（宪法学与行政法学专业论文）我国行政裁决及其救济制度研究.pdf

第一部分分析了行政裁决的起源及基本理论，包括行政裁决制度 的起源、行政裁决的概念、性质和特征及行政裁决的原则程序等相关 内容。 第二部分从我国的现状和法律现实入手，就我国行政裁决制度及 其救济现状进行了系统的分析。通过对我国行政裁决的范围，及对我 国现阶段行政裁决救济途径的梳理，得出我国应该构建一个法治化的 行政裁决救济途径模式，从而对现阶段的行政裁决再冲突进行一个更 好的规制。 第三部分通过论证我国现阶段行政裁决制度的缺陷、行政裁决救 济途径的缺位及行政裁决救济途径缺失带来的消极后果，得出对我国 现阶段行政裁决救济的必要性。 第四部分在借鉴我国现阶段的国情和行政裁决的实际操作实践 基础上，通过完善行政裁决的相关制度，规范行政裁决的救济通道， 从而完善我国行政裁决救济制度。 关键词：行政裁决；行政诉讼；行政复议；司法审查 _ _ a bs t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fp o l i c ya n de c o n o m yo fm o d e ms o c i e t y , g o v e m m e n t ，t h ev i s i b l eh a n d ，s t r e t c ht oe v e r yc o m e ro fp e o p l e sl i v e s ， a n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e re x e r c i s e sm o r ea n dm o r eb r o a d l y t os a v e t h es o c i a lc o s t sa n d i m p r o v e a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y , i n t h i s h i g h s p e e d l yo p e r a t e ds o c i e t y , a d m i n i s t r a t i o nm a d eg o o du s eo ft h e i r e x p e r t i s e ，i n v o l v i n gi ns o m es p e c i f i cc i v i la n dc o m m e r c i a ld i s p u t e s t h e y g r a d u a l l ye x e r c i s ep a r to f t r a i lf u n c t i o nt h a tj u d i c i a r yd o ，a n da d j u d i c a t e d t h o s ep a r t i c u l a rd i s p u t e s s i n c ea d m i n i s t r a t i o nh a sg r e a t e ra d v a n t a g e si n e x p e r t i s ei nt h e s e s p e c i f i ct e r r i t o r i e st h a nj u d i c i a r y , t h ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o np l a y sa n i m p o r t a n t r o l e i n d i s p u t es e t t l e m e n t ， c o s t s a v i n g a n d e f f i c i e n c y - i m p r o v i n gw h i c hc o n t r i b u t e st ot h es t r o n gv i t a l i t ya n dg r e a t d e v e l o p m e n to fm o d e ma d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n w h e r e a s ，t h e i m p e r f e c t i o n so ft h el e g i s l a t i o nc o u p l e dw i t ht h ei n c r e a s i n g l yd e e p e ra n d b r o a d e ru s eo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o na r eb o u n dt o b r i n gt h ec i v i l p a r t so fd i s p u t e sa n da d m i n i s t r a t i v eb o d yi n t oc o n f l i c t s t h e r e f o r e ，t h em a i np o i n to ft h i sa r t i c l ec a nb e s tr e p r e s e n tt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc o m m o np e o p l ea n dg o v e m m e n t t h es e a r c h i n gf o rs e t t l e m e n t o fs u c hk i n do fd i s p u t e sc a na l s oa l l e v i a t eo re v e ns o l v et h et e n s i o n s b e t w e e nt h e m a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ni nc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v el a w t e r r i t o r yi s f a rl e s sc o n c e m e dt h a no t h e ra d m i n i s t r a t i v e a c t s ，h o w e v e r , w i t ht h e c o n t i n u o u se x p a n s i o no fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ，m o r ea n dm o r e d i s p u t e se m e r g ew h i c ha s kf o rm o r ea t t e n t i o n w i t hr e g a r dt ot h er e l i e f m e c h a n i s m so fa d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n ，f e w s c h o l a r sc o n d u c t i n d e p t ha n a l y s i s w h i l e o n ei st h e i n c r e a s i n g l ys t r e n g t h e n e d d e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ，t h eo t h e ri sc o n t i n u o u s l y i n c r e a s e dc o n f l i c t sr a i s e df r o m i t ，r e v i e w i n g o nt h e p r e s e n t r e l i e f m e c h a n i s m so fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o na n db u i l d i n go n ei nr u l eo f l a wh a v eb e c o m ei n e v i t a b l e t h i sa r t i c l em a i n l yc o n s i s t so ff o u rp a r t s ：t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h eo r i g i n a n db a s i ct h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns y s t e m ，i n c l u d i n gi t s o r i g i n ，c o n c e p t i o n ，n a t u r e ，c h a r a c t e r s ，p r i n c i p l e s ，p r o c e d u r e sa n ds o m e o t h e rr e l e v a n tc o n t e n t s t h es e c o n d p a r ts y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e d t h ea d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o ns y s t e ma n di t sr e l i e fm e c h a n i s mf r o ml e g a lr e a l i t yo fo u r c o u n t r y b ys t u d y i n go nt h er a n g ea n dt h er e l i e fs i t u a t i o no ft h ep r e s e n t a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n ，d r e wt h ec o n c l u s i o nt h a tan e wp a t t e r no f r e l i e fm o d e lo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns h o u l db eb u i l tc o n f i r m i n g w i t ht h er u l eo fl a wt ob e t t e rr e g u l a t eo nt h ed i s p u t e sr a i s e db yp r e s e n t a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns y s t e m t h et h i r dp a r tm a d ec l e a rt h en e c e s s i t yo ft h er e l i e ft ot h ep r e s e n t a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o nb yd e m o n s t r a t i n gt h ed e f e c t i o no ft h ep r e s e n t a d m i n i s t r a t i v ea d ju d i c a t i o n ，t h ea b s e n c eo fi t sr e li e fm e c h a n i s m sa n dt h e n e g a t i v ee f f e c t sb r o u g h tb yt h ea b s e n c e t h ef o r t hp a r tl e a r n e df r o mt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r ya sw e l la st h e p r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n a n db a s eo nw h i c hp u tf o r w a r d t h ei m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns y s t e mb yi m p r o v i n g s o m er e l e v a n t s y s t e m a n d r e g u l a t i n g t h er e l i e fm e c h a n i s m so f a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ， a d m i n i s t r a t i v er e v i e w , j u d i c i a le x a m i n a t i o n 引言 第一章 第一节 第二节 二、行政裁决的性质7 第三节行政裁决的特征8 一、行政裁决主体特定8 二、行政裁决的内容针对特定的民事纠纷9 三、行政裁决具有准司法性9 四、行政裁决的三方主体法律关系的特殊性9 第四节行政裁决的原则和程序” 一、行政裁决的原则ii 二、行政裁决的程序1 2 第五节行政裁决与相关行政行为的区分1 2 一、行政裁决与行政仲裁1 2 二、行政裁决与行政调解1 4 第二章我国行政裁决的适用及其救济现状1 5 第一节我国行政裁决的范围及执行主体1 6 一、损害赔偿纠纷的裁决1 6 二、补偿纠纷的裁决1 6 三、权属纠纷的裁决1 6 四、一般民间纠纷的裁决1 6 第二节对我国现阶段行政裁决救济途径的梳理1 6 一、提起行政裁决诉讼的几种情况1 6 二、我国行政裁决诉讼的历史与现状表现1 7 第三章行政救济的基本原理2 3 第一节 第二节 二、行政裁决救济途径的缺位2 6 第四章行政裁决救济制度的完善2 9 第一节完善行政裁决救济的前提一认识行政裁决救济的特殊性2 9 一、行政裁决救济中的行政公定力问题2 9 二、行政裁决救济中的执行力问题3 0 第二节完善行政裁决的相关制度3 1 一、 完善行政裁决的相关立法3 1 二、 建立专门的行政裁决机构3 2 三、建立裁决在先的原则3 2 四、逐渐缩小行政终局裁决的范围3 3 第三节规范行政裁决的救济通道3 3 一、完善行政裁决复议救济途径3 4 二、以行政诉讼方式为行政裁决提供救济3 6 三、法院审判应最大程度地解决民事纠纷3 7 四、司法机关应享有一定程度的司法变更权3 8 结语4 2 参考文献4 3 攻读学位期间发表的学术论文目录4 6 弱c 谢4 7 中央民族大学研究生学位论文作者声明4 8 2 己i吉 丁ie j 随着行政诉讼在对行政权监督上的巨大影响及公民维权意识的增强，民告官 的现象在学者的呼吁和国民的积极参与，最近几年逐渐走向良性发展道路，随之 而来的是，民众对行政裁决提起的诉讼也呈现逐年增长趋势。在立法空白的情况 下，面对不同内容的行政裁决纠纷，有人提起民事诉讼，有人提起行政诉讼，而 有人选择将行政机关所做的行政裁决放置一边，而私下解决民事纠纷。在因行政 裁决产生的纠纷上，普通大众的不同选择，则折射出了行政裁决救济机制的混乱。 在利益冲突和博弈的背景下，当事人这种不同的选择在涉及不同内容的行政裁决 上，是否有趋于一致的认定? 当事人作出各种选择又对其自身权益有何利弊? 于 是，在没有明确立法的环境中，这就更凸显了行政裁决诉讼的困境。因此，如何 充分认识和适用行政裁决的救济途径，实现资源的最大利用及当事人权益的最佳 保障，是本文力图解决的问题。 在理论研究层面，行政法学界对行政裁决制度及相关方面的关注，远远低于 其他行政管理行为。随着行政裁决活动的不断扩大，由此带来的纠纷如何解决也 逐渐浮现出来。一方面，行政裁决发展的趋势不断加强，另一方面，由行政裁决 再冲突引起的纠纷不断，因此，重新审视我国现阶段的行政裁决制度及其救济途 径，构建法治化的行政裁决纠纷解决机制已成为必然选择。社会实践与理论的发 展是紧密结合、互为因果的。从一个层面上看，行政裁决的活动现状是形成行政 裁决理论的根据；从另一个层面上看，行政裁决现状的不足或缺陷又可以对行政 裁决的理论研究进行指导和完善。因此，文章重拾旧题，在探讨行政裁决及纠纷 解决的基础上，分析了现行我国现行行政裁决制度的种种弊端，以及行政裁决救 济的不完善，以期待引起人们对行政裁决的重新关注，并重新规范我国现行的行 政裁决制度及其救济机制。 行政机关作为社会、经济生活的管理者在现代社会中起着越来越重要的作 用，我们在最大限度地保证社会被高效管理的同时，必须防止权力的滥用。因此， 对权力的运作进行强有力的监督以及开辟和完善权力滥用后的救济途径，是行政 公法必须要解决的问题。 为了防止行政权的滥用，行政机关的各种行政管理行为受到人们广泛的关 注，在法律上也有了较充分的规 也已成为国家行政权的重要组成 对行政权的研究应当是全方位、 体权利的实现及救济带来不可弥 必要的。 4 第一章行政裁决的起源及基础理论 行政裁决是西方国家为了应付复杂的社会需要，冲破了三权分立的限制，逐 渐发展起来的一种制度。这一制度所带来的高效行政、优化司法资源等优势逐渐 呈现在世人眼前，人们不再拘泥于三权的绝对分立，转而走向了对权力有限的调 和和平衡，因此行政裁决也有了一个更广泛的发展环境。 第一节行政裁决制度的起源 现代行政裁决制度起源于1 9 世纪中后期的英美国家。随着工业革命的兴起， 科学技术的发展突飞猛进，社会分工日益细密，社会纠纷也越来越复杂化、专业 化。解决这类纠纷不仅要掌握相关的法律知识，更要具备相关的专业知识。于是 法院开始无所适从，而此时，行政机关的优势就凸现出来。将这类纠纷交与行政 机关来处理，不仅避免了法官无从下手的尴尬，而且还提高了处理纠纷的效率， 于是法律创设了行政裁决制度，行政机关被赋予准司法权，处理一些与行政管理 相关的民事纠纷。 英国的行政裁判所和美国的一些独立机构就是在这样的背景下孕育而生的。 英国的行政裁判所，简称为裁判所( t r i b u n a l ) ，是指在一般法院外，由法律规 定建立的用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的 争端的特别裁判机构。在英国，每个针对特定经济和社会问题的议会制定的专 门法律，都有权创设该领域的行政裁判所，因此，裁判所的数量在英国曾一度膨 胀。由于各个裁判所所涉及的领域不同，因此其具体的管辖范围也有所不同。由 于不受普通法院遵循先例的限制，英国的行政裁判所在法律适用上要灵活于法 院；同时为了保证裁判所的独立和公j 下，英国按照司法机关的形式建立行政裁判 所，如裁判人员由不具有公务员身份的独立人士担任，设立裁判委员会对裁判所 进行监督等等。行政裁判所的产生j 下是英国行政司法制度的标志。 美国联邦最高法院曾经在一个世纪前宣称，司法权独存于法院系统，把任何 司法权授予行政机关都构成违宪。但是国会最终还是冲破了三权分立的限制，赋 予了行政机关裁决公法争议和私法争议的权限。1 8 8 7 年设立的州商业委员会就 肫松年土编：行政法行于政诉讼法，中困政法人学 i 版 i ：，2 0 0 8 年版。第2 0 0 页 5 是这一制度的里程碑。该委员会被赋予制定规章权、裁决权和传统的执行权，使 其集行政、立法、司法权于一身，成为现代行政的模型。2 在美国，行政裁决权 的运用“现在已经扩大到了一般行政部门，如卫生部控制着食品和医药管理；司 法部控制着移民管理；邮政部控制着违章邮件的处理，因而相应地有权审理有关 这方面的纠纷。力3 在这些部门中，充当裁判者的行政人员被称为行政法官，这个 名称的正式确定来源于美国1 9 7 8 年的国会立法，其前身来源于美国早期的听证 审查员。这一称号的确定，正是为了确定和保证昕证审查员的独立性。美国的行 政法官不同于法官，他们的权力来源于联邦行政程序法的授权，行政机关在 没有法律规定时不能剥夺行政法官的权力。因此，它是来源于行政机关内部，具 有法律知识和专业经验，又独立于行政机关的一类特殊官员。正是这样一批行政 法官的存在，大大缓解了法院的案件压力，而且以其不同于法官的知识、经验和 技能，处理了大批的民事争议和行政争议。 由此可见，行政裁决的出现是现代行政权不断扩张的结果，也在纠纷解决中 发挥了重要作用。 第二节行政裁决的概念和性质 一、行政裁决的概念 在我国现阶段，行政裁决还没有形成一个统一的概念，由于法律规定上的不 明确，我国学者对行政裁决的概念及基本理论的认识还存在很大的争议。关于行 政裁决，目前我国的学界形成了最广义、广义、狭义三种观点。 最广义观点认为，行政裁决是行政机关依照某种特定程序对特定人的权利义 务做出具有法律效力决定的活动，它不仅包括行政机关运用准司法程序解决民 事、行政纠纷，还包括行政机关运用准司法程序实施制裁，提供救济的活动4 ： 广义说认为，行政裁决是指行政司法，即行政机关作为第三方解决民事纠纷，行 政争议的活动，行政裁决的客体包括特定的民事争议和特定的行政争议；狭义说 认为，行政裁决是指行政机关依照法律规定，居间解决特定的民事纠纷的具体行 2 张数义：纠纷的行政解决机制研究以行政戗决为中心，中周政法人学i i l 版社2 0 0 6 年版，第3 3 3 4 页。 3 龚祥瑞：比较宪法j 行政法，法律f i i 版 | 9 8 5 年版，第4 9 0 - 4 9 1 页。 4 张尚特主编；走i l l 低谷的中固行政法学，中田政法人学“版 l1 9 9 1 年版，第2 8 6 页。 6 政行为。5 我国目前大多数学者支持狭义说的观点，具体表述为： 行政裁决是“行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理 话动密切相关的，特定的民事纠纷( 争议) 进行审查，并作出行政裁决的具体行 政行为 。6 行政裁决是“依法由行政机关依照法律、法规的授权，对当事人之间 发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出 裁决的行政行为 。7 行政裁决是指“行政主体根据法律的授权，以中立者的身份 对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查并作 出裁决的具体行政行为 。8 行政裁决是“行政机关根据法律授权，以第三者身份， 主持解决当事人之间发生的与行政管理相关的特定的民事纠纷的行政行为 。9 以上这些对行政裁决的界定，虽然在用词上不尽相同，但都有一些共同之处， 即都包含了行政机关、法律授权、解决特定民事纠纷、与行政管理相关等因素。 笔者在此对行政裁决作出以下定义：行政裁决是行政机关在法律的授权下，对与 行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行 为。 二、行政裁决的性质 关于行政裁决的性质，目前学术界主要存在三种不同的观点。 行政说。该说认为行政裁决是一种具体行政行为。因为行政裁决是行政主体 运用行政权作出的，行政裁决的内容涉及到当事人的权益，会引起当事人民事法 律关系的变化，同时行政裁决的目的是管理公共事务，其实质是按照行政机关的 单方意志对纠纷予以强制性的解决方式。 司法说。该说认为，行政裁决的目的是解决民事纠纷，行政裁决的过程就是 解决民事纠纷的过程。与典型的具体行政行为相比，行政裁决在性质上、法律地 位上都存在较大的差异，同时行政裁决在程序上还具有明显的司法活动的特征， 如不告不理原则、回避制度、中立裁判等，这些都表明行政裁决实际上是一种司 法行为。 j 妊松年土编：行政法j 行政诉讼法中国政法人学f i ；版 t2 0 0 8 年1 月版，第1 9 8 页。 6 罗豪才、湛中乐：行政法学，北京人学版 i ：2 0 0 6 年版，第2 6 0 页 7 篓i j 安主编：行政法j 行政诉讼法，法律版礼2 0 0 6 年版，第1 7 i 页 8 胡锦光：行政法j 行政诉讼法舟等教育版 i ：2 0 0 7 年版，第2 2 1 页。 9 方世荣土编；行政法行政诉讼法，人民法院版礼2 0 0 3 年版，第2 4 9 页。 7 行政司法 行政裁决是法 性；另一方面 政裁决从程序 行政性，又具 可见，有学者将行政裁决活动视为一种行政机关的具体行政行为，有学者认 为行政裁决更偏向一种司法行为或者说是行政司法行为，是司法行政的典型形 式。还有学者认为，行政裁决就是行政机关依法裁决特定纠纷的一种方式。 笔者认为，行政裁决行为本质上仍然是一种行政管理行为，行政机关从解决 纠纷和提高公正出发，引入了一种程序进行保障，而目前的司法程序是最公开透 明的程序，于是使得行政裁决活动表现出了司法程序的特点。因此，行政裁决行 为在本质上是一种行政管理活动，是被授权的行政机关行使行政权的一种表现， 但同时由于这种行政权的行使是为了解决特定的民事纠纷，在程序上又具有了司 法的性质。行政裁决行为一经作出，就会对当事人之间的民事法律关系进行确认， 同时在行政裁决机关与民事争议的双方当事人之间形成一种具有直接法律效力 的权利义务关系。未经法定事由和程序，当事人必须先自觉履行行政裁决设定的 义务，否则，行政裁决机关有权依法采取强制措施迫使其履行或申请人民法院强 制执行。1 0 可见，行政裁决具有具体行政行为的一般特征，在本质上属于具体行政行为 的范畴，认定行政裁决的这一本质，对于规范裁决的程序、为当事人提供有效救 济等方面都有着积极的意义。 。 第三节行政裁决的特征 行政裁决活动以其特殊的三方主体和多重法律关系及广泛的涉及领域，越来 越占据行政机关的职能空间，也受到学界的更多的关注和研究。关于行政裁决的 特征，可以归纳为以卞几点： 一、行政裁决的主体特定 。古雅：关于卜服行政裁决的复议j 诉讼问题，载于行政法学研究1 9 9 6 年第l 期 8 的效力远远低于法律的效力。行政机关介入民间纠纷的行为，虽然在当代社会有 存在的必要性，但其行为本身就对私权的平等实现带来了一定的压力。因此，行 政裁决的主体必须通过法律严格的限制。其次，规章的制定主体包括地方政府和 国务院部门，规章制定的内容也十分广泛，如果允许行政机关在规章的授权下行 使行政裁决，势必会扩大行政裁决的范围，那么，行政权的行使就会蔓延到民事 主体的更多方面而无所顾忌。这是法治社会下构建公平自由和谐社会所无法忍受 的现象。因此，笔者认为，行政裁决的主体必须是法律授权的国家行政机关。 二、行政裁决的内容必须针对特定的民事纠纷 行政裁决是行政机关对平等的民事主体之间的民事争议做出的裁断，即纠纷 的双方当事人是处于平等地位的民事主体。当然，必须是法律、法规明确规定的 特定的民事纠纷才能进入到行政裁决的视野中。当事人之间发生了，与行政管理活 动密切相关的民事纠纷，是行政裁决的前提。随着社会经济的发展和政府职能的 扩大，行政机关获得了对民事纠纷的裁决权。但行政机关参与民事纠纷的裁决并 非涉及所有民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关 才对该民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。 三、行政裁决具有准司法性 行政裁决虽然是行政机关行使行政权的一种管理活动，但是在对特定纠纷的 解决过程中，就必然要站在一个中间人的角度上进行居中裁决，这种第三人的身 份就使得行政裁决的主体具有一定的中立性，这也是行政裁决不同于行政处罚、 行政许可等其他行政活动的突出表现。行政机关在裁决过程中扮演了一种类似法 官的角色，法律也在程序上设定了一些司法程序进而保证行政机关达到定纷止争 的效果。 四、行政裁决的三方主体法律关系的特殊性 9 在行政裁决行为中，存在三方主体、两重法律关系，两者相互交织，行政法律 关系的产生源于民事纠纷的存在，而民事纠纷的解决又依赖行政法关系的进一步 明确。在解决纠纷的过程中，三方主体为了追求不同的目的扮演不同的角色。行 政主体在履行行政职责的过程中，期望通过行政裁决行为实现行政法治的高效便 捷；相比较快速地化解矛盾，民事主体的双方更多的是关注纠纷的公平公正解决。 由此我们可以看出，一个合理的行政裁决行为应该满足两种不同性质的需求，实 现公正和效率的平衡。 结合行政裁决的特征及三方主体在行政裁决法律关系中的特殊性，行政裁决 这种行政司法行为也越来越被认同。而只有正确认识到行政裁决的这种双重性， 才能充分挖掘行政裁决的优势地位，进而在实践中被行政机关及当事人充分而准 确的行使，最终实现行政裁决应有的价值和功能。 作为一种非诉解决纠纷方式，行政裁决在现实生活中扮演着重要的角色，近 年来，行政裁决地位的不断加强，正是来源于其在纠纷解决方式中的优越性。它 的优越性正是对司法权和行政权的共性进行一定程度调和的结果。 正如王名扬教授所讲：“为了有效地执行国会的政策，国会不仅需要授予行 政机关立法权力，也必须授予行政机关司法权力，其中如果会认为某些民事争端 由于法官的观念、知识和时间的限制，不宜由法院审理时，国会可以授权行政机 关受理。 1 1 而这正是体现出行政裁决相对于司法审判的优越性所在。 首先，法官在司法审判中，必须处在一个被动中立的角色，这是司法的独立 性、中立性和被动性的最基本要求。j 下如西方法谚：“无诉讼即无裁判，无诉求 即无法官。”无论在司法程序的启动上，还是在司法程序的运行过程中，法官都 不能“采取任何主动的行为 ，否则就有“越权之嫌”。而现代行政管理活动要求 行政机关不再消极面对社会争端，而是快速有效的行动，从而实现高效政府。行 政裁决j 下是在这样的大背景下产生发展起来的。 其次，现代社会活动的复杂性导致了行政管理活动的专业性，因此对行政争 端的完善解决不仅仅只需要法律知识，还需要更多相关的技术和其他专门知识。 比如医院与患者之问的纠纷，食品生产者与经营者之间的纠纷，排污方与受污方 之间的纠纷等等，都涉及到相关行业的技术标准和技术鉴定。离丌了技术标准和 1 王名扬：荚困行政法，中国法制j l i 版 f ：1 9 9 5 年版，第3 6 7 页 1 0 技术鉴定，是非根本无法分清，纠纷更无从解决。而从事这些技术鉴定，j 下是各 主管行政机关相应的职责，这又为主管部门运用专业知识，客观公正裁断相应的 纠纷提供了天然的优势。行政裁决j 下是弥补了这种专业知识的缺陷，从而保证了 纠纷的快速解决，而这正是司法机关所不能比拟的 第三，随着行政职权的扩张，与行政管理有关的争议纠纷越来越多，法院在 时间上不能保证解决全部的争端，另外法院的程序规则也不能适应迅速解决争端 的需要。由于同一行为既损害了民事秩序，又危及了行政管理，如果机械地将一 种行为交由行政机关和司法机关分别处理，不仅会形成对同一行为重复处理的局 面，还会降低行政处理和司法处理的说服力，甚至会引起新一轮的纠纷。在这种 情况下，从降低解决纠纷的消耗，提高解决纠纷的效率出发，并与行政职权扩大 相适应，对传统的分权或分工体制进行必要的调整，即将与行政管理有关的平等 主体之间的纠纷尽可能先交主管行政机关处理，在理论上就成为理所当然的事情 了。1 2 行政裁决的出现，并没有否定分工体制，而是在适应社会发展和处理纠纷 需求的基础上，对传统分工体制的调整、补充和完善。它较司法程序更简便快捷， 同时又兼顾了司法程序的公正、公平理念，最大限度地实现了公正与效率的平衡。 第四节行政裁决的原则和程序 一、行政裁决的原则 行政机关在处理和解决平等主体之间发生的民事纠纷的过程中，除了坚持依 法进行行政裁决之外，还应该遵循以下基本原则： ( 一) 公平、公正原则 行政机关进行行政裁决活动，是作为法律上独立的第三人身份，对特定主体 之间的特定纠纷进行裁判。因此，裁决机关必须坚持以事实为依据，正确适用法 律，严格实行裁决程序公开，从而为双方当事人提供平等的机会，以确保纠纷的 双方当事人在法律地位上的平等。 。 ( 二) 中立原则 行政主体运用行政裁决权，必须处于独立的地位，保持中立的立场，平等地 2 成松年主编：行政法j 行政诉讼法( 下) ，中国法制版 t2 0 0 9 年5 门版，第5 3 3 页 1 1 对待纠纷当事人。主持裁决的行政机关不得与案件或案件当事人有利害关系，否 则应当回避。 ( 三) 高效原则 行政裁决在程序上的灵活和成本的便利是优越于诉讼制度的根本体现，也是 行政裁决产生的背景。因此，行政主体在进行裁决的过程中，应当遵循高效、便 民原则，充分考虑当事人的切身利益和实际需求。行政机关应当考虑行政效率， 在保障公正、公平的前提下，尽可能地采取简便、灵活的裁决程序，缩短裁决周 期，方便当事人；减少开支，减轻当事人的负担。 二、行政裁决的程序 行政裁决作为解决民事纠纷的一种有效手段，在专业性强、技术要求高的行 政领域被越来越多地适用。尽管我国已有许多法律规定了行政裁决的内容，但是 这些法律只是在哪些行政机关享有裁决权上有规定，而对行政裁决的程序很少做 出规定。这种现象严重影响了行政裁决的公正和效率。通过搜集我国现有的法律 法规和归纳行政管理的实践，行政裁决的程序大致应该包括以下几个方面旧： ( 一) 申请。当发生民事纠纷后，当事人应首先向法定行政机关提出裁决申请。 申请应当以提交书面申请书为原则，口头申请为例外；当事人申请行政裁决必须 在法定的期限内提出，申请人必须是民事纠纷的当事人或者法定代理人。 ( - - ) 受理。行政机关收到在行政裁决申请后，应当在合理的期限内对申请书进 行书面审查，如果符合法律法规的相关条件，行政机关就应该受理。如果与法律 法规的相关条件不符，行政机关就应当及时告知当事人不予受理，并说明理由。 ( 三) 审理。行政机关受理当事人的申请后，应当对申请内容进行实质性的审查， 包括对有关事实和证据进行审查核实，召集当事人进行询问，允许当事人进行辩 论和质证，必要时也可以组织勘验、鉴定等。 ( 四) 裁决。行政机关在事实清楚，证据充分的基础上，做出行政裁决书。裁决 书应当包括争议的内容、裁决机关认定的事实、裁决的根据和理由等等，并应当 告知当事人不服行政裁决的相关救济途径。行政裁决作出后，裁决书还应当及时 送达双方当事人。 3 陈红主编。行政法j 行政诉讼法，厦门人学f l 版 l2 0 0 6 年9 月版，第1 9 2 页 1 2 第五节行政裁决与相关行政行为的区分 行政裁决与行政仲裁 行政仲裁在我国使用的范围很明确，目前比较典型的行政仲裁包括劳动争议 仲裁和人事争议仲裁。行政仲裁也是一种居问行为，其解决的也是特定的民事纠 纷，但是与行政裁决相比，还是有很大的不同。 ( 一) 两者执行主体不同 行政仲裁的主持者是专门的行政仲裁组织，而行政裁决的主体是法律法规明 确授权的行政部门，两者虽然都同属于行政系统，但是相比一般的行政部门，行 政仲裁组织更具有独立性和专门性。 ( 二) 行政仲裁是法定裁决 哪些事项属于仲裁的范围以及由哪一仲裁组织来管辖，均有法律的明确规 定。 ( 三) 行政仲裁有一套专门的仲裁程序 如关于劳动争议仲裁和人事争议仲裁，我国专门制定了劳动争议仲裁委员 会组织规则和人事行政争议处理规定，在受案范围、管辖、仲裁庭的组成 及救济途径上都有专门的程序规定，形成了一个完备的制度规范。而行政裁决的 程序则比较松散，多散见于各个行政机关的规范性文件中，尚没有形成一整套完 善的程序。 二、行政裁决与行政调解 行政调解是行政机关以法律为依据，以当事人自愿申请为前提，通过调停、 斡旋等手段，实现当事人之问的友好协商，从而化解双方纠纷的一种活动。行政 机关在两种活动中都是以中问人的身份介入的，但是两者还是有着显著的区别： ( 一) 两者处理纠纷的范围不同 行政调解处理的范围广泛，政府部门作为社会管理者可以接受民事双方当事 人申请的为其调解的要求，而几乎不受法律法规的限制。行政裁决的范围就狭窄 很多，受到法律法规的严格限制，只可以就特定的民事纠纷活动进行裁决。 ( 二) 自愿原则的表 行政调解虽然是 解过程中完全具有自 程中以及当事人对调 但是限制就比较严格 是强制性的。 ( 三) 两者的效力不 行政调解作为一 解的自愿原则始终贯 为行政机关的一种准司法活动，是具有一定的法律强制力的，当事人在没有经过 法定程序改变裁决内容的前提下，对行政机关做出的裁决必须执行。 通过行政裁决与其他相关行政行为的比较，我们可以发现以上行政行为均具 有一个共同特点，即以民事纠纷的存在为前提。同时也可以发现，目前我国行政 机关解决民事争议的制度很广泛，甚至还存在重复交叉的现象，这可能造成行政 资源的浪费，不利于纠纷的快速解决。因此笔者建议，我国应加快行政裁决制度 的完善，规范行政裁决的范围，从而合理高效地利用现有的行政资源，维护当事 人的权益。 1 4 第二章我国行政裁决的适用及其救济现状 第一节我国行政裁决的范围及执行主体 行政裁决范围的界定决定了哪些民事纠纷可以由行政机关通过行政裁决解 决，也是划定行政机关解决纠纷与国家司法机关、社会团体解决纠纷的重要“分 水岭 。 据初步统计，我国现有十多部法律、法规及一些行政规章规定了行政裁决， 具体包括商标法、专利法、 土地管理法、渔业法、森林法等法律及 城市房屋拆迁管理条例、医疗事故处理办法等行政法规，其内容涉及知识 产权、自然资源、医疗、卫生、土地管理等多个领域。 根据划分行政裁决的依据不同，我国学者对行政裁决的范围大体有如下概 括：第一，依据行政裁决的主体进行划分，有专门行政机关的裁决和一般行政机 关的裁决，1 4 专门行政机关多指行使某一专门管理职能的政府部门或者有法律法 规明确授权的主管部门，而一般行政机关多指基层人民政府。第二，依据行政裁 决对象的不同，划分为权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害纠纷裁决等。多数学 者采取第二种划分的方法对行政裁决的范围进行概括。1 5 一、损害赔偿纠纷的裁决 损害赔偿纠纷是指一方当事人的权益遭受到另一方当事人的侵犯后，要求损 害方赔偿损失的纠纷。这类纠纷广泛存在于社会治安、医疗卫生、自然资源利用、 环境保护等领域，此类争议的裁决在我国应用得最为广泛。 二、补偿纠纷的裁决 补偿纠纷的裁决是指双方当事人有关补偿方面的争议可以提交有关行政部 门进行裁决，如城市房屋拆迁管理条例第1 6 条规定：“拆迁人与被拆迁入或 者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请， 1 4 胡锦光，罗杰编并：行政法。j 行政诉讼法中国人民人学版 i ：2 0 0 7 年9 月版，第1 3 7 页。 b 马怀德主编：行政法学中困政法人学 | ；版 ：2 0 0 7 年9 月版，第2 4 3 页：胡锦光，罗杰编并：行政法 ，j 行政诉讼法中阉人民人学l j 版i ：2 0 0 7 年9j j 版，地1 3 7 贝；心松年主编：行政法j 行政诉讼法中 国政法人学版社2 0 0 8 年1 月版，第2 0 3 贝 1 5 有房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁 决。 三、权属纠纷的裁决 权属纠纷是指当事人之间因某一财产的所有权或使用权的归属而发生的争 议。如对土地、山林、矿产、草原、水资源等自然资源的所有权和使用权的确认 裁决，其中土地权属争议处理暂行办法中明确规定“本法所称土地权属争议， 是指因土地所有权和土地使用权的归属问题而发生的争议。 四、一般民间纠纷的裁决 如民间纠纷处理办法规定的基层政府对民间纠纷的裁决就属于此类。埔 第五节对我国现阶段行政裁决救济途径的梳理 行政裁决作为一种具体行政行为，是行政机关行使行政权的表现，因此，对 行政裁决的救济，更多方面应当体现出对行政权的监督和对当事人的权益保障。 当事人如若不服行政机关的行政裁决，完全可以对比其他具体行政行为的救济途 径，确保自身权益的实现。我国现阶段，对行政裁决的救济途经可以归纳为行政 诉讼和行政复议两大方式。一方面，由于行政裁决自身的性质，导致其救济必将 归入到一般具体行政行为的共同救济道路上：另一方面，由于行政裁决行为的特 殊性，其救济途径必然会呈现出一定的特点。同时，在行政裁决制度不断完善的 过程中，原有的救济方式和手段也可能存在冲突和矛盾。因此，对行政裁决救济 现状的梳理就具有重大的意义。在我国现阶段，当事人若对行政机关作出的行政 裁决不服，可以通过提起诉讼