（政治经济学专业论文）国有企业改革中的政府角色选择.pdf

摘要 国有企业是中国国民经济的支柱，也是中国经济体制改革的关键。我 国的国有企业改革经历了二十多年的历程，许多问题尚未解决，甚至成了 改革的难题。如国有企业大面积亏损、国家资金大量浪费、国有企业资产 流失严重、国有企业办社会等，究其原因，其根本就在于我国的国有企业 改革不触动原有的政企关系，致使现阶段我国的政治与经济体制之间还存 在着一定的偏差，政企不分、政资不分、权责利不明确，从而严重制约着 我国国有企业的健康发展。因此，本文将试图阐述如何规范市场经济条件 下的政企关系，深化国有企业改革，明确政府在国有企业改革中的角色定 位和职责范围，从而使与国有企业改革紧密相连的政府职能得以实质性的 转变。 本论文研究的意义在于：在理论上，以国外政府管理企业的模式为背 景，为国有企业深化改革过程中如何协调政企关系提供全新的观念与思 路：在实践上，密切联系我国国有企业改革的实践经验，提出政府转变角 色的相应对策与建议，逐步转变我国政府角色，理顺政企关系，以实现国 有企业总体改革目标，促进社会经济的全面协调发展。 本文运用比较和系统的研究方法，从政府与企业的关系入手，为考察 政府在国有企业改革中发挥作用的提供了理论前提，同时介绍了各国政府 管理企业的主要模式，在此基础上深入分析了政府在国有企业改革中的促 进与制约作用，阐明了政府是如何影响国有企业改革的。接下来通过对国 有企业改革中政企关系的历史回顾，将国有企业改革按照政企关系的不同 分为两个阶段，深入分析了每个时期政企关系的特点以及存在的问题。之 后详细论述了国有企业改革中政府角色错位的表现，指出了政府在国有企 业改革中扮演双重角色，承担双重职能，并深刻剖析了政府角色错位的主 要原因，得出了国有企业改革必须要转变政府角色的结论。最后提出了政 府如何进行角色定位的对策研究，以及国有企业改革中政府角色定位的基 本原则，提出了政府应将角色定位为国有资产的拥有者和监管者、良好的 企业外部环境的营造者、宏观经济目标设计与调控者、国有企业改革的指 导者，并阐述了政府转变角色的主要思路，这也是本文的创新之处。 关键词：国有企业改革、政企关系、政府角色 a b s t r a c t s t a t e o w n e de n t e 叩r i s ei st h ep i l l a ro ft h en a t i o n a le c o n o m ya n dak e yo f c h i n a se c o n o m i cr e f o mt o o a l t l l o u g hi th a sg o n et h r o u g ht h er e f o r mc o u r s e o fm o r et h a n2 0y e a r s ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m ss t mt ob es o l v e d m o r e o v e r ， s o m eo fm e mb e c o m et h eb a f n i n gp r o b l e m s ，s u c ha ss t a t e - o w n e de n t e 印r i s e g u f 话r st h el o s sb yai 鹕es c a l e ，n a t i o n a l 如n di sal a 玛en u m b e ro fw a s t e ，m e s t a t e - o w n e de n t e r p r i s ei ss u r p r i s i n gi nl o s s e so fa s s e t s ，a n di tm ns o c i e t y ，e t c t r a c ei tt oi t sc a u s e ，t h e r ei sas t a t e - o w n e de n t e 叩r i s er e f o r mo fo u rc o u n 蚵 t h o r o u g h l yo n eo fn ot ot o u c ht h ea i r e a d ye x i s t i n gg o v e m m e n t a n de n t e 巾r i s e s r e l a t i o n ，s t i nt h e r ea r ed e v i a t i o n sb e t w e e nt h ep o l i t i c s o fo u rc o u n 舡ya n d e c o n o m i cs y s t e ma tt h ep r e s e ms t a g et oc a u s e t h e r ei sd e v i a t i o nb e t w e e nt h e 血n c t i o n so ft h eg o v e m m e ma n dm o s eo fe n t e r p r i s e ，t l ep o l i c ym o n e yi sn o t d i v i d e d ，a n dt h ep o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yp r o f hi sn o tc i e a r ，t h u sr e s t r i c t i n gt h e d e v e l o p m e n to ft 1 1 es t a t e - o w n e de n t e r p r i s eo fo u rc o u n t r ys e r i o u s ly s ot h i st e s t w i l la t t e m p tt o e x p l a i nh o wt o s t a n 出【r d i z et h eg o v e m m e n ta n de n t e 叩r i s e s r e l a t i o nu n d e rt h em a r k e te c o n o m yt e m s ， d e e p e nt h e r e f b r t no ft h e s t a t e o w n e de n t e r p r i s e ，d e f i n et 1 1 er o l e d l a tt h eg o v e m m e n t sa n dc o n t r o l s ， c h a n g e t h er o l eo ft h e g o v e m m e n t ， s o u n d l yc o p ew i mm er e l a t i o no f g o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e s ，t h e nb r i n gm eg o v e m m e mi m om 1 1p l a y i nt h e r e f o r mo fs t a t e - o w n e de n t e r p “s e t h es i g n i f i c a n c eo ft h i sp a p e rl i e si n ：i nm e o r e t i c a l l y ，it a k em ep a n e mo f t h eo v e r s e a sg o v e m m e n t sh o wt om a n a g ee m e 巾r i s e sa st h eb a c k g r o u n d ，a n d p r o v i d et h eb r a i l d _ n e wi d e aa n dt h em e n t a l i t yf o rm es t a t e o w n e de n t e r p r i s et o c o o r d i n a t et h eg o v e m m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o n s i np r a c t i c e ，ir e l a t et h e e x p e r i e n c e o fs t a t e - o 、v n e d e n t e 叩r i s e i no u r c o u n t r y ，p r o p o s e d t h e c o r r e s p o n d i n gc o u m e m e a s u r ea n ds u g g e s t i o nf o rt h eg o v e m m e n t t ot r a n s f b n n t h e r o i e ，s t r a i g h t e n s o u tt h er e la t i o n so fm eg o v e m m e n ta n de n t e 印r i s e ，t o a c h i e v e sm es t a t e o w n e de n t e 印r i s eo v e r a l lr e f o r mg o a la i l dp r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fm e s o c i a le c o n o m y t h i sa r t i c l eu t i l i z e st h ec o m p a r i s o na n dt h es y s t e mr e s e a r c ht e c h n i q u e ， o b t a i n s 行o mt h eg o v e n u n e n ta n de n t e 巾r i s e sr e l a t i o n s ，t op r o v i d et h et h e o r y p r e m i s e t oi n s p e c tt h eg o v e m m e n tt op l a y 也er o l e 主nt h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e r e f b n l lt op r o v i d em e _ 1 1 e o r yp r e m i s e ，a 1 1 di n t r o d u c e dt 1 1 em a i np a t t e mo f v 缸i o u sc o u n t r i e s g o v e m m e n th o wt om a n a g et h ee n t e 印r i s e i nm i sf o u l l d a t i o n ， ia 1 1 a l y z e dm e p r o m o t i o na n dt l er e s t r i c t i o n 缸n c t i o no ft h eg o v e m m e n ti nt h e r e f 6 r m o fm es t a t e - o w n e de n t e 叩r i s e ，a l 】d e x p o u n d e dh o wt h eg o v e m m e m a f f e c t st h er e f o n no fm es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e t h e nt h r o u 曲t h eh i s t o r i c a l r e v i e w o ft h e g o v e r n m e n t a n db u s i n e s sr e l a t i o n si nt h er e f o r mo ft h e s t a t e - o w n e de n t e i p r i s e ，id i v i d et h i st i m ei n t ot w os t a g e sa c c o r d i n gt ot h e g o v e m m e n t a n db u s i n e s sr e l a t i o n s ， t h o r o u 曲1 ya n a l y z e d t h er e l a t i o n s c h a r a c t e r i s t i cb e t w e e ng o v e m m e n ta n db u s i n e s si ne a c hs t a g ea sw e l la st h e e x i s t e n c e q u e s t i o n a f t e r w a r d sie l a b o r a t e dt h e p e r f o r m a n c e o fm ee g o v e m m e n t sd i s l o c a t i o nr o i e i nt 1 1 er e f o r mo ft h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e ， p r o p o s e dt h a tt h eg o v e n m e n th a sa c t e dt 1 1 ec l u a lr o l ea n du n d e r t a k e st h ed u a l m n c t i o ni nt h er e f o n no ft h es t a t e o 、v n e de n t e 印r i s e ，a n dp r o f o u n d l ya n a l y z e d t h em a i nr e a s o no fm ed i s l o c a t i o nr o l eo ft h eg o v e m m e n t t h e nio b t a i n e dt h e c o n c l u s i o nt h a tt h eg o v e n u n e n tm u s tt r a n s f o r r ni t sr o l ei nm es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sr e f o n l l f i n a l l yip r o p o s e dt h ec o u n t e m e a s u r er e s e a r c hh o wt h e g o v e m m e n tm u s td o t oc a r r yo nt h er o l e1 0 c a l i z a t i o n ，a sw e ha si ns t a t e o w n e d e n t e r p r i s er e f o 姗t | l eb a s i cp r i n c i p l eo fg o v e m m e n tr o l el o c a i i z a t i o n t h e ni p r o p o s e d 也eg o v e m m e n tt ob es u p p o s e dt h er o l el o c a l i z a t i o na s 也em a n a g e r a n ds u p e r v i s o ro fm es t a t ea s s e t ，b u i l d e ro ft 1 1 e g o o de n t e 巾r i s ee x t e m a l e n v i r o n m e n t ， m a c r o s c o p i ce c o n o m i ct a 唱e t sd e s i g n e ra n dr e g u l a t o r ， t h e i n s t m c t o ro fs t a t e o w n e de n t e 叩r i s er e f o r m a n df i n a l l yie l a b o r a t e dm em a i n m e n t a l i t yf o rm eg o v e m m e n tt r a l l s f o n i l s i t sr o l e ，t 1 1 i si sa l s ot h ei n n o v a t i o n d 1 a c eo fm ea n i c l e k e yw o r d ss t a t e o 、v n e de n t e r p r i s er e f o m ，r e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e m m e ma n de n t e 叩r i s e s ，g o v e m m e n tr 0 1 e 4 第一节企业与政府的关系 导论 企业与政府的关系在不同的国家、不同的经济体制下是不同的。在计划经济体制 下，我国的企业是政府的附属物，没有自主经营权；而在市场经济体制下，企业则是 自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人。这就决定了政府在处理政企 关系时，必须遵循两个原则：一是有限参与的原则，即国有经济不是任何领域都进入， 而是根据产业性质( 如外部性、垄断性、关键性等) 和国有经济的性质与目标要求来 决定国有经济的参与领域和参与程度；二是要遵循市场的平等竞争原则，无论国有企 业还是私人企业，都必须地位平等，政府不应该厚此薄彼。依此原则处理政府与企业 的关系就显得比较简单、有效率。 乔治斯坦勒将在市场经济条件下若干政府与企业界的关系归纳为相互联系的十 个方面：( 1 ) 政府制定企业间的游戏竞赛规则：( 2 ) 政府是企业产品和服务的主要购 买对象；( 3 ) 政府运用它签订合约的权利，促使企业达到其目标；( 4 ) 政府是企业界 的主要赞助人和支持者；( 5 ) 政府是大多数生产设备和资本的所有人：( 6 ) 政府是经 济成长、发展的设计者；( 7 ) 政府是企业财源的供给者：( 8 ) 政府是保护社会上不同 利益阶层，以对抗企业剥削的仲裁机构；( 9 ) 政府直接管理各种不同领域的私人企业： ( 1 0 ) 政府是保存社会良心的场所，为实现社会目标而对资源重新予以分配。”可见， 政府与企业的关系在市场经济中的总方向是一致的，前者是维持市场的秩序，后者是 保持市场的活力。因此，从总体上准确地把握政府的合理定位，是国有企业改革与建 立富有活力和效率的社会主义市场经济新体制的重要任务。 市场经济条件下，无论是国有企业还是非国有企业，都是市场活动的主体，其主 体地位主要表现在以下几个方面：第一，企业是满足社会需求，以实现利润最大化为 目的的经济实体，其活力来源于追求独立经济利益最大化的动机。如果企业没有主体 地位，它就不可能产生创造财富的动力；第二，企业是自主经营、自负盈亏的商品生 产者和经营者，它要根据市场信号灵活地进行决策，还要独立承担市场信息风险，这 g e o r g ea s t e i n e r b u s i n e s ss o c i e t y 2 n de d ，n e wy 0 r k ：r 8 n d h o u s e ，1 9 7 5 ，p p 3 5 9 - 3 6 l l 就要求企业必须有生产经营的自主权，否则它就不能对瞬息万变的市场作出灵敏、及 时的反应；第三，企业是具有独立法入地位的经济实体，公司法规定了公司制法人组 织拥有独立的法人财产权，享有独立的民事权力，承担民事责任，这种权利不受任何 其他组织和个人的侵犯。政府必须尊重企业的法人资格和权利。这就明确了企业的性 质、功能及主体地位，但是现实中由于受到政府的干预，企业主体地位往往被削弱。 市场经济条件下，政府从企业那里获取利润形成财政实力，企业从政府那里获得 经营环境的保证。政府和企业各自的职责是不同的，不应当有职能交叉和重复性。从 它们的活动范围来看，政府是以行政地理区域来界定自己的管辖权利的，其权利只能 限制在自己的行政地理区域范围内。而企业则不同于政府，特别是市场经济条件下的 股份制企业，它不受行政地理区域范围的限制，只要企业按照国家的法规办事并按章 纳税就完成了企业对社会应承担的责任。因此，政府作为企业的局外人，不应当直接 参与企业的具体生产经营活动。即使政府作为出资者也只能和其他股东一样以投入企 业的资本额为限享有所有者权益，只能按照公司法的要求，以股东的身份影响企 业的行为。实行股份制以后，政府从管理国有企业转变为管理国有资产，以便实现资 产实物管理到资产价值形态管理的转变，并由此使政府从直接管理国有企业退居到以 股东身份享有国有资产权益的地位，不再直接扮演经营者的角色。 政府与企业相关的功能主要有建立市场、监督市场、引导市场、参与市场。当然， 由于各国历史、政治、社会等条件的不同，经济发展的阶段与环境也不同，政府的作 用也有所差异。归纳起来看世界上存在的政府管理企业的做法主要有三种模式。 ( 一) 政府规制型美国模式 这种模式下政府尽量让市场这只看不见的手发挥作用，政府主要对市场进行规范 和管制，以及管理市场机制难以发挥作用的方面，其核心是自由企业制度。这种模式 充分鼓励自由竞争，政府主要运用财政和货币政策来调控市场，不制定国家经济计划 和产业政策，主要依靠总统向国会发表的演说来表明政府对经济发展方向和重点的意 见，对企业依法实行必要而严格的管制。这种模式中政府的主要职能体现在如下几个 方面： 1 、调控企业运行的宏观经济环境。政府主要通过财政政策和货币政策对企业进行 宏观调控，通过基础设施建设公共产品生产服务，为企业运行创造理想的外部环境。 2 、维护正当的市场竞争环境。其中反垄断是主要政策，其主要目的是保护公众利 益，提高经济效率。 张颞瀚，张明之，王维从经营国有企业道管理国有资产北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年3 5 2 页， 2 3 、制定产业和政府扶持政策。目标体系主要包括：创造一个有利于私营企业创新 和竞争的商业环境；推动技术的开发、应用和扩散；建设面向2 1 世纪的支撑和促进工 商业的基础设施；实现军事和民用产业的技术基础体化；培育世界流的劳动力队 伍。 4 、一定程度上的管制和管理。管制是政府通过行政性机构和行政法规对市场进行 干预和限制，其目的是弥补市场失灵，提高经济效率。 由于美国模式的核心是自由企业制度，政府在处理与企业的关系时，总是以企业 的微观效益为出发点，因此对政府干预采取非常谨慎的态度。政府规制型模式的形成 是与美国的历史与文化背景密切相关的。 ( 二) 政府引导型欧泱l 模式 这种模式又称为莱茵模式，它以德国和法国为主要代表，也包括瑞典等北欧国家。 这些国家的政府控制着基础设施和公共服务行业及一些重要的产业，政府通过规制、 政策、计划，以及对国有企业的管理来引导企业的发展，提高经济效率，同时不断完 善社会保障系统，以保证社会公平。在这种模式下，自由竞争与政府控制并存，经济 杠杆和政府引导并重，经济增长与社会福利并重。欧洲模式中政府的主要职能是： 1 、政府指定市场秩序和运行规则，创造良好的市场环境。欧洲模式主张，政府应 对市场经济运行进行合理地调控，必须由政府来指定市场运行的秩序和规则，其目的 是为了创造一个良好的市场运行环境，充分发挥市场机制的功能，提高企业效率。 2 、政府立法规定企业内部的治理结构。欧洲模式中政府一般不直接参与企业内部 的管理事务，而是通过法规规定企业内部的治理结构和组织体制的框架，政府依法监 督企业的施行情况，为企业建立有效的经营体制发挥作用。 3 、积极发展社会保障体系。欧洲国家建立了比较完备的社会保障体系，每年在社 会保障体系上的支出约占其国民生产总值的1 3 。欧洲国家涵盖全社会的多层次社会保 障体系，为企业生产经营创造了有利的社会条件。 4 、政府采取各种宏观调控手段。欧洲模式中的各国都不同程度地采取了国家宏观 经济政策，通过制定国家发展战略目标、国家产业政策，运用财政货币手段等来引导 企业的经营活动。有的国家如法国还通过制定国民经济发展计划来调节企业运行。 与政府规制型的模式相比，欧洲模式更强调政府规制市场经济秩序的企业运行规 则的职能，因此更重视市场经济的法制化建设，依靠完备的法律制度体系和监督执行 体系来规范企业行为。由此，政府的主要职能是创造理想的竞争环境，提供社会服务， 进行宏观调控。 ( 三) 政府主导型东亚主导型 3 这种模式以日本、韩国、新加坡等国家为代表、基本特点是政府不仅采用与前述 两种模式中类似的法律规律、政策导向、计划引导等手段来管理企业，还利用政府与 企业的密切关系对企业进行行政指导，使企业在政府的主导下营运和发展。在这种模 式下，政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则，利用利益机制诱导企业行为，利 用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展，通过行政指导来说服政府的意图。这 种模式形成的历史文化背景是东亚地区各国长期处于封建社会和受到中国儒家思想的 影响，并融进了一些西方的现代文化观念。东亚模式中政府的主要职能体现在如下各 方面。 1 、政府通过制定国家经济发展战略和计划指导企业。东亚国家都是后发国家，各 国政府都制定了本国经济发展的赶超战略，经过经济发展战略和计划，对企业运行产 生积极的指导和推动作用。 2 、政府通过制定产业政策对企业实施调控。东亚国家，尤其是日本，政府通过制 定倾斜发展的产业政策，鼓励和扶持相关重点产业优先发展，以此促动相关领域和整 个国民经济的发展。 3 、政府运用各种手段调节企业行为。除制定经济发展战略和产业政策外，东亚国 家普遍运用经济、法律、行政手段，对企业行为进行直接或间接地调控。 4 、政府分类管理国家公营企业。东亚国家通常通过制定法律规定公营企业的经营 范围，控制企业高层人事任免，而避免直接经营企业。 东亚模式适应了后发国家经济发展的客观需要，政府对经济生活的积极参与，迅 速集中国家优势资源，扶持和保护本民族企业，提升国家竞争力。当然，东亚模式的 最大不足在于政府对企业的过度干预束缚了企业的活力，不利于社会资源的合理配置 和有效使用，阻碍了市场公平竞争。o 以上几种模式，虽然在政企关系中不同国家政府的角色有所差别，但共同点都是 政企分开，政府在企业之外实施宏观管理，既保证企业活力，又强调加强政府对宏观 经济的调控能力，这些是值得我们借鉴的。但是中国的国情决定了不能照搬外国的模 式，我们必须在探索中找到适合中国的政企关系。 在我国，现代企业制度正在建立和完善过程中，不少地方的政府往往扮演着既是 市场经济行为规则的制定者，又是国有企业与股份制企业中国有资产的拥有者及生产 经营者的角色。这样一来就导致了政府行为的弱化，进而造成了社会功能的紊乱，出 现了政府的有关职能部门在许多领域失位和越位现象。因此，要建立健全的现代企业 陈赞国企改革中政企利益冲突与协调的研究： 博士学位论文 武汉：武汉理工大学，2 0 0 4 年 4 制度必须要实现政企适度分开，行使政府制定市场游戏规则和严格执法的职责；不能 超越其职权，横加干预。政府的主要职能是搞好经济的宏观调控，合理配置社会资源， 给市场的主体企业提供周到、良好的服务，为企业的发展协调好各种社会以及创 造出良好的发展空间和市场环境，谋求全社会的协调发展和全面进步。这样，政府才 能使企业真正成为独立的经济实体，为社会创造物质财富，促进经济发展。 第二节政府在国企改革中的作用 中国的国有企业是国民经济的支柱，也是中国经济改革的关键。深化国有企业改 革，是关系到建立社会主义市场经济体制的项战略性任务。从实际情况上看，国有 企业改革取得了相当大的进展，政府在国有企业改革中的作用不容忽视，当然国企改 革在一些深层次问题上没有取得突破性的进展，政府所起的消极作用也是一个关键性 的因素。 一、政府在国企改革中的积极作用 我国国有企业的改革经历了2 0 多年，在每个阶段都离不开政府的有效参与，政府 不断的调整改革的目标，制定了一系列的政策措施并指导实施，为维护国有企业发展 的外部环境做出了不懈努力，发挥了积极作用，主要表现在： ( 一) 政府在国有企业改革中处于主体地位 政府作为国有企业改革的直接组织者和总控制者在国有企业改革中处于主体地 位。政府还要根据企业改革过程的要求及时调整政策，诱导企业进行制度创新，同时 又要解决历史遗留问题，如企业债务、冗员、下岗职工再就业、企业办社会、社会保 障等。同时，政府通过有效的财政政策和货币政策来实现宏观经济的稳定发展，避免 通货膨胀和大量失业现象的出现，减轻了国有企业改革中大量下岗工人就业的负担。 政府这些职责的履行，都促进了国有企业改革的顺利进行。 ( 二) 为国有企业改革提供了基本的制度环境 诺斯说过：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确 切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”。有效的制度能够保证市场经济有序的运行， 从而促进经济更快的发展。在社会主义市场经济下，政府通过建立起的制度框架促进 了市场的有效运行，建立了公平的市场规则，同时，还通过非正式制度( 包括意识形 态、伦理道德、习惯等) 的建设，促进了国有企业改革的顺利进行。 道格拉斯c 诺思经济史中的结构与变迁上海：上海人民出版社，1 9 9 4 年2 2 5 2 2 6 页 ( 三) 为国有企业改革提供了社会条件 政府以一系列的法律、法规、政策等，规范了社会秩序，建立了社会保障体系， 在改革中通过政府补偿、注销债务、减免税等，减轻了国有企业的负担，同时政府社 会服务体系的建立，也为国有企业的改革提供了良好的社会环境。 二、政府在国企改革中的消极作用 前面介绍了政府在国有企业改革中发挥的重要作用，为国有企业改革提供了基础 条件，保障改革的顺利进行。同时，政府在国有企业改革中的消极作用也不容忽视。 ( 一 政企不分影响了政府作用的发挥 在国有企业改革中，政府要管的事情应该是改革中具有社会性质的那部分问题， 而不是企业内部的问题。而在我国的国有企业改革过程中一个最大的困难就是企业与 政府部门之间行政隶属关系式的权力利益格局至今没有经过制度性的创新和调整，严 重阻碍了园企改革的进展。 ( 二) 政企关系不明确导致所有者的越位和缺位 我国国有企业的问题主要是经济系统和政治系统的功能混乱所引起的，导致了国 有企业的经营规则和市场经济法则不相容：第一，在于国有企业的经理层所受到的约 束不是来自市场，而是来自政府主管部门，这样就导致国有企业的经理人将主要精力 花在经营“领导”而不是经营企业上，从而使企业效益低下，同时滋生了大量腐败现 象；第二，在于很多国有企业缺乏资本营运的概念，在资金问题上和银行的关系破坏 了市场经济规则，也在我国金融系统种下了祸根。 ( 三) 国有企业的负债率过高 由于体制上内生的原因和政策上的原因，国有企业的负债率一路攀升。有些行业 的国有企业资产负债率在8 0 以上，有些企业甚至超过了1 0 0 。造成国有企业高负债 的原因是多方面的，其中更重要的是由政府因素引起的。首先，导致国有企业高负债 的最直接原因是国有企业资本金注入严重不足或无资本金注入。在政府的行政干预下， 企业的重大项目投资都由政府决策，但是政府并不对投资决策失误的后果负责，大量 项目盲目上马、薰复建设，导致国有企业建设成本迅速增加，长期的投入却不能形成 生产能力，使国有企业背上了沉重的债务负担。其次，导致国有企业高负债率的另一 个原因是企业办社会的问题。许多应该由政府管的事情推给企业来办，加大了企业的 成本，许多企业不仅要有职工住宅、医院、中小学、托儿所等，还要承担包括偿付职 工退休养老金、医疗保险、失业补助、住房补贴等历史债务问题，这些都给国有企业 造成了沉重的社会负担。 6 第一章国企改革中政企关系的历史回顾 第一节经济体制转轨初期的政企关系 针对传统体制的缺陷和弊端，十一届三中全会中央切中时弊地提出改革经济体制， 从企业制度改革、培育市场经济主体、构筑市场经济微观机制入手，拉开了我国经济 体制改革、建立社会主义市场体系的序幕。党的十二届三中全会提出建立有计划的商 品经济，标志着中国由计划经济体制向以市场为取向的经济体制的全面转变。从1 9 7 8 年到1 9 9 1 年的经济体制改革的转轨时期，中央政府和地方政府、政府和企业之间的关 系也发生了一系列的变化，政府开始注意运用经济、法律的手段间接管理企业。 一、经济体制转轨初期的政策演变 这一时期主要有三个阶段： ( 一) 简单的放权让利阶段 我国从5 0 年代后期开始就对国有企业进行过改革，但当时改革的内容主要是在中 央和地方权限的划分上进行的。党的十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的 一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家 统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。我国国有企业改革正是在这一指导思 想下开始简单的放权让利改革。 针对传统国有企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的弊端，中央政府 颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国有企业经营权层面的改革。1 9 7 9 年4 月 中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年国务院颁布了关于扩大国营工业 企业经营管理自主权的若干规定、关于国营企业实行利润留成的规定、关于提高 国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的规定、关于国营工业企业实 行流动资金全额信贷的暂行规定等五个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企 业自主权的试点。根据中央政策，政府向企业让渡了生产自主权、原料选购权、劳动 三中全会以来重要文献选编上北京：人民出版社。1 9 8 2 年第6 页 7 用工权和产品销售权等十四项经营权。经营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定 程度的剩余控制权和剩余索取权，企业经营者和生产者的生产积极性明显提高。到1 9 9 7 年底，试点企业扩大到4 2 0 0 多个。，1 9 8 0 年发展到6 0 0 0 个，约占全国预算内工业企业 数的1 6 ，产值的6 0 ，利润的7 0 。 企业自主权的扩大和利润留成制度的建立，使企业普遍产生了完成计划和增产增 收的积极性，自我发展意识和盈利意识有所增强。但是由于获乎导了一定自主权的企业 既没有处在有效的市场约束之中，又不能处于能反映商品稀缺程度的价格体系的引导 下，因而不但增产增收效应随时间而递减，而且企业产值的增加往往要靠大量资金的 投入，他们的自主权的发挥并没有使社会的经济效益得到提高，使国家财力得到增强。 从1 9 8 1 年超，中央财政决定采取紧缩措施，进一步调整国民经济。各地为了落实 财政上缴任务，对部分国有工业企业实行了利润包干的经济责任制，规定企业按历史 水平承担向政府上缴利润的任务，这种方法使得企业的责任较为明确。很快在3 6 万 个国有企业中得到了推广。到1 9 8 1 年底，实行这种经济责任制形式的企业达到4 2 万家。在这种形势下，企业可以将各项技术经济指标逐项分解，层层落实到车间、科 室、班组，直到职工个人，建立健全各项责任的岗位责任制。 1 9 8 3 年初，全国绝大多数国有企业开始实行利润包干制，由于时间仓促且未注意 规范，致使经济秩序混乱并造成物价上涨，于是中共中央和国务院作出决定，停止推 行利润承包并加快利改税改革，以便使企业能够在更大程度上自负盈亏。 放权让利的改革思路没有使国有企业制度发生实质性的变化，因为国有企业作为 行政机关附属物的地位没有改变，按国家指令性计划安排生产的基本格局没有改革， 用工、投融资、定价权仍由政府部门控制的状况没有改变，因而这一阶段的改革对解 决国有企业生机与活力问题的作用也是极其有限的。 ( 二) 剥改税阶段 1 9 8 3 年4 月，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议的报告和关于 国营企业利改税试行办法，自6 月1 日起开始实施。这就是所谓的第一步利改税。 利改税的主要思路是：企业的独立经营必须在稳定的国家与企业的分配关系下进 行，并认为在应交税款固定下来以后，利润就可以反映出企业自身的经营状况。第一 步利改税的主要内容是：凡是有盈利的国有大中型企业，根据其实现的利润，按5 5 的生产率缴纳所得税，税后利润部分上缴国家，一部分按国家核定的留利水平留给 企业，上缴国家的部分分别采取递增包干上缴、固定比例上缴、缴纳调节税、定额包 壬钰国有企业改革新探上海：上海远东出版社1 9 9 6 第2 5 页 8 干上缴等办法，定三年不变；凡是有盈利的国营小型企业，根据利润，按八级超额 累进税率缴纳所得税，税后企业自负盈亏。 第一步利改税的实行，基本达到了稳定和增加财政收入的目标。但是由于价格待 遇等的不同，企业经营没有平等竞争的外部环境，因而难以实现自负盈亏的目标。于 是，在1 9 8 4 年1 0 月开始实行第二步利改税，即全面的以税代利改革，其中设置了调 节税。具体的做法是，将工商税按照缴纳的对象划分为产品税、增值税、盐税和营业 税；增加资源税、城建税、房产税、土地和车船使用税；对国有企业的利润征收所得 税，并在第一步利改税的所得税征收办法的基础上，对部分国有企业所得税税后利润 开征调节税。然而，第二步利改税不仅没有消除税收的不规范状态，为企业创造一个 平等竞争的外部环境，调节税的设置反倒使企业间不平衡的问题更加突出了。 利改税政策由于配套的改革措施不完善以及其本身存在的缺陷，使得该政策推出 实行的结果就是家具了国有企业赋税不均的现象：此外由于强调增加财政收入的功能 而忽视国有企业自身发展后劲，因而削弱了国有企业的投资能力。 ( 三) 承包责任制阶段 承包责任制的设计意图，是想在稳定国家和企业的分配关系的同时，通过强化经 营权并使之相对独立来提高国有资产的使用效率。1 9 8 6 年1 2 月，国务院关于深化企 业改革，增强企业活力的若干规定提出要推行多种形式的承包经营责任制，给经营 者以充分的经营自主权。1 9 8 7 年3 月全国人大六届五次会议通过的政府工作报告 中强调，要把改革的重点放到完善企业经营机制，实行多种形式的承包经营责任制上 来。这样，承包经营责任制就在大中型国有企业中迅速推广，到1 9 8 8 年，实行承包制 的企业已经占到全国预算内工业企业的9 0 ，占大中型企业总数的9 5 。 承包经营责任制与以前所实行的利润包干的经济责任制相比，其承包性质已经发 生了很大变化，即主要由过去单纯落实财政上缴业务的一种手段，演变为一种相对完 整的企业经营形式。最普遍的做法是，包上缴国家利润，包完成技术改造任务，实行 工资总额与实现税利挂钩。在国家和企业的分配关系上，确定了“包死基数、确保上 缴、超收分成、欠收自补”的原则。 承包制虽然仍是从重构企业激励机制入手以调动其积极性，但政企关系已不限于 分配关系的调整，实际上企业已经获得了部分产权，开始由行政机构的附属物向商品 生产者转变，由纯粹的生产型向生产经营型转变，由依靠行政指令组织生产向计划与 市场共同调解生产转变。由于这种制度安排借助于以产权关系为基础的收入分配关系 在国家与企业间的合同化规范，既能满足政府实现财政收入稳定增长的目标追求，又 给了企业一定程度的利益激励，因而被政府和企业所共同接受并迅速成长为企业改革 9 的主导形式。 承包制的实行使企业活力明显增强，但包盈不包亏，承包者与职工产生的矛盾对 立，企业间苦乐不均、承包过程不具有竞争性等弊端却困扰着承包制。因此，在推广 中又提出了兴利除弊以使其改善的各种措施，如风险抵押承包、全员承包、招标承包 等。尽管如此，国有企业的经营没有从根本上发生转机。到8 0 年代末期，国有企业有 1 3 出现明亏，1 3 出现潜亏。到1 9 9 0 年第一期承包期满后，虽然大多数企业仍然在形 式上维持着承包制，但都改为一年一定的“滚动式承包”，与实行一般的放权让利已经 没有太大的区别了。 承包责任制的实行对国有企业承包基数的确定具有很大的主观随意性，受承包死 基数与客观环境不断变化矛盾的影响，国有企业的承包基数很难真正包死，使得国有 企业与政府行业主管部门之间签订的承包合同很难兑现。而且承包经营责任制只在一 定程度上加强了对国有企业行为的约束，而对政府行为却没有进行有效的约束。且国 有企业和政府之间的责任仍不对等，实行承包责任制的国有企业在行政上依然隶属于 政府行业主管部门，使国有企业生产的经营自主权仍受到限制，难以落到实处，使国 有企业仍然难以做到自主经营、自负盈亏。 二、体制转轨时期政企关系的特点 ( 一) 以法律规定的行政性计划联系为主，以市场为纽带的经济联系为辅。 放权让利阶段的改革促进企业成为相对独立的经济实体；试行经济责任制进一步 推进企业成为相对独立的经济实体；推行承包经营责任制改革，实行国家所有权和企 业经营权的分离，有利于企业经营自主权的落实，减少政府的随机干预，促进企业以 独立的法人进入和退出市场。但是，上述系列的改革仍然属于旧的计划经济体制框 架下的行政性分权，政府和企业之间依然是行政上的上级与下级的关系，企业领导人 由政府任免职，企业在投资、资产处置、收益分配等方面依然要服从于政府的行政支 配。虽然在执行计划外，企业在生产经营上拥有相对的自主权，但仍没有自己独立的 法人财产权利。 ( 二) 以法律的形式约束国家和企业的分配关系，缺乏有效的约束机制。 两个步骤的利改税尝试了用法律的形式明确政府与企业的利益分配关系；承包制 采用契约的方式来规定企业向国家上缴利润的分配关系，按照“包死基数、确保上缴、 超收分成、欠收自补”的原则，确定国家与企业之间的利益分配。但是，由于利改税 依然没有能改变政府与企业的行政关系，承包制企业的权利与责任仍然不对称，因此 l o 还不能解决规范市场经济体制改革取向下的企业行为合理化问题。企业为了获取最大 的利益，岿然与政府的改革措施博奔。由于承包能采取政府与企业一对一的谈判形式， 企业必然会与政府讨价还价。在信息不对称的条件下，企业依然承担着国家的计划任 务和经济职能以外的社会职能，政府只有让渡利益给企业，而且在承包制时期，企业 往往以降低折旧率提高利润率，减少利润留成中的投资基金比例，以扩大限期消费基 金比例等方式，把资产转化为利润，最大限度地扩大限期收入，导致国有资产的大量 流失。企业的经济行为缺少有效的约束机制。 ( 三) 政府对企业预算的软约束关系仍然存在 在双轨经济体制下，政府对企业管理制度的改革不能为国有企业的经营提供平等 竞争的外部环境，无论是放权让利、经济责任制、利改税还是承包制的改革，都局限 于政府和企业之间的利益分配的调整上，在各项宏观政策改革不配套的情