（经济法学专业论文）土地征收法律制度研究.pdf

摘要 土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律规定剥夺他人对 土地的所有权并给予合理补偿的行为。它是以国家强制力为后盾的， 具有国家强制性的行政行为。土地是最重要的生产资料之一，是财富 之母。对以土地为生的农民来说，土地是他们的依靠，是他们的生活 保障、生存基础。土地征收使农用地被转化为建设用地，使农民失去 了土地上的权利，使农民失去生活保障，因此，关于土地征收制度的 是否科学合理，直接影响到农民的切身利益，也关系到社会是否稳定 与和谐。本文将通过追溯我国土地征收法律制度的发展历程，分析当 前土地征收的基本特点及存在的问题，比较、考察、借鉴国外土地征 收制度的有益经验等方面来展开对土地征收法律制度的研究，希望能 另辟蹊径，找到一条适合我国国情的征地制度改革之路。 全文一共分为四部分，第一部分首先回顾了我国土地征收法律 制度的演变历程，然后对其在演变过程中体现出来的特点进行了概括 总结。我国土地征收的指导思想、征地审批机制、征地补偿机制等下 变得日益科学化、合理化，土地征收法律制度正在逐步走向完善。第 二部分笔者对我国土地征收法律制度的现状进行了分析。本文以四川 省为例对土地征收的现状进行了分析，指出当前我国土地征收体现出 建设用地增长过猛，占用农用地的面积大；建设用地规划控制目标约 束力不够，导致农用地转建设用地过多和过快；在农用地转建设用地 过程中，闲置土地问题日益突出等特点。土地征收法律制度中还存在 许多的问题，如征地范围过宽、征地程序不健全、补偿标准低、补偿 费用分配不合理等。这些问题的存在，使得农民的财产权利缺乏有效 保障，其土地权益频频受剑侵害。大量农民在失地后就业无门，生活 无路，生存受到严重威胁。为解决这些问题，各地进行了大量的探索， 获得了一些有益的成果。但由于这些探索都停留在对现有制度进行小 修小补的层面上，而不是进行根本性的制度革新，所以不能有效解决 征地过程中存在的问题。由此可得出以下结论，要彻底解决征地问题， 必需从根本卜进行制度改革，从明确界定公共利益，完善土地征收程 序，按照市场化标准进 1 7 j b 偿等入手。第三部分笔者对图外土地征收 法律制度进行了考察。在本部分中，通过对国外征地权行使的动因、 征地权行使的程序、土地征收补偿等方面的考察，在总结分析了国外 ( 地区) 土地征收法律制度的优 丈的基础上，认为国外土地征收之所 以能够正常的进行，主要在于其十分重视对私有财产的保护，把私权 保护提到前所未有的高度，体现在土地征收上是建立了比较完善的公 正、公开、公平的土地征收法律制度。第一，该制度明确地规定了土 地征收的目的。土地征收只能是为了公共目的，即公共目的是征地权 行使的唯一合法动因。对公共目的的范围或通过立法列举的方式如日 本，或通过司法制约的方式如美国进行了明确的限定。当事人对土地 征收的公共目的性有异议的，法律还提供了完善的救济方式，当事人 可以通过行政或司法途径提请复议、裁决等。立法对土地征收公共目 的的界定、限制为限制公共权力，规范征地行为，防止公权侵犯私权， 保护土地所有人的财产利益起了很好的作用。第二，构建了完善的征 地程序及确立了公正合理的征地补偿机制。土地征收必须依照法律预 先设定的程序依法进行，非依法定程序进行的行为是无效行为。公告 程序、听证程序、核准程序、申诉程序的设置和有力执行，充分保障 了土地所有人的知情权、参与权、监督权、申述权。规范的程序有效 地限制了征地权力，使土地征收过程受到法律的严格控制。土地征收 是满足公共目的性事业建设用地的必然途径，是土地所有人为公众利 益而作出的特别牺牲。为将土地所有人的损失减到最小，国外普遍确 立了相当补偿的原则，以土地的市场价值为计价标准进行补偿。在这 种补偿原则与标准下，征地补偿范嗣较为广范，补偿不仅包括土地本 身的价值，还包括各种干扰损失、迁移费用等。补偿对象不仅包括土 地所有人，也包括因土地征收而受到损失的相关权利人，如相邻地权 利人、租赁权人等。第四部分是笔者关于深化土地征收法律制度改革 的思考。在分析现状，借鉴吸收国内外有益经验的基础卜，确立了土 地征收法律制度改革应遵循的基本原则和基本思路。征地制度改革必 须以可持续发展原则和私权保护原则为指导，走市场化改革之路，将 土地征收严格限制在公益性事业用地的范围内，并逐步放开建设用地 巾_ 场，允许农地使用权入市交易。其具体构想为，首先，应加快土地 征收法的立法工作，尽快出台土地征收法。通过十地征收法的制定， 明确土地征收的相关事项，从而限制征地权的行使和保护农民的利 益。其次，通过明确征地目的，规范征地行为，完善征地程序制度， 确立市场化的征地补偿机制等方面来构建新的征地体制。最后，还对 农地入市问题进行的一些探讨，指出农地入市只能是使用权入市，而 不是所有权。农地使用权入市的前提必须解决好农地产权问题，只有 农地产权清晰明确，农地入市才有可能。同时农地入市还需正确处理 农民与政府的关系、农地增值收益分配等问题。 关键词：土地征收公共利益财产权征地补偿 a b s t r a c t i ti s g o v e r n m e n t sb e h a v i o r t o e x p r o p r i a t et h el a n dw h i c hi s b a s e do nt h en e e do ft h ep u b l i ci n t e r e s t ，a n dt h eg o v e r n m e n to b t a i n s t h el a n do w n e r s h i po fo t h e r s ，g i v i n gr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o na c c o r d i n g t ot h el a w 。l a n de x p r o p r i a t i o nt h a th a v et h ec o u n t r yi sm a n d a t o r ya n di t i st h ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o rt o o 。t h el a n di so n eo ft h em o s ti m p o r t a n t m e a n so fp r o d u c t i o na n dl i f e ，a n di ti st h em o t h e ro fw e a l t h 。f o r p e a s a n t sw h or e l y o i lt h el a n di no r d e rt o s u r v i v e ，t h el a n d i st h e i r g u a r a n t e eo fl i f e ，t h eb a s i so fs u r v i v a l 。l a n de x p r o p r i a t i o ni sw h i c h m a k e sa g r i c u l t u r el a n dt r a n s f o r m e di n t oc o n s t r u c t i o nl a n d ，a n dm a k e s p e a s a n t sl o s et h e i rr i g h t so fu s a g eo fl a n d ，f o r c e dt ol e a v et h e i rt e r r i t o r y 。 l o s i n gt e r r i t o r ym a k e sp e a s a n t sl o s et h e i rg u a r a n t e eo fl i f e ，t h a tb r i n g s t h eb a de f f e c tu p o nt h et o po fc o n f l i c tb e t w e e np e a s a n t sa n dl a n d ，a n d j e o p a r d i z es o c i a ls t a b i l i t ya n dh a r m o n y 。t h et e x ta i m sa tt h r o u g hd a t i n g b a c ko nd e v e l o p e dh i s t o r yo ft h el e g a ls y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o ni n o u rc o u n t r y ，a n a l y z i n gt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o b l e m so fl a n d e x p r o p r i a t i o n a t p r e s e n t ，c o m p a r i n g a n d m a k i n g u s eo f f o r e i g n b e n e f i c i a le x p e r i e n c eo fl a n de x p r o p r i a t i o ni no r d e rt os t u d yt h el e g a l s y s t e m o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，h o p i n g t of i n daw a yo ft h el a n d e x p r o p r i a t i o nr e f o r mw h i c hi ss u i t a b l et oo u rc o u n t r yi no t h e rh a n d s 。 t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ，t h ef i r s tp a r t ，t h eh i s t o r i c r e v o l u t i o no ft h e l e g a ls y s t e m o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，i n c l u d i n g t h e h i s t o r i cr e v o l u t i o no f l a n d e x p r o p r i a t i o n a n d a n a l y s i s o fi t s c h a r a c t e r i s t i c s 。w em a k e so u rp r i n c i p l e sa n ds y s t e m sb e c o m i n gm o r e s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e 。i ng e n e r a l ，t h e l e g a ls y s t e m o fl a n d e x p r o p r i a t i o n i s i m p r o v e d 。t h es e c o n dp a r t ，t h ea n a l y s i s o fl a n d e x p r o p r i a t i o ni np r e s e n tc o n d i t i o n s ，e s p e c i a l l yf o rs i c h u a np r o v i n c e 。t h e a r t i c l e p o i n t t h ef u n d a m e n t a lc h a r a c t e r i s t i c s a n a l y s i s o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，s u c h a sc o n s t r u c t i o nl a n d s p e e d i s r a p i d ，l a c k o f l r e s t r i c t i o na n dm a k i n gn ou s eo fl a n de t c 。t h ep r o b l e m so ft h el e g a l s y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o ni n c l u d ep r o c e d u r e ，s t a n d a r d s ，c o m p e n s a t i o n o fd i s t r i b u t i o ne t c 。t h ep r o b l e m sm a k e sp e a s a n t sr i g h to fp r o p e r t yi sl a c k o fe n o u g hg u a r a n t e ea n dj e o p a r d i z e d 。i no r d e rt os o i v et h ep r o b l e m s ， p e r s o n so fe n g a g i n gi n t h i s s t u d ye x p l o r e da n dg o ts o m eb e n e f i c i a l c o n c l u s i o n s 。b u ti ti ss u p e r f i c i a l ，t h es y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o ni sn o t c h a n g e df u n d a m e n t a l l y 。i n aw o r d ，w em a k es u c hc o n c l u s i o n sa s c h a n g i n gt h es y s t e m ，s u f f i c i e n tp r o c e d u r ea n dc o m p e n s a t i n ga c c o r d i n gt o m a r k e t i n gs t a n d a r d s 。t h e t h i r d p a r t ，i n v e s t i g a t i n g t h ef o r e i g nl e g a l s y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o nb yi n s i g h t i n gt h er e a s o n so ff o r e i g nl a n d e x p r o p r i a t i o nr i g h t ，p r o c e e d i n g ，c o m p e n s a t i o na n ds oo n ，s u m m a r i z i n g t h ea d v a n t a g eo ft h ef o r e i g nl e g a ls y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o n 。t h e f o r e i g nl a n de x p r o p r i a t i o n i si n g o o dc o n d i t i o n s ，b e c a u s et h e yp l a y e m p h a s i so np r o t e c t i o no fp r i v a t ep r o p e r t y 。t h e yo w n t h es y s t e mo fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，a n d t h e s y s t e mc l e a r l yr e g u l a t e t h e p u r p o s eo f l a n d e x p r o p r i a t i o n ，c o n s t i t u t i n g t h e p r o c e e d i n g ，i n s i g h t i n g t h er e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，c o n t r o l l i n g t h es t r i c tl a n d e x p r o p r i a t i o n 。t h e f o u r t h p a r t ，t h e f u r t h e rc o n s i d e r a t i o no ft h e l e g a ls y s t e mo f l a n d e x p r o p r i a t i o n ，f o u n d i n gt h eb a s i cp r i n c i p l e sa n dn o t i o n i ni t sr e f o r m ， e x p l o r i n gt h ep a t hi nl e g a ls y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o n r e f o r mat h e s y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o ni si np r i n c i p l eo fl a s t i n gd e v e l o p m e n ta n d t h ep r o t e c t i o no fp r i v a t er i g h t ，f a c i n gt ot h em a r k e t i n g ，r e s t r i c t i n go nt h e p u b l i ci n t e r e s t s ，o p e n i n gt h em a r k e t i n go fc o n s t r u c t i o nl a n dg r a d u a l l y , p e r m i t t i n gt h er i g h to fu s i n gl a n dt o e n t e rt h em a r k e t i n g 。s p e c i f i c a l l y , f i r s t l y , w en e e do r d e rt h el a w o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ，u n d e r s t a n d i n g s o m e t h i n ga b o u t l a n d e x p r o p r i a t i o n ，p r o t e c t i n g t h e p e a s a n t sr i g h t 。 s e c o n d l y , w en e e dc o n s t i t u t et h en e ws y s t e mt h r o u g hs e t t i n gt h ep u r p o s e ， r e s t r i c t i n gt h eb e h a v i o r ，b e i n ge n o u g hf o rp r o c e e d i n g s ，g u a r a n t e e i n gt h e s t a n d a r d so fc o m p e n s a t i o n 。l a s t l y , t h ea r t i c l ee x p l o r et h el a n de n t e r i n g t h em a r k e t i n g ，a n dp o i n tt oi t su s ei n s t e a do fo w n i n g 。t h er a d i c a l 2 c o n d i t i o ni ss o l v i n gt h ep r o p e r t yr i g h t ，i nt h i sc o n d i t i o n ，i ti s p o s s i b l et o t h el a n dt oe n t e rt h em a r k e t i n g ，a n da tt h es a m et i m e ，w en e e dt od e a l w i t ht h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e np e a s a n t sa n dg o v e r n m e n t ，t h ep r o f i t so f d i s t r i b u t i o ne t c 。 k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o np u b l i ci n t e r e s t p r o p e r t yr i g h tc o m p e n s a t i o n 3 引言 土地征收制度是一颂基本的土地法律制度，它作为对所有权进行 限制的制度自所有权制度产生时起就一直存在。早在古罗马时期，土 地征收制度就已正式出现了。罗马法规定，傍河的公路被洪水冲毁或 因其他原因崩坍时，则傍河修筑的新公路的土地即可无偿的被征收。 从古罗马到现在，土地征收制度已经过几千年的发展历程，形成了 较为完善的征收制度体系。各国的土地征收立法亦逐渐趋于雷同，征 地制度的内容趋于一致。征地制度均体现出明显的公共目的性、补偿 性、主体特定性和强制性。土地征收成为各国为了公共目的事业建设 需要而取得土地的惟一合法正当手段。通观各国土地征收立法，其在 土地征收权行使的动因一一公共目的，土地征收权行使的程序，土地 征收权行使后的补偿和纠纷产生后的解决救济方式上给与了充分的 关注，从而使得其土地征收活动能够正常的进行。 然而在我国，由于制度上的缺陷和立法上的漏洞，现行的土地征 收法律制度存在很大的弊端，引发了很多问题，如公共目的滥用，征 地范围过大；征地程序不完善，被征地者缺乏话语权；征地补偿标准 低，补偿费用少；失地安置渠道狭窄，失地农民生活缺乏保障；纠纷 解决机制不健全，申诉渠道不畅等。这些问题致使农民的土地权益经 常受到侵犯，失地农民的生活受到严重的威胁。随着征地规模的不断 扩大，失地农民越来越多，不少的失地农民沦为种田无地、就业无岗、 低保无份的“三无游民”，生活在城市与农村边缘地带的“平民窟”， 不仅生活艰难，而且在就业、子女入学、医疗保障等方面都受到歧视。 “三无游民”是农民的痛、也是政府的痛、社会的痛。 征地问题逐 渐成为一个引起全体国民关注的重大社会问题。解决好征地问题，对 消除城乡差异，提高农民收入，使农民能分享到城市化、工业化的成 果具有重要作用。也只有解决好征地问题，才能解决当前日益尖锐的 人地矛盾，才能避免山现社会动荡，才能维护社会的稳定与和谐。本 。周栅：罗马法原论上册，商并印书馆2 0 0 2 年版，第3 2 7 页。 。李沛君：我国现行土地征用法律制度的缺陷与对策研究，理论导刊，2 0 0 4 年第9 期 1 文即是针对当前土地征收法律制度所存在的问题进行分析研究，通过 考察土地征收法律制度发展的历史，比较、借鉴国外土地征收的立法 与实践，来寻求解惑之道。期望找到一条征地改革之路，通过改革解 决当前征地中存在的问题，并以此促进我国土地征收活动正常有序的 进行。 第一章 土地征收法律制度的历史演变 农村集体土地所有制足土地征收法律制度的基础，我国的土地 征收法律制度是建立在农村集体土地所有制之上的。建国以来，我国 的土地所有制几经变化，刚开始仍保留土地私有制，农村集体土地所 有制是经过了一系列的运动改革才逐步建立完善起来的相应的，以 农村集体土地所有制为基础的土地征收法律制度发展到今天也经历 了一个十分漫长的演变历程 土地征收立法的历史演变 ( 一) 建国初至改革开放前 这段期间是我围土地征收法律制度的初步建立时期。新中国刚 刚建立时，经济瘫痪，百废俱兴。为推动我国经济的复苏与发展，满 足工业建设和公共设施建设的需要，急需大量的建设用地，于是出现 了土地征收。有关土地征收的规定最早出现在上海市人民政府1 9 4 9 年1 2 月公布的处理无主土地暂行办法，该办法第9 条规定，“代管 土地如政府有征用之必要时，得于征用之”。1 9 5 0 年6 月中央人民政 府政务院颁布了铁路留用地办法，该办法第6 条规定，“铁路因建 设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地 方政府购买或征购之”。在中央人民政府政务院“关于铁路留用土 地办法的几点解释”中进一步明确，“已划定线路，应行保留之土地， 如系地主所有者，可不发地价，富农所有者，照土地改革法第6 条办 理，中农贫农所有者，应发给地价。至于地价问题，凡接收国民党 政府时期之路基地产，经过征用程序有案可稽者，一般不予补发地价， 对确定穷困之原所有权人，可酌情补助。其未办征用程序以及新占用 者在未进行土改以前，应照原办法第6 条由铁路局通过地方政府收买 或征购之。”“征用公地，无须发价，如所征土地系土地改革法第3 条 但书内学校、孤儿院、养老院、医院所依靠该土地收入维持费用者， 应通过地方政府发给地价。”1 9 5 0 年1 1 月中央人民政府政务院第5 8 次政务会议通过并公布执行的城市郊区土地改革条例也提到，因 市政建设需要征收七地的问题。该条例第1 4 条规定，“国家为市政 建设及其他需要征收私人所有的农业土地时须给予适当代价或以相 等之国有土地调换之，对于耕种该项土地的农民亦给予适当的安置， 并对其在该项土地上的生产投资及其他损失给予公平合理的补偿。” 随着社会主义建设事业轰轰烈烈的开展，建设用地需求越来越 大，由此出现了专门的土地征收立法。即在1 9 5 3 年、1 9 5 8 年相继制 定了国家建设征用土地办法，该办法对征收土地程序和补偿范围 作了具体规定，均明确国家建设征收土地，既应该根据国家建设的实 际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利 益，必须对被征收土地者的生产和生活作出妥善的安置。1 9 5 3 年1 2 月中央人民政府颁布的国家建设征用土地办法是新中国第一部比 较完整的土地征收规则。该法规定“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、 交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地， 均可征用”。“凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应待 安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。“被征用土地的补偿费，一 般土地以其最近3 年至5 年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通 处理之。如另有公用地可以调剂，亦须发给调剂土地的农民以迁移补 助费。”“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决 其继续仨产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位 亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参 与工作。”1 9 5 8 年发布的国家建设征用土地办法，将土地征收与 节约用地结合在一起，其补偿以土地最近2 4 年的定产量的总值为 标准。有国有、公有土地的可用之进行调剂，若无法调剂或调剂后被 征用土地者的生产和生活有影响的，发给补偿费或补助费。安置农民， 有农业安置、就地在其他方面予以安置、组织移民等。 ( 二) 改革开放后至二o 世纪九十年代末 这一段时期是我国土地征收法律制度的发展时期。国务院予 1 9 8 2 年5 月m 日发布了圈家建设征用土地条例。该条例第一次 明确指出征收土地的补偿费包括三个部分：土地补偿费、安置补助费 和青苗补助费及附着物补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地年产 值的3 6 倍，年产值按被征收前3 年的平均年产量和国家规定的价 格计算；每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的 2 3 倍，但每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的l o 倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的2 0 倍。对农业剩余劳动的安置途径主要有：农业吸劳、乡村企业吸劳、 迁队或并队、农转非后城镇国有企业吸收。 1 9 8 6 年6 月2 5 日，全国人大常委会1 6 次会议通过了中华民共和 国土地管理法，该法在总结经验的基础上，采纳了1 9 8 2 年国家建 设征用土地条例中的大部分规定，并将其上升为法律。从此我国有 了有关土地法律制度的专门法律。1 9 8 6 年中华人民共和国土地管 理法对我目的土地征收和补偿制度作了更为全面的规定，特别增加 了集体或个人承包经营土地权、土地的利用和保护、乡( 镇) 村建设 用地、追究法律责任等具体规定。征收土地的，按照被征收土地的原 用途给予补偿。目标是以需要安置的农民“保持原有生活水平”为标 准，补偿标准是以年产值为基数。 ( 三) 二十世纪九十年代末至今 这一段时期是我国土地征收法律制度的调整完善时期。1 9 9 8 年 九届人大四次会议对中华人民共和国土地管理法进行了修订，随 后国务院又于1 2 月发布了中华人民共和国土地管理法实施条例。 2 0 0 4 年，国家对中华人民共和国土地管理法进行了第二次修订， 同时在同年的宪法修改中增加了征地补偿条款。经过此次修订，确立 了正确的土地征收立法指导思想、修正了土地征收程序法律制度、土 地征收补偿法律制度、土地征收纠纷处理与解决机制及土地征收执法 监督体系，开始逐步建立起完善的土地征收法律制度。 二、土地征收法律制度演变的基本特点 ( 一) 立法指导思想由强调满足国家建设需要为主向强调保护耕 地为主演变。 国家建设征收土地，不仅是国家行使政治权力的体现，而且是国 家维护公共利益的体现。公共利益是一个社会、一个国家的最高利益， 是全体人民的共同利益的集中体现，任何个人、任何私权利的行使都 不得违背公共利益。搞国家建设，发展经济，是为了提高人民的生活 水平，显然是社会公共利益的体现。因此，土地征收必须保证国家建 设的需要。建国初，我国经济水平低下，工业基础落后，几乎没有什 么现代工业。大力提高生产力水平，发展现代工业，推进工业化建设 的要求非常迫切。而发展工业必然需要大量的建设用地，保证国家建 设用地需要也就显得尤为重要。因此保证建设用地需要成为了当时土 地征收立法的主要指导思想。后来，随着我国经济的发展，特别是改 革开放后，经济水平的快速提高，人民的生活条件得到很大的改善。 而与此同时，耕地面积却在急剧减少。我国本来就是一个人多地少的 国家，我们需要以占世界7 的土地养活占世界2 0 的人口，耕地资 源相当紧张。近年来的经济建设占用了大量耕地，而且许多地方浪费 耕地资源的现象十分严重。因此，切实保护耕地，合理利用土地成了 我国的基本国策，体现在土地征收立法上就是保护耕地成了土地征收 立法的主要指导思想。保证国家建设用地需要的立法指导思想是计划 经济体制的产物，其很难与市场经济的时代节拍相和谐。在建设市场 经济体制的卜，我国土地征收立法的指导思想从强调保证国家建设需 要为主向强调保护耕地为主的转变( 尽管这种转变尚未完成) ，是在 正确认识我国基本国情的基础上，土地征收立法适应时代变化需要而 不断的发展完善的结果。 ( 二) 征地审批制度由分级限额审批制到依据土地利用规划实行 以用途管制为核心的农用地转用和土地征收审批制。 土地征收是政府行为，只有政府才具有征地审批权，才能成为征 地主体，政府工作部门或其他机构团体不能享有此项权利。1 9 9 8 年 土地管理法修改以前，我国土地征收实行的是分级限额审批制度， 法律对土地征收审批权限规定得比较宽松。在这种制度下，市、县人 民政府都享有征地审批权，甚至某些乡一级政府都有征地审批的权 力。尽管法律规定了地方政府只有一定限额的征收农地审批权，但许 多地方采取“化整为零”等办法，非法批地供地，致使中央政府难以 控制土地供应总量。分级限额审批制度，虽然方便了征地工作的顺利 开展，但享有审批权的主体过宽，审批权力的下放，使某些地方政府 滥用手中的征地审批权，大肆征地。先征后用、多征少用、征而不用 等现象层出不穷，造成土地资源的闲置浪费。1 9 9 8 年我国对土地 管理法进行了修改，建立了依据土地利用规划实行以用途管制为核 心的农用地转用和士地征收审批制度。在对土地实行严格的用途管制 的基础上，上收了征地审批权。修改后的土地管理法规定只有国务院 和省级人民政府才具有征地审批权，并且还对两级政府的审批权限作 了具体的划分。士地管理法第四十五条规定，“征用以下土地的， 由国务院批准：( 一) 基本农田；( 二) 基本农田以外的耕地超过三十 五公顷的；( 三) 其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土 地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”新 的土地征收审批制度的建立，限制了政府的征地审批权，有利于防止 土地资源的浪费，促进土地资源的集约高效利用。 ( 三) 土地征收补偿日益科学化、合理化。 建国初期，针对不同的征收客体，土地征收实行不同的补偿政策。 中央人民政府政务院“关于铁路留用地办法的几点解释”、城市 郊区土地改革条例等法规中规定，征收地主所有的土地、富农出租 地、国民党政府时期之路基地产不发地价即不给予补偿。征收贫下中 农等私人所有农业用地给予适当代价或以相等之国有土地调换之。具 体的补偿标准末作规定。1 9 5 3 年颁布的国家建设征用土地办法 首次明确的规定了土地征收的补偿标准，该法规定十地补偿费以最近 3 5 年产量的总值为标准。以最近几年的年产值作为补偿标准的补 偿方法为以后的土地征收立法所采用，成为土地征收补偿的基本标 准，现今的土地管理法仍采用此标准。1 9 8 2 年出台的国家建设征 用土地条例对土地征收补偿制度进一步完善，它第一次明确地将土 地征收补偿费用分为三大部分：土地补偿费、安置补助费、青苗费及 地上附着物补偿费，此种分类奠定了我国土地征收补偿体系的基本格 局，并沿用至今。而后颁布和经多次修改的的土地管理法对土地 征收补偿又进行了进一步的完善。现在我们正在探讨扩张土地征收补 偿项目问题，如是否将残留地损失、租金损失等纳入补偿范围，加大 补偿力度，切实维护被征地者利益。 第二章土地征收法律制度的现状分析 一、当前土地征收的基本特点 我国经济发展迅速，对建设用地需求越来越大，加上许多地方政 府提出“经营城市”的战略，土地征收非常频繁。按照全国土地利 用总体规划纲要的规定，1 9 9 7 年至2 0 1 0 年全国非农业建设占用耕 地控制指标2 9 5 0 万亩。然而仅1 9 9 7 年至2 0 0 1 年就己占用了1 3 5 1 万 亩，占4 5 8 。按照这一速度，这个指标到2 0 0 5 年就要用完。 国 土资源部发砷的 2 1 世纪我国耕地资源前景分析及保护政策指出， 在严格控制的前提下，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间全国占用耕地将 超过5 4 5 0 万亩。而且，上述用地数据都是指经过合法审批前提下的 用地量，还有违法用地的并没纳入其内。现在就以四川省为例，来分 析一下我国当前土地征收的基本特点。 ( 一) 建设用地增长过猛，占用农用地的面积大。 经济的高速增长，带来建设用地需求猛增。这使得大量的农地被 转为建设用地，造成耕地面积逐年下降。这从四川省1 9 9 6 - - 2 0 0 3 年各类用地面积对比表即可看出。 。庾丽萍：征地补偿入宪增强土地安余感，内蒙古煤炭经济，2 0 0 5 年第2 期 。该处土要参考r 由谢商华教授等完成的四川省剩技厅课题：农村土地权属转变过程中的农民利益保护问 题研究 单位：万公顷 四川省1 9 9 6 - - 2 0 0 3 年各类用地面积对比表 除 1 9 9 61 9 9 7i 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 耕地 6 6 2 4 0 8 35 5 7 7 4 0 76 5 7 6 2 7 16 5 6 6 7 3 l6 4 34 7 4 l 6 3 70 8 7 46 2 6 5 6 7 06 1 1 2 4 4 9 同地 5 9 0 9 3 56 l3 0 7 36 l1 3 6 56 0 9 4 7 06 2 6 9 3 6 6 4 0 6 8 26 6 1 0 9 66 9 5 1 9 9 林地 1 9 0 4 3 9 1 91 9 0 6 1 2 4 61 9 0 4 9 4 0 41 9 0 6 2 6 2 71 9 2 01 8 7 8 1 9 2 5 0 4 2 01 9 3 4 9 1 8 91 9 5 04 2 7 6 牧草地 1 3 7 5 0 9 8 51 3 7 5 3 1 5 31 3 7 5 1 8 3 91 3 7 4 8 1 6 61 3 7 51 8 3 2 1 3 7 5 5 7 3 71 3 7 3 4 4 9 71 3 7 34 3 1 8 其他农用 2 4 4 0 4 2 6 2 4 5 7 3 4 4 2 4 4 7 4 3 82 4 6 ，3 8 7 9 2 4 5 2 1 4 32 4 3 ，9 5 9 42 4 1 7 4 6 22 3 9 。0 8 2 2 地 居民点及 1 2 3 6 6 l1 2 4 9 9 7 71 2 66 2 7 l1 2 7 9 8 4 81 2 8 5 4 6 51 2 94 7 2 71 3 03 7 8 l1 3 1 1 8 1 8 独立工矿 交通用地 1 0 3 6 9 7 1 0 7 9 6 0 l l _ 3 5 1 11 1 8 7 5 41 20 6 3 3 1 22 7 7 91 23 9 3 71 2 3 4 5 5 水利用地 8 0 5 9 l85 6 9 385 4 1 291 2 2 395 2 6 6 9 5 4 9 79 7 5 9 79 b 0 9 8 来利用地 4 5 3 4 3 6 04 4 9 9 7 5 44 5 0 4 0 9 64 4 6 ，4 9 0 84 4 36 7 i l4 4 3 ，5 1 9 84 4 52 3 8 8 4 4 3 ，5 1 7 1 台计： 4 8 4 0 5 6 0 74 8 4 0 5 6 04 8 4 0 5 6 0 74 8 4 0 5 6 0 74 8 4 0 5 6 0 74 8 4 0 5 6 0 74 8 4 0 5 6 0 7 4 8 4 0 5 6 0 7 ( 二) 建设用地规划控制目标约束力不够，导致农用地转建设用 地过多和过快。 根据四川省土地利用总体规划( 1 9 9 6 年一2 0 1 0 年) ，2 0 1 0 年末建设用地总规模1 6 6 4 7 万公顷，但土地利用现状更新调查显示， 2 0 0 3 年底实际建设用地规模达到1 5 3 3 3 7 2 万公顷，为规划末期的 9 2 1 1 。也即是说，到2 0 0 3 年，实际占用的建设用地指标已经快 将以后几年的，目地指标用完了，以后几年必将超出用地计划，超标 用地。 72 i n * u 4 a m t 4 ，jl a ( m n ：* m ( 三) 在农用地转建设用地过程中，闲置土地问题日益突出。 目前，四川省各中小城市都存在一些被开发商占用，但又未能按 规定要求进行开发建设的土地，致使闲置土地问题日益突出，极大地 浪费了宝贵的土地资源，同时严重地影响了城市建设和发展，并在农 民中造成不良影响。 2 0 0 4 年底四川省存量土地情况表 单位：h m 2 台计闲咒土地空闲上地 规划区面 总 一， 其中： 苒中： 其中：其中： 地区 其中：不 面积宗数而秘 张( k m l ) 宗总面积其中：开 储备土开发储备上井发储备土 数 数 发区内 地地 区内 地区内 凹川省1 9 7 9 5 42 0 9 53 8 3 8i2 n 2 6l7 4 431 4 7 31 9 6 417 1 474 7 096 2 21 3 1 1 32 7 33 成都市3 7 6 0 41 2 66 7 7 87l4 07 1 57 0 6 385 69 自贡市3 06o0 攀棱托 3 42 2 5513 0613 403 43 32 2 2 l3 0 6 0 市 泸州市1 1 44 56 38 272 922 325 97 942 922 32 o 德阳市1 4 4 ：1 77 91 8 378 426 j9侣7 2 92 233 0 86 18 缔阳市1 0 31 0 34 2 l41 5 039 386 91 8 69 48 6i3 42 3 5 47 6 广元市8 61 9d 6 13 9 84艄l6 474 3 l2 3 065 023 01 6 7 73 597 7 遂宁市5 7 9 i8 732 93 942 822 94 l4 794 l40 内江市 6 3 8 32 1l3ooo0 乐【l i 市 5 77 894 2d ，；3 83 833 8l 南充i f f 1 i j4 l1 6 517 071 5 y66 78 l36 8 7 8 3 7 83 用l b i 订 6 r2 58 ：j1 2 34 1 2 07o 66 05 36 j 2j 6 98 6 82o 二、土地征收法律制度存在的问题分析 我国现在正在建设社会主义市场经济体制，市场经济是开放型经 济，具有平等性、竞争性、法制性等特点。在市场中，市场活动参加 者，具有独立自主的地位。市场主体之间是自由的、半等的，他们可 以自主地做出决策，平等地展开竞争。二t 地征收法律制度是市场经济 体制的一部分，其也必须适应市场经济发展的需要，适时而变。现行 的土地征收法律制度源于计划经济时代，具有深深的计划经济色彩。 尽管改革开放以来，我国对土地征收法律制度进行了一系列的改革， 但这些改革措施并未触及根本，只是对一些细枝末节进行修修补补。 改革大多体现在政府对土地的行政管理权上，如征地审批制度的改 革。在征地补偿方面并没有本质的变化，征地制度仍然延续的是几十 年前的做法。土地征收法律制度与市场经济明显脱节，与经济发展不 相适应。这使得人地冲突不断，引发大量的纠纷。 ( 一) 土地征收范围过宽，农民的土地权益严重受损 我国宪法和土地管理法规定得非常明确，国家对集体 土地征收的前提只能是“为公众利益需要”，国家只能