（法学理论专业论文）行政程序和行政法治.pdf

中南民族大学硕士学位论文 - i - 摘 要 摘 要 依法治国和行政法治原则的确立，标志着如何建设一个高效的社会主义法治 政府已被正式确立为中国政治体制改革和行政体制改革的基本目标。依法行政的 主要内容不外乎两个方面：一是依法定职权行政，符合行政实体法对行政权行使 权限、内容的要求；二是依法定程序行政，符合行政程序法对行政权行使方式、 方法、步骤和期限的要求。而一个违反行政程序的行政行为，极易导致对行政实 体法的违反，产生根本上的行政违法，从而动摇行政法治的根基。从当代世界各 国的依法行政实践来看，行政法治的完整实现，有赖于行政程序法律制度的完整 建立，而且可以进一步认为，行政程序法制化是当代行政法治的核心和基石。对 行政程序的重视程度，标志着一个国家的法治文明程度。探讨行政程序和行政法 治的互动关系，更能明析行政程序在行政法治中的核心地位。但在我国，作为行 政法治一项重要内容的行政程序法治化，刚刚起步，由于历史和现实的原因，还 存在许许多多的问题，如何真正实现行政程序的法治化，是当前行政法治过程中 亟待解决的一项重要课题。基于这种考虑，本文选择行政程序和行政法治为题， 主要从三个方面对论题进行探讨： 第一部分，行政程序和行政法治的关系。本部分首先从基本概念入手，阐述 了行政程序和行政法治的逻辑起点，其次回顾了行政程序和行政法治的历史渊源， 最后探讨了行政程序和行政法治的互动关系，明晰了行政程序是行政法治的核心 和基石。 第二部分，我国行政法治中行政程序法制现状分析。本部分从我国行政程序 的法律制度现状入手，然后指出行政程序在行政法治化中存在的问题。 第三部分，中国的行政程序法治化和行政法治建设。本部分在对我国行政程 序法治化和行政法治进行反思的基础上，提出了我国行政程序法治化的基本理念， 模式构建和建设目标。 本文在充分占有研究材料的基础上，选择了法理学的研究视角，采用了价值 分析、规范分析与实证分析相结合、演绎和归纳并行等研究方法。这样的研究视 角和研究方法使我能游刃于研究对象的理论与实践、历史与现状的分析和研究中。 本文创新之处主要表现在：从法理学的角度对我国行政程序和行政法治进行 系统研究，就我国目前行政程序和行政法治的研究现状来看，多从这一制度的某 一个方面来进行研究（或关于行政程序制度，或关于行政法治等） ，而对二者的互 动关系作系统研究的还非常缺乏，本论文不仅在系统研究行政程序和行政法治互 动关系方面作开先河之尝试，更在研究视角的选择上作了大胆探求。这些创新之 处为中国行政程序法治化的建立和完善具有一定的理论意义和现实意义。 关键词：行政；法治；行政程序 行政程序和行政法治 - ii - abstract rules a nation legally with the administrative government by law principle establishment, symbolized how constructs a highly effective socialism government by law government to establish officially for the china political reform and the administration organizational reform basic goal. legally administrative main content two aspects: one, according to the legal authority administration, conforms to the administrative substantive law to exercise the jurisdiction, the content request to the executive power; two, according to the legal procedure administration, conforms to the administrative procedural law to exercise the way, the method, the step and the deadline request to the executive power. but violates the administrative procedure the administrative action, is extremely easy to cause to administrative substantive law violating, has the basic on administration illegal, thus vacillation administration government by law foundation. the administration practices legally from the present age various countries looked that, the administrative government by law integrity realization, depends on the administrative procedure law system integrity establishment, moreover may further believe, administrative procedure is the contemporary administration government by law core and the cornerstone. the administrative procedure value degree, symbolizes a national government by law civilized degree. the discussion administration procedure and the administrative government by law interaction relations, can clearly analyze the administrative procedure in the administrative government by law core status. but in our country, took an administrative government by law important content the administrative procedure government by law, just started, as a result of historical and reality reason, but also had many problems, how realized the administrative procedure government by law truly, was an important topic which in the current administrative government by law process urgently awaited to be solved. based on this kind of consideration, this article chooses the administrative procedure and the administrative government by law is a topic, mainly carries on the discussion from three aspects to the thesis： first, administrative procedure and administrative government by law relations. this part first obtained from the basic concept, elaborated the administrative procedure and the administrative government by law logical beginning, next reviewed the administrative procedure and the administrative government by law historical origin, 中南民族大学硕士学位论文 - iii - finally has discussed the administrative procedure and the administrative government by law interaction relations, the defined administrative procedure was the administrative government by law core and the cornerstone. second, in our country administration government by law administrative procedure legal system present situation analysis. this part obtains from our country administration procedure legal system present situation, then pointed out the administrative procedure the question which exists in the administrative government by law. third, chinas administrative procedure government by law and administrative government by law construction. this part in and the administrative government by law carries on reconsidering to our country administration procedure government by law in the foundation, proposed the our country administration procedure government by law basic idea, the pattern constructs with the construction goal. this article fully is holding the research material in the foundation, has chosen the jurisprudence research angle of view, has used the value analysis, the standard analysis and the real diagnosis analysis unifies, the deduction and the induction parallel and so on the research technique. such research angle of view and the research technique enable me you renyu the research object theory and the practice, historical and in the present situation analysis and the research. this article innovates place mainly displays in: conducts the system research from the jurisprudence angle to our country administration procedure and the administrative government by law, our country at present the administrative procedure and the administrative government by law research present situation looked, are many conducts the research from this system some aspect (or about administrative procedure system, or about administrative government by law and so on), but does the system research to the two interaction relations also extremely to lack, the present paper not only makes attempt the beginning of a matter in the system research administration procedure and the administrative government by law interaction relations aspect, did in the research angle of view choice boldly sought. these innovations place have the certain theory significance and the practical significance for the chinese administration procedure government by law establishment and the consummation. key words: administration；ruled by law；administative proceduce 中南民族大学硕士学位论文 - 1 - 第 1 章 绪 论 第 1 章 绪 论 1999 年 3 月 15 日由第九届全国人民代表大会第二次会议通过的 中华人民共 和国宪法修正案 规定：“中华人民共和国实行依法治国， 建设社会主义法治国家。 ” 十六大报告也指出： “二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并 且可以大有作为的重要战略机遇期。经过这个阶段的建设，再继续奋斗几十年， 到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家。社会 主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实， 人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩 序良好，人民安居乐业。 ”而要带领人民通过艰苦的努力实现伟大的奋斗目标，就 需要一个廉洁、高效、民主、责任的政府，同时，要完成社会主义依法治国的方 略，实现行政法治，建设和完善行政法律制度是一项基础性条件。 在各种国家权力当中，行政权是一种对社会影响最广泛、最经常、最直接的 国家权力，运用不当极易对公民的权利造成侵害，妨害社会的发展与进步。因此， 必须对行政权的行使进行必要的规范，尤其是从行政程序角度所进行的规范，这 已为世界各国行政法治的经验所证实。依法治国和行政法治原则的确立，标志着 如何建设一个高效的社会主义法治政府已被正式确立为中国政治体制改革和行政 体制改革的基本目标。依法行政的主要内容不外乎两个方面：一是依法定职权行 政，符合行政实体法对行政权行使权限、内容的要求；二是依法定程序行政，符 合行政程序法对行政权行使方式、方法、步骤和期限的要求。而一个违反行政程 序的行政行为，极易导致对行政实体法的违反，产生根本上的行政违法，从而动 摇行政法治的根基。从当代世界各国依法行政的实践来看，行政法治的完整实现， 有赖于行政程序法律制度的完整建立，而且可以进一步认为，行政程序法制化是 当代行政法治的核心和基石。 行政程序法是行政法的重要组成部分。行政程序法的完善，是行政活动走向 法治化的重要基础。中国传统法制有着重实体、轻程序的特点。虽然改革开放 20 多年来，中国的行政法治包括行政程序方面的法治已经逐步被引起重视。尤其是 1989 年行政诉讼法和 1996 年行政处罚法的颁布施行，有力地推进了行 政程序法制建设，标志着中国全面推进行政程序立法的开始。但是，中国当代行 政程序方面的法制建设，仍旧是分散和零碎的，无法形成统一和完整的行政程序 法律体系，这对行政法治乃至依法治国方略的实现产生了客观障碍。从行政程序 对行政法治所起的基础性作用而言，行政程序的不完善对中国当代行政法体系的 构筑也产生了不利的影响。可以这样认为，没有中国行政程序法的完善和发展， 中国的行政法治进程就无法到达人们较为理想的境界。 行政程序和行政法治 - 2 - 在现代社会，衡量一个国家的政治是不是民主政治，不能只看它的宣言和标 榜，而必须观察它是否具有一套能够保证人民当家作主并在法治实践中运行有效 的程序。正是在这个意义上，可以说民主政治是程序政治，没有一套可以操作的 程序法作保证，任何民主的理想都只能是一句空话。尤其是在社会主义市场经济 体制之中，行政程序的完善，将对保障市场经济主体的权利、维护市场经济体制 的正常运转起到不可替代的重要作用。因此，市场经济呼唤着中国行政程序法制 的进一步完善。值得欣喜的是中国行政程序法制建设正在起步并在前进着。随着 行政处罚法 、 行政复议法和行政许可法的颁布施行， 行政强制行为法 和行政程序法也列入了立法规划。适逢我国行政法治和行政程序法制发展的 大好背景，笔者以行政程序和行政法治为题，试图阐明行政程序和行政法治的关 系，并对我国行政法治中行政程序法制现状进行客观描述和分析，揭示所存在的 主要问题，最后对中国的行政程序法治化和行政法治建设在理性思考的基础上作 出有益探讨。期望本文能对我国行政程序法制建设以及行政法治的向前推进尽绵 薄之力是为本人研究初衷。 中南民族大学硕士学位论文 - 3 - 第 2 章 行政程序和行政法治的关系 第 2 章 行政程序和行政法治的关系 依法行政是现代法治国家普遍奉行的基本原则之一，完善行政程序，促进行 政法治须要明白其内涵，通过对有关概念的解析更好地把握其逻辑起点；通过对 行政程序和行政法治的历史回顾，进一步明白其渊源；通过探讨行政程序和行政 法治的互动关系，明析行政程序在行政法治中的核心地位。 2.1 相关概念解析 2.1.1 行政的概念和内涵 “行政” 是行政程序和行政法治的核心和逻辑起点， 故欲知 “行政程序” 和 “行 政法治”必须先弄清“行政”的含义。在中国古籍中， “行政”一词通常是指掌管 国家政权，如尚书中就有“周公代成王行政七年，发布天子之令”的叙述。 英文中与“行政”相对应的单词是 administration,可译为“行政机关” 、 “管理” 、 “执行”等，含义较中国古代较宽泛。 现代行政的含义可以分为广义、狭义两种。广义的行政，是指现代社会一切 组织的组织管理活动。如王沪宁等人在行政学导论就认为，行政是指“一定 机构或部门为了达到一个特定的政策目标而展开的各种管理活动” 。 1这一定义将 “行政”主要限定在公共管理领域。孙策在行政管理学概论指出“行政应包 括所有企事业单位行政部门事务管理这一更广义的行政概念” 2这种广义管理理论 的观点在当代西方国家也很有市场，西方有所谓“公共行政”与“私行政”的说 法。 “私行政”就是指与公共行政（即国家行政机关）相对应的私人企业管理活动。 而狭义的行政,则是专指“国家行政机关行使国家权力、管理国家事务的活动” 。 3 这实际上是从行政学的角度对“行政”所做的理解。尽管社会对行政一词有很多 的说法和理解，但一般来说，主要还是用以指代国家行政机关进行管理的一系列 活动，即从行政学或行政法学的角度进行解释。 从行政法的角度来看，行政是指国家行政机关运用国家权力，依法对社会公 共事务以及自身实施的管理活动。上述定义包含以下几层意思： 第一，行政是一种国家行为，通过运用国家权力来完成。 第二，行政的主体是国家行政机关。 第三，行政是一种执法活动，必须依据相关的法律、法规进行。 第四，行政包括两个方面的内容：主要是指行政机关对整个社会实施的公共 管理，同时也包括行政机关对自身的组织管理。 行政程序和行政法治 - 4 - 2.1.2 行政权的概念和内涵 行政权自其产生后相当长的一段时期不具备独立的存在形式，而是同其他国 家权力交混在一起，一直到近现代基于一定的国家职能分工和权力制约与监督体 制的需要，行政权才从整个国家权力体系中分离出来而形成一种相对独立的国家 职权。 故对“行政权”概念的描述与确定乃是近现代的事，洛克在政府论中第 一次明确地把国家权力分为三种：立法权、行政权和对外权，但洛克在使用行政 权时，把司法权与行政权混为一谈，把理应属于行政权的外交权排除在外了。只 有孟德斯鸠才在论法的精神一书中明确地从区别于立法权和司法权的意义上 来谈论行政权。 行政权即执行法律的权力，它区别于制定法律以及对法律纠纷裁判的权力。 近现代资产阶级所提的“行政权”在英文中均用“executive powers”,而不以 “andministrative powers” 来表述。因为前者更近于“执行” ，后者则更近于 “管理” 。 从以上可以看出行政权作为公共行政职权，不仅区别于国家政权也区别于相 对主体的权利，具有以下的含义： 第一，行政权具有公益性，它的存在与行使不是为了职权主体自身的利益， 是以国家和社会的公共利益为其目的。 第二，行政权具有优先性和先定性，这是由行政权的公益性所决定的。 第三，行政权具有命令性与强制性。 第四，行政权具有不可自由处置性。 2.1.3 行政程序的概念和内涵 程序，有过程和秩序之意，有人称为“事情进行的先后顺序” ，有人称为“按 时间先后安排的工作步骤” 。从中可以看出，程序的词义应该包括： （1）事物的进 行过程； （2）事物处理的方式步骤； （3）事物各步骤的秩序； （4）事物各步骤之 间的要求。 而行政程序，从行政管理活动出现，便作为行政管理的步骤、方式、方法、 次序及时间而存在，但这只是一般意义上的行政程序，表现为随机性和主观任意 性，缺乏公正、合理的因素。如“在中国传统的行政管理中，也有诸如对官员的 考试、任用、考核、奖惩等程序的规定，有时规定得还相当严格，但该程序的规 定是以强化国家的行政权、维护对人民的统治为目的，缺乏外部的制约，否定人 民大众的权利，即使制定成法，也不是现代意义上的行政程序法” 。 3行政程序的 发展及其法制化，是社会的民主法治发展的结果。一方面社会事务增多，需要扩 中南民族大学硕士学位论文 - 5 - 大行政权力；另一方面行政权力扩大需要对行政权进行限制，以保护人民的权利 不被侵犯。这就要求用实体法授予行政权的同时，用行政程序法控制行政权的行 使。自从行政程序法出现后，行政程序的含义逐渐丰富起来，成为现代民主法治 意义上的行政程序。 现代意义的行政程序包含以下几层意思： 第一，行政程序是行政主体行使行政行为的程序。只有该主体行使行政职权 产生行政法律效果的行为程序才是行政程序。行政行为包括行政立法行为、行政 执法行为和行政司法行为，行政程序也可分为行政立法程序、行政执法程序及行 政司法程序。 第二，行政程序是以保障行政权正确行使并且保护行政相对方合法权益为目 的。由于立法的主观目的性决定了行政程序的本质属性。在近现代，随着民主法 治的发展；在以行政实体法规定行政权力的同时，制定行政程序法控制行政权的 正确运行，保护行政相对方合法权益，使行政程序符合社会的要求和广大人民群 众的利益。 第三，行政程序包括事前程序、事中程序和事后程序。为了保障行政行为的 正确性，避免造成不可挽回的损失，各国行政程序法在规定事中程序和事后程序 的同时，一般都规定事前控制程序。如行政立法的相对方参与、立法预告、征求 意见，作出不利处理对当事人事先通知、听证；公示行政处理标准、行政情报公 开制度等。 第四，行政程序的主体以行政主体为主也包括行政相对方。行政管理中，广 大人民群众的地位从管理的客体地位转变为参与一定程度的行政管理的主体地 位，这是社会民主法治的发展，是社会的进步。各国的行政程序立法都有不同程 度的规定行政相对方参与行政行为的规定，这也是现代行政程序区别于古代的行 政程序的特征之一。 第五，行政程序体现在步骤、顺序、方式、方法、时限上。行政行为分几个 步骤进行，各个步骤谁先谁后，是否可以颠倒，进行行政行为各个活动所采取的 方式，活动所采取的方法，各步骤时间的限制，这些要素表现着行政程序。行政 程序的各要素虽然体现了行政行为的一个过程，但并不是行政行为过程中主体的 任何活动都由行政程序法来规范。行政程序法只规定行政行为中有法律意义的一 些步骤、顺序、方式、方法及时间限制。 行政程序和行政法治 - 6 - 2.2 现代行政程序制度生于斯长与斯法治 历史是最好的参照物，任何一项制度的产生和发展都有其历史根源，我们要 研究行政程序和行政法治的关系，就要从历史入手，选择若干有代表性的国家， 对其行政程序和行政法治的理论和实践状况进行回顾。 2.2.1 国外行政法治发展历程观察 依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件 和法治传统的区别，依法行政的内涵，也因时代和国家的不同而相异。 17、18 世纪，随着资本主义商品经济的发展，资产阶级的力量日益壮大，他 们不再满足于做君主的附庸，要求政治上的平等权利。一些资产阶级启蒙思想家 提出了“分权与制衡” 、 “民主与法治”等一系列政治主张，如英国的宪章运动、 法国的资产阶级革命、1787 年美国宪法的颁布等。主要资本主义国家都逐渐走过 了从权力支配法律到法律支配权力的转换过程。新的法律支配权力的格局是以资 产阶级启蒙思想家的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的，其核心就是人 民主权，以代表民意的法律形式赋予权力并监督权力的行使，依法行政的观念由 此产生并发展起来。资本主义初期，为适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政 府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律， “无法 律即无行政” 。 随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国家逐步建立， 相应的依法行政之法，也扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法 行政理论的主要时代变化。就国家而言，德国行政法学的创始人奥托-迈耶（otta mayer）在行政法中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治” ，即国家 之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“ （1）法律的规范创造力原则； （2）法律优越原则； （3）法律保留原则。 ”印度行政法学者赛夫在其德 国行政法一书中认为德国的“法治”观念包括两种意见， “实质上的法治要求实 现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更 的宪法原则，服从于实质性的基本价值” 。 “形式的法治要求，国家的一切活动都 应当以根据宪法制定的各种法律为依据” 。 4 在英国，依法行政是议会主权原则和法治原则在行政管理领域的应用。1689 年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院适用普通法审理行政案件的传统， 并建立起了近代意义上的依法行政。同时， “否认公法、私法之分对于英国法学家 来说在实际上就成了传统” 。 5在英国法治全盛的 18 世纪，普通法院稳定地发展了 “越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构，为其 监督政府依法行政奠定了基础。19 世纪，依法行政的发展与国家权力的扩张并驾 中南民族大学硕士学位论文 - 7 - 齐驱。行政机构迅猛发展，继 1832 年的济贫法和济贫专员的出现，诸如公共 卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，1870 年以后，建 立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。普通法院随之 将司法审查扩展到对这些新机构和官员的控制。到 19 世纪结束的时候，依法行政 在英国已经树立了稳定的根基。 在美国，虽然行政法作为一种独立的法律制度在 19 世纪末才出现，但美国依 法行政的历史始于合众国成立之初。美国的行政组织制度、行政程序制度、司法 审查制度、行政赔偿制度以及国会对总统和行政的控制，保障了美国的依法行政。 美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内。美国的法治原则包含下列因素： （1） 法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力。但法律必须符合一 定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为专制统治的工具； （2）正当的法律 程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对 政府权力的行使加以限制。 （3）法律规定的权力和程序必须执行，为此，必须有 保障法律权威、限制政府权力、保护公民权利的机构。 6 日本关于依法行政的观点对我国的影响最大。早期的著名法学家美浓部达吉 认为，法治主义建立于法律平等之思想和对人民权利自由之限制，须有法律之根 据。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。其基本原则为“ （1） 行政权之作用，不得与法规相抵触； （2）非有法规根据，不得侵害人民权利，或 使人民负担义务； （3）非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除 法规所科之义务。 （4）法规任行政权以自由判断之场合，其判断也须合于法规。 ” 其后，田中二郎将依法行政概括为“ （1）行政为法规之执行； （2）行政须有法规 之授权； （3）行政应受法规之限制。 ” 7 2.2.2 中国行政法治发展历程观察 从近代行政法的产生发展过程可以看出，行政法只有在民主与法治的基础上 才能产生，而古代中国的自然经济、宗法社会、专制政治及文化观念决定了古代 中国不可能在有丝毫的民主和法治。没有民主和法治，则不可能有共和制及共和 制政体的分权制、限任制和选举制，更不可能产生凌驾于社会之上的国家根本大 法宪法，当然也就不可能产生行政法。因此，古代中国没有行政法，也没有 依法行政。由于政治经济的的原因我国到年代末才提出依法行政的原则。 十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。伴随着改革开放发展起 来的经济民主和政治民主，为实现依法行使权力奠定了基础。在此历史潮流下， 我国的行政法律制度建设得到了恢复并进入了一个比较稳定的发展时期。为了使 在“文革”中被破坏的各级国家政权组织和社会秩序尽快得以恢复，国家立法机 关优先考虑尽快制定一系列有关政权组织方面和维护社会秩序方面的法律，同时 行政程序和行政法治 - 8 - 尽快制定一部适应新时期需要的新宪法。1982 年宪法的颁布和国务院组织法、地 方组织法的制定，对行政法以及依法行政的发展具有重要意义，是行政法与依法 行政恢复和发展的重要契机，随后一系列适应新形势和新情况的行政法律、法规 相继出台，各种有关的行政管理制度相继建立，我国的行政管理逐步走向法制化 的轨道。这一时期，我国的行政立法还没有完全摆脱苏联模式的影响，将行政法 等同于国家管理法，把行政法的作用仅仅看作是政府实现管理的工具，注重行政 实体、轻视行政程序，注重对行政权力的确认和维护、轻视对公民权利的赋予和 保护和救济。直到 1989 年 4 月， 行政诉讼法的颁布，我国行政立法才在指导 思想和价值取向上发生了重大转变，我国开始从注重对行政权力的确认和维护转 向对注重对公民权利的赋予和保护，开始通过行政诉讼来促进行政机关依法行政。 但是由于受计划经济的影响，新颁布的行政诉讼法虽然将维护和监督行政机关行 使职权作为行政诉讼的主要功能，但受案范围十分狭窄，致使在实施中不能很好 地监督行政权的行使，从而未能实现行政诉讼控权保民的真正目的。 1992 年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，依法行政成了时代的要 求。中国的行政法开始走出了误区。1993 年八届全国人大一次会议通过的政府 工作报告中明确指出： “各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员 都要带头学法、懂法，做执法守法的模范。 ” 1995 年江泽民同志提出依法治国的 方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的 基本准则。李鹏同志更明确提出： “以法治国，依法行政” 。 随着政府职能的转变，市场经济也必然要求规范政府活动的行政法的相应转 变，由侧重规范约束相对人向侧重规范约束政府自身转变，恢复行政法规范制约 行政权的本来面目，充分发挥其控权功能，使行政法成为防止和抗衡政府滥用职 权的调控器。由重实体转向重程序，充分发挥行政法的保民功能，使行政法成为 保障公民合法权益免遭违法行政行为侵害的有力工具；由以管理为核心向以服务 为核心转变，将给付行政、服务行政、福利行政等方面的立法作为行政法的主要 内容，充分发挥行政法的服务功能，使行政法成为提高公民物质文化生活的促进 器；由强化权力手段向淡化权力手段转变，一改往日仅采用强制命令的单一方式， 更多地运用非权力方法实现行政目的，使国家与公民的关系更趋于和谐。 目前，我国的行政法朝着民主、法治、服务、科学的方向健康发展，依法行 政“职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、权责统一”成为发展社会 主义民主的必然要求，成为发展社会主义市场经济的内在要求，成为建设廉洁、 勤政、务实、高效政府和从严治政的根本要求，成为改革和发展的新形势的迫切 要求，是依法治国的核心和关键，是时代的最强音。 中南民族大学硕士学位论文 - 9 - 2.3 行政程序是实现行政法治的题中应有之义 行政的法治化发展为行政程序生长奠定了基础。行政程序要发展，离不开法 治的环境，而法治目标的实现又离不开行政程序制度的发展。行政程序的发展对 大力推进行政法治进程，充实并完善行政法治的内容具有重要意义，是行政法治 的题中应有之义。 2.3.1 行政法治催生行政程序的兴起 在行政法治化进程中，行政程序法律的兴起与发展，成为 20 世纪以来的行政 法，同时也是整个法律体系发展的重要内容之一。有行政法学者将 20 世纪以来的 行政程序法发展过程归纳为三个高潮：世纪之初到二次大战为第一次高潮，以西 欧的一些国家纷纷制定行政程序法为特征,如“1925 年奥地利国会通过普通行政 程序法 ，1928 年捷克公布有关行政程序的行政命令，1928 年波兰制定行政程序 法，1930 年，南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法，但 各邦掀起了制定行政程序法的热潮”。 8二战后到 20 世纪九十年代为第二个高潮， 以美国联邦行政程序法的颁布及其对其他国家行政程序法的发展所产生的影 响为特征。20 世纪未以来，世界许多国家纷纷制定或修订行政程序法是为行政程 序法的第三次高潮。 行政程序法倍受重视和青睐的主要原因在于,由于行政权特别是行政自由裁 量权的扩张,使得法律对行政权在实体方面难以监控,而转移到对行政权在行政程 序方面加以制控。20 世纪以后，由于社会发展的客观需要，行政权的扩张成为一 种无法抑制的趋势，而行政权扩张的一个重要结果是行政权在内容上发生重大变 化，即行政权基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政 权的核心。一方面行政机关运用自由裁量权解决了社会发展中出现的许多问题， 但另一方面行政机关滥用自由裁量权的现象也引起了信仰法治的人们的不安。行 政机关行使自由裁量权，如果仅仅依赖于政府官员的主观判断，个人好恶与偏见， 那么，自由裁量权很可能质变为专横的、不可捉模的权力，从而偏离设定自由裁 量权的初衷。 如何控制自由裁量权成为 20 世纪法治社会的一个中心议题。 人们在寻找控制 自由裁量权之初将推行法治重任的希望寄托在法院身上。正如英国上诉法院院长 丹宁勋爵所说： “二十世纪的法院面临的重大问题一直是： 在权力日益增长的年代， 法律如何对付滥用权力或误用权力的局面。 ” 9在这样的社会背景下，不少国家的 司法审查权便将自由裁量权也纳入司法审查的范围，以期修正行政自由裁量权的 不良运作。然而，通过行政诉讼中的司法审查权对行政自由裁量权进行法律控制， 事实上并没有彻底解决实际问题。这种事后法律控制虽然可以对滥用自由裁量权 行政程序和行政法治 - 10 - 进行一定的补救，但它难于对滥用自由裁量权进行预防性的控制。于是，人们开 始在行政自由裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点，企图通过健全规范 行政自由裁量权的法律程序，在行政自由裁量权行使始初和过程中控制其行为结 果趋于合理性，从而形成对行政自由裁量权的有效控制。总之，将行政程序作为 行政法的核心内容加以立法，成为在 20 世纪行政法治的重要特点。 2.3.2 行政程序是行政法治的基石 人们在长期追求民主宪政的过程中，逐步认识到程序的法律意义，认识到它 是“行政专制与恣意的对立物。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布 置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量” 。 10法治只有具备了公正合理的程序要件 才能协调运行。行政程序的发展历程也表明了行政程序在制约行政权力、保障民 主自由、防止肆意专制中的重要作用。正如美国著名大法官 f福兰克弗特所说， “自由的历史基本上是奉行程序保障的历史” 。 11行政法治离不开程序保障。虽然 人们对行政法治的认识存在差异，但其核心内容是共同的，那就是政府的权力必 须受到法律的制约，而且是以法律程序控制政府权力。传统的“自然公正”原则、 “正当法律程序”在行政法治中得到了空前的发展，行政程序日益成为实现“有 节制的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这 样一种行政法治状态的手段。 行政法治是对行政权力实施程序控制的人民参与管理的一种政治状态。由于 行政权力具备控制其他人(或事物)的功能，可以成为获得利益的手段，权力自身 存在着自然腐化的倾向，必须以权力制约权力。因此，运用法律程序使行政权力 在行政法治的轨道上运行是十分必要的。国家行政活动的表现形式多种多样，无 论是制定行政政策、法规、规章，还是实施行政决策、行政执法、行政立法都必 须要有相应的行政程序制约，以保障人民群众参与到行政管理之中。这些程序具 体分解为： （1）行政主体行使职权的方式要有依法公开的程序，让人民群众了解 行政活动的内容、过程，如征求意见、公布预案等； （2）人民群众参与行政管理 要有权利保障程序，如获取政府情报、了解管理信息、参加公务岗位竞争等： （3） 人民群众对行政主体的行政行为不满要有批评、申诉、控告的监督程序，如要求 举行听证、请求行政救济、申请法律援助等。由于行政程序的过程公开性、公众 参与性和角色分化独立所带来的抗辩性与交涉性，使得人民群众与行政主体及公 务员之间形成说理、争论、协商、抗辩的氛围，形成以权力制约权力的社会机制， 从而使行政法治得以实现。 行政程序控制行政权力的恣意、专横以保障和实现人权，始终是行政法治的 实质和主题。行政程序的这种限制恣意、保障权益、实现人权的特性，强化了传 统的单一的实体控权模式向程序控权模式的转化。从某种意义上说，程序控制比 中南民族大学硕士学位论文 - 11 - 实体控制更重要。因为权力的划分是相对稳定的，行政职权一经确定便不会随意 变更，而职权行使却是经常性的，若无程序规则约束，则会时时构成对人民权利、 自由的威胁。程序权益是实现实体权益的前提和基础，离开程序权益的法律保护， 实体权益也就难以完全实现。所以行政法所规定的相对人权益必须要有程序权益 保障。在我国，尽管人们的程序权益观念淡薄，传统法学理论也存在对相对人的 实体权益关注多，而对程序权益关注少的情况，但是，随着行政法治观念的深入， 保护相对人程序权益的观念也会日趋加强。而行政程序正是用于保障相对人权益 的主要方式，实体法正是通过一环扣一环的程序之链而逐步充实发展。正是在这 个意义上，依法治国被很多人主张为“依程序法治国” ，法治的实现过程被强调为 “从实体到程序”的过程。具有正当性、合理性内在价值的行政程序不仅仅构成 了行政法治的实现方式，而且实实在在地成为行政法治的过程本身。缺乏程序要 件的法治是难以协调运行的，硬要推行之，则极易导向古代法家的严刑峻法。其 结果，往往是“治法存、法治亡。 ”我国 20 年来的行政法发展历程突出说明了行 政程序在建设行政法治国家中的基石地位，反映了行政法治的价值取向与行政程 序的价值取向的一致性，两者都在于充分保障公民的基本权利，致力于公民所享 有的基本权利的实现，防止对公民基本权利的损害。 2.3.3 遵循行政程序是行政法治的核心 遵循行政程序是行政法治的具体要求。行政权力的扩大和自由裁量权的增多， 遏制了人民群众参政议政的积极性。因此，行政机关及其公务人员在行使行政职 权时遵循程序是实现行政法治的重要环节。 遵循行政程序是实现行政公正的前提。行政法治追求公正、平等，达到“以 相同的规则处理同类的人或事”的公正目标。行政程序是行政公正的载体，它要 求行政主体在实施行政管理时公平地分配机会、信息、福利、荣誉、许可证等权 利资源；合理地分派纳税、征集、征调等义务负担；不能藉口公共利益或公务需 要，随意处置、剥夺相对人的合法权益。程序与公正之间存在如此紧密的内在联 系以至有学者将程序作为实现公正结果的唯一的价值取向，认为“确保法律程 序自身价值的实现是法律实施过程的关键所在。只要遵循了公正、合理的程序， 结果就被视为是正当的” 。 遵循行政程序是提高行政效能、实现有效率的行政法治的途径。效率是行政 的生命。行政程序要求行政主体按照法定的步骤、方式、次序行使职权，既不能 颠倒次序，也不能缩减环节，减少步骤。这在表面上看，约束了行政主体的行为 自由，拖延了行政主体实施行政行为的时间，降低了行政效率。其实不然