（政治经济学专业论文）城乡结合部土地利用的规制改进研究.pdf

中文摘要 城乡结合部土地利用受城市发展走向的影响巨大，不仅城市旧有功能的外 迁和城市新生功能的落户，会造成城乡结合部土地利用的迅速波动，一些外来投 资主体在城乡结合部所进行的非农开发利用也有着很大的随机性。城乡结合部 是土地资源利用过程中矛盾最为复杂、尖锐和集中的地带，与这一地带土地利 用有关的制度安排和政策规章模糊而又复杂，它们影响现在和将来的土地资源 的利用方式与效率。 从材十一五 到2 0 2 0 年正是我国全面建设小康社会的重要阶段，综合实力 将达到中等发达国家水平，g d p 翻两番，工业化和城市化基本实现。也就是说， 在人口继续增加的情况下，城镇化、工业化的进程还要加快，所以继续占用耕 地是不可避免。这一过程中土地的需求主要表现在：东部要率先实现现代化， 中部要崛起，西部大开发，东北要振兴，基础设施要跟上，新农村建设要推进， 几乎所有地区都有加快发展的用地需求的“正当理由。 从“十一五 到2 0 2 0 年，十八亿亩的耕地总量控制是中央政府的目标函数， 要守住耕地面积1 8 亿亩，我们必须正视集中在城乡结合部土地利用过程中出现 的城市化、工业化高速发展的动态性和农业用地被占用的不易逆转性之间的矛 盾。为达到这一目标变量，中央政府必须弥补现有土地规制的内生缺陷，采取 更加有效的方式促使地方政府节约集约用地。 我国现行土地管理制度并不十分合理，存在着土地利用的机制扭曲。其中 既有产权上的问题，也有政府管理上的问题，更有如何进一步发挥市场作用的 问题。这些都导致了土地关系中，各方利益主体集约用地的激励约束较弱，影 响了土地利用效率的提升。 论文首先介绍了我国现在的土地制度与规制体制，接着在分析了城乡结合 部土地配置过程中各利益主体的利益诉求和博弈模型后，着重论述了怎样改进 现有规制体制，使规制富有效率，使制度引起的交易成本最小化。论证在土地 交易市场上引入市场机制，防止规制引起的土地价格扭曲。从我国现实的区域 发展不平衡为着眼点，提出区域区别对待的土地配置方式等规制改进的措施。 关键词：城乡结合部；土地利用；规制体制；规制改进 a b s 仃a c t c o n t e n t ：t h el a n du t i l i z a t i o no fu r b a n r u r a li n t e r s e c t i o n si sh u g e l yi n f l u e n c e db yt h e t o w a r d so fu r b a nd e v e l o p m e n t n o to n l yt h er e l o c a t i o no fc i t yo l df u n c t i o nb u tt h e s e t t l i n gd o w no fc i t yn e w b o r nf u n c t i o nh a sm a d et h el a n du t i l i z a t i o no fu r b a n r u r a l i n t e r s e c t i o n sr a p i df l u c t u a t i o n s t h en o n - a g r i c u l t u r a l l a n du t i l i z a t i o nb ys o m e e x t e r n a li n v e s t m e n tb o d i e si n t h eu r b a n r u r a li n t e r s e c t i o n sa l s oh a v eg r e a t r a n d o m n e s s t h eu r b a n r u r a li n t e r s e c t i o n si st h ez o n ew h i c hh a st h em o s tc o m p l e x ， i n c i s i v ea n dt h ec e n t r a l i z e dc o n t r a d i c t i o n si nt h ep r o c e s so fl a n du t i l i z a t i o n i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sa n dp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n st h a tr e l a t et o t h el a n d u t i l i z a t i o no fu r b a n - r u r a li n t e r s e c t i o n sa r ev a g u ea n dc o m p l i c a t e d t h e yw i l la f f e c t t h ed i s p o s i t i o nw a ya n dt h ee f f i c i e n c yo fp r e s e n ta n df u t u r el a n dr e s o u r c e f r o m ll t hf i v e - y e a rp l a n t o2 0 2 0c h i n ai si na l li m p o r t a n ts t a g et h a to u r c o u n t r yi sb u i l d i n gac o m p r e h e n s i v ew e l l - o f fs o c i e t y t h eo v e r a l ls t r e n g t hw i l lr e a c h t h el e v e lo fm e d i u md e v e l o p e dc o u n t r y , g d pm u l t i p l i e st w o ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o nb a s i c a l l ya c h i e v e i no t h e rw o r d s ，t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o nw i l la c c e l e r a t eu n d e rt h ec i r c u m s t a n c e st h a tt h ep o p u l a t i o nc o n t i n u e t oi n c r e a s e s ot h eo c c u p a t i o no fc u l t i v a t e dl a n di si n e v i t a b l e i nt h i sp r o c e s st h el a n d d e m a n dm a i n l yd i s p l a y si n ：e a s t e r np a r tm u s tt a k et h el e a dt or e a l i z et h e m o d e r n i z a t i o n ，m i d d l em u s tr i s e ，w e s t e r np a r tm u s td e v e l o p ，n o r t h e a s tm u s tr e v i t a l i z e ， t h ei n f r a s t r u c t u r en e e d st of o l l o w , t h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nm u s ta d v a n c e n e a r l y a l la r e a sh a v ep r o p e rr e a s o n sf o rl a n dd e m a n d i n gt os p e e du pt h ed e v e l o p m e n t f r o m “ll t hf i v e y e a rp l a n t o2 0 2 0 ，1 8b i l l i o na c r e so fa r a b l el a n dt o t a lc o n t r o l i sc e n t r a lg o v e r n m e n t so b j e c t i v ef u n c t i o n t od e f e n dt h ec u l t i v a t e da r e a1 8b i l l i o n , w em u s tf a c eu pt o t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ed y n a m i co fu r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o nh i 曲s p e e dd e v e l o p m e n ta n dt h ei r r e v e r s i b i l i t yo fo c c u p i e d a g r i c u l t u r a ll a n dw h i c ha p p e a r si nt h el a n du t i l i z a t i o no fu r b a n - r u r a li n t e r s e c t i o n s t o a c h i e v et h i sg o a lv a r i a b l e ，t h ec e n t r a lg o v e m m e n tm u s tm a k eu pt h ee x i s t i n gl a n d r u l e sa n dr e g u l a t i o n si nf r e s hf l a w , a d o p tam o r ee f f e c t i v ew a y t ou r g et h el o c a l a u t h o r i t yt os a v ei n t e n s i v el a n du s e c h i n a sc u r r e n tl a n dm a n a g e m e n ts y s t e mi sn o tv e r yr e a s o n a b l e t h ep r e s e n t l a n d - u s em e c h a n i s mi sd i s t o r t e d t h e r ei st h ei s s u e so fp r o p e r t yr i g h t s ，b u ta l s ot h e n m a n a g e m e r i tp r o b l e m sa n d h o wt om a k et h em a r k e tp l a yag r e a t e rr o l e a l lt h e s eh a v e r e s u l t e de n c o u r a g i n ga n dr e s t r a i n i n gw e a k e ra m o n gt h em a i ni n t e r e s t so fa l lp a r t i e st o u s el a n di n t e n s i v e l ya n da f f e c tu p g r a d i n gt h ee f f i c i e n c yo fl a n du s e t h ep a p e rf i r s ti n t r o d u c e so u rc o u n t r yp r e s e n tl a n ds y s t e ma n dr e g u l a t i o ns y s t e m 而ef o l l o w i n gi st h ea n a l y s i so fi n t e r e s t sd e m a n do ft h em a i ni n t e r e s t s a n dg a m e m o d e l l a s t , t h ep a p e re m p h a t i c a l l y e l a b o r a t e sh o wt oi m p r o v et h ee x i s t a n g r e g u l a t i o ns y s t e mt oe n a b l et h ee 伍c i e n tr e g u l a t o r ys y s t e m s ot h a tc a u s et h es y s t e mt o m i n i m i z et h et r a n s a c t i o nc o s t s ，a n di n t r o d u c e st h em a r k e tm e c h a n i s mt op r e v e n tt h e r u l e sa n dr e g u l a t i o n sc a u s i n gl a n dp r i c ed i s t o r t i o ni nt h el a n dt r a n s a c t i o nm a r k e t f r o mt h eo b j e c t i v ep o i n to ft h er e a l i t yo f c h i n a sr e g i o n a li m b a l a n c ei nd e v e l o p m e n t , t h ep a p e rp r o p o s e sr e g i o nd i f f e r e n c et r e a t m e n tb e t w e e nt h er e g i o n a la l l o c a t i o no f 一 一 1 a n da n do t h e rm e a s u r e st oi m p r o v et h er e g u l a t o r ys y s t e m k e yw o r d s ：t h eu r b a n - r u r a li n t e r s e c t i o n s ；l a n du t i l i z a t i o n ；r u l e s a n dr e g u l a t i o n s s y s t e m ；r u l e sa n dr e g u l a t i o n si m p r o v e m e n t i i i 学位论文独创性声明 本人承诺：所呈交的学位论文是本人在导师指导下所取得的研究成果。论 文中除特别加以标注和致谢的地方外，不包含他人和其他机构已经撰写或发表 过的研究成果，其他同志的研究成果对本人的启示和所提供的帮助，均己在论 文中做了明确的声明并表示谢意。 学位论文作者签名 瑗壶占期：k 扩r ，加 学位论文版权的使用授权书 本学位论文作者完全了解辽宁师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 及学校有权保留并向国家有关部门或机构送交复印件或磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本文授权辽宁师范大学，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库并进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。保密的学位论文在解密后使用本授权书。 学位论文作者签名：指导教师签名； 日期： 研 城乡结合部土地利用的规制改进研究 第1 章绪论 1 1问题的提出 作为三大生产要素之一的土地，对于2 1 世纪前半叶的中国来说不仅在经济 上具有十分稀缺性，而且在战略上和政治上被赋予了举足轻重的意义。人多地 少的客观现实，“民以食为天的生活常理，“无农不稳、无粮则乱 几千年来 的历史经验，都促使我们的政府必须认真而又严肃的正视和解决土地问题。土 地问题，说白了就是粮食问题和人口问题。针对从现在到本世纪中叶发展进程 中我国人口增加趋势和总量规模，2 0 0 7 年的政府工作报告中提出了要守住耕地 面积1 8 亿亩的目标变量，以确保未来经济社会发展中的土地弹性空间。这一耕 地总量目标的硬性确定，要求我们必须解决这样两个问题：已经跨入工业化和 高速城市化的中国，怎样解决经济建设中的用地需求和供给的矛盾呢? 在现有 土地产权和非司法中心主义的状况下，我们的规制机构和规制政策能否真正促 进节约集约高效用地且能够兼顾各方利益以实现不突破红线的目标? 1 2 研究的意义 城乡结合部是农地向非农用地转变的主要区域，是一个特殊的微观经济地 带，在这一地带用地类型复杂多样，很不规范。随着我国经济的迅猛发展和城 市化进程的加快，城乡结合部的经济发展很快，但其土地利用也出现了不少问题， 尤其是耕地资源的快速减少最为突出，土地问题所蕴含的几乎所有矛盾在这一 区域的土地资源配置过程中都有迹可寻。近几年耕地面积逐年加速递减的趋势 除去西部退耕还林的因素明显表明现有的土地规制政策有其内在缺 陷，不能有效地遏制土地资源的粗放式利用。 我国现有6 6 8 个城市和5 3 个都市圈n 1 ，在工业化、城市化的发展过程中，土 地的转性和用途的更改在城乡结合部粉墨登场，总体呈现土地的粗放式利用、 土地利用效率低下。“以租代征、未批先占、少批多占 等土地违法违规问题 层出不穷。因此，城乡结合部土地配置的规制改进研究显得尤为必要。 1 3基本前提和基本假设 1 3 1 基本前提 上面论述明显表明本论文的研究是问题导向的，问题的解决必须在一定的约 束条件下进行，即前提。本论文的基本前提有以下三点： 相当长时间内人多地少的国情，政府倾向于执行偏紧的土地供应政策。 现有土地产权制度体系：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制， 城乡结合部土地利用的规制改进研究 即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地归国家所有，农村土地归集体 所有，土地承包经营权可以依法转让、抵押、入股。 不质疑守住耕地面积1 8 亿亩这一目标变量。 1 3 2 基本假设 本论文要采用制度经济学的理论进行分析和论证，理论的运用可以节约信 息，为了更好的在制度经济学的框架内对论题展开论证，需要以下三个基本假 设： 有限理性。对于规制的主体中央政府以及城乡结合部土地配置过程中所 涉及的微观经济行为主体均采用有限理性。 机会主义。在委托一代理结构中，机会主义倾向导致逆向选择和道德风险。 潜在的通过机会能产生收益的行为导致人们采取一些策略性的行为。社会经济 组织的核心问题是面对和解决不确定性，策略性不确定性归因于机会主义。土 地配置过程中各利益博弈方均有机会主义倾向。 不对称信息。信息不对称包括事前信息不对称和事后信息不对称，前者 导致逆向选择，后者导致道德风险。 1 4相关研究文献综述。 城乡结合部是一个独特的区域系统，对这一区域的研究包括新经济地理学 派、新制度学派、区域管理学派，涉及到地理学、新制度经济学、区域经济学、 管理学等学科。 1 4 1 国外研究综述 在国外，对城乡结合部这一区域的研究在学科上属于城市经济学，城市经 济学和区域经济学一样，同属于空间经济学。国外经济理论在空间经济学内部 观点方面，城市经济学和区域经济学的融合相当成熟。 城市经济学与空间经济学相关联的理论发展反映在多个方面，包括城市分 区与土地利用研究( s t u l l ，1 9 7 4 ) 、考虑土地空间特性的城市发展模型 ( i s a r d ，1 9 7 9 ) 、土地经济中的区位无效性问题( r h e e ，1 9 9 1 ) 、考虑时间和空间 的城市经济发展模型( i s a r d ，1 9 7 9 ) 以及产业集聚与城市( 区域) 发展问题 ( d u m a i s ，g u y ，1 9 9 7 ：g o r d o n ，2 0 0 0 ) 等。针对城市发展中的一些市场失灵和外部 性问题，城市经济学将“政府规制 作为研究的前沿，形成了城市经济学的规 制学派。 1 4 2 国内研究综述 2 城乡结合部土地利用的规制改进研究 大部分学者倾向于认为，我国政府土地规制体制，已经不适应当前市场经 济的发展，应当进行改进。 1 城乡结合部土地利用研究中和规制有关的思想 一 2 0 0 0 年浙江大学农业现代化与农村发展研究中心的钱文荣博士，通过对中 国城市土地资源配置中的市场机制与政府机制相互消长的历史考察，认为土地 资源低效配置和城市用地规模扩张的现象的根本原因在于市场和政府都不是完 善的。在对土地市场失灵，政府进行干预的分析中，已经阐述其背后存在“地 区外部性和“政府内在性等经济原理的客观作用，并用法人代理理论 对地方政府的土地管理行为进行了规范分析晗3 。这一研究中已经蕴含了规制经济 学的思想方法。 还有一些经济学者对我国的土地制度的某些侧面进行了制度经济分析，如 周其仁教授的关于农村土地效益的制度经济分析研究，已经开始关注政府的经 济政策对于土地利用的影响，在其农地征用垄断不经济一文中，则对在土 地征用过程中的政府强制性垄断的经济效果进行了较为深入的分析。 2 政府角色和政策作用 郑柯炮，张建明( 1 9 9 9 ) 从对城乡结合部的条块分割、双重管辖的传统管 理渠道的分析中，发现上级政府对下级政府无论在土地使用还是裁决方面，总 是拥有支配权和优先权口1 。然而，村集体拥有土地的现实使用权，与其等你来征， 不如自己先建，城乡结合部的土地利用的混乱格局在所难免。王冠贤，魏清泉 ( 2 0 0 2 ) 认为交织在土地供应背后的各种行为力的冲突直接或间接的左右着土 地供应。这种交织的行为力冲突包括政府多重角色的矛盾，各部门不协调的矛 盾，领导者主观冲突等矛盾。 张建明，许学强对城乡结合部土地供给政策的频繁变动造成的不利影响进 行了分析：认为政府政策的连续性很重要，如果国家政策没有连续性没有稳定 性，没有可预测性，以致人们形成了一个“惯性 的心理：要跟着政策走，抓 准机遇，能赚就赚，没有可持续的概念。这样就容易造成城乡结合部土地配置 的混乱。 此外，刘波( 2 0 0 2 ) 还对城乡结合部的土地流转问题，从法律规制的角度进 行了制度上的探讨。 综上，前人较少关注城乡结合部土地利用规制改进的研究。本论文将运用规 制经济理论与方法，对我国城乡结合部土地利用的规制改进问题进行制度经济 城乡结合部土地利用的规制改进研究 解释，并力图对城乡结合部土地利用规制的合理体系构建提供建设性意见。 第2 章城乡结合部土地规制体制 2 1 城乡结合部的介绍 城乡结合部亦称城市郊区、城市边缘区、城乡交错带、城市蔓延区等，是 一个特殊的经济地理单元，目前其边界还相当模糊，国内外学术界对此尚没有 统一规范的定义，名称不统一而且繁多。但所指对象是明晰的，其特征也相当 突出：是城市建成区与广大乡村地区相连接的部位，是在城市、乡村地域体系 上衍生的一种紧靠城区的不连续的过渡性区域，是城市化发展到_ 定阶段所形 成的独特的地域实体，是处于城乡之间、各种社会经济等要素激烈转换的地带， 是城市和乡村相互作用的产物，是非农业活动与农业活动多种因素相互作用所 形成的复杂动态过程的结果。目前学界公认的较为完整的概念，是普内 ( r j p r y o ) 于1 9 6 8 年提出的“城乡结合部是一种在土地利用、社会和人口特 征等方面发生变化的地带，位于连片建成区和郊区以及几乎完全没有非农业住 宅、非农业占地和非农业土地利用的纯农业腹地之间，是土地利用发生转变的 地区。利 2 2 我国的土地制度 2 2 1 土地所有权的规定 我国的土地实行社会主义公有，即国家所有和集体公有，其中城市土地为 国家所有，农村土地为农民集体所有。宪法规定，城市的土地属于国家所有； 农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。土 地管理法将国家所有的城市土地的范围限定为“城市市区的土地 。国有土地 所有权的主体是国家，其代表是国务院；集体土地所有权的主体是农民集体， 包括村农民集体、乡( 镇) 农民集体和农业集体经济组织内的农民集体( 生产 队) 。依法属于农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、 管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村 内各农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有 的，由乡( 镇 农村集体经济组织经营、管理。 2 。2 2 农地制度 现阶段我国的农地制度主要是以集体所有制为基础，以家庭承包责任制为核 心，但是土地产权主体不明确，找不到具体的所有者和“法人代表。虽然宪 4 城乡结合部土地利用的规制改进研究 法、民法通则、土地管理法、农业法等法律中都规定农村土地归农民 集体所有，但在乡、村、组三级集体组织中属于哪一级，法律规定较为含糊。 首先，法律只是笼统的规定土地集体所有，而农村集体有乡、村、组三级，所 有权归属没有具体规定，所有权内容也没有严格限定。其次，农民的土地使用 权不稳定，使用权的具体内容也没有界定。再次，土地的收益权与处分权在各 主体之间没有界定清楚。从法律层面上讲这种土地的承包经营权在立法设计上 物权、债权并存。农民的土地承包权中除了占有权基本完整的赋予给了农民之 外，使用权、收益权和处分权都不同程度地受到了限制。简而言之，现在的土 地制度所导致的结果就是：产权界定不清，所有权保障不力，流转机制不完善。 在城市土地与农村土地价格剪刀差存在的情况下，农用地转为建设用地的动力 来自官员的“财富意识和“权力寻租”。 2 2 3 土地行政规划体系 我国的土地利用总体规划体系按行政区域分为全国、省、地( 市) 、县( 市) 和乡( 镇) 五级，与相关专项规划构成土地利用规划体系。这五级规划功能分 工不明确，大多是宏观上过细，微观上过粗。各级规划的性质和作用不同，所 以其内容深度亦不同，土地利用规划的目标、方法也有所区别。 城乡结合部是市县两级政府与农村集体打交道。城乡结合部的土地管理分 为国有城市土地管理体制和农村集体土地管理体制，农村集体土地由地方政府 管理，这是典型的城乡二元体制。在进行土地规划和利用时，国家权力凌驾于 集体土地所有权和农民土地使用权之上，国家有权对农民拥有使用权的土地进 行征用，不论农民土地使用权是否到期，也无论是否给与农民和集体予以补偿， 这实际上赋予了国家对土地的绝对垄断权。 2 3土地规制体制简介 我国到现在都保持着自建国以来确立的土地公有制，历次土地利用制度改 革都没有触动其所有权基础，均在残缺所有权条件下实现了产权制度的创新， 即所有权不变条件下使用权制度的创新。在这种土地所有制框架内同样产生了 被称为“东方奇迹”的各类经济形式的繁荣和成长。在渐进式改革的过程中， 产权可能并不是唯一的主要问题，相应于一定产权制度下的微观的规制措施也 有可能成为影响土地利用效率的关键因素。 2 3 1 规制的概念 规制又称为管制或政府管制，是政府在微观层次上对经济的干预畸1 。规制是 5 城乡结合部土地利用的规制改进研究 一种在特定环境中的制度安排。在一个稳定均衡的制度中，在各种经济资源的 配置和发挥经济要素的潜力方面，规制就成为这种制度环境下经济运行过程中 的一个可控的制度安排变量。对于城乡结合部土地利用而言，规制的变动在现 有土地所有权制度框架中成为影响土地利用方式与效率的重要因素。 2 3 2 规制的类别 政府规制可以分为间接规制和直接规制。所谓间接规制主要是指以形成并 维持市场竞争秩序的基础，即以有效的发挥市场机制职能、建立完善的制度为 目的，不直接介入经济主体的决策而仅仅制约那些阻碍市场机制发挥作用的行 为的政策。间接规制由司法部门通过司法程序来实施。直接规制直接介入经济 主体的决策，又包括经济性规制和社会性规制两类。经济性规制是指在存在着 垄断和信息不对称问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者 的公平利用为主要目的，政府通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、 退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。嘲 经济规制主要针对自然垄断与信息不对称问题。社会性规制则主要针对外 部不经济和非价值物问题，“是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及 保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生 的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。社会性规制不区分 产业类别，主要包括安全性规制、健康规制和环境规制等。( 夏大尉，史东辉， 2 0 0 1 ) 2 3 3 土地利用规制 城乡结合部土地利用的规制主要包括以下三个方面： ( 1 ) 对城乡结合部土地开发投放量的控制； 重点从时间和数量上对城乡结合部的农业用地转为建设用地进行进入性的 规制。 ( 2 ) 对城乡结合部农业用地征用转性的控制； 包括准予征地的进入规制，还有征地安置、补偿、补助办法、费用等的价格 标准制定，征地程序的操作规范制定等。 ( 3 ) 对城乡结合部土地开发使用的限制； 主要包括利用方式、开发程度、利润限制、开发时间、以及开发后的交易行 为等方面。 城乡结合部土地由农业用地向城市用地的转变过程一般可以分为进入、转 6 城乡结合部土地利用的规制改进研究 用和开发三个阶段，我国长期以来实行的是“分级限额审批 的用地管理制度。 土地管理的审批权绝大部分集中在市、县。这必然导致市、县在土地利用和管 理上只考虑本地经济发展的需要，不考虑全局和长远的利益，特别是在保护耕 地和保障建设用地发生矛盾时，普遍是牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益。 土地分类是实施用途管制的基础。新土地管理法将土地分为农用地、 建设用地和未利用地三类，解决了严格控制建设用地总量和监督规划实施的最 基本问题。农用地转用审批是实施用途管制的关键。制定用途转变管制政策， 实行土地开发许可制和土地转用许可制，可以有效控制土地利用方向，对土地 进行有效管理。该制度是政府干预市场的重要措施，但是实施过程中还有很多 的具体问题需要进一步的分析解决。 在实行城市土地使用权的出让和转让制度之后，城市政府作为单一的中央 计划指令执行者的角色发生了转变：一方面，城市政府代表地方人民行使城市 国有土地的所有权，决定其出让方式和价格，并取得一定的土地收益分成；另 一方面，城市政府还可以代表国家，在建设需要时对农村集体土地进行征用。 这两种职能复合在一起，难免会使城市政府将周边的农村集体土地作为一种创 收的资源。由于现行政策上的原因，征收城乡结合部的土地进行开发建设的成 本比旧城改造取得土地的成本要低，这使得大部分城市走上了外延式的发展道 路。城市建成区“摊大饼式 的向外扩展，成为目前城市土地利用规模方面存 在的主要问题。许多城市用地面积不断扩大，有的城市建成区面积甚至成倍增 长。城市建成区面积的膨胀，是以大量占用周围农用地为代价的。 第3 章城乡结合部土地配置过程中的利益博弈格局 上面第2 章的内容主要是关于城乡结合部土地利用博弈的规则介绍，下面 具体分析土地利用中涉及的中央政府、地方政府、村镇集体、农民个体以及企 业各主体在土地上的地位和利益诉求。 3 1 各利益主体的分析 1 中央政府 根据法律和我国现行的政权体制，中央人民政府即国务院是国家所有土地 的唯一代表。( - t - _ 地管理法第二条规定：国家所有土地的所有权由国务院代表 国家行使。国务院代表国家依法行使国有土地的占有、使用、收益和处分的权 利。在具体形式上，可以由国务院直接行使，也可以委托地方人民政府或国有 7 城乡结合部土地利用的规制改进研究 公司行使。在具体的现实操作中，国务院代表全体人民拥有土地所有权，国务 院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 从中央政府的目标来看，主要考虑三个方面：一是考虑粮食安全，保护耕 地；二是控制房地产的价格，避免价格上涨过快，使居民能买得起房子；三是 防止房地产过热，导致房市楼市的崩盘，引起金融体系不稳定。在可预见的相 当长的时期内，出于宏观环境下的人口问题和粮食安全问题的考虑，中央政府 实行最严格的耕地保护制度。农用地转为建设用地必须办理农用地转用审批手 续；征用耕地必须依法办理审批手续；实行占用耕地补偿制度，建设占用必须 按照“占多少，垦多少的原则，由占用者开垦与所占用的耕地的数量和质量 相当的耕地，以保持耕地总量的动态平衡；实行基本农田保护制度，各级人民 政府都要划定基本农田保护区，对保护区内的耕地进行严格保护。 2 地方政府 省市县三级地方政府同中央政府的关系可以用委托一代理理论来解释。地方 政府一方面代理中央政府，实行对本地区土地资源的宏观管理和调控，表现在 耕地保护方面就是严格执行中央政府的土地政策；另一方面，地方政府还代理 本地区的非政府主体( 指居民、企业和其他团体) ，促进经济发展，以实现本地 区经济利益最大化。处在双重代理地位的地方政府的功能可以概括为作为中央 政府代理的功能和作为地方微观经济主体代理的功能。由于地方政府既代理中 央政府又代理地方非政府主体，因此，中央政府和地方政府的目标间必然是既 存在一致性，又存在差异性。在城乡结合部土地利用的规制中，作为代理人的 地方政府同中央政府的利益取向有所不同。中央政府出于保护耕地的目的，总 体上是希望城市建设尽量少占用农业用地，所以一般的规制措施也都是尽量限 制城市土地的扩展，限制农业用地的非农使用。从地方政府的目标来看，一 是要考虑到项目落地，经济增长；二是项目落地，企业投产，增加财政收入； 三是卖地也可以增加眼前的财政收入。 由于土地非农使用能够带来较高的收益，不但微观经济主体有使其非农化 的欲望，而且地方政府也有活跃一方经济的动力，加上为了提高城市的规模等 级，地方城市政府本身就有扩张土地的渴望。由于委托一代理中，代理人利益与 委托人存在偏差，规制的执行者不去寻求最佳的规制效果或者最大的公共利益， 而是在缺乏有效监管的条件下努力去实现自我利益。尤其在“土地批租 政策 的诱惑下，“土地财政 成了市县两级政府追求财政收入的主要手段。这样地方 城乡结合部土地利用的规制改进研究 政府与中央政府的目标取向很难一致。 3 乡镇政府及村民基层组织 在国家全面取消农业税后基层政府和农村基层组织的功能日益弱化是大趋 势。乡镇政府由于农业税的取消，原有的“搭车收费”也随之取消了，原来靠 “非法税费 支撑的功能也随之弱化了，不发达地区的乡镇，如果没有中央和 省财政给钱，什么事都做不了。城乡结合部的基层政府在农用地转为建设用地 上表现出很大的积极性，这是因为卖地可以增加财政收入，实现“权力寻租”， 出现了不少官员和公职人员都在土地开发项目中扮演了“土地中介 的角色， 他们为土地的转性利用起了推波助澜的作用。 4 农民个体 中国的重心在农民，农民的重点是土地。无论改革也好发展也罢，都绕不 开土地这一根本问题。当今农业发展乃至社会经济改革发展的主要问题就是农 民土地问题。城乡结合部的农民受城市化的冲击更大，因为这一地带的城市化 水平比较高。但对于一部分农民来说，土地是他们赖以生存的唯一生产资料， 是他们安身立命的物质基础，体现在土地的收入功能保障功能就业功能。 从传统到现在农民对土地有一种特殊的感情。新出台的物权法规定农民对 土地拥有用益物权，没有所有权。这说明农民的土地承包经营权是附属于土地 所有权的，拥有土地所有权的政府的征地权力就凌驾于农民的土地用益物权之 上，方便了地方政府官员利用手中的权力在土地转性过程中寻租的行为。农民 在保护自己土地利益上处于劣势地位。从被征地的农民和被拆迁的居民来看， 在面对必须失去土地时，虽然希望补偿和赔偿多一些，但真正的担忧却是他们 自己的未来。 5 企业 现行的土地征用制度造成一块土地三种价格：农地征用价格、工业用地价 格和商业用地价格。同样一块土地因为土地性质的转换就会产生大幅度的土地 增值，形成巨额的利润空间。而巨大的征地利润形成了企业的“圈地运动 。在 全面建设小康社会的过程中，很多地方出现了商人利益与地方官员政绩的结合： 以“统筹城乡为借口将农民从土地上赶走，对农民实行根本性的掠夺。在将 土地资本化的过程中，企业的需求以及对政府相关部门和官员的“公关”是根 本的推动力量。企业用大把的钞票对政府规制进行俘虏，以至于在某些地方造 成了土地闲置与稀缺共存的现象。 9 城乡结合部土地利用的规制改进研究 城乡结合部的土地市场总体上有三个范畴： ( 1 ) 城市国有土地使用权出让市场； ( 2 ) 农村内部集体土地使用权和所有权市场； ( 3 ) 农地所有权转性市场土地征用市场； 以上三个土地市场中由于交易客体所有权属性的不同而有着各自不同的运 行机制。中央政府、地方政府、企业在上面的三个土地市场将进行怎样的博弈 呢? 3 2 现有规制体制下的博弈分析 随着市场化取向的制度演进，从2 0 世纪8 0 年代初期开始，我国开始了城 市土地产权市场化配置的改革，城市土地单一的行政配置机制向行政与市场机 制双轨运行的体制转变。在这种“双轨 体制 和土地法律、政策不健全的制度设计下，由于各相关利益主体的诉求不同，形成 了较之计划体制更为复杂的中央政府、地方政府和企业之间的三方博弈。 3 2 1 中央政府、地方政府和企业之间的三方博弈 中央政府与地方政府之间的博弈。就中央政府来说，由于信息不对称、以 及地方政府对中央政策的抵制，再加上政策时滞等原因，对地方政府的用地行 为难以进行有效的适时管理。虽然中央政府与地方政府之间的土地产权制度安 排与计划体制下并无明显变化，但在地方政府具有了独立的效用目标后，便利 用自身的便利和土地财产关系、模糊的制度条件，通过各种方法把土地产权市 场化过程中的巨大潜在利益隐性化。例如，地方政府可以利用对土地产权的实 际控制获取实物地租( 如住房、公共建筑) ，或者压低地价以吸引外商投资。地方 政府的行为不仅演化出中央政府与地方政府对土地收益的权利之争，人为地加 大了交易费用，也使土地配置的运行秩序扭曲，表现为灰色市场取代正式的竞 争性市场。由于灰色市场交易缺乏价格显示功能，而地方政府出于自身利益考 虑，不愿把灰色市场界定清楚。因此，普遍缺乏对收入流量的准确预期，并使得 灰色收入流量低于放弃市场化配置的机会成本。 。 地方政府与土地使用者之间的博弈。行政化配置与市场化配置价格上的反 差，容易诱使土地产权出让、转让滋生寻租活动。而城市土地产权分配权利、 义务和责任的法律功能缺位，使地方政府配置土地的权利掌握在少数部门或个 体手中，迎合了一些官员和个人的要求。对土地使用者而言，通过寻租可以获得 的排他性土地产权，可以获得行政供给价格与市场价格之间的价差，实现利润 l o 城乡结合部土地利用的规制改进研究 最大化的目标。然而寻租活动使政府对土地的配置管理丧失了科学性和规范性， 企业对于地方政府缺乏土地政策的稳定预期，直接影响了企业的行为规范。企 业报批土地时，存在着“能占就占的心态，尽可能巧立名目多征土地；地方 上的个别大型企业，具有较强的“搞定政府 能力，形成了企业与地方政府串 通，底价获取土地的状况。寻租还使竞争性的市场秩序被不规范的“寻租秩序 替代。由于真正的使用者无法通过市场获得土地，只有接受土地投机韵选择，引 起土地配置效率的严重损失，也使土地所有者的利益无法实现。 3 2 2博弈模型与策略分析 3 2 2 1中央政府和地方政府之间的博弈模型分析 中央政府与地方政府之间的土地收益博弈，直接影响着城市土地的配置。 由于中央政府与地方政府在土地收益分配上存在行动的先后顺序与信息的非对 称性，因此，我们首先确定这两者间的博弈关系类型为不完全信息动态博弈，所 要达到的均衡为精炼贝叶斯纳什均衡。 在此博弈模型中，我们假设中央政府的土地收益为a ，中央和地方政府土地 总收益为单位1 ，则地方政府的土地收益为b = l a ：c 。为政策改革成本，c ：为 外部不经济的社会成本，i 为分配比例变差的收入，q 为正比例盈余：支付函数 为f ( x ) ：地方政府在中央政府采取行动后再采取行动，则中央政府的策略空 间：s 兰 扩大收益分配的比例、降低收益分配比例) ，地方政府策略空间：s7 专 扩大收益分配比例，扩大收益分配比例) 、 扩大收益分配比例，降低收益分配比 例 、 降低收益分配比例，扩大收益分配比例) 和 降低收益分配比例、降低收益 分配比例) 。下面我们对所有可能的策略进行分析。 表1中央政府与地方政府的土地收益分配博弈 地方政府 扩大收益分配比例降低收益分配比例 中央政扩大收益分配比a c l c ：。b - c za c l + i l ，b i l 府例 降低收益分配比 a c l 一1 2 + q ， ac l7 一c 2 7 ， 例b + 1 2b c 2 7 城乡结合部土地利用的规制改进研究 ( 1 ) 中央政府采取扩大收益分配比例的策略，地方政府也扩大收益分配比 例。由于土地总收益不变，这种策略造成了中央政府和地方政府的强烈对立竞 争，最终会造成两者的两败俱伤。( 2 ) 中央政府采取扩大收益分配比例的策略， 地方政府采取降低收益分配比例。这种策略虽然形式上与策略( 1 ) 不同。但由 于地方政府作为“经济人 一方面要使自身收益最大化，另一方面又要采取降 低收益分配比例的策略，其结果只可能是加大了中央政府与地方政府的矛盾， 最终导致与策略( 1 ) 相同的结果。( 3 ) 中央政府采取降低收益分配比例的策略， 地方政府采取扩大收益分配比例的策略。其均衡结果为( 降低收益分配比例，扩 大收益分配比例) 。这种状况反映出中央政府的让步，采取鼓励地方政府扩大收 益分配比例的政策。该结果也可能出现贝叶斯纳什均衡。( 4 ) 中央政府选择降 低收益分配比例，地方政府也采取降低收益分配比例。其均衡结果为( 降低收益 分配比例，降低收益分配比例) 。其结果是中央政府与地方政府都消极对待土地 收益，最终会造成土地收益的严重流失。( 5 ) 中央政府选择扩大收益分配比例的 策略。地方政府在中央政府选择扩大收益分配比例时选择降低收益分配比例， 在中央政府选择降低收益分配比例时选择扩大收益分配比例，其均衡结果是 ( 扩大收益分配