县级国税局税收执法内部控制机制研究以江苏B县国家税务局为例.pdf

苏州大学学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 论文作者繇班辫：日期：型窆 万方数据 苏州大学学位论文使用授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属 在年一月解密后适用本规定。 非涉密论文口 论文作者签名：至望童垒 日期： 导师签名：趔日期： 之丝艺! 矽以罗彩、 万方数据 县级田税局税收执法内部控制机制研究一以江苏b 县田家税务局为倒 中文摘要 中文摘要 税收执法存在诸多风险，各级执法部门面对的风险也各有不同。为了规避风 险，需要对税收执法进行有效监督。自2 0 0 9 年国家税务总局加强内控机制建设， 带头完善内部监控制约制度以来，国税系统逐步形成了“大内控”的工作格局。 近年来国税系统内控机制建设己取得显著效果，但是在基层税务部门内控机制建 设与机制运行过程中仍面临一些实际的困境和问题，需要做深入地研究和探讨。 本文以风险管理理论、依法行政理论和内部控制理论作为理论基础，从县级 国家税务局、税收执法风险、内部控制机制的概念界定谈起，对国税系统税收执 法内控机制建设的历程作了系统梳理：对加强内控机制建设的必要性作了分析。 以江苏省b 县国税局为例，对其税收执法内控机制的构成、特点与功能发挥现状 作了阐述；分析了b 县国税局税收执法内控机制运行中存在的问题及原因；最后 针对问题提出了完善的对策，认为首先要重视内控环境建设；其次要强化税收执 法风险防范；再次是要加强监督整改。 关键词：国税局税收执法执法风险内控机制 作 者：陈锦锋 指导老师：龚长宇 万方数据 英文擒要 县级田税局税收执法内部控制机制研究一以江苏b 县国家税务局为例 t h es t u d yo ft h et a xa d m i n i s t r a t i o n ，si n t e r n a lc o n t r o l m e c h a n i s mo ft h ec o u n t y - - l e v e li r s - - - - t a k i n gt h ei r s o fb c o u n t yo fj i a n g s ua sa ne x a m p l e a b s t r a c t t h e r ea r em a n yr i s k si nt h et a xa d m i n i s t r a t i o n ，t h er i s k sf a c e db ya l ll e v e l s l a w e n f o r c e r sa r ea l s ov a r i o u s s ot h et a xl a we n f o r c e m e n tn e e d se f f e c t i v es u p e r v i s i o n s s i n c e2 0 0 9 ，t h es t a t ea d m i n i s t r a t i o no ft a x a t i o nh a sb e e ns t r e n g t h e n i n ga n di m p r o v i n g t h ec o n s t r u c t i o no fi n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s m ，w h i c hm a k e st h en a t i o n a lt a xs y s t e m g r a d u a l l yf o r mt h ew o r k i n gs t r u c t u r eo f “t h ew h o l ei n t e r n a lc o n t r o l ”n a t i o n a lt a x s y s t e mc o n s t r u c t i o no fi n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s mi nr e c e n ty e a r sh a sm a d es i g n i f i c a n t e f f e c t ，b u tt h eg r a s s - r o o t st a xd e p a r t m e n t s c o n s t r u c t i o na n dp r o c e s so nt h ei n t e r n a l c o n t r o lm e c h a n i s ms t i l lf a c e ss o m ep r a c t i c a ld i f f i c u l t i e sa n dp r o b l e m sw h i c hn e e d i n d e p t hr e s e a r c ha n dd i s c u s s i o n b a s e do nt h et h e o r i e so fr i s km a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w , a n dt h e i n t e r n a lc o n t r o l ，t h ea r t i c l et a l k sf r o mt h es t a t ea d m i n i s t r a t i o no ft a x a t i o n ，t a xl a w e n f o r c e m e n tr i s k ，i n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s m ，t ot h en a t i o n a lt a xs y s t e m sp r o c e s so f i n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s mc o n s t r u c t i o ns y s t e ma n da n a l y z e st h en e c e s s i t y t a k i n gt h e i r so fbc o u n t yo fj i a n g s ua sa ne x a m p l e ，t h ee s s a ye x p o u n d st h e s t r u c t u r e s ， c h a r a c t e r sa n df u n c t i o n so ft h ei n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s m ，a n a l y z e st h ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h ei n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s ma n dt h er e a s o n sa n df i n a l l yp u t sf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v ei t f i r s to fa l l ，w en e e da t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et ot h e i n t e r n a lc o n t r o le n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o n ；s e c o n d l ys t r e n g t h e nr i s kp r e v e n t i o no ft h e t a xl a we n f o r c e m e n t ；a tl a s ts t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dr e c t i f i c a t i o n ，w h i c hr e l i e so n i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ys t a n d a r d i z a t i o nm a n a g e m e n t k e y w o r d ： n a t i o n a lt a x b u r e a u ，t a x l a w e n f o r c e m e n t ，l a we n f o r c e m e n t r i s k ，i n t e r n a lc o n t r o lm e c h a n i s m w r i t t e nb yc h e n j i nf e n g s u p e r v i s e db yg o n gc h a n gy u i l 万方数据 目录 导论1 一、选题背景1 二、相关研究综述3 ( 一) 国外研究综述3 ( 二) 国内研究现状6 三、相关理论7 ( 一) 风险管理理论7 ( 二) 依法行政理论8 ( 三) 内部控制理论8 四、本文的内容结构和研究方法9 ( 一) 结构安排9 ( 二) 研究方法1 0 第一章县级国家税务局、税收执法风险、内部控制机制的基本涵义1 1 一、国税系统和县级国家税务局1 1 ( 一) 国税系统的内涵1 1 ( 二) 县级国税局的内涵及其主要职能1 1 二、税收执法与税收执法风险1 1 ( 一) 税收执法的内涵1 l ( 二) 税收执法风险的内涵1 2 三、内部控制与内部控制机制1 2 ( 一) 内部控制的涵义1 2 ( 二) 内部控制机制和税务系统内部控制机制的涵义1 2 第二章国税系统税收执法内控机制建设的历程和意义1 4 一、税收执法内控机制建设与发展的历程1 4 ( 一) 第一阶段：1 9 8 7 年1 9 9 5 年1 4 ( 二) 第二阶段：1 9 9 5 年2 0 0 8 年1 4 ( 三) 第三阶段：2 0 0 8 年至今1 4 万方数据 二、税收执法内控机制建设的意义1 5 ( 一) 有利于推进依法治税进程1 5 ( 二) 有利于提高税收执法质效1 5 ( 三) 有利于建立素质优良干部队伍1 5 ( 四) 有利于加强党风廉政建设工作1 5 第三章b 县国税局税收执法内控机制的构成、特点与功能发挥1 6 一、b 县国税局简介1 6 二、b 县国税局税收执法内控机制的构成与特点1 7 ( 一) b 县国税局内控机制的构成要素1 8 ( 二) b 县国税局内控机制的特点1 9 三、b 县国税局税收执法内控机制的功能发挥现状2 l ( 一) 推动依法治税防范了税务执法风险2 1 ( 二) 规范执法流程提高了税收管理质效2 2 ( 三) 提高干部素质促进了党风廉政建设2 2 第四章b 县国税局税收执法内控机制运行中存在的问题及原因分析2 4 一、存在的问题一2 4 ( 一) 控制环境还需进一步优化2 4 ( 二) 执法风险防范机制尚未建立完备2 5 ( 三) 执法监督的方式需要改进2 6 二、原因分析2 7 ( 一) 风险管理认识上的不足2 7 ( 二) 风险管理方法落后2 7 ( 三) 风险管理体系尚不健全2 8 第五章完善b 县国税局税收执法内控机制的对策思考2 9 一、重视控制环境建设2 9 ( 一) 加强税收执法权力约束2 9 ( 二) 强化执法监督机构建设2 9 二、强化税收执法风险防范3 0 ( 一) 强化信息收集反馈3 0 ( 二) 强化风险分析评估3 0 万方数据 ( 三) 开发税收执法风险管理平台31 ( 四) 建立规范化的业务控制程序3l 三、加强监督管理31 ( 一) 强化税收执法监督的规范化管理31 ( 二) 强化内控机制考核评估3 2 ( 三) 建立有效的监督整改落实机制3 2 结论3 3 参考文献3 4 致谢3 7 万方数据 县级田税局税收执法内部控制机制研究一以江苏b 县田家税务局为例 导论 导论 一、选题背景 随着依法治税进程的不断推进，无论是纳税人还是社会各界对税收执法行为 关注的程度也在不断提高，而且由于纳税人维权意识的增强，对税务机关执法行 为更多的进行监督，所以税务机关面临的税收执法风险也越来越多：从制定税收 的层面来看，法律制度制定的不够完善也带来了诸多执法风险。主要表现在立法 体制、法律体系和政策法规等方面不够完善，相关内容过于滞后，带来了税收执 法职能缺少刚性及灵活性，为税收执法风险的产生提供了生存空间和条件。从税 法执行层面来看，不规范的执法行为也带来了诸多执法风险。由于税务机关或税 务人员对税收执法风险的认识不够，执法风险和责任意识不高，税收执法自由裁 量权运用随意性较大，在执法过程中存在一些违反法律、法规以及相关政策规定 或者是不依法履行法定职责的行为，同时大大增加了执法风险。从外部环境影响 层面来看，有关部门和个人依法治税意识不够强，对税收执法行为的支持力度不 够大。比如地方政府部门对税收工作的干涉，要求税务部门在税收经济指标、企 业检查、招商引资等方面加大力度，但是随之而来的就是将执法风险留给了税务 部门。综上所述，加强税务机关和税务人员执法风险防范的意识，加大内控机制 建设力度，已经是税务机关当前必须重视的问题。从理论层面来讲，内部控制机 制的初始提出是作为一个管理理念，主要应用于会计领域，是指“一个单位为了 实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经 营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取 的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。”后 来，在企业、银行、证券等领域广泛应用，进而扩展到政府机关、事业单位管理 方面。 在2 0 0 1 年8 月的全国税务系统依法治税工作会议上，国税总局金人庆局长提 出了要加大对税收执法行为的监督，同时对监督范围扩大，促进监督效果的提升。 国家税务总局在2 0 0 4 年度开始在全国税务系统推行行政执法责任制，确保各级税 务机关正确执行相关税收政策，不断促进工作效率提升，降低税收执法风险。国 。刘玲巴塞尔新资本协议框架下商业银行人员风险管理研究【d 】湘潭大学硕士学位论文，2 0 0 8 ：1 2 1 万方数据 家税务总局肖捷局长在2 0 0 9 年度的全国税务系统党风廉政建设工作会议上要求， “各级党组要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，作为落实责任 制的重要载体，积极完善内部岗位责任体系，合理分权，优化流程，健全制度， 强化监督制约，从源头和机制上防范腐败风险。”国家税务总局在2 0 1 0 年提出 了建设特色内控机制的总体部署。 2 0 0 9 年，江苏省国家税务局印发了关于推进部门内控机制建设的意见，要 求全省税务机关以明确职责配置为基础，以权力运行为主线，以程序的关联制约 为重点，以风险管理为抓手，以信息化运行为依托，以完善制度为保障，把对权 力的制约贯穿于部门权力运行的全过程，构建责任明晰、分权制衡、流程制约、 风险管理、信息化运行的权力制约机制，保证部门权力规范、透明、高效运行。 在此基础上，盐城市国家税务局印发了关于全面推进部门内控机制建设的实施 意见，要求全市各级税务机关通过有计划、分阶段地开展部门权力内控机制建设， 逐步建立起以完善内控制度体系为支撑，以廉政风险管理为基础，以强化对职权 运行监控为核心，以责任追究为手段的部门权力内控机制，使广大国税干部进一 步增强廉政风险防范意识，使所有税收管理、税收执法、行政管理都处于严格的 内部监控之下，不断增强各部门自我发现问题、自我纠正、持续改进的廉政建设 内生机制，最终实现从源头上预防和减少腐败的目的。b 县国家税务局在深入领会 总局、省局、市局文件精神的基础上，印发了关于全面推进部门内控机制建设 的实施意见，提出了全面梳理岗位权力，规范权力运行程序；深入排查廉政风险， 建立健全风险“信息库 ；强化风险预警防控，实施权力实时监控；全面规范制 度体系，健全内控长效机制四项工作任务，通过四项工作任务的完成建立起符合b 县国税局实际，推动b 县税收执法风险有效防范的内控机制建设格局。 目前，内控机制预防体系建设在国税系统己经有初步探索，如税收执法检查 的开展、各类专项工作督查、应对案件复查等等，取得了一定成效。通过对工作 任务的细化分解，工作任务的落实督查，从内控机制的防范作用开始抓起，不断 提升税务干部的风险防范意识，税收执法权力的流程也更加科学，不断提升了税 收执法风险的防范能力。b 县国税局通过对市局、县局和基层分局的三级联动、同 级部门间横向互动，进一步深化税收执法风险排查，不断推进权力事项、执法风 险及其防控措施的动态管理和整体防控，实施常态内控，有效防范了税务机关执 法风险。 2 万方数据 墨堡里堕旦税收执法内部控制机制研究一以江苏b 县田家税务局为倒 导论 但是，国内关于税收执法风险内控机制建设的理论研究还处于起始阶段，并 没有能够形成较为成熟的理论体系。并且从现有的研究成果来看，大多数文章的 研究角度都是从国家税务总局或省级税务局的层次出发，所研究的内容是己经发 生的税收执法风险行为的事后监督方式，或者研究如何对执法风险进行责任追究。 而如何将内控机制理论与税收执法风险进行有效结合，通过符合最基层的实际情 况的税收执法风险内部控制理论体系并没有特色研究。所以说，目前关于税收风 险内部控制及风险管理的研究面上不够广，对基层税务机关尤其是县级税务机关 防范税收执法风险缺少足够有效的指导和规范。因此，结合基层国税机关的实际 执法工作特点，将内部控制理论中真正应用到税务行政执法工作中，构建比较完 善的内部控制机制，是当前函待解决的一个问题。 本文是从从事税务征管第一线的县级国家税务局层面的角度，研究了县级税 务机关内控机制所取得的成绩，以及存在的不足，并且就如何完善县级国税机关 的内控机制建设提出了一些建议，对内控机制的研究就是要通过在县级国税局建 立科学、完善的内控机制，最大限度的整合各种监督资源，真正形成纪检监察工 作对纳税服务和税收执法工作的有效监督，将“一岗两责”落实到实处，不断提 升b 县国税局税务干部防范税收执法风险的能力。希望能对加强县级税务部门内 控机制建设、提高税务干部防范风险能力、促进征管现代化提供一定的参考和支 持。 二、相关研究综述 ( 一) 国外研究综述 国外的相关研究主要包括税收执法、风险管理以及内部控制机制的研究几个 方面，概述如下： 首先，关于税收执法的研究。国外学者对于税收执法的研究是建立在权力制 约理论、法治国家理论、税收国家理论三个理论的基础之上。 1 权力制约理论。以法治论、分权理论和三权分立理论为代表性的权力制约理 论是资本主义国家的分权与制衡原则以及社会主义国家的权力监督原则的总称。 亚里士多德的法治论。亚里士多德的政治学一文中将政体划分为三个要素： 议事机能、行政机能和审判机能。他认为，权力制约在一个组织乃至政体中的起 到非常重要的作用。洛克的分权理论。近代大多数资产阶级理论家对亚里士多德 的分权思想进行了继承和发展，约翰洛克于1 9 6 0 年出版了政府论一书，他提 万方数据 出把国家权力分为三个部分，即立法权、行政权和对外权，同时要对权力进行制 约，他认为上述三种权力不能同时掌握在一个人和一个组织手中，并且对立法权 与行政权的分立进行了特别强调。孟德斯鸠的三权分立理论。孟德斯鸠将国家权 力分成三个部分，既立法权、司法权，行政权。三权分立理论，为1 7 、1 8 世纪的 欧美资产阶级革命提供了坚实的理论依据和强大的精神武器。权力制约理论就是 将国家权力进行了划分，并且使其相互牵制、相互制约、相互监督。所以说，按 照权力运行的客观规律，没有监督的政府权力肯定会产生极大的腐败问题，从而 对政府公信力和权威性产生负面的影响，从这个层面来说，税务部门大力开展内 控机制建设就是对税收执法行为进行监督，是对税收执法权的内部监督，符合权 力监督运行的客观规律，也符合权力制约理论。 2 法治国家理论。目前研究表明，法治国家概念起源于德国哲学家康德，他在 法的形而上学原理中认为，国家是许多人依据法律组织起来的联合体，这些 法律一定要被看作是先验的必然，换句话说，它们一般地来自外在权利的概念， 而不是单单地由法令建立的，国家的形式包含在国家的理念之中，应该从纯粹的 权利原则来考虑它。法学家凯尔森于在他1 9 4 5 年出版的法与国家的一般理论 书中指出，人们以国家具有或就是权力为依据，将它说成是一个政治组织，国家 被形容为在法律背后的权力。法治国家的标志是法律与政治关系、权力与责任关 系、权力与权利关系、权利与义务关系四个方面的理性化制度。法治国家理论在 国家税收领域的意义就是为税收法定，即国家实施征税行为应以相应法律为前提， 税收主体必须依据且仅依据法律的规定征税，就是说税务机关实施税收执法行为 的依据要合法，程序要合法。 3 税收国家理论。税收国家的概念由财政社会学家鲁道夫葛德雪在1 9 1 7 年发 表的国家资本主义或国家社会主义一书中首先被提出。他认为“税收国家作 为自然社会发展的结果，将会是国家向人民的需求愈趋减少，而给予人民者，却 愈益增加。”而国家征税的目的是为了向社会提供更好的公共产品。国家为了服 务社会公共需要，增加社会公共福利、执行政府公共职能，就必须通过税收这项 政府手段将社会财富从个人或组织手中向公共部门转移。所以说人民承担纳税义 务，才能获得享受公共服务。但是在这个过程中，税务机关如果超过法律赋予的 权限开展税收执法行为，肯定会导致人民获得的公共服务与自身承担的纳税义务 不对等。因此，加强对税务执法行为的有效监督和控制约束显得十分重要。 4 万方数据 县级田税局税收执法内部控制机髓研究一以江苏b 县田家税务局为倒 导论 再次，关于内部控制机制的研究。从全世界的角度来看，美国是是较早地将 内部控制引入了政府部门的国家，同时也是在政府部门层面内部控制比较完备的 国家。王光远提出美国政府内部控制经历了四个阶段：“美国政府内部控制法律法 规与制度的初建期、框架的形成期、框架的健全期和框架的完善。”美国政府内 部控制建设的发展历程，大致有以下四个阶段：第一阶段，内部会计控制阶段。参 照1 7 8 9 年法案，美国政府构建了集中的会计和报告系统，是较早构建政府内部 会计立法控制方面的立法政府。1 8 9 4 年出台的多克瑞法案，简化了政府财务管 理系统。1 9 2 1 年的预算与会计法案将内部控制与督查的职责从财政府剥离出 来，赋予了审计总署( g a o ) 。于1 9 5 0 年颁布的会计与审计法案，敦促政府部门 管理层建立内部控制体系，并作为第一责任主体。1 9 7 8 年通过督察长法案，成 立了督察长办公室，督察长具有独立的调查权限和地位。第二阶段，管理控制阶 段。1 9 8 3 年，g a o 的联邦政府内部控制准则应运而生，与a 1 2 3 号通告管 理层责任与控制、联邦管理者财务诚信法案一起，构成了这一时期美国政府 内部控制框架体系。第三阶段，内部控制框架阶段。1 9 9 0 年出台的首席财务官 法案建立了首席财务官( c f o ) 制度。1 9 9 3 年，政府业绩与成果法案明确督察 长的内部控制督察之责。1 9 9 4 年政府管理改革法案进一步扩大首席财务官的 财务报告责任。1 9 9 6 年联邦财务管理改进法案要求首席财务官和督察长加强 互动并相互制衡，以提高内控效率。与此同时，美国政府部门内部控制不断借鉴 c o s o 理论，1 9 9 9 年g a o 修订的联邦政府内部控制准则就是建立在c o s o 企业内部控制框架体系之上，并与c o s o 框架趋于一致。第四阶段，信息化条件 下完善阶段。2 1 世纪以后，美国政府内部控制逐渐转向信息化的全面控制，美国 国会先后通过了一系列法案来保障信息安全，如联邦信息安全管理法案、政 府信息安全改革法案、克林杰一科恩法案、不正当支付信息法案等：此外还 有2 0 0 8 年颁布的督察长改革法案，极大增强了督察长的独立性和专业性，是 本世纪联邦政府部门内部控制有关法案中最重要的一部。 除了美国以外，其他国家和组织也对政府部门内部控制进行了研究和探索。 2 0 0 1 年，国际会计师联盟( i f a c ) 提出了公共部门治理管理层视角的报告， 认为内部控制是政府治理的重要工作。2 0 0 4 年，最高审计机关国际组织( i n t o s a i ) 以c o s o 的企业风险管理整合框架为依据，颁布实施了公共部门内部控制 。王光远中美政府内部控制发展回顾与评述【j 】财会通讯2 0 0 9 ( 3 4 ) ：6 张庆龙美国政府部门内部控制建设的实践与启示【j 】中国内部审计2 0 1 2 ( 3 ) ：3 0 5 万方数据 准则指南，强调了风险评估的意义就是对风险进行持续评估，并提供有效控制风 险的方式和程序。 ( 二) 国内研究现状 税收执法内部控制机制的研究工作在我国起步较晚，与国外的研究相比仍存 在较大的差距。但是也积累了一些研究成果，取得了一些成就。 笔者查阅到的相关著作主要包括：池国华内部控制学，卓志风险管理理 论研究，李连华内部控制理论，王晓群风险管理，陆飞税收执法风险管 理研究，段光林风险管理理论对降低税收执法风险的启示，李小平、朱珊税 收执法风险防范与控制等等。截止到2 0 1 4 年8 月2 2 日，笔者通过对中国期刊 网全文数据库的检索，题名中含“税收风险管理”的文章有2 5 4 篇，含“税收执 法内部控制机制”的文章有6 篇。可以大概看出学界对税收风险管理关注的时间 大概是2 0 0 1 开始，对税收执法内部控制机制的关注主要是从2 0 0 9 年开始的。主 要观点包括： 1 关于税收执法风险的研究。冯曦明认为税收执法风险界是税收执法人员在税 收执法中的行为没有完全按照法律法规的规定，且执法过程中的行为损害了国家 和纳税人的利益。他从法律依据不够全面、阻扰税收执法的原因、纳税人的纳税 自觉度还不够高、外部环境存在一定程度的不利因素等方面总结了产生税收执法 风险的起因，并提出了健全税法法律体系、解除依法治税工作的外界困扰、提高 税收干部队伍整体素质、不断强化对纳税人的宣传、假发执法责任制的执行的防 范税收执法风险的对策。郭亚光从实体法不够健全、执法程序还不够规范等方面 研究了产生税收执法风险的原因，并提出了进一步完善税收法律体系、健全税收 执法行为监督制约机制等对策。贺焱从税收征管角度对税收征管风险进行了研 究，他认为由于世界经济的快速发展和复杂多变的经济形势，诸多不确定性因素 也逐渐增多，税收征管的难度和风险也同等加大。固黄亦瑾主要从“税务检查、税 务处罚、税款征收”及其他执法行为等方面分析了税收执法风险的存在形式及主 要成因。鉴于目前的税收征管现状，需要进一步强化风险意识，加大对风险管理 机制的应用，才能提高税收征管质量和效益，并以税收征管中存在的执法风险为 切入点，提出有效防范和化解税收执法风险的途径。 。陆飞税收执法风险管理研究【d 】苏州大学2 0 1 0 ：1 1 。冯曦明税收执法风险产生的原因分析及防范对策【j 】税务研究2 0 0 7 ( 1 0 ) ：2 3 。黄亦瑾税收执法风险的成因及防范对策【j 】税务研究2 0 0 5 ( 7 ) ：7 2 。郭亚光当前我国税收执法风险分析【j 】税务研究2 0 0 8 ( 5 ) ：7 5 。贺炎浅议税收征管风险【j 】税务研究2 0 0 6 ( 6 ) ：7 5 6 万方数据 县级田税局税收执法内部控制机制研究一以江苏b 县田家税务局为例 导论 2 关于税收执法风险管理的研究。李小平、朱珊在税收执法管理领域中引入了 风险管理理论，归纳总结了税收执法风险的概念、特点、表现形式，对执法风险 产生的原因进行了剖析，并详细地对税收执法风险的防范与控制进行了阐述。段 光林在参考企业风险管理理论的基础上，对美国c o s o 委员会发布的企业风险 管理e i 洲整合框架进行了深入介绍分析，并对我国税收执法风险防范的工作 现状及存在不足进行了分析介绍，并从优化风险管理环境、确定定风险管理目标 环节、逐步提高风险评估技能、提升风险控制能力四个方面概括了降低税收执法 风险的有效措施。 3 对于税收内部控制机制的研究。中纪委驻国家税务总局纪检组长冯惠敏于 2 0 0 9 年在“中国纪检监察报”上发表了税务系统内部控制机制建设实践与调 研，她认为“找准风险点是推进部门内控机制建设工作的基础，通过健全制度实 现内控控制是部门内控机制建设的根本保障。 这是国家税务总局关于税务系统 内部控制理论较为全面的介绍和阐述。刘剑文从法律的角度详细分析了税收执法 内部控制的理论基础及其在法制监督体系中的地位，阐释了税收执法内部控制的 有关功能和与其他监督形式的区别和联系，并以此为基础指出税收执法内部控制 的基本原则，这是目前在该领域研究的重要理论成果。 2 0 1 0 年9 月，国家税务总 局督察内审司课题组在税务研究上发表了税收执法风险内控机制研究，该 文详细介绍了我国目前税收执法内部控制建设中存在的不足以及完善的建议，同 时这也是国家税务总局对当前从总局到各级税务系统内部控制建设的基本看法。 三、相关理论 本文主要以风险管理理论、依法行政理论和内部控制理论作为理论基础。 ( 一) 风险管理理论 美国学者威廉斯和汉斯1 9 6 4 年在风险管理与保险一书中提出风险管理理 论，文章指出，“风险管理是通过对风险识别、衡量和控制而以最小的成本使风 险所致损失达到最低程度的管理方法。”1 9 9 8 年，美国当代风险管理与保险学权 威斯凯柏教授在国际风险与保险一书中提到“风险管理是指各个经济单位通 过对风险的识别、估测、评价和处理，以最小的成本获得最大安全保障的一种管 。李小平、朱珊税收执法风险防范与控制【l 川南京：江苏人民出版社，2 0 0 9 ：6 0 。段光林风险管理理论对降低税收执法风险的启示【j 】税务研究2 0 0 8 ( 5 ) ：6 6 a 冯惠敏税务系统内部控制机制建设实践- 与i j l 研【j 】中国纪检监察报2 0 0 9 ( 1 2 ) 。刘剑文税收执法内部控制机制刍论【j 】中国政法大学学报，2 0 0 9 ( 4 ) ：9 3 8 周洋、杨艳艳现代审计在强化企业风险管理中的作用机理研究【j 】中小企业管理与科技2 0 1 0 ( 4 ) ：5 6 7 万方数据 理方法。”上述风险管理理论是从方法技术层面研究风险管理问题，为风险管理 方法的研究与探索奠定了相应的理论基础。c o s o 委员会在2 0 0 4 年9 月2 9 日发布 了企业风险管理整合框架，此框架从构成要素角度分析风险管理问题，他 指出风险管理主要由风险评估、目标设定、事件识别、内部环境、信息与沟通、 控制活动、风险应对、监控等八个要素构成，认为风险管理是一个系统的管理过 程，该框架的提出进一步开拓了风险管理研究与应用的广度和深度，为各个行业 和组织开展风险管理提供了较为坚实的理论基础。 ( 二) 依法行政理论 1 9 9 7 年，党的十五大明确提出了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。 1 9 9 9 年，依法治国方略正式编入宪法修正案，规定“中华人民共和国实行依法治 国，建设社会主义法治国家”。依法治税是依法行政理念在税收执法领域的具体 体现，也是税收执法风险管理的前提和基础。在2 0 0 1 年召开的全国税务系统依法 治税工作会议上，税务总局首次提出了“以建立健全内部执法监督机制为突破点， 以提高税务执法队伍素质为着力点，进一步规范税收执法行为，全面提升依法治 税水平”的指导思想，并明确提出了全面推进“一个灵魂、四个机制、五个目标” 的治税税收工作愿景。 “一个灵魂”要求依法治税作为税收工作的灵魂贯穿始 终，“四个机制”就是着力构建规范的税收行政立法机制，科学、高效的税收征 管机制，以执法责任制为核心的考核管理机制，严密的执法监督机制，“五个目 标”就是税收法制基本完备、执法监督严密有力、执法保障明显改善、执法行为 全面规范、队伍素质显著提高。依法治税的快速推进，税收执法责任制的贯彻落 实，使得税收执法权的行使逐步得到规范，同时税务机关防范税收执法风险的能 力得到加强。 ( 三) 内部控制理论 1 9 9 2 年，c o s o 提出了战略目标、合规目标、报告目标、经营目标等四类目 标，并提出风险管理有八个相互关联的组成部分：内部环境、目标设定、事项识别、 风险评估、风险应对、内部控制制度、控制活动、信息与沟通和监控作为组织内 部的一种制度安排，对不断提高企业经营管理水平和风险防范能力有很大作用， 同时会促进企业可持续性发展，并有利于保障市场经济秩序平稳和社会公众利益。 。王再明基于c o s o 框架的企业全面风险管理对策探析以中国电信四川公司全面风险管理为例【d 】西南财经大学2 0 0 8 ：4 。朱迎秋税收执法风险管理研究【d 】南昌大学，2 0 1 2 ：1 2 。陆飞税收执法风险管理研究【d 】苏州大学2 0 1 0 ：1 1 8 万方数据 县级田税局税收执法内部控制机制研究一以江苏b 县田家税务局为例 导论 二十世纪九十年代以来，在学习国外先进经验的基础上，我国企业内部控制从无 到有，不断取得迅猛发展。其中企业内部控制基本规范的出台，为我国建立 和实施企业内部控制奠定了基础。随着内部控制理论和实践的不断深入，内部控 制的概念也逐步被引入到我国行政机关管理活动中。2 0 0 8 年，国家税务总局局长 肖捷提出税务机关内部控制机制创新将作为新时期税收体制机制建设的重要内 容。 四、本文的内容结构和研究方法 ( 一) 结构安排 本文内容包括导论、结论和正文五章，每章的研究内容具体如下： 导论系统详细分析了税收执法内控机制的研究背景和研究意义，对国内外文 献关于风险理论、税收风险管理和税收执法风险的研究成果进行了综述，对本文 的研究思路、方法、内控和框架结构进行了简要的介绍。 第一章介绍了国税系统、县级国家税务局、内部控制与内部控制机制涵义以 及基本职能。 第二章介绍了我国税收执法内控机制建设的历程和意义，并详细介绍了税收 执法内控机制在我国税务系统建设和发展的历程以及时代背景，对建设税收执法 内控机制的意义进行了阐述。 第三章对b 县国家税务局的简要情况进行了介绍，并在b 县国税局税收执法 内控机制的构成与特点的基础上，较为客观的对b 县国税局税收执法内控机制的 功能发挥和现状进行了介绍。 第四章对b 县国税局税收执法内控机制运行中存在的问题及其原因进行了分 析。以b 县国税局为例，从控制环境、执法风险防范机制、执法监督的方式三个 方面进行了问题归纳，并从风险管理认识、风险管理方法、风险管理体系三个方 面进行了原因分析。 第五章提出了完善b 县国税局税收执法内控机制建设的对策思考。在结合b 县国税局实际情况的基础上，从重视控制环境建设、强化税收执法风险防范、加 强监督管理三个环节提出了具体的完善对策。 最后总结全文，做出结论，并指出了本文写作中的不足。 。池国华内部控制学【m 】北京：北京大学出版社，2 0 1 0 ：6 2 9 万方数据 ( 二) 研究方法 本文主要运用的研究方法有：文献法和个案法。 1 文献法。学界关于税收执法、风险管理、内控机制等方面的研究已经积累了 较丰富的研究成果，笔者对这些成果进行了归纳整理和分析，既奠定了本文的资 料基础。也基本上把握住了这方面研究的理论和前沿动态。 2 个案法。因为本人在b 县国家税务局从事纪检工作，既熟悉业务情况，又便 于深入调研，所以以b 县国税局为个案进行深入研究具有可行性。通过对b 县国 家税务局税收执法全过程执法风险点进行了充分调查，在此基础上对税收执法内 控机制建设存在的问题以及完善的对策有了更理论化、系统化的思考和理解。 1 0 万方数据 县级田税局税收执法内部控制机崩研究一以江苏b 县田家税务局为倒 第一章 第一章县级国家税务局、税收执法风险、内部控制 机制的基本涵义 一、国税系统和县级国家税务局 ( 一) 国税系统的内涵 国税系统是为国家组织税收收入的主管部门，国家税务总局为国务院主管税 收工作的直属机构( 正部级) 。国家税务局系统的机构为四级设置，即：国家税务 总局、省级国家税务局、地市级国家税务局、县级国家税务局。国税系统实行国 家税务总局垂直管理的领导体制，以下管一级为原则，在机构、编制、经费、领 导干部职务的审批等方面实行垂直管理。由国税系统主要负责征收和管理的项目 有：增值税，消费税，铁道、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税、所得 税和城市维护建设税，中央企业所得税，中央与地方所属企、事业单位组成的联 营企业、股份制企业的所得税。 ( 二) 县级国税局的内涵及其主要职能 县级国家税务局是国税系统四级设置里的最基层的税务主体，人员编制、机 构设置、领导干部管理和经费由省属市级税务局直接管理，局长、副局长和纪检 组长等领导班子成员均由省属市级国税局任命。主要职能包括：1 贯彻执行国家税 收法律、法规和规章，按照上级国税局工作部署和本县经济发展目标，研究制定 本县国税发展计划，年度工作计划和编制年度税收收入计划；2 对所辖区县域内增 值税、消费税、金融保险业营业税、企业所得税( 包括中央企业所得税和2 0 0 2 年1 月1 日以后新办企业的企业所得税) 、外资企业所得税、车购税等税种进行征收管 理和稽查；3 管理增值税专用发票、普通发票和其它税收票证；4 负责监督检查 全局税收执法情况，税务行政处罚听证、复议和诉讼工作；5 负责全县进出口税收 和涉外税收征收管理工作；6 完成上级国税局和地方政府交办的其他工作。 二、税收执法与税收执法风险 ( 一) 税收执法的内涵 税收执法是通过税务机关行使不同的管理职权来实现的。国家通过制定、颁 布、实施一系列税收管理的法律法规，形成众多的、相互链接的税收法律规范。 万方数据 第一章 县级田税局税收执法内部控制机倒研究一以江苏b 县田家税务局为倒 税务登记、征收管理、税务稽查等一系列互不相同的管理行为，虽然种类有别， 方式不同，但全部为一种执法行为，都是行使税收执法权的行使。因此，税收执 法权的行使过程简单说就是税收执法的过程。 ( 二) 税收执法风险的内涵 税收执法风险，既包含税务干部自身履行税收执法权不恰当形成的税收执法 风险，同时也包含外部税收执法环境影响税务机关之后造成的执法风险。前者是 指拥有执法权的税务人员在贯彻法律、法规所赋予的权力或履行工作使命的过程 中，出现未依据或未完全依据法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责 的行为，侵害了国家和人民群众的利益，造成国家或人民群众物质或精神上一定 的损失以及未履行应尽职责，理应担负的责任；后者是指因客观外部执法环境的 因素造成税务干部不作为或怠于作为，产生税收执法隐患，从而对税务机关及其 干部造成的外在风险。 三、内部控制与