（环境与资源保护法学专业论文）我国征地补偿法律制度研究.pdf

摘要 摘要 征地补偿制度改革问题在我国一直是个十分敏感的问题，同时它又是我国错综复杂 的土地行政法律关系中急需解决的一个重点问题。中国征地补偿制度形成于计划经济时 代，带有明显的缺陷，具体表现在：征地权力缺乏有效约束；征地补偿安置的“非市场 取向”；救济途径的缺失，等等。其典型特征是政府主要动用行政命令调控土地法律关 系，集体土地变为国有土地基本上是一个通过行政强制而不是平等产权交易来完成的过 程，征地补偿过程中自然因农民失去与对方平等博弈的机会而显失公平。在某种意义 上，低价征收征用农民土地已成为部分地区农民利益流失最严重的一条渠道。 本文分成四部分。首先介绍征地补偿制度的基本概念和理论；其次从中国征地补偿 制度历史及现状入手，分析我国征地补偿制度存在的问题及立法缺陷，并试着追寻问题 的根源；而后介绍国外征地补偿制度的成功经验；最后是关于制度创新或制度改革，提 出完善我国征地补偿制度的建议。 本文注重提出完善办法，探索建立一整套科学合理的征地补偿制度，以期能够解决 实际问题，指导征地补偿工作，使征地补偿有法可依，切实保护被征地者的合法权益， 协调国家、集体和个人之间的利益关系，为保护土地资源、促进土地合理利用、实现社 会经济的可持续发展起到积极的促进作用。 关键词征地；补偿；制度；完善；立法 a b s t r a c t t h i st h e s i si sm a i n l ya b o u tt h el e g a lp r o c e d u r e sf o rl a n de x p r o p r i a t i o na n dr e q u i s i t i o ni n c h i n a t h er e f o r mo ft h ep r o c e d u r e sf o rc o m p e n s a t i n go w n e r so fe x p r o p r i a t e dl a n dh a sb e e na s e n s i t i v et o p i ca sw e l la sac r u c i a lp r o b l e mw h i c hi ti si m p e r a t i v et os o l v ei nt h es o p h i s t i c a t e d a d m i n i s t r a t i v el a wr e l a t i o no fl a n di nc h i n a t h ei n s t i t u t i o no fc h i n e s el a n de x p r o p r i a t i o na n d c o m p e n s a t i o nt o o ki t ss h a p ei np r e v i o u sd e c a d e su n d e rt h ep o l i c yo ft h ep l a n n e de c o n o m y w h i c hh a so b v i o u sd e f e c t s i ti se m b o d i e di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ，s u c ha s ：i n a d e q u a t e r e s t r i c t i o n si ne x e r c i s i n gl a n de x p r o p r i a t i o na n dr e q u i s i t i o nr i g h t s ，n o n m a r k e tt r e n d si nd e a l i n g w i t ha n da r r a n g i n gl a n dc o m p e n s a t i o n ，t h el a c ko rl o s so fa n ym e a n so fr e l i e ff o rf a r m e r sl e f t c o m p l e t e l yd e s t i t u t ea n do rs o t h em a i nf e a t u r ei st h a tt h el a wr e l a t i o no fl a n di sc o n t r o l l e db y a d m i n i s t r a t i v eo r d e ru n d e rt h eo p e r a t i o no fg o v e r n m e n t d u r i n gt h a tt i m e ，t h ec o l l e c t i v el a n d b e c a m et h es t a t e o w n e dl a n d ，t h e r e f o r e ，t h i si sn o taf a i rk i n do fp r o p e r t yd e a lb u tb a s i c a l l ya c a s eo fa d m i n i s t r a t i v ec o e r c i o nw h i c hc o n t i n u e st o d a y i nt h ep r o c e d u r e so fl a n de x p r o p r i a t i o n ， b e c a u s et h ef a r m e r sl o s et h eo p p o r t u n i t i e so fp l a y i n gg a m ew i t hg o v e r n m e n t ，s oi ti su n f a i rf o r f a r m e r sr e s i s t g o v e r n m e n t i nf a c t ，l a n de x p r o p r i a t i o na n dr e q u i s i t i o na tal o wc o s tf r o m f a r m e r si sam o s ts e r i o u sp r o c e d u r ew h i c hc a u s e ss o m ef a r m e r st ol o s et h e i rj o b sa n dl i v e l i h o o d t h i st h e s i si sd i v i d e di n t of o u rp a r t s p a r to n ei n t r o d u c e st h et h e o r yo fl a n de x p r o p r i a t i o n a n dd i s t i n g u i s h e sc o n c e p t i o n s p a r tt w op r e s e n t st h ed e v e l o p m e n to ft h ei n s t i t u t i o no fl a n d c o m p e n s a t i o na n di t sc u l t e n ts i t u a t i o n ，a n a l y z e st h ep r o b l e m so fc h i n a sl a n dc o m p e n s a t i o n a n dt h ef l a w si no u rl e g i s l a t i o n ，a n dt r i e st op o i n to u tt h er o o to ft h e s ep r o b l e m s p a r tt h r e e i n t r o d u c e st h es u c c e s s f u lp r a c t i c e so fl a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o np e r f o r m e di no t h e r c o u n t r i e s a n dt h e n ，d i s c u s s e st h er e n o v a t i o na n dr e f o r mo ft h ei n s t i t u t i o no fl a n d c o m p e n s a t i o n ，a n dp u t sf o r w a r dn e wp r o p o s a l st op e r f e c tt h el a n dc o m p e n s a t i o ns y s t e m i nt h i sp a p e r ，ia t t a c hi m p o r t a n c et op r o p o s ep e r f e c tm e t h o d s ip r o p o s et oe s t a b l i s ha c o m p l e t es e to fs u c c e s s f u la n dr e a s o n a b l em e t h o d sf o rl a n dc o m p e n s a t i o nw h i c hc a nr e s o l v e t h ef u n d a m e n t a lp r o b l e m sa n di n s t r u c tp e o p l ei nl a n de x p r o p r i a t i o n u n d o u b t e d l y ，t h ep r a c t i c a l m e t h o d sm e n t i o n e da b o v ew i l lm a k ea c ti na c c o r d a n c ew i t ht h el a w ，p r o t e c tt h el e g a lr i g h t so f l a n de x p r o p r i a t o r s ，p r o m o t et h er a t i o n a lu s eo fl a n d ，a n dp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nr e s o l v i n gt h e i n t e r e s tc o n f l i c t sb e t w e e nt h es t a t ea n dc o l l e c t i v eo ri n d i v i d u a l s ，i np r o t e c t i n gl a n dr e s o u r c e a n dp r o m o t i n gt h er a t i o n a lu s eo fl a n d t h e s ep r o p o s a l sc a na l s oa s s u r ea n da c c e l e r a t et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a le c o n o m y k e y w o r d sl a n de x p r o p r i a t i o n ；l a n dr e q u i s i t i o n ；c o m p e n s a t i o n ；i n s t i t u t i o n ；i m p r o v e d ； l e g i s l a t i o n i i 1 绪论 1 1 课题背景 我国土地资源宝贵而有限，但随着我国工业化和城镇化进程以及能源、交通、水利 等基础设施建设加快，用地需求急剧增加，征占农村集体土地已成为新增建设用地的主 要来源，在征地的过程中征占的大部分是农用地，造成耕地数量锐减。以耕地为例，有 资料显示：1 9 5 8 年一1 9 9 5 年，3 0 多年间中国耕地面积净减2 6 亿亩，平均每年减少 6 6 0 多万亩，相当于每年减少6 7 个中等县的面积；1 9 9 6 年一2 0 0 3 年，全国耕地净减 少1 亿亩。到2 0 0 3 年1 0 月底，全国耕地面积1 8 5 l 亿亩，人均耕地面积仅有1 4 3 亩， 是世界平均水平的一半；2 0 0 4 年1 0 月3 1 日全国耕地面积为1 8 3 7 亿亩，人均占有耕 地面积仅为1 4 1 亩，仅相当于世界人均占有耕地面积的3 7 左右。截至2 0 0 5 年1 0 月 3 1 日，全国土地利用变更调查结果显示，全国耕地面积1 8 3 l 亿亩，比上年度净减少了 5 4 2 4 万亩，全国人均耕地1 4 0 亩。据了解，目前我国已有1 ，3 的省市人均耕地不足1 亩，有6 6 6 个县低于联合国制定的人均耕地o 8 亩的警戒线，4 6 3 个县低于人均耕地o 5 亩的危险线。【1 】按照全国土地利用规划总体纲要从2 0 0 0 年到2 0 3 0 年的3 0 年问，全 国需要非农建设占用耕地将超过5 4 j o 万亩。据估计，其中9 0 为集体土地需要征收征 用，失地或部分失地的农民将超过7 8 0 0 万。 q 也就是说，在以后的工业化、城镇化道路 中，中国耕地失地规模将进一步扩大。 由于现行体制、机制和土地管理法规不完善，建设用地低水平的盲目扩张还在继 续，今后还会有大量的农用地被占用，耕地流失。大量征占农地产生的不利影响有三方 面：一方面，失地可能造成大量农民失去生产资料、生活资料和生活保障，有的农民失 地又失业成为困难群体。另一方面，有的农户对补偿标准不满，认为补偿少。失地农民 和政府之间产生矛盾冲突，常发生集体上访事件，给社会稳定和发展带来不利影响。最 后，无节制的征地使得耕地数量锐减，必然会造成生态环境的破坏，会导致农作物减 产，粮食安全出现危机，影响到国家战略安全和经济社会的可持续发展。土地是一切生 产活动的物质基础，这样的国情令人十分担忧，因此应该加紧研究、制定对策。 1 2 国内外研究进展 国内研究现状： 我国征地补偿制度理论研究起步的比较晚，从1 9 j 3 年国家开始建立征地补偿制 度，但直到2 0 世纪8 0 年代末，我国学者才开始集中从不同角度对征地补偿制度中存在 的问题进行研究和探讨，力图建立公平合理、效率高的征地补偿制度，解决在征地补偿 过程中遇到的难题，特别是近几年征地补偿制度改革研究己成为热点。研究主要集中在 花全嗣深化改嶂严 千 上地 f 理工”：电视l 乜话会c 卫i 的讲话温家宝总理2 0 0 4 年l o 川2 8 口 川吕成友等当l m 土地槊体信访的原因与对策南京上地2 0 0 0 4 1 - 东北林业大学硕士学位论文 以下方面： 关注土地征收、征用、征购概念的界定；探索建立科学的征地补偿理论；提 高征地补偿标准；制定多元的征地补偿方式；借鉴国外和其他地区征地补偿制度： 完善征地程序、增加救济途径。 虽然各项制度研究、制度改革已经深入开展，但基于征地补偿理论研究不够深入， 立法滞后于经济基础，在现行制度未做出实质改变的情况下，现实中很多问题仍无法得 到妥善解决。 国外发展趋势： 西方发达国家工业化和城市化进程比较早，西方学者对征地补偿制度的研究比较系 统和深入，已经形成完备的征地补偿理论和法律制度。在征地过程中西方发达国家普遍 采取的做法是，按土地的市价公平、合理的补偿，补偿方式多种多样，救济途径有效、 程序完备，同时注重保护相对人合法权益，制约政府和用地者权力。 可以说中国的征地补偿法律体系的建立是在摸索当中建立起来的，还存在许多空 白。中国要想落实科学发展观，走可持续发展的道路，加快建设环境友好型社会，就必 须严格控制征地，保护土地资源，同时加紧对征地补偿理论做深入细致的研究，加快征 地补偿立法，在法律法规中作较详尽的规定，来彻底规范征地补偿行为。 总之，我国征地补偿制度存在许多弊端，对它的改革势在必行。改革必须实施最严 格的耕地保护制度，借鉴发达国家和地区在征地补偿制度方面的有益经验，实行土地用 途管制，完善征地补偿程序和补偿机制，解决失地农民生产生活问题，保障中国社会稳 定和社会经济持续快速发展。 1 3 研究目的和意义 研究目的： 构建合理的征地补偿制度，建议制定土地征收征用征购补偿法或征地补偿 法，指导实际工作，使征地行为有法可依，为填补征地补偿方面的法律空白提供理论 支持。 理论意义： 通过对国际社会的征地补偿法律制度进行深入、系统研究，并结合我国土地征收征 用补偿制度中的具体情况及立法现状，提出完善征地补偿制度的理论构想，能够对我国 征地补偿制度改革提供理论支撑作用。 实践意义： 本文注重提出完善办法，能够解决实际问题。为切实保护行政主体和相对人的合法 权益，解决征地补偿纠纷，为保护土地资源、保护耕地，促进土地合理利用，保证经济 社会的可持续发展、构建和谐社会起到积极的促进作用。 2 征地补偿制度的基本理论 2 征地补偿制度的基本理论 2 1 基本概念 我们国家现行法律对土地征收，征用，征购三个概念没有明确具体的给出定义，现 实当中极易混淆，因此有必要先理清基本概念。 土地征用。行政主体依据国家和社会公共利益的需要，依照法律规定的批准权限和 批准程序，强制性地将集体经济组织或农户个人的土地使用权在一定期限内收回国有， 并给予相对人补偿的行政行为。 土地征收。国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要( 社会 公共利益的需要) ，依照法律规定的批准权限和批准程序，以强制方式无偿地取得相对 方土地所有权的行政行为。 土地征购。一般是在土地私有制国家里，政府采取行政指导等非强制措施依照法律 规定的批准权限和批准程序，按照等价有偿的原则与相对入签订协议，依照法定的程序 和权限购买私人、集体或其他社会组织土地所有权或者使用权的一种形式。 征地补偿。简而言之就是政府为达到行政目的需要，而采取必要的行政手段，征收 或者使用相对人的土地权利，并对造成的损失或者干扰给予补偿一种行政行为。 征地补偿制度。是指与征地补偿内容有关的政治、经济、法律、行政管理的综合性 体系，主要是指法律制度。 相近概念区分。征用是对土地使用权的转移，事后应当返还并给予补偿；而征收是 对所有权无偿的转移，不给予补偿，事后不返还财产。征购是政府采取非强制方式，在 行政相对人自愿的基础上与之订立行政合同，购买土地的所有权或者使用权。 我们国家现阶段征地制度只有两种形式，即宪法规定征收和征用两种方式，同时我 国土地所有制形式只有公有制一种，具体表现形式是集体所有和国家所有。虽然在征地 制度发展的历史上曾经出现过“征购”这种形式( 1 9 5 0 年土改法颁布1 9 8 2 年 国家建设征用土地条例实施前) ，但现今在我国征地制度中已经不存在以国家赎买 集体或私人土地所有权和使用权的征购方式。 和某些国家征地补偿制度做法相似，我国宪法规定征收征用都是有偿的，都要给予 相对人补偿。2 0 0 4 年3 月1 4 日十届人大二次会议通过的宪法修正案第2 0 条明确规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿。 在此前，国家宪法关于土地的征用和征收行为没有严格的界定，不做细致的区 分，概念混乱，也没有对是否给予补偿给以说明，征地行为盲目而不受限制。 2 2 征地补偿制度的基本特征 征收征用土地是国家为公共利益的实现而为的行政行为，具有以下几个基本特征： 东北林业大学硕士学位论文 ( 1 ) 主体特定性 只有国家才能充当建设用地征地法律关系中的主体，享有权利和承担义务。尽管直 接需要土地的不一定是国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体或者个人， 但是他们必须依法定程序向有关部门提出申请，并在获得批准后，由政府代表国家行使 征地权。 ( 2 ) 公共利益性 土地征收征用( 以下简称土地收用) 只能在公益的目的和条件下实施，行政主体不 能任意为之。土地收用是对公民、法人或其他组织的财产权的限制或剥夺，必须出于满 足国家职能和公共利益的需要而非出自某一团体私利或商业利益，这是保障公民个人和 集体财产权利的基本要求，同时也是防止征地权滥用的重要措施。核心在于只有以公益 为目的才无需取得土地所有人同意而强制取得土地。 ( 3 ) 法定性 征收征用行为必须具有法定性，必须按照法律的规定实施。具体说来有三方面要 求：一是土地收用的实施主体必须合法。有法律法规的明确规定或授权，必须具有行政 主体资格。二是程序合法。征收征用必须按照相关的法定程序以及方式实施，行政主体 不得滥用职权而随意侵害相对人合法权益。三是内容合法，征地面积、征地权限不能超 过法律规定。 ( 4 ) 强制性 土地收用行为是以国家强制力为后盾的行为，土地收用的法律关系产生并非基于双 方的自愿一致，而是基于国家单方面的意志，无需征得相对人同意，国家采取的是行政 命令的方式，相对人必须服从。主要表现在相对人不履行义务时，行政主体可以强制执 行或给与一定的处罚。 ( 5 ) 补偿性 以补偿作为保障手段，补偿由国家支付，我国宪法规定土地征收征用都给以补偿。 土地收用是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社 会成员的利益需求，从而破坏原有利益分配格局时，就必须对损害的特定成员给以合理 的补偿，以体现公平、公正原则。 ( 6 ) 权属转移性 征收征用完成后，土地所有权或使用权发生转移。国家首先获得相应的土地权利， 再由国家将权利分配给用地单位，由用地单位享有国有土地使用权。不允许用地单位或 开发商个人与集体经济组织直接采取协商、谈判，签订协议的方式出让土地。 ( 7 ) 单向性 这种转移同时具有单向流出性，土地供应是单轨制，除非农建设用地以外，不允许 农村集体土地直接进入市场流转，国家只有通过采取征收征用的手段才能获得农村集体 土地的所有权或使用权。 征地补偿制度前面六个特征有严密的逻辑关系。首先，土地收用的主体必须是国 2 征地补偿制度的基本理论 家，公共利益和法定性是前提，只有满足了公共利益，土地收用才能实施。其次，强制 性和补偿性是行政行为能够完成的手段。最后，权属转移是征地行为完成的标志。 2 3 征地补偿制度的理论基础 2 3 1 征地补偿理论 关于征地补偿理论依据归纳起来大致有以下几种学说： ( 1 ) 恩惠说。强调国家统治权与团体利益的优越性，主张国家绝对的权力，以及法 律万能和公共利益至上，该说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对 私人提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给予补偿，那是出于国家的恩惠。该学说 具有浓厚的专制色彩，不适合为现代征地补偿制度所采用。 f 2 ) 既得权说。主要以自然法思想为基础例，认为人民的既得权既然是合法取得的， 就应得到绝对的保障，即使是公共利益的需要，使其遭受经济上的损失，也应基于公平 的原则给予补偿。 ( 3 1 公用征收说。认为国家法律既有保障个人的财产权利的一面，但同时也有授予 国家收用私人财产权利的另一面，对于因公共利益需要而作的合法收用，国家和政府可 以不承担法律责任，但仍然给予个人相当的补偿，以求合理公平。 ( 4 ) 社会职务说。摒弃了权利天赋的概念，认为国家为了使个人尽社会一分子的责 任，首先应承认个人的权利，这是实现社会职务的手段。其次权利的本质具有义务性， 因为公共利益的需要，人民的财产被征收征用后，国家酌量给予补偿，才能使其社会义 务得以继续履行。 f 5 ) 公共负担平等说。认为国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。 政府为了公共利益而实施行政行为，使得一部份人或个别人承担的义务重于其他人时， 国家应设法平衡这种义务不均衡的现象，使全体公民和受害者之间平衡机制得到重新恢 复，其成本应由全体社会成员平均分担。 ( 6 ) 特别牺牲说。缘于公平负担平等说，由1 9 世纪末德国学者奥特玛雅( o t t o m a y c r ) 提出。此说基于法的公平正义观念，认为国家或政府征地行为虽合法，但是与国 家或政府课以人民一般的负担不同，如纳税、服兵役，它是使无义务的特定人对国家所 作的特定牺牲。这种牺牲具有个案性质，因此应当本着公平公正的原则对被征主体所受 的一切损失予以补偿，由全体人民共同分担给其以补偿，保证在不损害个体利益的前提 下实现公共利益，这样才符合公平正义的精神。 f 7 ) 地租说。根据马克思主义政治经济学中级差地租理论，分为级差地租i 、i i ，级 差地租i 的多少取决于土地的地理位置、自然条件、等级、社会经济条件；级差地租i i 的多少取决于在同一地块上连续追加的生产投入和工作效率。这两种地租的补偿都应当 啪自然法恩想在西方政治法律文化巾有符极为悠久的历止。娃思想渊源可咀追溯到占罗马时代现代自然法学派代表人物有( 法) 马里曰 ( 美) 罗尔斯瓢德沃金。现代自然法大致思想棱心：主张自由平等反对人治，强调法治典型的表达形式是“社会免约论”和“天赋人权 论”，对资产阶级民 和法靖起到促进作用。 5 一 东北林业大学硕士学位论文 在土地补偿当中体现。 ( 8 ) 土地效用说。此说认为，土地既是生产资料又充当生活资料。一方面具有提供 经济收益和社会生活保障的作用；另一方面对保持社会稳定、确保粮食安全、保护生态 环境都发挥作用。因此征地补偿应该考虑综合因素，既要对土地本身的经济价值补偿又 要对集体和个人进行补偿和安置，并对产生的间接损失予以补偿。 关于征地补偿理论依据还有很多，这些学说是不同时代的产物，产生于不同的阶级 背景，在当时所处时代都是盛行的指导思想。 恩惠说，带有封建社会的统治阶级思想，专制主义色彩很浓，公民财产权不受保 护，被收用财产的相对人有时处于一种受压迫、剥削的状态，这种理论显然不能被现代 法治国家所采用。 即得权说，是西方现代自然法思想的一种具体表现，现代自然法思想典型特征之一 就是“天赋人权，私有财产神圣不可侵犯”。但是私有财产权不可侵犯原则在资本主义 法中有时表现为一种绝对的所有权，它允许所有权人几乎可以完全任意地使用和处分自 己的财产，对此任何人( 包括政府) 不得干涉。这种绝对的所有权追求的权利过多，容 易引发一系列的社会矛盾，国家和政府的职能有时会受到干扰，政府实施行政管理往往 要付出高昂的代价，这是该理论背后存在的一些不可忽视的缺陷。 公用征收说，它和社会职务说的思想比较接近，所不同的是该理论认为收用财产是 国家权力，虽然给予相当补偿，但国家不承担任何法律责任。众所周知，权利和义务是 统一整体，密不可分的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，不承担任何责任、 义务的权利的思想是不正确的。国家因行政目的需要，而采取必要的行政手段，征收或 者使用相对人的土地权利，造成的损失或者干扰而承担补偿责任是理所应当，但在行政 行为实行过程中，行政主体行为不合法并侵犯公民正当权益时则必须承担法律责任。 社会职务说认为人民的财产被征收征用后，国家酌量给予补偿。这种补偿完全由政 府说了算的行为也不符合法治国家的要求，缺乏民主的精神和原则。应该有相对人的参 与，行政主体和相对人共同协商确定，以保护相对人的合法权益免受公权力的侵害。 公共负担平等说和特别牺牲说都源于行政法理论，产生在民法理性极强的法国和德 国，采用公法私法化的处理方式，在涉及公民和政府的行政行为，主要是具体行政行为 对抗时，往往把政府置于与公民平等的地位来抗衡，追求征地补偿法律关系中双方利益 的平衡，有一定的道理。 级差地租理论是马克思主义政治经济学当中的重要理论，而土地效用说也是从经济 学的角度出发，这两种观点都比较客观，从经济学角度为研究征地补偿本质和特征提供 了科学的立场观点和研究方法。 通过以上分析，我们看到单单任何一种学说、理论都很难指导错综复杂的征地补偿 法律关系，到目前为止，还没有一种成熟的理论能够作为征地补偿制度的指导思想统领 征地补偿工作，因此要正确指导这利，土地行政法律关系，选择多种理论的互补与融合是 非常必要的。特别牺牲说，地租说、土地效用说比较受推崇，这三种学说的有机结合是 东北林业人学硕士学位论文 对的、活动的，因此在对征收征用行为确定补偿标准时要对公共利益和行政相对人利益 进行公正的权衡，应分别情况采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下，本 着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别牺牲的侵害，应给予完全补偿，但在特殊情 况下，可以准许给予不完全补偿，比如对于特定财产损害所给予的一般性补偿。 一般而言，完全补偿对赔偿数量要求较高，是指补偿相对人的合法权益恢复到受损 前的状况，这是三种补偿原则里的最高标准，而相当补偿原则属于中等补偿标准。不完 全补偿，因为由国家认定，被征收征用人无权要价，是最低补偿。 2 4 本章小结 随着各国对征地补偿工作的经验积累和学界的不断深入研究，有关征地补偿制度的 基本理论已渐成体系，但在我国对于该项基础理论研究工作才刚刚起步，相关专著介绍 的很少并且内容分散、相关理论模糊不清。因此只有在熟悉基本理论并正确理解和把握 概念的前提下，才能开展深入研究。本章对征地补偿制度的基本理论作了简要介绍，有 助于正确理解并区分概念，目的是在熟悉基本理论的前提下，进一步开展深入研究， 同时也是为下文展开论述，探索创立一整套科学合理的征地补偿制度作铺垫工作。 3 我国征地补偿制度的产生、发展及现状 3 我国征地补偿制度的产生、发展及现状 3 1 我国征地补偿制度的发展历程 我国征地补偿制度主要体现在相关的法律法规及政策性文件当中，随着政治、经济 制度的改革也历经多次变革，归纳起来大致有四个不同发展阶段： 第一阶段：1 9 4 9 一1 9 5 7 年初步建立征地补偿制度 首先，是对土地等生产资料进行所有制改造，将私人土地没收成为国家和集体所 有。体现在1 9 5 0 年6 月2 8 日中央人民政府委员会发布的土地改革法，包括没收和 征收两种形式。例如：对地主的土地采取没收的方式，对“庙宇、寺院、教堂和团体在 农村的土地采取征收的方式”。接着在1 9 5 0 年1 2 月2 1 日政务院颁布执行城市郊区 土地改革条例。后者是我国建国后的第一次出现“征用”一词的法律性文件，其中零 星地提出了有关土地征用的一些问题。【4 】1 9 5 0 年6 月2 4 日政务院公布铁路留用土地 办法，是第一次出现“征购”一词的法律性文件，该法第5 条规定：“铁路因建设关 系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府购买之。” 其次，为了解决经济社会快速发展出现的土地占用规模与日俱增、土地收用关系更 加复杂等新问题，1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院出台了第一部专门针对“土地征用”的完整 法规关于国家建设征用土地办法，此办法对征地的基本原则、征地的补偿标准、征 地的权限以及征地程序作了较详细的规定。1 9 5 4 年9 月2 0 日的中华人民共和国宪 法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件对城乡土地 和其他生产资料进行行政征购、征用或者收归国有。”这是第一次在国家根本法里承认 了征地行为的合法性。 由于征地权限相对宽松，社会主义各项事业的快速发展中出现大量的土地资源在征 地中被闲置浪费现象，为遏制浪费土地的现象，国务院于1 9 5 6 年1 月2 1 日下达了关 于纠正与防止国家建设征用土地浪费现象的通知。1 9 5 6 年施行农业生产合作化以后， 农村土地逐步由私有转变为集体所有，社员的其它生产资料( 如牲畜、大型农具) 也转 为集体所有，征地对象彻底改变。1 9 5 7 年全国基本完成农业生产合作化，土地全部转归 为集体所有或国家所有。 该时期征地补偿制度( 政策) 的特点：首先，将土地私有制度改制成公有制即国家 和集体所有，采用的是没收和征收两种形式，对被征地基本不予补偿，大多无偿征收。 当时一些富农、中农的利益受到损害。其次，在所有制转变后征地对象发生变化，国家 【4 1 城市郊区土地改革条例第九条规定：t 城市郊区所有没收或征收得来的农业用地，一律归国家所有，由市人民政府管理。” 第1 3 条规定：“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的围有土地使用权时，应给耕种该项土地的农民以适当的补偿和安置” 第1 4 条规定：“国家为市政建没及j e 它需要征用私人所有的农业土地时须以适当代价或以相等之国有土地调换之。” 9 3 我国征地补偿制度的产生、发展及现状 民适当补偿并且招工安置，使被征地者农转非， 的长远生计，但是国家在征占土地后负担很重。 补偿采取一次性发放安置补助费做法。 享受国家福利待遇等政策确保失地农民 1 9 9 3 年后进入市场经济阶段，国家征地 第四阶段：1 9 9 9 一至今征地补偿制度加快改革阶段 1 9 9 9 年1 月1 日实施的土地管理法改变了原有的征地审批模式，将原来的“分 级限额审批制度”改革，上收了市县政府的征地审批权，只有省级以上人民政府有审批 权。新建立了“耕地占补平衡”、“用途管制”两项以保护耕地为核心的制度。征地补 偿改革方面：上调了补偿倍数，体现的是量变。这个阶段标志着我国土地管理事业进入 了一个新的发展阶段。2 0 0 0 年5 月2 7 日国务院又发布蓄滞洪区运用补偿暂行办 法，2 0 0 1 年1 0 月2 2 日国务院发布了征用土地公告办法( “两公告一登记制 度”) 是征地补偿法律程序开始建立的标志。2 0 0 1 年国土资源部在东部地区9 个城市开 始征地补偿改革试点工作，探索建立新的征地补偿标准和方式。2 0 0 2 年在西部地区又增 加1 0 城市开展试点工作。 2 0 0 3 年1 月7 日，现任国务院总理，当时的国务院副总理温家宝在中央农村工作会 议上讲话时，特别强调了土地征用问题。他指出，要改进土地征用的补偿方式，增加给 失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，抓紧研究政策，修订法规，建立适应社 会主义市场经济发展要求、维护广大农民权益、有利于经济社会可持续发展的土地征用 制度。 2 0 0 3 年7 月国务院办公厅发出关于暂停审批各类开发区的通知，接着国务院办 公厅发出关于资源节约活动的通知，要求2 0 0 4 2 0 0 6 年在全国范围内开展资源节约活 动，全面推进能源、原材料、水、土地等资源节约和综合利用工作。 2 0 0 3 年8 月国土资源部发布了农用地分等规程农用地定级规程农用地估 价规程作为国家行业标准实施。 2 0 0 4 年1 月9 曰国土资源部发布了国土资源听证规定，3 月1 4 日十届全国人大 二次会议通过的宪法修正案第2 0 条作出规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法 律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是第一次开始把征收征用概念作了区 分，改变了以往概念不清，征地行为盲目、混乱的局面。宪法修正案第2 2 条又作出规 定： “公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民私有财产权和继承 权。”这也是第一次将保护私有财产权写入宪法。紧接着在2 0 0 4 年8 月2 8 曰土地管 理法作出相应修改，规定补偿最高标准在“年均产值”3 0 倍的基础上又有所突破。 5 2 0 0 4 年1 0 月2 2 号国务院发布国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 简称 决定) 决定推出了一系列具体实在的举措并对现有制度有重大创新。决定指出，今后要 提高征地补偿标准和安置途径、增强征地的透明度、保障农民的知情权和发言权。补偿 依据从单一因素出发到考虑综合因素，制定征地片区综合地价和统一年产值标准，在一 【5 】陔法筇1 7 条规定“闻务院敞捌 i ：会、经济发腠水平存特殊情况f 。以提。苛征地补偿赞和安簧补偿必的标准。” 1 1 东北林业大学硕- 上学位论文 3 2 我国征地补偿制度的现状分析 3 2 1 缺乏系统化理论指导 目前中国征地补偿工作没有系统的理论作为指导，从实际做法来看国家采取的是 “不完全补偿原则”和“公用征收说理论”。对于被征地的集体经济组织和农户个人按 照国家制定的统一标准，给予补偿。近些年，国家根据经济社会发展水平不断提高和深 化社会主义市场经济体制改革的要求，也将补偿标准不断提高，但事实已表明我国征地 补偿制度的固有缺陷，还存在许多与现行经济发展不协调的地方，还远未达到利用市场 来进行合理的资源配置和利益分配。现实征地制度改革中，学者对我国征地制度改革究 竟适用哪一种理论和原则指导我国征地补偿管理工作的实践还在争论。大多数学者认为 已有征地补偿理论不合理，赞成“完全补偿理论”和“相当补偿原则”的学者占多数。 此外，宪法对征收、征用概念刚刚区分，但相关系列法律法规还无法作出及时修改，滞 后于现实的经济生活，给地政管理和司法工作实践带来的很多困难。因此亟需我国学者 分析现行征地补偿制度利弊，加紧探讨制定合理征地补偿理论和创新征地补偿制度，制 定征地补偿法。 3 2 2 土地公益收用存在误区 土地管理法和宪法规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征收或者征用并给予补偿。“公共利益”是公法学中重要的概念之一，虽然我们很难对 公共利益作出明确的概念和内容的具体描述，但是对公共利益理解出现偏差其后果却十 分严重。目前在我国对于“公共利益”的理解存在一些误区：“国家利益永远高于集体 或个人利益”，“政府利益就是公共利益”，“公共利益就是经济利益”。 ( 1 ) 国家( 公共) 利益永远高于个人利益 尽管征地制度建立在限制个人权益以保障公共利益的基础上，但公益收用的同时也 应体现对国家( 公共) 利益和个人权益两者的平等尊重，不能为了公共利益就对相对人 随便的课以义务，限制权利，牺牲利益。在我国，“公共利益优于个人权益”观念占据 了主导地位，政府不顾及个人利益，不惜牺牲个人利益而以较低的成本来达到行政目 的。我们应当承认，在个人利益和公共利益发生不可调和的冲突且公益大于私益时，公 益应当优先。但公共利益不是凭空而来，他是个人利益的集合，是造福于最广大人民群 众的利益，忽视个人利益的实现也就无法实现公共利益。 ( 2 ) 政府利益就是公共利益 这种观念一般是，政府要取得的利益就是国家的利益，就是人们的根本利益，任何 与政府对立的行为都是不允许的。所以行政主体只要认为有利益需要就有可能打着“公 共利益的”旗号随意进行征收征用，这样的行为只能造成对公益的践踏而非维护。公共 利益应该是不同局部利益协调一致的结果，而非地方政府或者个别政府部门选择的特殊 利益、局部利益。( 有的地方政府为招商引资发展地方经济，盲目上项目推出零地价、 超低价的土地政策，开发商用地成本很低，可相对人的利益大大受到损害) 所以应依法 4 国外征地补偿制度的启示及借鉴 4 国外征地补偿制度的启示及借鉴 4 1 国外征地补偿制度概况 随着工业化、城镇化的实现，西方发达国家早已意识到大规模征收、征用土地所带 来的严重后果，所以逐步建立起完备的征地补偿管理制度，对征地补偿制度作出了全面 细致的规定，达到了严格保护土地资源，保护相对人合法利益的目的。西方国家普遍认 为：“财产权是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在 公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”宪政思想体现为：“私权神 圣，严格限制政府和国家的权力，保障人权的目的 。 由于国家对集体、个人财产征收征用行为的不可避免，因此在国家强势地位中强调 对集体权利、私权利和弱势群体的财产权的救济与保护。就财产权保护的具体内容来 看，主要就是对财产征收征用的目的、补偿标准和征用程序等方面，注重程序公正原则 和司法救济这是财产权保护的基础与核心。 4 1 1 美国 美国联邦土地政策管理法规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式 获得各种土地或者土地权益。美国联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何 人的生命、自由或财产；没有合理补偿不得征用私有财产供公共使用。”土地收用在美 国被称为“最高土地权的行使”，征收征用土地必须有正当的法律程序、合理补偿，以及 公共使用才能行使，这是征地的三个要件。 根据美国财产法，合理补偿是指：赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现 有价值和财产未来盈利的折扣价格，如果政府征地就必须对土地所有者实行公正的补 偿。美国征地补偿根据征收征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑了土地所有者的 利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。 此外，还要补偿因征地而导致相邻土地所有者、经营者的损失。如果土地所有者对补偿 金额不满意时，还可以继续提出要求，但政府如果认为补偿金支付过多，也可要求法院 裁决土地所有者退还部分赔偿金。这体现出征地补偿价格不是以单方意志来确定的，征 地双方均可依据法律程序提出自己的要求，最终取得双方都能承受的价格， s 】充分保障 了土地所有者的利益。土地所有者所获的补偿较容易在其他地方购得土地，因此美国政 府征地实际上是买地。 4 1 2 日本 日本1 9 5 1 年6 月9 日颁布土地征用法后经多次修改，最近一次于1 9 9 9 年4 月1 日开始执行新修订的土地征用法，法律规定得十分详细。该法第1 条规定： “本法 s l 美嗣上地征川制度李珍贵中闭上地勘测规划院载中同上地2 0 0 1 年4 月 东北林业大学硕士学位论文 目的是规定公益事业需要征用或者使用土地的条件、程序和效果，以及对于损失的赔 偿，从而调整公益事业的发展与私有财产之间的关系，使国土得到恰当、合理的利 用。”该法第3 条详细地列举了3 5 项可以征用或者使用土地的公益事业。该法第六章详 细地规定损失的补偿方式、补偿范围。补偿方式除了现金补偿，还有实物补偿( 包括耕地 开发、宅地建造、土地置换、迁移代办和工程代办补偿等) 。具体的补偿范围主要包括5 个部分：征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值 即正常的市场价格补偿；通损补偿，土地权利人必须迁到别处生活所产生的搬迁费和 歇业损失以及其它附着物的损失。通损赔偿主要是对因征地而可能导致土地被征者的附 带性损失的补偿；少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损 失的补偿；离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；事业损失补 偿，对公共事业完成后所产生的废水、噪音等污染、对经济和生活造成损失等补偿。该 法规定，征地补偿发生争议时，先由征用委员会负责裁决，对裁决不服自收到裁决书之 次日起3 0 日内可以向建设大