（宪法学与行政法学专业论文）土地征收补偿标准研究.pdf

内容摘要 2 0 0 4 年第四次宪法修正案将我国宪法第十条第三款“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地征收是国家出于 公共利益的需要，依法将土地收归国有并给予补偿的行政行为，在我国，主要是 指国家为了公共利益的需要将集体土地转为国有土地并给予补偿的行政行为。我 国现行土地征收补偿制度是传统计划经济体制下的产物，伴随着市场经济体制的 确立，计划经济条件下隐藏豹各种弊端突现。土地征收补偿范围狭窄，补偿标准 过低，补偿安置方式单一等成为土地征收问题的症结，并成为土地纠纷的主要根 源，严重影响了公共建设用地的取得，同时也不利于社会的安定。 土地征收补偿的核心问题是土地征收补偿的标准，它在征地工作中起着举足 轻重的作用。所谓土地征收补偿的标准是指哪些损失可以得到补偿，或者说损失 可以得到填补到什么程度，其直观表现形式就是补偿额的计算。大多数国家实行 的是土地私有制，土地能够自由买卖，这些国家普遍采用的是土地的市场价格作 为补偿的标准，并由专门的机构进行评价。由于我国实行的是土地公有制，土地 是不能作为交易的客体的，只有土地使用权可以有偿转让。我国法定的土地征收 补偿标准以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用，没有体现土地的潜在收 益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更 没考虑农产品价格扭曲和物价上涨等因素对补偿的影响。补偿标准偏低，引发了 大量争议和纠纷，上访、哄闹事件时有发生。如不及时妥善处理，势必成为新的 不稳定因素，影响农村稳定发展大局，并严重阻滞我国农村改革及整个现代化进 程，直接关系着构建和谐社会的顺利进行。确定一个合理的征地补偿标准对于推 动征地制度改革、切实保障农民利益和保证征地工作的顺利开展有着极其重要的 意义。 本文对土地补偿标准加以探讨，首先对与土地征收补偿标准相关的基本理论 问题进行了研究，然后运用比较分析的方法，介绍了国外的土地征收补偿标准制 度，针对当前土地征收中补偿标准较低豹现状，通过系列的调查研究，指出我国 土地征收标准所存在的问题，分析现行土地征收补偿标准问题产生的根源。最后， 结合土地征收补偿理论、马克思的地租、地价理论、土地市场价格理论，参考国 外的征地补偿办法，并通过对“产值倍数法”、公平市场价格补偿、公益性与非 公益性的区分等研究，提出了完善我国土地征收补偿标准的主要建议：( 一) 在 我国宪法和相关法律中确立我国土地征收补偿原则；( 二) 遵循市场原则，确定 征地补偿价格；( 三) 扩大补偿范围，切实提高征地补偿标准；( 四) 按征地用 途实行分类补偿；( 五) 设定科学的征地补偿计算方法；( 六) 完善“片区综合 价”制度。 关键词：土地征收补偿标准产值倍数公平市场价格 i l a b s t r a c t l i l2 0 0 4 t h ef o u r t hc o n s t i t u t i o n a la m e n d m e n to f0 1 1 1 1 c o u n t r yc o n s t i t u t i o n a m e n d e dt h et h i r di t e mo ft h et e n t hc l a u s e “f o rt h ep u b l i ci n t e r e s tn e e d ，t h ec o u n t r y m a ye x p r o p r i a t et h el a n db yl a w “t o ”f o rt h ep u b l i ci n t e r e s tn e e d ，t h ec o u n t r ym a y e x p r o p r i a t eo rl e v yt h el a n db yl a wa n dg i v e sc o m p e n s a t e s ”1 1 h el a n dl e v i e si st h e c o u n t r yf o rt h ep u b l i ci n t e r e s tn e e d ，l e g a l l yt a k eb a c kt h el a n da n dg i v e sc o m p e n s a t e s ， a n di no u rc o u n t r y ，i tm a i n l yr e f e r st ot h ec o u n t r yt ot r a n s f e rt h ec o l l e c t i v el a n dt ot h e s t a t e - o w n e dl a n da n dg i v e sc o m p e n s a t e sf o rp u b l i ci n t e r e s t n e e dw i t ht h e a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n 1 1 1 es y s t e mo ft h ep r e s e n tl a n dl e v i e sc o m p e n s a t i n gi no u r c o u n t r yg o tw i t ht h et r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m ys y s t e m w i mt h em a r k e te c o n o m y s y s t e me s t a b l i s h m e n t , e a c hk i n do fm a l p r a c t i c ec a u s e db yt h ep l a n n e de c o n o m y c o n d i t i o ni sa p p e a r i n gs u d d e n l y t h et h es c o p eo fl a n dl e v i e sc o m p e n s a t e si sn a r r o w ， c o m p e n s a t e ss t a n d a r de x c e s s i v e l yl o w , t h ep l a o e m e n tw a y t oc o m p e n s a t ei su n i t a r y t h em a l p r a c t i c e sh a v eb e c o m et h ec 九l xo ft h el a n dl e v i e sa n dt h em a i nr o o to ft h e l a n dd i s p u t e ，s e r i o u s l yh a v ea f f e c t e dt oo b t a i nt h el a n df o rp u b l i cc o n s t r u c t i o n s i m u l t a n e o u s l y ，a n di ti sa l s od i s a d v a n t a g e o u st os o c i e t y ss t a b i l i t y t h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r do f t h el a n dl e v i e sc o m p e n s a t i o ns y s t e mi st h ec o r eo f t h el a n dl e v i e ss y s t e m i ti sp l a y i n gt h ep i v o t a lr o l e t h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r dr e f e r s t ol o s em a yo b m i nc o m p e n s a t e sa n dt h ed e g r e em a yo b m i n ，o rh o wt oc a l c u l a t et h e m o u n t so f c o m p e n s m e s i nm a j o r i t yc o u n t r yl a n di sp r i v a t eo w n e r s h i p s ot h el a n dc 蚰 f r e e l yb u ya n ds e l l t h e s ec o u n t r i e sg e n e r a l l yu s et h em a r k e t - p r i c es t a n d a r di n c o m p e n s a t i o nw i t c hc a r r i e so nt h ea p p r a i s a lb yt h es p e c i a lo r g a n i z a t i o n b e c a u s eo o r c o u n t r yi m p l e m e n t a t i o ni st h ep u b l i co w n e r s h i po fl a n d t h el a n d nn o tf r e e l yb u y a n ds e l l o n l yt h el a n de m p l o y m e n tr i g h tt ob ea l l o w e dt ot r a n s f e r 1 1 1 ec o m p e n s a t i o n s t a n d a r do fl a n dl e v i e si no u rc o u n t r yi sl i m i t e db yl a w i ti sc a l c u l a t e db yo u t p u t v a l u et i m e s t h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r dh a sn o tm a n i f e s t e dt h ei a n dt h el a t e n ti n c o m e a n dt h eu v a l u e ；i th a dn o tc o n s i d e r e dl a n dp r o d u c e rg o o d sa n ds o c i a ls e c u l j t yd u a l f u n c t i o nw h i c hu n d e r t a k e st ot h ef a r m e r ；, i th a dn o tc o n s i d e r e df a c t o r so ff a r mp r i c e d i s t o r t i o na n dp r i c cr i s e t h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r di sr a t h e rl o w i th a si n i t i a t e dt h e m a s s i v ed i s p u t e ss u c ha st h ed i s p u t e ，a p p e a l i n gf o rh e l p ，a n di tm a yc r e a t ea l lu p r o a r s o m e t i m e s i tw i l li n e v i t a b l yb e c o m et h en e wu n s t a b l ef a c t o r , w i l la f f e c tt h e c o u n t r y s i d es t a b l ed e v e l o p m e n tg e n e r a ls i t u a t i o n ，w i l ls e r i o u s l yh i n d e ro u rc o u n t r y m c o u n t r y s i d er e f o r ma n dt h ee n t i r em o d e m i z e da d v a n c e m e n t i ti sn e c e s s a r yt oc r e a t e r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，w h i c hw i l ld r a f tt h er e f o r ms y s t e mr e g a r d i n gt h e i m p e t u s ，p r a c t i c a l l ys a f e g u a r dt h es m o o t h yd e v e l o p m e n tw h i c ht h ef a r m e rb e n e f i ta n d t h eg u a r a n t e ed r a f t sw o r k st oh a v et h ee x t r e m e l yv i t a ls i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l es t u d i e st h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r do f t h el a n dl e v i e s f i r s t l yi tb e g i n s w i t l lt h ee l e m e n t a r yt h e o r yo fl a n dc o m p e n s a t e s 1 1 b e l lt oi n t r o d u c et h eo v e r s e a st h e s t a n d a r ds y s t e mo f l a n dl e v i e dc o m p e n s a t e sw i t hc o m p a r a t i v ea n a l y s i sm e t h o d b yt h e s e r i e si n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i s ，t h ea r t i c l ep o i n t e do u tt h e t h er o o tw h i c ht h e s t a n d a r d q u e s t i o np r o d u c e d f i n a l l y ，s t u d y i n g t h et h e o r yo fl a n dl e v i e s c o m p e n s a t e s ，m a r x sl a n dr e n ta n dt h es o i l - r e n tv a l u et h e o r y , t h el a n dm a r k e tp n c e t h e o r y , t h em e a u so fc o m p e n s a t e so v e r s e a s ，a n dt h r o u g l lt o ”t h eo u t p u tv a l u et i m e s ”， t h ef a i rm a r k e tp r i c ec o m p e n s a t e s ，t h er e s e a r c ho f p u b l i cw e l f a r ew i t ht h en o n - p u b l i c w e l f a r ea r e ac l a s s i f i c a t i o n ，i tp r o p o s e dt h em a i ns u g g e s t i o nt op e r f e c tc o m p e n s a t i o n s t a n d a r do ft h el a n dl e v i e si n0 1 1 1 c o u n t r y ：( 1 ) e s t a b l i s l l i n gt h ep r i n c i p l eo fl e v y c o m p e n s a t e si n0 1 1 1 c o u n t r yc o n s t i t u t i o na n dt h ec o r r e l a t i o nl a w ；( 2 ) f o l l o w i n gt h e m a r k e tp r i n c i p l e ，a n di m p r o v i n gt h ep r i c eo fc o m p e n s a t e s ；( 3 ) e x p a n d i n gt h es c o p e a n dd r a f t i n gt h es t a n d a r d ；( 4 ) c l a s s i f y i n gl a n dt oc o m p e n s a t e ；( 5 ) s e t t i n gu ps c i e n c e c o m p u t a t i o n a lm e t h o d ；( 6 ) i m p r o v i n g p i e c ea r e ns y n t h e s i sp n c e ”s y s t e m k e y w o r d s ：l a n dl e v i e s o u t p u tv a l u et i m e s c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d f a i rm a r k e tp r i c e i v 引言 土地是人类赖以生存的根基，是最基本、最宝贵的自然资源，是生产力的基 本组成部分。马克思曾经指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”土地对农 民就显得更加珍贵，它永远是农民生存和发展的命根子。随着我国城市化进程的 加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收、征用，土地这一不可再 生的稀缺资源在逐步日益萎缩，失地农民越来越多。对任何一个国家，特别是农 业国家而言，土地问题如果得不到很好的解决，国家就不会稳定，大多数民众就 无法真正实现安居乐业，这是历史经验反复证明了的。由于我国相关土地征收立 法的缺陷和滞后，以及土地征收执行上的违法违规等因素，产生了诸如土地征收 范围过宽、征收补偿标准过低、补偿费用的分配和管理不合理、补偿方式单一等 问题。这些问题的存在严重损害了农民的利益，导致农村社会矛盾趋于激化。长 期以来，农民权益一直处于悬浮状态，上访、哄闹事件时有发生。农村集体经济 组织土地问题已成为当前社会各界共同关注的热点、难点问题。如不及时妥善处 理，势必成为新的不稳定因素，影响农村稳定发展大局，并严重阻滞我国农村改 革及整个现代化进程，直接关系着构建和谐社会的顺利进行。o 土地征收补偿的关键问题是土地征收补偿标准问题。研究如何制定一个科学 合理、公正公平的土地征收补偿标准，对保护农民利益、维护农村稳定以及增加 政府决策的科学性都具有很强的现实意义。目前，对土地征收补偿标准的探讨与 创新，大多数研究者虽然设计了土地征收补偿的新标准和思路，甚至提出了具体 的计算方法，但也仅仅体现在理论方面，没有进行可行性操作分析和试算，也没 有对新旧两种补偿标准进行对比分析和评价，也就是实证方面的深入研究还不 够。鉴于这种情况，本文想通过分析现行土地征收补偿标准中存在的问题及问题 产生的根源，借鉴部分国家和地区在土地征收补偿标准方面的经验，穿插运用部 分调研资料和案例，对不同的土地征收补偿标准进行定性、定量分析，结合马克 思的地租地价理论、土地市场价格理论和土地征用补偿理论，通过对“产值倍数 法”、公平市场价格补偿、公益性与非公益性的区分等研究，尝试探讨一种与现 行的经济体制、补偿体系相匹配并且具有一定可操作性的以市场价格为基础的征 地补偿标准。 。康宝奇主编：征地教分配纠纷审判实务与研究 ，人民法院出版社2 0 0 4 年版，第2 页 一、土地征收补偿的基本理论 ( 一) “土地征收”与“土地征用”概念辨析 2 0 0 4 年第四次宪法修正案将我国宪法第十条第三款“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对地实行征收或者征用并给予补偿。”全国人大常委会副委 员长王兆国在十届全国人大二次会议上所言：“这样修改主要考虑的是，征收与 征用既有共同之处，又有不同之处。”将过去的“征用”一词改为“征收或者征 用”，使宪法的用词更加准确、规范，从而为进一步具体规范土地征收制度提供 了宪法依据，符合社会实际的需要。 土地征收与土地征用是两个极为相似的概念。二者既有不同之处，又有共同 之处。土地征收，是指国家为了公共利益的需要，强制将国有土地的使用权或集 体土地所有权收回或收归国有。并给予补偿的行为。土地征用是指国家因公共事 业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用， 待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。回通说认为，土地征 收和土地征用的共同之处在于都是以公共利益的为条件，运用国家强制力，经过 法定的程序，并依法给予补偿，但它们在法律上是不同的： 1 、从法律效果而言，征收主要是所有权的改变，征用则是使用权的改变， 这是土地征收与土地征用最大的区别。征收是国家从被征收人手中直接取得所有 权或其它权利的行为，其结果是所有权发生转移，被征收的土地由国家取得所有 权；土地征用是指国家为了公共利益的需要，以补偿为条件，在一定期限内使用 他人的土地，待特定的事业目的达到后，仍将土地返还原土地所有人。如国家 修建铁路，铁轨铺设的土地就必须征收。但是在实施工程当中，用于堆放材料的 土地可以征用取得，等铁路修建完毕再归还原所有入。由此可见，征用则仅是使 用权的改变，不发生土地所有权的转移问题，即其所有权仍属于集体。 2 、征收、征用发生的财产关系是不同的。征用的财产关系是单一的，征收 的财产关系和权利制度具有多样性。由此而论，征收、征用的补偿是不同的。在 。 台 张曼隆：土地法，台湾元照出版社1 9 9 6 年版，第4 9 4 页。 o 胡锦光、罗杰：论征用与征收的界限 ，载河南省政法管理干部学院学报 ，2 0 0 4 年第5 期，第6 6 页 7 2 征用的情况下，因为所有权没有转移，如果标的物没有损毁灭失，就应返还原物： 而征收情况下，不存在返还的问题。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成 的损失更大，对其补偿也更高一些。 在本次修宪之前，宪法以及依据宪法制定的土地管理法没有区分上 述两种情况，统称为“征用”。 我国土地管理法第2 条规定：“国家为公共 利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。该法规定了农村集体所有 的土地转为国有土地的情形，所规定的土地征用引起了土地所有权的变更，其结 果与大家通常理解的土地征收的结果相一致，实质上是征收：而真正具有“土地 征用”性质的应该为该法第5 7 条规定的对“临时用地”的征用。而在法学研究 领域，为了和法律规范保持“一致”，大多数学者也把二者的概念混为一谈。笔 者认为，这种不合理的现象在本次修宪后应该有所改观。在厘清了土地征收和土 地征用的区别后，本文着重以土地征收为论述的对象，而在引用修宪前的一些立 法和理论研究中具有实际“土地征收”意义的“征用”时也都以“征收”代替， 不再赘述。 ( 二) 土地征收的本质和特征 1 、土地征收的本质 土地征收的本质存在两种对立的学说侵害说与扩充说。侵害说认为土地 征收基于公共利益的需要，而以国家权力侵害土地所有权；扩充说认为土地征收 土地征收绝非土地所有权之侵害而是基于所有权本质上之原本要求，是所有权性 能的扩充者特别强调所有权的个人机能，就所有权基本概念的解释，是为个人利 益，个人对所有权具有绝对的支配。后者特别注重所有权的社会机能，就所有权 基本概念的解释，乃为社会利益，个人对所有权仅能做相对性之支配。主地征收 的本质，就绝对性立场解释，即为国家权力对土地所有权之侵害。就相对性立场 解释，土地征收绝非土地所有权之侵害，却是土地所有权性能之扩充。对土地征 收本质所持见解的不同，会导致征收补偿上的差异，若以侵害说为依据，则征收 补偿自应优厚，若以扩充说为依据，则补偿应求公平合理即可。国由于所有权社 会化的发展潮流，扩充说渐为近代大部分学者所承认。 2 、土地征收的特征 西【台】肖铮主编；土地征收与补偿之研究 ，台北：成文出版社1 9 8 1 版，第4 页 3 ( 1 ) 土地征收以国家为主体。大多数国家的立法都肯定征收土地法律关系 的征收主体只能是国家，因为只有国家才能享有因国家建设之需要征收土地的权 力。尽管土地的直接需要者是国家机关、企事业单位、社会团体和个人而并非国 家。但是，这些直接的土地需要者只能依照法律规定向土地管理机构提出用地申 请，并在申请被批准后获得土地的使用权。可见他们取得的土地使用权是在征用 手续完成之后，基于另一个独立的程序( 出让或划拨) 而获得。所以，他们并不能 成为土地征收的主体。 ( 2 ) 土地征收以公共利益为目的。所谓公共利益是指社会公众利益，又称 公共目的或公用目的。只有在出于公共利益的情况下，国家( 政府) 才有可能动用 土地征收权，否则将严重侵害土地所有者及使用者的私人利益。为了限制土地征 收权的滥用，各国都对土地征收做了限制，表现为几乎所有有关土地征收的法律 都把国家土地征收的权力限制在服务于公共利益上。可以说，土地征收的须以公 共利益为目的，不仅使土地征收的正当性得以成立，也是防止土地征收权滥用的 重要措施。公共利益的概念具有一定的抽象性，其内容具有不确定性的特点，并 且通常表现为利益内容的不确定性和受益对象的不确定性。这也就解释了为什么 在公共利益为土地征收的唯一目的已成世界各国通说的情况下，实践中仍然存在 大量滥征土地的案例。土地征收范围不明确，公共利益界定不清也是我国土地征 收制度中的一个比较严重的问题。 ( 3 ) 土地征收以合理补偿为前提。土地征收补偿是因国家土地征收权的行使， 公民、法人及其他社会组织的合法权益遭受经济上的损失，而由国家对受有损失 的组织或个人负金钱给付的义务。“没有正当的补偿，任何人的私有财产不得征 收为公共使用。”o “当政府获得财产所有权或占有权时，无论是永久性的还是 仅仅在限定的时间内，很显然均应对被征收财产予以补偿”。圆征收土地的过程实 质上也是土地权利的转移过程。从经济理论上讲，土地权利的转移，必然要从经 济上得到逆向转移，即对转移出去的土地权利必须给予补偿。 ( 4 ) 土地征收以强制力为保障。土地征收是一种具有强制性的法律行为， 这是它和市场上发生的一般买卖关系的根本区别。政府凭借宪法和法律授予的土 地征收权，无论土地所有者是否愿意，也不管其对土地的主观估价如何，政府均 。美国宪法第5 条修正案 。【美】迈克尔。d 贝勒斯：法律的原则，中国大百科全书出版社1 9 9 6 年版。第1 3 8 页 4 可按照宪法和法律规定的条件强行占有集体或私人的土地。即使是私有土地所有 权也是无法抗衡政府的土地征收权的。从严格的物权角度来看，这是“晟绝对” 的物权受到“最强制性”的干涉。国 ( 5 ) 土地征收以土地权属转移为结果。土地被征收后，土地所有权发生变 更，原土地所有权灭失，新土地所有权随之产生。在我国，土地征收的权属转移 主要是集体土地所有权向国有土地所有权的转移。由于农民享有土地承包经营 权，土地被征收后，农民的土地承包经营权也随之丧失。国家获得了土地所有权， 然后通过划拨，出让，出租等方式将土地使用权让渡给用地单位，这是由我国的 土地公有制所决定的。 ( 三) 土地征收补偿的理论依据 土地征收补偿的理论依据，各国学者众说纷纭，归纳起来大致有以下几种学 说圆： 1 、既得权说。此说认为人民的既得权是合法取得的，应当得到绝对的保障， 即便是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则 给予补偿。此说是以自然法思想为基础的，理论较为陈旧，而且对于既得权以外 的权利所受的侵害，也未能说明补偿的理论依据。 2 、恩惠说。此说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权 力和公益至上。因此，此说认为个人没有与国家对抗的理由，甚至完全否认国家 对私人有提供损失补偿的必要国家侵害个人财产给予补偿，那完全是出于国家 的恩惠，此说具有专制色彩，难对现代的土地征收补偿制度作出说明。西 3 、公用征收说。此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授 予国家征收私人财产的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征收，国家可 以不承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。国 4 、社会职务说。此说摒弃权利天赋观念，认为国家为了使个人尽其社会一 分子的责任。首先应承认个人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本 质具有义务性，人民的财产被征收后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得 。朱道林、沈飞：土地征用的公共利益原则与制度需求的矛盾，载国土资源) 2 0 0 2 年第l l 期，第3 9 页 o 陈和午：十地征用补偿制度的国际比较及对我国的借鉴，载调查研究) ，2 0 0 4 年第6 期 。【台】错 怀莹著：行政法原理) ，五南图书出版公司1 9 8 7 年版，第7 6 1 页。 。林胜鹤：国家补偿责任之研究，载东海大学法学研究) ，2 0 0 0 年第1 5 期 5 以继续履行。o 5 、特别牺牲说。该学说源于德国。十九世纪末，德国学者奥托迈耶提出 了特别牺牲理论。他认为，任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制， 只有当财产的征用或限制超出这些内在限制时，才产生补偿问题。即“国家负担 的形式，有组织的予以平均化，经由损害补偿而转嫁给国民全体”。o 此说基于法 的公平正义的观念，认为国家合法的征地行为，对人民权益造成的损失，与国家 课以人民一般的负担不同，它是无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种牺 牲应当由全体人民共同分担，给予其补偿，才符合公平正义的精神。 笔者认为，以上各学说中，以“特别牺牲说”较具有法律说明力，芽且在实 际当中也比较容易接受，从而成为土地征收补偿的通说。从这一学说可以看出， 土地征收补偿作为一种调节的技术方式，将公民、法人和其他组织所遭受的特别 牺牲分由全体人民承担。具体地说，就是将某特定人，在公共利益需要的原则下， 即无可归责于其本身的情况下而遭受特别异常的牺牲时，基于公平正义的精神， 应当由全体人民共同来负担其牺牲，以调节个人的损失。这样做的目的在于谋求 国家公益和个人私益之间的协调，以达到法律生活的安定。在我国，将“特别牺 牲理论”作为行政补偿的理论基础更加合理，依照特别牺牲理论，公民为了社会 公益作出了特别牺牲，国家应当予以公正补偿，以恢复社会正义和公平，该理论 直接以宪法对财产权保护的规定以及宪法平等保护原则为基础，反映了法治国家 对社会公平和正义的价值追求。o ( 四) 土地征收补偿的原则 土地征收补偿的原则，是土地征收补偿中的重要问题之一，指的是国家在对 被征地者进行补偿救济确定补偿数额、方式时所应遵循的准则，也可以说是被征 地者的损失可以弥补到什么程度。由于各国文化，历史背景及法律传统的不同， 各国采用的土地征收补偿的原则也不同。一般来说，世界上存在三种土地征收补 偿原则：。 l 、完全补偿原则 。【台1 涂怀莹著：行政法原理，五南图书出版公司1 9 8 7 年版，第7 6 1 页 。【台】城仲模著：行政法之基本理论 ，三民书局1 9 8 0 年版第5 6 6 页 4 沈开举主编：行政补偿法研究 ，法律出版社2 0 0 4 年版，第7 7 页 。陈泉生著：行政法的基本问题，中国社会科学出版社2 0 0 1 年版，第1 8 9 - 1 9 1 页 6 所谓完全补偿原则，是指当国家为了公共利益需要必须征收土地时，国家 根据受损利益的性质、范围、价值等因素进行综合考察，并给予全额补偿，u p , t , 偿不仅限于征收的客体，还包括与客体有直接或间接关联以及因此延伸的一切经 济上和非经济上之利益。西方发达国家大都实行完全补偿原则。完全补偿说的理 由：首先，从平等原则看，征收的受益者是包括该相对人的全体公民，既然众人 都受有利益，那么对于因征收行为而受特别牺牲的相对人，理应由众受益人负担 完全补偿其损失的责任，才属公平。其次，从财产权保障来看，宪法保障公民的 财产权，而财产权保障的核心在于损失补偿，财产权因公共利益被征收时，财产 权人固然应当忍受其侵害，但对其应给予完全补偿，使其能以该补偿重新取褥与 被征收标的物同等价值之物以恢复被征收前同等的财产状况，这样才符合宪法保 障财产权的宗旨。最后，从生存权的保障来看，宪法保障公民的生存权，征收的 标的是土地，土地多是公民生活的依靠，其一旦被征收，势必影响到被征收入的 生存权，惟有给予完全补偿，才能有效保障公民的生存权或生活权。 2 、不完全补偿原则 该原则的理论依据是“所有权的社会义务性”。此观念认为财产权因负有社 会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超 越财产权限制的范围，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。 对可以量化的财产上的损失、迁移损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能 举证的具体损失，则应给予适当的补偿。至于难以量化的精神上的损失、生活权 的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个人有忍 受的义务，不应予以补偿。该说过于强调个人对社会所应承担的义务，忽视了只 有对公民个人权利进行全面的保障，才能构成其承担社会义务的基础的前提，客 观上也容易激化社会矛盾。o 3 、相当补偿原则 此原则的理论依据是“特别牺牲说”。由于“特别牺牲说”的标准是相对 的、活动的，因此在对征收行为确定补偿时要对公共利益和行政相对人利益进行 公正的权衡，分别情况采用完全补偿或不完全补偿原则。在多数场合下，就特射 牺牲的侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准予给予不完全补偿。“公 。吴怀娟、于静：土地征用补偿制度的国际比较与借鉴) ，载中共青岛市委党报青岛行政学院学报 ， 2 0 0 5 年第4 期。 7 正的补偿，并不一定要求全额补偿，只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相 当的、合理的补偿就足够了”。 相类似的提法还有。公正补偿”、“公平补偿”、 “适当补偿”、“相应补偿”等。 应当指出相当补偿说并不等于不完全补偿说。虽然相当补偿说侧重于强调 对公共利益与相对人利益进行公正的权衡，但相当补偿说并不排斥对相对人的损 失给予完全补偿。现在的相当补偿说，事实上乃是以完全补偿为原则，只是限于 社会改革立法等例外存在合理理由时，才认为较低数额的相当补偿就足够了。圆通 过以上介绍，我们可以看到，各国土地征收补偿原则大致呈现出由完全补偿到不 完全补偿再到完全补偿的发展轨迹。o 具体的补偿原则与各国经济发展水平以及采取的经济政策有关，通常经济 发达的国家具有较强的物质实力，可以考虑对遭受损失的相对人实行充分而完全 的补偿，而另外的国家为了实现社会公平以及防止个别因此而产生的投机行为， 大多采用不完全补偿或相当补偿原则。完全补偿说不仅为多数学者所主张，而且 在补偿实践中，甚至在不少国家的宪法中已经确认。我国在土地补偿方面，采取 “合理补偿”原则，而把完全补偿看作行政补偿发展的趋势和努力的目标，逐步 过渡到完全补偿。 o 陈泉生著：行政法的基本问题) ，中国社会科学出版社2 0 0 1 年版，第1 8 9 - 1 9 1 页 o 杨建顺著：日本行政法通论，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第6 0 6 页 o 王太高：土地征收制度比较研究) ，载比较法研究) ，2 0 0 4 年第6 期，第1 9 页 s 二、部分国家和地区土地征收补偿标准比较研究 ( 一) 土地征收补偿标准的确定因素比较 土地征收补偿标准的确定，是土地征收补偿制度中比较复杂的一个问题，除 了要考虑一国财政实际负担能力、弥补被征地人所受损失程度、公共利益与相对 人利益的平衡等因素外，还要考虑土地征收补偿的标准能否实际得到执行。土地 征收补偿标准制定的过高，超过国家或地方实际承担能力，在实际偿付工作中往 往得不到及时的兑现；土地征收补偿标准制定的过低，又不能对被征地人的实际 损失进行弥补。这样的结果，一方面使行政主体的行为得不到执行，另一方面又 会助长投机行为的发生，而借公共利益之名行私人商业利益之实，导致国家和被 征地农民的合法权益都受到损失。 1 、土地征收补偿问题的确定，要考虑被征地人所受的损失对其的影响。被 征地人因为公共利益而遭受了特别牺牲，按照公平负担的原则，由行政主体补偿 其受到的损失，以实现公共利益全体负担的目的，如果土地征收补偿标准制定的 过低，对被征地人的补偿不足以弥补其所付出的代价，就会造成本应由公共负担 的损失却由相对人自身承担的后果，显然与土地征收补偿的原则与本意相悖。为 了避免这种情形，许多国家在土地征收补偿标准制定中都明确体现了这项原贝| j 。 如德国高等行政法院在1 9 3 8 年1 月1 5 日的判决中主张：“若被征收人是依赖被 征收土地而生存的农民，则所谓“公正补偿”的标准，是指该土地的完全或通常 价值；故征收补偿必须使被征收人具有获得另一块相当的土地的能力，以保障被 征收人的生存条件。” 上述判决体现的精神是，如果行政相对人所受的损失，足 以对其“生存”利益产生影响时，应给予其相对高标准的补偿，以使其尽可能的 维持原有的生活水平。在美国，财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者 财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。圆 2 、土地征收补偿标准的确定要考虑国家的财政负担能力。前面论述土地征 收补偿原则时已经提到，“完全补偿”的补偿原则，符合土地征收补偿制度建立 。【台】陈新民著：宪法基本权利之基本理论，三民书局1 9 9 0 年舨，第4 1 8 页 o 李乃贵：美国土地征用制度，载中国土地 ，2 0 0 1 年第4 期，第3 6 页 9 的宗旨，可以说是土地征收补偿制度中的理想状态。但是，同土地征收补偿的原 则一样，土地征收补偿的标准也受不同国家经济发展和财政实力的直接制约。在 经济发达国家，如美国、德国、日本近年来都把土地征收的完全补偿作为原则或 者发展方向，以此来确定相应的补偿标准，而在经济发展中国家或不发达国家， 则大多在土地征收补偿立法中使用了“相当补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等 留有余地的做法，通过协商、评估等方法最后确定对被征地人所受损失的补偿标 准。 3 、农村土地征收补偿标准的确定，还要考虑土地征收过程中政府与被征地 人之阐利益地平衡。土地征收补偿制度规定何种补偿标准，对被征地农民和政府 会产生不同地激励作用。如果土地征收的标准制定的较高或完全补偿损失，对被 征地农民来说，一方面可以充分保障其合法权益，另一方面还存在被征地农民为 了得到较多利益过度投资以使将来获得较多补偿金额的可能；对政府来讲，同样 也是两种情况，一方面由于补偿额较高，使征收工作开展起来比较顺利，另一方 面由于征收成本过高，又可能导致政府为了公共利益的需要而采取的征收行为更 为慎重。如果土地征收补偿的标准制定的较低或不完全补偿损失，对被征地农民 来说，虽然避免了过度投资行为的发生，但是也是被征地人因损失不能得到全部 补偿而对政府的征收行为表现出不配合甚至抵触的情形；对政府来讲，虽然土地 征收成本的降低会使为了公共利益的征收行为增多，但同时又会由于征收过程中 被征地农民的抵触而使征收行为很难实施。协商确定土地征收补偿的标准，逐渐 成为世界各国通行的做法。 4 、有学者认为在实务中还有两个因素决定了补偿标准：受补偿财产的结构 和计算补偿财产价格的日期。补偿的数额因受补偿财产构成因素的多少而不同。 例如，不动产的地上和地下附着物、租赁权、役权等都是可以变动的，这就需要 确定一个计算财产结构的基准日期。任何财产的价格都存在着变动的可能，货币 不稳定时尤其如此，因此确定计算财产价格的日期非常必要。国计算补偿额的基 准日期的确定，不仅切实保障了征收补偿的可行性，而且也保证了被征收人既无 法获取暴利，也不致遭受损失，从而确保征收补偿的公平合理。因此，许多国家 采取了这种做法： ( 1 ) 法国规定，受补偿财产的结构以公用征收裁判当天的财产结构，作为 。王太高：土地征收制度比较研究 ，载比较法研究) ，2 0 0 4 年第6 期，第2 3 页 1 0 计算补偿财产的范围。理由是从公用征收裁判日起，被征收的不动产及其附属的 权利移转于征收单位。如果补偿金额己在公用征收裁判以前确定，则以补偿金判 决宣告之日作为计算应受补偿财产构成的日期。国 ( 2 ) 英国土地征收补偿费的估价日期。土地征收机关在行使土地征收权时， 应通知被征收土地之所有权人及其他权利人。但其取得土地往往会在通知后的几 个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征收补偿的估价日期成为十分关键 的议题。英国土地征收评估准则规定了3 种情况：假如补偿金额为双方所同意 时，则以土地征收通知日期为估价日期；假如土地征收补偿争议上诉时，则以 土地法庭昕证的最后一日为估价日期；征收机关占有土地之日为估价的日期。 ( 3 ) 德国联邦建设法第9 5 条规定，土地征收补偿费“依被征收土地之交易 价格算定之。”“交易价格以征收机关就申请征收为决定时之交易价格为基准。” 德国被征用土地的补偿价格其计算方法与英国基本一样，以政府公布土地征收决 定时土地的市场交易价格为基准。所谓交易价格是指在一般交易上依公平条件、 事实状况、其他特性及土地状况等标准所估定，而不考虑特殊及个人之关系所查 得价格而言。圆 ( 二) 土地征收补偿原则比较 不同的国家和地区，土地征收於偿的原则各不相同。土地征收的补偿原则主 要来自宪法和有关征收法律的规定。西方发达国家通常采用完全补偿原则，补偿 不但包括土地征收的直接损害补偿，还包括因征收土地而引起的间接损害补偿， 从而使土地所有者不致于因土地被征收而遭受经济上的损失，有效地保护了土地 所有者的利益。但是，完全补偿原则在表述上可能有所区别。如法国，“公正的 补偿要求被征收不动产的所