服务的制度优化”。本章首先论证了信息服务对当 前开展纳税服务工作的特殊意义。接着，对信息服务的两种类型税务信息公 开和税务咨询服务进行了理论上的研讨。随后，从操作层面上提出了推进税务信 息公开的政策建议。最后对纳税咨询的重要发展方向税务呼叫中心进行详细 考察并提出了具体的优化建议。 第6 章“降低纳税遵从成本：办税服务的制度优化”。本章着重从推行多元化 申报纳税、加强国地税协作和实施税收业务流程再造三个方面，研究了如何通过 提高纳税服务质量和效率，从而降低纳税遵从成本的策略。 第7 章“加强纳税人参与：维权服务的制度优化”。本章首先运用新公共服务 理论就公共行政中的公众参与进行了考察，接着阐述了纳税人参与的重要意义， 随后着重论述了我国纳税人参与机制的构建问题，最后对纳税人满意度评价进行 了重点研究。 关键词：纳税服务；税收征纳关系；和谐 a b s t r a e t s e r v i c ef o rt a x p a y e r sa r eo n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp u b l i cs e r v i c e sp r o v i d e db y t h eg o v e r n m e n t o p t i m i z i n gt h et a x p a y e rs e r v i c ei sm e a n i n g f u la n du s e f u lf o rs e v e r a l f i e l d s 1 tc a ni m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n dq u a l i t yo f t a xc o l l e c t i o nm a n a g e m e n kl o w e r t h ec o s t so ft a xc o m p l i a n c e ，p r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft a x p a y e r s ，a n dm o s t i m p o r t a n t l y , c r e a t et h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e a e e nt h et a x a t i o na u t h o r t i t i e sa n d t a x p a y e r s s e r v i c ef o rt a x p a y e r si nc h i n ah a v ei m p r o v e d0 v e l t h el a s tt e ny e a r s h o w e v e r , t h e r ee x i s ts o m es e v e r ep r o b l e m si nt a x p a y e rs e r v i c ed u et oal a c ko fe s t a b l i s h e d t h e o r ya n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e s t h i sp a p e ra n a l y z e st h eu n d e r l y i n gt h e o r y i l l t a x p a y e rs e r v i c ef r o md i f f r e n e n tv i e w s ，p r o v i d e sr e c o m m e n d a t i o n sf o rb u i l d i n ga b e t t e rt a x p a y e rs e r v i c es y s t e ma n db e s ts e r v i n gt h et a x p a y e r si nc h i n a , a n du l t i m a t e l y p a v e saw a y t oh a r m o n i z et h ei n t e r e s t so f t a x p a y e r sa n dt a x a t i o na u t h o r i t i e s t h i sp a p e ri so r g a n i z e da sf o l l o w s ： c h a p t e r1 ：i n t r o d u c t i o n t h i sc h a p t e ro u t l i n e st h ed e v e l o p m e n to f t a x p a y e rs e r v i c ei nc h i n aa n dr e l e v a n t r e s e a r c hc o n d u c t e di nc h i n aa n do t h e rc o u n t r i e sa b o u tt a x p a y e rs e r v i c e , a n di l l u s t r a t e s t h ei m p o r t a n c eo fc o n d u c t i n gs u c hr e s e a r c h t h eo r g a n i z a t i o no ft h i sp a p e rf n i l o w s n e x t f i n a l l y ，p r o p o s e st h ep o s s i b l ei n n o v a t i o n sa n ds h o r t c o m g i n g so f t h i sd i s s e r t a t i o n c h a p t e r2 ：k n o w l e d g eo f t a x p a y c rs e r v i c e s e c t i o n1d e f i n e sa n de o i t g g l st h eu n d e r l y i n gp r i n e i p l e si i lt a x p a y e rs e r v i c e w h i c hs e t st h es c o p eo fl a t e ra n a l y s e s t h er e m a i n d e rs e c t i o n si n v e s t i g a t et h e r e l a t i o n s h i p sa m o n gt a x p a y e rs e r v i c e , t a xc o m p l i a n c e ，t a x a t i o n r e s o u r c e a d m i n i s t r a t i o n , h a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a x p a y e r sa n dt a xa u t h o r i t i e s , a n d s t r i c te n f o r c e m e n to f t a xl a w t h e s er e l a t i o n s h i p sa r ct h eb u i l d i n gb l o c ko f t h es y s t e m o f t a x p a y e rs e r v i c e , a n dt 1 1 e yi l l u s t r a t ef u r t h e rt h ei m p o r t a n c eo f t h i sp a p e r c h a p t e r3 ：t h e o r e t i c a la n a l y s i so f t a x p a y e rs e r v i c e t h i sc h a p t e ri st h ec o r eo f t h e o r e t i c a la n a l y s i sp a r t f i r s t l y , t h i sc h a p t e re x a m i n e s t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ne n f o r c m e n tp o w e ro ft a x a t i o na u t h o r i t i e sa n dt a x p a y e r r i g h t s ，t h ec o n c l u s i o ni st h a tt a x p a y e rs e r v i c es h o u l dp u tt a x p a y e rr i g h t sf u n d a m e n t a l ， h e l p i n g t h eh a r m o n i o u su n i f i c a t i o nb e t w e e ne n f o r c m e n tp o w e ra n dt a x p a y e r r i g h t s s e c o n d l y , f i o m t h e p e r s p e c t i v eo ft a xc o m p l i a n c ec o s t ，t h i sc h a p t e ru s e s e c o n o m i cm e t h o d st oa n a l y s et h ee f f e c t so ft a x p a y e rs e r v i c e t h i r d l y , t h i sc h a p t e r a p p l i e sp s y c h o l o g i c a lc o n t r a c tt h e o r yt ot h ef i e l do f t a x p a y e rc o m p l i a n c ed e c i s i o n ，a n d p r o p o s e st h eb a s i co r i e n t a t i o no f t a x p a y e rs e r v i c e c h a p t e r4 ：t h ep r a c t i c e so f t a x p a y e rs e r v i c ei nw e s t e r nc o u n t r i e s t h i sc h a p t e rf i r s te x a m i n e st h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n do ft h eo r i g i n a t i o no f t a x p a y e rs e r v i c ei nt h ew e s t e r nc u l t u r e sa n de x p l a i n st h ec a u s i n gf a c t o r sf r o mt h e o r i e s a n df a c t s s e c o n d l y ，b a s e do nt h ee x p e r i e n c e so fc o u n t r i e st h a th a v ee s t a b l i s h e d t a x p a y e rs e r v i c e ，i ta n a l y z e sa r e a st oi m p r o v et h et a x p a y e rs e r v i c ei nc h i n aa n d s h o r t e nt h ed i s t a n c eb g t w e c nc h i n e s es e r v i c es t a n d a r d sa n di n t e m a t i o n a ls t a n d a r d s l a s t l y , p o l i c i e sa n dr e c o m m e n d a t i o n sa r ep r o v i d e dt oh e l pb u i l da n di m p r o v ec h i n e s e s y s t e mo f t a x p a y e rs e r v i c e c h a p t e r5 ：p u b l i c i t ya n dc o n s u l t a t i o n ：o p t i m i z a t i o no fi n f o r m a t i o ns e r v i c e s s y s t e m f i r s t l y , t h i sc h a p t e rs h o w st h es i g n i f i c a n ti m p o r t a n c eo fi n f o r m a t i o ns e r v i c e st o i m p l e m e n t i n gt a x p a y e rs e r v i c e s e c o n d l y , b a s e do nt h e o r i e s ，t h i sc h a p t e rc o m p a r e s t w ot y p e so fi n f o r m a t i o ns e r v i c e s - t a x m i o np u b l i c i t ya n dt a x a t i o nc o n s u l t a t i o n t h i r d l y , i tp r o v i d e sr e c o m m e n d a t i o n st oi m p l e m e n tt a x a t i o np u b l i c i t y f i n a l l y , o n e f o r mo ft a x a t i o nc o n s u l t a t i o n ，t a x i o nc a l lc e n t e r , i si n v e s t i g a t e dt h o r o u g h l yf o r c o n s i d e r a t i o no fi m p l e m e n t a t i o n c h a p t e r6 ：l o w e r i n gc o s t so f t a xc o m p l i a n c e ：o p t i m i z a t i o no f p r o c e s ss e r v i c e s s y s t e m t h i sc h a p t e rs u g g e s t st h r e ea v e n u e sf o ri m p r o v i n gt h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo f t a x p a y e rs e r v i c ea n dt h u sl o w e r i n gt h ec o s t so fr e g u l a t i o nc o m p l i a n c e t h et h r e e a v e n u e sa r e d i v e r s i 黟t h em e a n so ff i l i n ga n dp a y i n gt a x e s ，b e t t e rc o o r d i n a t et h e s e r v i c e sp r o v i d e db yl o c a lt a xb u r e a u sa n dn a t i o n a lt a xb u r e a u s , a n di m p l e m e n tb p r i nt a xa d m i n i s t r a t i o n c h a p t e r7 ：i n c e n t i v e s f o r t a x p a y e r sp a r t i c i p a t i o n - o p t i m i z a t i o n o fr i g h t s s e r v i c e ss y s t e m u s m gn e wp u b l i cs e r v i c et h e o r y , t h i sc h a p t e re x p l o r e sp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt oe x p l a i nt h ei m p o r t a n c eo f a c t i v ep a r t i c i p a t i o nb yt a x p a y e r s i t a l s op r e s e n t sa p p r o a c h e st os e tl l pt h ei n c e n t i v em e c h a n i s mo ft a x p a y e rp a r t i c i p a t i o n , w i t hp a r t i c u l a re m p h a s i so nt h et a x p a y e rs a t i s f a c t i o ni n d e xe v a l u a t i o n k e yw o r d s ：s e r v i c e f o r t a x p a y e r s ，r e l a t i o n s h i p b g t w e c nt a x p a y e r sa n d t a x a t i o na u t h o r i t i e s ，h a r m o n y 第1 章导论 第1 章导论 1 1 选题背景与研究意义 一、我国纳税服务的发展及现状 长期以来，中国税收征管是以组织收入为中心，以完成税收收入任务为目标， 征收管理从税务部门的角度考虑得多。从纳税人需求出发考虑得少。对纳税人所 提供的一些“保姆式”服务很多时候也是出于涵养税源、扩大税收收入考虑，如纳 税鉴定、对企业的生产经营活动“支帮促”等。在“一人进厂，各税统管”的传统征 管模式下，对纳税人咨询的问题都由专管员说了算，不论解答对与错，深与浅， 这种近似于咨询的服务即使有，服务的质量也是难以保证。直至1 9 9 4 年税制改 革前，我国的税收实践中并无纳税服务的提法和真正意义上的纳税服务内容，也 就更谈不上纳税服务体系的构建。 随着我国经济体制改革的不断深入以及经济市场化取向的确立，纳税服务逐 渐走上了中国税收征管的历史舞台。优化纳税服务在不同的历史时期和发展阶 段，有着不同的目标和表现形式。纳税服务在我国的发展可以划分为三个阶段： ( 一) 探索起步阶段 1 9 9 3 年1 2 月的全国税制改革工作会议第一次提出了“为纳税人服务，的概 念，1 9 9 6 年7 月的全国税收征管改革会议，对纳税服务的概念作了进一步深化 和拓展。1 9 9 7 年初国务院批复了国家税务总局关于深化税收征管改革的方案， 将“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查” 的税收征管新模式作为税收征管改革的方向。，从而确立了纳税服务的基础性地 位，这是在推行以纳税人自行申报为基础的征管改革后征管战略上的一次飞跃。 但是，受传统管理思路的影响和片面追求完成税收任务的压力，广大税务干部并 未真正认识到纳税服务对纳税遵从的重要意义，对纳税服务的认识还停留在加强 精神文明建设和职业道德教育、转变政府机关作风的层面，税务实践并未把纳税 服务摆在其应有的地位。此时开展的一些纳税服务工作着重于税务人员的服务态 。参见国务院办公厅，关于转发国家税务盛局深化税收征管改革方案的通知 ，中华人民共和冒税收法规 公告，1 9 9 7 年，第2 期 l 中国纳税服务理论与实践研究 度，服务硬件条件的改善等。在此期间，各级税务机关开始摸索和试点实施了一 系列旨在改进工作态度、转变工作作风的纳税服务具体措施，包括“微笑办税”、 “公开办税”，纷纷建立申报纳税服务大厅并不断改进硬件条件，以及规范用语、 统一着装等；很多地方还尝试邮寄申报、电话申报、用i c 卡缴税等方便纳税人 的措施；实行承诺制，加强内部制约和检查，规范了办税行为，改进了税务行风， 对提高工作效率、防止不廉行为起到了一定的作用；开始注重税法宣传工作，每 年4 月份开展“税收宣传月”活动，在电视台、电台试办税法宣传栏目，设立税务 公告栏，注重对纳税人税法知识的普及和纳税意识的培养；开始在税务代理事业 方面进行初步探索，等等。 ( 二) 快速发展阶段 纳税服务发展的第二个阶段是以2 0 0 1 年4 月九届全国人大常委会第二十一 次会议审议通过的中华人民共和国税收征收管理法( 修订案) ( 以下简称新税 收征管法) 为标志。新税收征管法第九条明确规定：“税务机关、税务人员 必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，礼貌待人，文明服务，尊重和保护纳税人、 扣缴义务人的权利，依法接受监督。”这是我国第一次以法律的形式明确为纳税 人服务作为税务机关的基本职责和基本义务，也为税务机关全面开展纳税服务提 供了法律保证。而且，新税收征管法明确赋予了纳税人2 0 项权利，这2 0 项 权利主要包括税收的减免权，延期纳税申报权，延期缴纳税收权，多缴纳的税款 退还权，免交滞纳金权，索取完税凭证权，委托税务代理权，陈述申辩权，申请 复议权，起诉权，赔偿权，保密权，拒绝接受代扣代收税款权，不受刁难权，个 人以及抚养的家属生活必需品不被保全和强制执行权，税法知情权，有关人员回 避权，控告检举权，特定情况下拒绝接收税务检查权和印制、购买使用发票权。 这些条款进一步规范了税务机关行政行为，有利于纳税人权益的保障。 2 0 0 2 年8 月，国家税务总局积极适应转变政府职能的需要，在征收管理司 内成立纳税服务处，这是我国第一个专司纳税服务职能的行政管理机构。同年 l o 月，总局在贯彻征管法实施细则的会议上提出纳税服务是构建现代税收征管 新格局的首要任务，税收征管工作要以“管理服务”型取代“监督打击”型的理念， 转变主要包括：从基本上“不相信”纳税人到“相信”纳税人能依法纳税的转变；从 t 规模速度”型管理目标向“质量效率”型管理目标的转变；从纳税服务“职业道德” 2 第l 章导论 取向向“行政行为”的转变，纳税服务已成为税收工作的重要主题。至此，纳税服 务在中国进入了一个“风起云涌”的时代。随后的两年，纳税服务在全国各地遍地 开花、高速发展。在此期间，各级税务机关围绕着纳税服务进行了积极有益的探 索，不断推出新举措、新办法，所取得的主要成效有：办税服务厅建设得到普遍 加强和规范，目前办税服务厅遍布全国城乡，极大地方便了纳税人办理各项涉税 事项；申报方式由单一逐步走向多样，缴税方式由复杂逐步走向简便，全国各地 普遍推行了银税一体化，网上申报、银税库联网在不少地方开始试行；办税环境 从重视硬件的配备发展到关注软件的改善，许多地方纷纷推出了首问责任制、一 站式服务、一窗式管理、全程服务、纳税提醒等服务措施，纳税信用等级评定制 度开始在全国范围内试行；税法宣传咨询的手段逐渐丰富，受众越来越广泛，纳 税服务专线电话1 2 3 6 6 在一些城市和地区也已开通；信息化手段较多地应用于纳 税服务中，强化了纳税服务的技术支撑；对税务代理进行规范，提高了纳税服务 整体能力，等等。 ( 三) 全面完善阶段 以党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神为指导，在坚持以人为本， 树立全面、协调、可持续的科学发展观，着力构建和谐社会的新形势下，人本化 取向的税收管理日趋明显，纳税服务工作从理念和实践上都发展到一个新阶段。 2 0 0 5 年5 月，全国税收征管工作专业会议将“优化纳税服务”与“强化税源管理” 并列为今后一个时期税收征管工作的两大重点，并把搞好纳税服务工作作为税务 机关落实党中央提出的建设和谐社会、打造服务型政府要求、体现以人为本管理 思想的根本途径。国家税务总局在税收征管工作“十一五”规划纲要里又提出， “十一五”时期要“以构建和谐征纳关系为方向，健全和完善纳税服务体系”，建立 “规范统一、渠道多元，方法科学、手段先进、绩效显著”的纳税服务体系，不断 提高税收工作的社会满意度。可以预期的是，新时期的纳税服务工作将向系统化、 规范化、制度化方向发展，将从服务理念、服务意识、服务模式、服务内容，服 务标准、服务方式、服务程序、服务措施、服务效果、服务渠道等各个方面进行 完善，将更加注重科学管理方法和先进科技手段的运用，注重征纳良性互动与和 谐征纳关系的构筑，注重纳税人遵从度和满意度的提高。 我国的纳税服务经过l o 多年的发展，己取得了初步成效。但是，由于理论 中国纳税服务理论与实践研究 准备的不充分和实践经验的不足，当前纳税服务工作还存在诸多突出问题，简要 归纳如下：( 1 ) 纳税服务意识仍然欠缺，一些地方还对纳税服务的意义缺乏深刻 认识，没有充分认识到纳税服务对促进征纳和谐、提高纳税遵从的重要意义，不 能正确认识纳税服务与加强管理、严格执法的辩证统一关系；( 2 ) 纳税服务机 构不健全，人员素质和工作经费有待进一步提高和保障，纳税服务专业力量需进 一步加强；( 3 ) 信息服务工作的开展相对滞后，征纳双方的信息不对称状况未得 到有效缓解，税收执法透明度不够，税务咨询能力仍需加强；( 4 ) 纳税服务的层 次和标准较低，服务的形式简单化和表面化，深层次、个性化服务较少，不能满 足不同对象的不同需求；( 5 ) 现代管理方法和信息技术在纳税服务方面的应用有 待加强，办税效率仍偏低，纳税遵从成本过高；( 6 ) 纳税服务存在形式主义倾向， 不注重实效，缺少内部的监督考核，更缺乏纳税人参与和外部监督评价机制，纳 税服务的质量难以保证。 二、研究意义 “为人民服务，一直以来都是我国政府的根本价值取向。近年来，随着我国政 治民主程度的日益增强以及公共行政体制改革的逐步深入，在全面落实科学发展 观和构建和谐社会的背景下，公共行政的服务导向已得到理论界与政府部门越来 越多的认同。在十届人大三次会议的政府工作报告中明确提出：“努力建设 服务型政府”的要求，把建设服务型政府提上重要议事日程，为政府改革和自身 建设指明了方向。服务型行政体现的是在新的历史条件下政府与管理相对方之间 的一种新型合作关系。符合“以人为本、执政为民，建立人民满意的政府”的执政 理念，被服务对象公众的满意及人的全面发展成为了判断政府行为正确与否 的基准，政府各部门应树立“服务意识”、“公仆意识”，改进政府管理方式，提高 政府管理效能，寓管理于服务之中，建立起与公众良好的互动关系。 按照国际货币基金组织有关专家的定义，如果把整个税收征管体系比做一个 “金字塔”，那么，纳税服务就是这个“金字塔”的塔基，从下至上依次是纳税服务、 处理申报信息、进行税务稽查、查处偷逃税案件、追究法律责任。从这个“金字 塔”结构中，可以明确看出，纳税服务在整个征管体系中，是处于最基础的地位， 4 第l 章导论 也是接触、影响纳税人人数最多的环节可见，纳税服务体系是现代税收征管体 系的运行基础和重要组成部分，正所谓：“服务好则民心顺，民心顺则税业兴： 服务差则民心背，民心背则税业衰”作为代表国家行使税收征管职能的税务部 门，倡导“治税为民”的理念，构建完善的纳税服务体系，促进征纳和谐是服务型 行政应有之义。 近几年，财税理论界和实务界对纳税服务理论与实践进行了一些颇有意义 的摸索和探讨，虽然取得了一定成果，但如前所述，纳税服务在我国从概念的提 出到逐渐兴起也才l o 年左右的时间，理论上还有待进一步深入。实践中还存在 不少问题，离征管现代化的要求、广大纳税人的期望及和谐征纳关系的目标之间 都存在较大差距，加强对我国纳税服务的理论和实践研究已是财税理论界和各级 税务机关不容回避的课题。和谐社会呼唤和谐的征纳关系，笔者作为一名工作在 税收征管前沿的税务干部，又系统地学习了三年经济学和财税理论知识，选择纳 税服务一这一征管改革的前沿课题进行研究，旨在从理论上对其予以梳理，从 制度上对之加以构建，以期能够找出一条走向征纳和谐之路。 1 2 研究综述 一、国外研究概况 对纳税服务的研究可以追溯到西方学者早期的论述。如古典政治经济学的创 始人和财政理论的先驱威廉配第在其代表作赋税论和政治算术中提出 了“公平”、“简便”、“节省”三条标准，其中后两条就与纳税服务有关。古典经济 学奠基人亚当斯密在其经济学名著国民财富的性质和原因研究一文中提出 了税收的四原则，即公平、确实、便利和节俭，其中后三项也是事关纳税服务。 1 9 世纪下半叶，对财政理论产生过重大影响的经济学家瓦格纳在其代表作财 政学中提出了税收的四大原则一财政收入、国民经济、社会正义和税务行政， 其中税务行政原则包括确实、便利、节省3 方面。这些原则主要是从税制执行成 本最小化的角度提出，从中不难看出，便利和降低成本是事关纳税服务的两条基 本原则。 西方国家对于“为纳税人服务”的理念早已是深入人心，税收征管实践中也有 中国纳税服务理论与实践研究 许多可资借鉴的成功经验。但国外学者对税收课题的理论研究以税收政策或税制 改革为主，研究税收征管的相对较少，直接针对纳税服务的研究更是少之又少。 一些研究纳税遵从理论的论文会涉及到纳税服务，主要是考察除了强制性手段 ( 如税务检查、处罚等威慑方法) 以外，一些非强制性因素( 如规劝、公共服务、 激励等) 对纳税人纳税遵从的影响。例如，c i a l d i n i ( 1 9 8 9 ) 认为通过友善的规劝 会改变纳税人对税收的态度从而可以影响其遵从行为。在这种情况下，即使没有 被发现或受惩罚的风险，人们也会缴纳税款以得到政府的服务。a l i n ，m c c l e l l a 和s c h u l z e ( 1 9 9 2 ) 的研究表明，遵从发生是因为人们对他们所缴纳的税款和政府 所提供的服务进行评估，如果相对所缴税款而言，人们所获得的公共服务增加了， 他们的遵从度将提高。s m i t h ( 1 9 9 2 ) 用1 9 8 7 年“纳税人意见调查”的结果研究了 纳税遵从激励问题，他发现税务部门的良好服务和执法程序公平对强化纳税人遵 从义务有显著的正面激励作用。w i d d o w s o n ( 1 9 9 8 ) 通过对澳大利亚海关从1 9 9 4 年4 月以来实行的纳税遵从管理新举措的考察，认为运用激励措施强化纳税遵从 比单纯运用强制手段更有效，即：有效的纳税遵从管理应“多点胡萝b 、少些大 棒”( m o r ec a r r o t ，l e s ss t i c k ) 。 涉及具体纳税服务制度设计的内容主要是以介绍征管改革成功经验的方式 出现在一些国际组织( 如世晃银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织等) 的出版物和工作报告中。关于这方面的译著，国内已翻译出版的非常少，其中， 李查德m 伯德和米尔卡卡萨内格拉德韩舍尔合编的发展中国家税制改革 ( 1 9 9 4 年中译本) 和锡德里克桑福德主编的成功税制改革的经验与问题) ) ( 2 0 0 1 年中译本) 比较有代表性。发展中国家税制改革第九章专门探讨了通过纳税 服务帮助纳税人依法履行义务问题，该章分四个部分，第一部分首先简要介绍了 美国国内收入局努力提高纳税人服务的历史，其次介绍了几种纳税人服务方案的 理论基础；第二部分首先介绍了美国国内收入局的几种纳税人服务计划，之后讨 论其他国家的经验；第三部分讨论了纳税人服务的效力有关的主要问题提高 照章纳税水平，增强纳税人的信心，减少照章纳税负担，讨论税法复杂的问题； 第四部分对纳税人服务的功能作出了几点结论，文后还附了相关的评论。国成功 税制改革的经验与问题( 第4 卷) 第7 章研究了“税收遵从对税收征纳关系 。参见李查德m 伯德，米尔卡卡萨内格拉德韩舍尔发展中国家的税制改革 m 北京：中国金融 出版社，1 9 9 4 ，p 3 1 6 - 3 4 8 6 第1 章导论 的管理”问题，文章指出“如果税务机构的基本工作就是影响纳税人行为( 以缩小 税收差距) ，那么应该对如何组织与实现这些工作有一个基本的认识。大多数 现代化税务机构正处于转变之中，从一个严重依赖于控制与强制的税务管理体制 转向一个战略。这种战略包括在强硬管理与通过服务、支持教育以实现市场遵从 之间形成一种微妙的平衡，这些内容基本上将纳税人与服务性行业中的顾客同样 对待”，该文还以爱尔兰1 9 8 8 年以来的征管改革为例，即爱尔兰如何针对不同的 纳税人群体，建立以顾客为中心的税务机构，探讨了通过改善征纳关系，以实现 更高层次上的自愿遵从的途径。国 二、国内研究概况 从国内来看，近几年，纳税服务问题也越来越受到我国财税理论界和实务界 的关注，主要的研究范畴和取得的成果可概括如下： 1 对纳税服务理论依据的探讨。例如，文明子等( 2 0 0 1 ) 认为，税收的本 质就是政府提供的公共物品或服务的费用补偿，为社会成员提供公共物品或服务 是政府的根本职能，这一职能可概括为服务职能。作为政府公共部门之一的税务 机关所提供的公共服务即为纳税服务。因此，纳税服务是税务机关的根本职能 石恩祥( 2 0 0 3 ) 认为，以“为纳税人服务”为基本内容的为纳税人服务观，表达的 是政府与社会公众的一种新型关系。为纳税人服务理念的创立、巩固、深化、发 展和创新，不仅拥有广泛的存在依据，而且具有深刻的本质内涵和丰富的表现形 式。马国强( 2 0 0 1 ) 以税收管理的目标是促使纳税人依法纳税为逻辑基点，针对 纳税人不能依法履行纳税义务的四个方面原因，提出税收管理中应建立税收服务 和税收监督两大系统，并将税务部门的全部工作界定为个中心，两个基本点”， 即以促使纳税人依法纳税为中心，以税收服务与税收监控为基本点。文中不仅对 纳税服务的动因以及纳税服务体系的构成作了严谨的论述，而且所提出的“一个 中心，两个基本点”的税收工作思路具有一定的前瞻性，在当前的税收征管实践 中仍具有较强的指导作用。 2 运用经济学、管理学等学科的新成果对纳税服务问题进行研究。如，郭小 东、王倩( 2 0 0 4 ) 从制度经济学的交易费用角度分析了纳税服务对税收征纳成本 。参见锡德里克桑福德主编，成功税恻改革的经验与甸题( 第4 卷) 【c 北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 1 ，p l z 9 1 4 8 7 中国纳税服务理论与实践研究 的短期与长期影响。李鹏( 2 0 0 4 ) 运用混沌学的“蝴蝶效应”理论，研究了纳税服 务偏差“蝴蝶效应”发生的原因和条件，说明“纳税服务与依法治税乃至社会经济 稳定发展之间不仅有密切联系，而且前者会导致后者的巨大差异”，。并提出了消 除纳税服务偏差“蝴蝶效应”的积极应对之策。龙朝晖、郭志伟( 2 0 0 5 ) 借鉴西方 国家的c c 无缝隙组织，理论，论述了在我国税收征管【 芋莛轰“无缝隙组织，的必要 性、可行性，提出通过建立“无缝隙税收组织”，更好地为纳税人服务，解决纳税 人和税务机关的互动问题，更好地协调国家和纳税人的利益。 3 以介绍国外( 特别是发达国家) 一些先进的纳税服务理念和高效的纳税 服务手段为主，并对其在中国的借鉴意义进行简单评述。如，陈捷( 2 0 0 3 ) 的“纳 税服务的国际比较与借鉴”，曾飞( 2 0 0 3 ) 的“国外纳税服务的经验及借鉴”，国家税 务总局纳税服务培训团( 2 0 0 4 ) 的“德国纳税服务的经验与启示”，吴茜( 2 0 0 5 ) 的“澳 大利亚维多利亚州税务局纳税服务经验及借鉴”等。 4 着重从征管对策角度研究如何优化纳税服务。这类研究比较常见，论文 数量也较多，研究一般是针对现实存在的问题或已有的做法，按照“问题一原因 对策”或“做法( 经验) 评析完善，之类的思路进行分析探讨，例如，林祥、 林国镜( 2 0 0 3 ) 认为，当前纳税服务工作有三个方面问题：存在形式主义倾向； 职责不清、难以实现优质服务：有的干部难担重任，并针对这些问题提出了“构 建全方位面向公众、面向纳税人的服务平台”的对策。耿金跃( 2 0 0 4 ) 针对纳税 服务工作中存在的“缺位”、“错位 和“越位”问题，提出了优化纳税服务的思路和 建议。顾爱华、邓永泽( 2 0 0 5 ) 则以深圳市盐田区国家税务局为例，介绍了基层 税务局构建纳税服务体系的一些有益尝试，并针对目前所面临的难点问题提出了 具体的对策与建议。 另外值得一提的是，2 0 0 3 年3 月国家税务总局出台了 2 0 0 2 年一2 0 0 6 年中 国税收征收管理战略规划纲要( 以下简称纲要) 。纲要是由联合国开发 计划署( i j l p ) 资助，委托国际货币基金组织( i m f ) 实施援助中国税制改革 与征管改革项目的组成部分，经过了国内外专家一年多的充分论证和广泛征求意 见，可谓是国内外学者和税收实务工作者智慧的结晶。纲要认为，“中国税收 工作的价值观念是：公平、公正、公开地服务于社会主义市场经济发展和现代化 。李鹏，纳税服务偏差“蝴蝶效应”的发生及校i f 川涉外税务2 0 0 4 ，( 1 2 ) ，p 7 4 。国家税务总局2 0 0 2 年- 2 0 0 6 年中国税收征收管理战略规划纲要【r 】国税函【2 0 0 3 】2 6 7 号 8 第l 章导论 建设，服务于纳税人，服务于全社会。”为此，“税务机关要把纳税服务作为行政 执法的有机组成部分，为纳税人提供优质、高效服务，使纳税人满意。”纲要 还提出了纳税服务工作的预期指标并专辟一章讨论纳税服务问题，这对中国纳税 服务工作的开展具有决策层面的参考价值和宏观上的战略指导意义。 从总体情况看，我国纳税服务研究的理论性、系统性、可操作性还需加强。 目前，对纳税服务的基本认识大都是从政治层面上进行总结和论述，从经济学、 公共行政学、管理学等多角度分析的较少，严谨而有说服力的理论解释仍不足。 对纳税服务制度优化问题的研究比较零散，缺乏系统性，具体的制度设计也过于 宏观，泛泛而谈的较多，全面深入的论述较少，缺乏实践上的可操作性。 1 3 研究框架和内容安排 一、研究框架 论文把研究的范围定位于我国税收征管中的纳税服务问题，目的在于通过对 纳税服务的理论和实践的分析，进一步优化我国纳税服务制度，寻求促进征纳和 谐的对策和建议。 论文共七章，除第一章外，分为两大部分。第一部分( 第2 、3 两章) 是理 论分析部分，详细考察了纳税服务与纳税遵从、纳税服务与征纳和谐、纳税服务 与税源监控、纳税服务与严格执法的关系，并着重研究了纳税服务的理论依据、 经济效应和基本取向第二部分( 第4 ，5 、6 、7 四章) 是制度设计与优化部分， 第4 章是在借鉴国际成功经验的基础上，提出从7 个方面入手，构建和完善我国 的纳税服务体系；第5 ，6 、7 章则分别从信息服务、办税服务、维权服务三个层 面对我国纳税服务制度的设计和优化问题进行了具体研究。本文的研究框架如图 1 1 所示。 9 中国纳税服务理论与实践研究 图1 - - 1 研究基本框架图 二、内容安排 具体说来，论文的内容安排如下： 第l 章- 导论”。本章对纳税服务在我国的发展概况进行了描述，阐述了研究 的重要意义，概述了国内外在纳税服务方面的研究成果，并介绍了论文的研究思 路及结构安排等。 1 0 第l 章导论 第2 章“对纳税服务的几个基本认识”。本章共分5 节，第l 节对纳税服务 的一些基本概念进行了界定和澄清。借此明晰后文的讨论范围。后4 节详细考察 了纳税服务与纳税遵从、纳税服务与征纳和谐、纳