（宪法学与行政法学专业论文）我国行政争议解决的+adr+中心构建研究.pdf

硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 我国行政争议解决的我国行政争议解决的 adr 中心构建研究中心构建研究 study on the structure of chinas adr center 作 者 姓 名： 杜 飞 指 导 教 师： 杨明成 副教授 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 内容摘要 行政争议是行政主体在公权力的行使过程中和行政相对人之间发生的争议， 行政争 议的妥善解决对维护社会的和谐稳定具有重大的意义。 我国行政争议发生的趋势是随着 经济社会的发展而逐渐增多和复杂化，现有的行政争议解决方式存在着众多问题，不足 以应对行政争议的这种趋势和满足行政争议解决的实际需要， 这就亟需创新行政争议解 决方式，以满足不断变化的行政争议解纷需要。 adr(alternative dispute resolution)是起源于美国的替代性纠纷解决方式， 它最初是 应用在民事纠纷解决领域， 在其中取得了巨大的成功后， 才被引入到行政争议的解决中， 并且也取得了成功。adr 在化解行政争议方面的优势和价值有利于妥善的解决行政争 议， 把 adr 程序引入到我国的行政争议解决中， 在我国建立行政争议解决的 adr 中心 能够满足当前行政争议解决的实际需要。 本文一共分为五个部分以及引言和结语，主要从以下方面来论述： 第一部分是阐述了行政争议解决的 adr 基本理论。其中包括行政争议的概念和特 点、adr 简介、adr 在化解行政争议方面的优势和价值三节，这一部分基本理论的阐 述是全文的基础和铺垫， 而 adr 在化解行政争议方面的优势和价值又是本部分的重点。 第二部分是提出了我国行政争议解决的现实问题。其中包括我国行政争议的趋势、 我国行政争议解决的方式和问题两节， 这部分的归纳分析是为了得出我国当前的行政争 议解决的实际需要并提出 adr 可以满足这种解纷需要。 第三部分是在我国行政争议解决中适用 adr 的可行性分析。此部分从两方面分析 得出在我国行政争议解决中适用 adr 是可行的，一方面是 adr 符合我国的文化传统， 另一方面是 adr 和现代行政理念相生相成， 这两方面的因子都能够让 adr 在我国行政 争议解决领域生根发芽。 第四部分是域外 adr 的考察和借鉴。 此部分分别介绍了 adr 起源地美国的先进经 验以及英国和日本的 adr 经验，具体介绍了这些国家现有的有效的行政争议解决的 adr 制度，这为我国建立行政争议解决的 adr 中心提供了借鉴作用。 2 第五部分是我国行政争议解决的 adr 中心构建的具体制度设计。在这部分里先简 略介绍了国内已有的类似于行政争议解决的 adr 中心的机构，然后从立法的保障、适 用范围和原则、机构性质和设置以及人员组成、程序设计、效力以及与诉讼的衔接五个 方面具体对行政争议解决的 adr 中心进行制度设计。 关键词：行政争议；adr；行政争议解决；adr 中心 1 abstract administrative dispute is a dispute that occurs in the exercise of public power between subject of administration and administrative counterpart.it is of great significance to maintain social harmony and stability if the administrative disputes are properly resolved.the administrative dispute is increasing and getting complex with the development of social economy in china.the existing resolution of administrative dispute have many problems.it cant enough to cope with the trend of the administrative dispute and to meet the actual needs of the administrative dispute resolution.the innovation of administrative dispute resolution is an urgent thing.the innovation can meet the changing needs of administrative dispute resolution.adr(alternative dispute resolution) that originated in the united states of america is an alternative dispute resolution.it was originally used in the field of civil dispute resolution and this is a great success.then,adr was used in the field of administrative dispute resolution and this is also a great success.the advantage and value of adr can help to properly solve administrative dispute. it will meet the present actual needs of the administrative dispute resolution if our country introuduces adr procedures into our countrys administative dispute resolution and establish the adr center. this paper is divided into five parts besides the introduction and conclusion,mainly from the following aspects: the first part is the basic theory of administrative dispute resolution by adr.this part includes three sections(the concept and characteristics of administrative dispute,a brief introduction to adr,the advantage and value of adr on administrative dispute resolution).the basic theory is the foundation and background of this paper.the third section is the most important section in this part. the second part is the realistic problem of our countrys administrative dispute resolution.this part includes two sections(the trend of our countrys administrative dispute,the solution and problem of our countrys adminstrative dispute).analysis of this part is to get the actual needs of our countrys present administrative dispute resolution and the viewpoint that adr can meet this needs. the third part is the analysis of feasibility that adr can be used to solve 2 admininistrative dispute in our country.this application is feasible,because adr accords with our countrys traditional culture and modern administrative philosophy. adr would sprout in the field of our countrys administrative dispute resolution. the fourth part is the study and reference of foreign adr.this part introduces the advanced experience of america that adr originate from there.it also introduces the experience of britain and japan.it particularly introduces there countrys current effective adr system of administrative dispute resolution.this is a reference. the fifth part is the specific design of our countrys adr center to solve administrative dispute.this part first briefly introduces the domestic organization that similar to the adr center of administrative dispute resolution.then this part make the specific system design for the adr center of administrative dispute resolution from five aspects(legislation safeguard,the scope and principles,the nature and personnel of institution,the design of procedure,effectiveness and litigation cohesion). key words:administrative dispute;adr;administrative dispute resolution;adr center 1 目 录 引言引言 . 1 1 （一）研究背景和研究意义 . 1 （二）国内外研究基本现状 . 2 （三）研究思路和方法 . 2 一、行政争议解决的一、行政争议解决的 adradr 基本理论基本理论 . 3 3 （一）行政争议的概念和特点 . 3 （二）adr 简介 . 4 （三）adr 在化解行政争议方面的优势和价值 . 6 二、我国行政争议解决的现实问题二、我国行政争议解决的现实问题 . 8 8 （一）我国行政争议的趋势 . 8 （二）我国行政争议解决的方式和问题 . 12 三、三、在我国行政争议解决中适用在我国行政争议解决中适用 adradr 的可行性分析的可行性分析 . 1515 （一）adr 符合我国的文化传统 . 15 （二）现代行政理念为 adr 提供了生存土壤 . 18 四、域外四、域外 adradr 的考察与借鉴的考察与借鉴 . 2121 （一）美国 adr 先进经验 . 21 （二）其它发达国家的 adr 经验 . 23 五、我国行政争议解决的五、我国行政争议解决的 adradr 中心构建的具体制度设计中心构建的具体制度设计 . 2525 （一）立法的保障 . 25 （二）适用范围和原则 . 27 （三）机构性质、设置和人员组成 . 30 （四）程序设计 . 32 2 （五）效力以及与诉讼的衔接 . 34 结结 语语 . 3535 参考文献参考文献 . 3636 致致 谢谢 . 错误!未定义书签。 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 1 引言 （一）研究背景和研究意义 由于世界经济的快速发展,商品交易和流通的速度不断加快， 国家行政管理的触角延 伸，致使社会纠纷日趋增多和复杂化。人们在充分利用和完善现有的纠纷解决机制的同 时，也在思考着如何去创新纠纷解决机制，以更高效和更公正、合理的化解纠纷。在这 样的时代背景下， adr(alternative dispute resolution)便应运而生， 并且在当今世界形成 了一股 adr 推广和运用的潮流。 自 adr 的运用在美国取得巨大成功之后， 越来越多的 国家开始重视利用 adr 来解决社会纠纷，并且在这些国家，adr 也在纠纷解决领域发 挥出了巨大的作用。同样，adr 也引起了我国的关注，越来越多的研究人员开始研究 adr。adr 最初是在民事纠纷中运用，所以最先的研究只是涉及 adr 在民事纠纷中的 适用，但自美国把 adr 的理念和方法引入到行政争议的解决中并取得成功，研究者们 也进一步研究 adr 在行政争议领域的应用，期望能够通过 adr,以更好的化解行政争 议。 本文在理论上，通过研究能对 adr 在行政争议解决中适用的相关理论进行梳理， 并且在归纳 adr 在发达的国家中具体运行的一系列机制和状态后，总结了其它国家的 adr 对我国构建和改造自己的 adr 的启示。在实践上，首先分析了我国行政争议的现 状和行政争议解决中存在的问题，然后结合我国当前的问题，具体介绍了适合我国问题 的域外 adr 机制， 并进行了相应的分析， 最后提出了建立我国行政争议解决的 adr 中 心的具体制度设计，帮助我国更好的化解行政争议，维护社会的稳定和促进经济持续、 快速、健康发展。 本文的创新之处在于通过归纳分析得出我国行政争议的趋势和现有行政争议解决 方式中存在的问题，并借鉴域外发达国家的 adr 先进经验，为构建我国行政争议解决 的 adr 中心提出了具体的制度设计。 本文的不足之处在于对域外 adr 的考察和借鉴不 是很全面和深入，难以把国外 adr 的先进经验全盘吸收进来。 西南政法大学硕士学位论文 2 （二）国内外研究基本现状 因为 adr 最初是产生于民事纠纷的解决中，并且在民事纠纷解决领域得到普遍应 用和取得巨大成功后才引入到行政争议解决中，所以在国内外对民事纠纷解决领域的 adr 应用研究比较发达，其相关的理论也比较完善，而对 adr 在行政争议解决领域的 应用研究还比较少，行政争议解决的 adr 相关理论也没有成为一个系统和完善的理论 体系。在国外，由于在行政争议的解决中英美等国家比较早地运用 adr 机制来化解行 政管理者和被管理者之间的矛盾、摩擦，所以在这些国家对行政争议解决的 adr 应用 研究起步比较早，其理论也较我国要成熟和完善。在 adr 起源地美国，最开始有学者 对 adr 在行政过程中适用的正当性提出了质疑，但现在经过一些学者的研究和论证， 证成了 adr 在行政过程中适用是可行的，其在化解行政争议方面具有诉讼不具有的独 特优势和价值。其它一些发达国家也同样的经过学者的研究和论证，证成了 adr 在行 政争议解决中适用的可行性。 而我国由于公法领域长期受传统的行政法理念影响， 一直坚守着公权力具有不可随 意处分性等行政法治观念，过于强调形式主义法治，所以对行政争议的解决一直采用的 是严格的正式行政程序和司法诉讼解决途径，故灵活高效 adr 解决纠纷机制并没有应 用到行政争议的解决中来。也正是因为 adr 解纷机制并没有在我国行政争议解决领域 得到普遍的关注，所以在我国关于行政争议解决的 adr 的研究起步比较晚，各方面的 研究成果不多， 对国外的行政争议解决的 adr 介绍的不是很详实， 在创新 adr 以解决 行政争议方面缺少系统深入的研究。在现有的研究中，国内学者对 adr 可否适用于行 政争议解决中众说纷纭，其中既有反对和质疑的声音，也有支持和提倡的声音。而在持 支持、提倡观点的研究中虽然在理论上论证了 adr 在行政争议解决中适用的可行性， 但缺乏系统、具体的制度构建。 （三）研究思路和方法 本文的思路是先阐述行政争议解决的 adr 基本理论， 包括行政争议的概念和特点、 adr 简介以及它在化解行政争议方面的优势和价值，其中 adr 简介一节对 adr 的概 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 3 念进行了界定并对 adr 的源起和发展做了简要的介绍。然后提出我国行政争议解决的 现实问题， 行政争议的趋势和现有行政争议解决方式的不足迫切需要一种新的行政争议 解决机制来实质性的化解行政争议， 接着从我国文化传统和现代行政理念两方面论证了 在我国行政争议解决中适用 adr 的可行性。他山之石，可以攻玉，为了更好的构建我 国的行政争议解决的adr中心， 接下来专门考察了域外发达国家的adr经验以供借鉴。 在本项研究的最后一部分提出了构建我国行政争议解决的 adr 中心的具体制度设计， 从立法的保障、适用范围和原则、机构性质和设置以及人员组成、程序设计、效力以及 与诉讼的衔接五个方面进行具体的制度设计。 本项研究综合运用了法学多种研究方法，在 adr 在化解行政争议方面的优势和价 值一节运用了价值分析法，在我国行政争议的趋势一节运用了实证研究法，在我国行政 争议解决的方式和问题一节运用了规范分析法，在 adr 符合我国的文化传统一节运用 了历史考察法，在现代行政理念为 adr 提供了生存土壤一节运用了社会分析法，在域 外 adr 的考察和借鉴这部分运用了比较研究法。 一、行政争议解决的 adr 基本理论 （一）行政争议的概念和特点 1.行政争议的概念 在实定法上并没有行政争议这一概念， 其是理论界为了学术研究和法律实务的方便 而创造的，也有学者用行政争端、行政纠纷等等语词来表示行政争议。所谓行政争议， 就是“行政主体在行使公权力过程中与相对人（公民、法人和其他组织）之间发生的、 依据公法可以解决的争议” 1。这一定义包括三个基本要素：一是行政争议的双方分别是 行政主体和行政相对人。二是行政争议是发生在公权力的行使过程中。三是行政争议是 可以依据公法解决的争议。符合以上三个基本要素的争议就构成了行政争议，就是本文 所要构建的 adr 中心的处理对象。 1 杨书翔： “论行政争议兼论行政争议与民事争议之区分” ， 西南政法大学学报 ，2004 年第 1 期，第 87 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 2.行政争议的特点 由上述行政争议的定义可知其具有以下特点： 第一，行政争议是发生在公权力的行使过程中。行政争议的产生是以公权力的行使 为前提的，没有公权力的行使就不可能产生行政争议，并且这种公权力的行使是发生在 行政管理的过程中，而不是在立法和司法过程中，即行政争议是发生在行政权的行使过 程中。 第二，行政争议是发生在行政主体和行政相对人（公民、法人或者其他组织）之间。 行政争议的双方一方是具有行政管理职责和行政管理权的行政主体， 包括行政机关和法 律法规授权的具有公共管理职能的组织，另一方是行政相对人，包括公民、法人或者其 他组织。行政主体是行政管理过程中的管理者，行政相对人是行政管理过程中的被管理 者，双方都是行政法律关系的主体，都要承担相应的权利、义务。 第三，行政争议是发生在具体行政行为之后。只有行政主体做出了具体行政行为， 才有可能产生行政争议，当行政主体做出具体行政行为后，行政相对人认为此行政行为 违法或者不当便产生了行政争议。 第四，行政争议是具有法律属性的社会纠纷。只有行政争议双方在法律上具有权利 义务关系，引起行政争议的行政行为具有法律上的意义，才能产生具有法律属性的行政 争议，而这些权利义务和行政行为所依据的法律规范就是行政法律规范。 第五，行政争议具有利益指向性。行政主体履行行政管理职责、做出行政行为代表 了国家利益和社会公共利益， 而行政相对人认为行政主体做出的行政行为违法或者不当 是侵犯了其私人利益或者一部分人的集体利益。 行政争议指向的国家利益和社会公共利 益具有模糊性，但其指向的私人利益或者一部分人的集体利益却具有着很强的确定性， 在妥善化解行政争议时要注意处理好这些利益关系。 （二）adr 简介 1.adr 的概念 adr 是英文 alternative dispute resolution 的简称，这个概念最初源于美国，国内 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 5 学界一般将其翻译为替代性纠纷解决机制或者非诉讼纠纷解决机制。adr 并不是一个 确定性的概念，国内外学者对 adr 的概念的界定并不完全一致，美国有学者认为 adr 就是 “并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程 序” ， 2我国专注于非诉讼纠纷解决机制研究的学者范愉教授认为“adr 的概念起源于美 国，最初是指 20 世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各 国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称” ， 3可见范愉 教授对 adr 的范围界定的更为宽泛。 而美国学者 barnes 更是指出了 adr 实质在于 “就 其程序的结构运转而言，adr 在形式上可能多种多样，但其共同之处在于替代性 这一特征， 即每一种 adr 程序都是对法院裁判程序的一种替代” ， 4本文强调的亦是 adr 这一实质性特征，对行政争议解决的 adr 中心的构建针对的是目前行政诉讼的一些固 有缺陷，望能在某些行政争议中通过 adr 程序来替代法院裁判程序更好的化解它们。 2.adr 的源起和发展 进入 20 世纪后，随着经济的发展，利益多元化，人们之间的关系变的越趋复杂， 社会矛盾逐渐增多，在美国等西方崇尚法治的国家，人们热衷于以诉讼来解决纠纷，民 商事案件剧增，便出现了“诉讼爆炸”的局面。法院成了社会矛盾的集中解决地之后， 由于司法资源有限，诉讼程序相当繁琐，举证质证规则又极为严格等原因，很多案件不 能快速处理，在美国的大城市，最简单的案件走诉讼审判程序可能花上几年时间， 5法院 的积案越压越多，社会纠纷不能及时得到解决，受损的权利难以得到充分的救济，法院 的压力越来越大、不堪重负。美国司法部指出，案件的急剧增加“不仅对法院是一个危 机” ， “对于要求寻求公道的诉讼当事人来说，对人权的要求以及对法治来说都是一个危 机” 。 6为了解决这个问题，美国开始反思诉讼的弊端以及思考建立一种什么新的机制可 以使案件分流，adr 在此时便应运而生了，并且因势利导，在美国获得了蓬勃发展。 adr 在保证法院规模基本不变、维持法官高素质的前提下，通过法院功能的适当 2 u.s.code,vol.28,sec.651(a).转引自美史蒂文苏本，玛格瑞特伍： 美国民事诉讼的真谛 ，蔡彦敏，徐卉译， 北京：法律出版社，2002 年版，第 205 页。 3 范愉主编： adr 原理与实务 ，厦门：厦门大学出版社，2002 年版，第 10 页。 4 范愉： 非诉讼纠纷解决机制研究 ，北京：中国人民大学出版社，2000 年版，第 11 页。 5 项冶萍等： “美国 adr 对完善我国非诉讼纠纷解决机制的借鉴意义” ， 政府法制研究 ，2007 年第 9 期，第 3 页。 6 程燎原，王人博著： 赢得神圣：权力及其救济 ，济南：山东人民出版社，1993 年版，第 431 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 转移，从主要解决社会纠纷到主要通过判例发现和确认规则为社会提供行为规范，使得 社会纠纷得到更好的化解。自 1925 年联邦仲裁规则之后，美国国会和政府不断制 定法律和法令推广 adr 的应用， 71998 年国会通过了adr 法并授权联邦地区法院 制定具体规则， adr 在美国的发展进入了全盛时期。 美国不仅有法院附设的 adr 部门， 并且在法院外还有很多专门的官方或者民间的 adr 机构，adr 技术装置多种多样，有 和解、仲裁、调解、小型审判、早期中立评估、简易陪审团审判等以及这些技术装置的 混合方式。adr 能够高效、廉价、灵活、平和的解决纠纷，在某些专业领域甚至比法 官审判更能够得出公正的处理结果， 在涉及到商业秘密等当事人不愿意公开信息的案件 中，adr 的保密性又满足了当事人的要求。adr 能够对法院的案件进行有效的分流， 如今在美国只有 5%的提交诉讼的案件真正进入审判程序，其余 95%在审判前就已经被 解决， 8这就很大程度上缓解了法院的审案压力。adr 在民事纠纷解决领域获得巨大成 功后，美国政府又适时的将 adr 引入到行政过程中，并且通过立法授权和鼓励行政机 关在行政过程中适用 adr 来提高行政效率和行政的合意性， 行政争议也因 adr 的适用 而得到更快速和更妥善的解决，美国在行政过程中引入 adr 也取得了巨大的成功。美 国的这种创造性的纠纷解决方式开创了社会纠纷解决的新局面， 为这个国家带来了非常 多的益处，于是世界上越来越多的国家和地区开始学习和借鉴美国的 adr 模式，把美 国的 adr 技术装置或直接或加以改造引入到本国， 发挥 adr 在化解社会纠纷上的优势 和价值。 （三）adr 在化解行政争议方面的优势和价值 1.adr 在化解行政争议方面的优势 adr 一开始就是为了应对诉讼固有的局限性和缓解法院案件压力而产生的，所以 它有着自身的特点和作用，虽然 adr 最初是在民事纠纷解决领域发挥着司法诉讼不具 有的优势，但在化解行政争议方面 adr 同样有着不可替代的优势。 7 赵明： “美国 adr 兴起的原因探析” ， 湘潭大学学报 ，2000 年 12 月，第 113 页。 8 贾青民： 美国 adr 简介 ，北京法院网 /public/detail.php?id=48942，发布时间 2007 年 4 月 18 日，最后访问时间 2012 年 10 月 5 日。 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 7 （1）高效。adr 的程序简便，不像行政诉讼那样繁琐有规范的程序，也没有严格 的举证质证规则，所以运用 adr 解决行政争议往往会比较快速，adr 的解纷效率远远 高于司法诉讼方式。运用 adr 来解决行政争议能够快速平复受损的行政法律关系，救 济被侵犯的权益，恢复生活生产的顺利进行，保持经济的快速发展。 （2）灵活。adr 的程序灵活多变，没有固定的程序范式，当事人可以在众多的 adr 技术装置中选择一种最适合于自己的，也可以在既有选择好的 adr 技术装置中进 行程序变化和调整以满足自己的解纷需要。行政诉讼有固定的程序，不能随意改造，只 能按照法律规定的既定程序来逐步进行，在形式上比较机械，而 adr 的灵活多变更能 满足当事人的多样化需求和行政争议的不同客观情形， 当事人能够根据行政争议的具体 情况选择和调整最适宜的程序来解决纠纷。 （3）廉价。adr 由于程序简便，没有严格的举证质证规则和程序，解决行政争议 的时间往往比较短，所耗费的人力和物力成本又比较低，所以运用 adr 解决行政争议 的成本要远远低于司法诉讼方式。而运用行政诉讼解决行政争议，不仅要消耗大量的国 家司法资源和投入，而且高昂的律师费用和时间成本对当事人来说也是不易承受的，诉 讼冗积对国家和个人而言都是资源的一种浪费。 （4）平和。诉讼具有很强的对抗性，当事人在行政诉讼中要“对薄公堂” ，往往不 利于诉讼后的融洽相处。 而 adr 是以平和的方式来解决行政争议， 当事人在 adr 程序 中互相沟通，在第三人的协调下达成纠纷解决的共识，在整个过程中都是较温和的阐述 自己的观点和想法，有利于事后当人的融洽相处和社会的和谐稳定。 2.adr 在化解行政争议方面的价值 运用 adr 来解决行政争议不仅有着上述诸多行政诉讼所不具有的优势，并且在化 解行政争议方面还有其独特的价值。上文中提到，行政诉讼由于种种固有局限性难以做 到案结事了，而在 adr 程序中，由于当事人之间能够在一种宽松的环境中，通过互相 沟通和第三人的撮合逐渐的消除分歧，达成纠纷解决的共识，这种在当事人的交涉中解 决纠纷的方式更能够增强当事人的满意程度， 形成的行政争议处理方案更能得到当事人 的自觉遵循，这也就能最大限度的做到案结事了，起到实质性化解行政争议的作用。 运用 adr 来解决行政争议还可以提高行政过程的合意性，促成一种合意的行政， 西南政法大学硕士学位论文 8 使他们（行政相对人）能够更加直接的参与到与自己有关的决定制作过程之中。 9这种促 成合意的过程，能够拉近行政机关与行政相对人的距离，提供一个管理方和被管理方交 流的平台，使得行政主体能在具体的争议解决中释明所涉法律规定，也使得行政相对人 能充分的表达自己的诉求和对法律法规等规范性文件的看法、意见，不仅能够提高行政 行为做出的合理性，而且能够收集到所执行的法律法规等规范性文件的施行情况，对此 作出分析得出施行的效果和其中存在的问题， 进而能够在立法上根据这些反馈做出相应 的反应。 adr 在化解行政争议方面的优势和价值对妥善解决行政争议具有重要的意义，它 能在很大程度上应对现在行政争议解决中出现的各种问题， 能够促进我国行政的民主性 和科学性，能够促进经济的快速发展和维护社会的繁荣稳定。 二、我国行政争议解决的现实问题 （一）我国行政争议的趋势 近些年来随着我国改革开放的不断深入，经济持续高速增长，社会利益主体呈现多 元化趋势，并且各利益主体之间的关系越来越复杂，而矛盾就是所谓的“社会主体间的 一种利益对抗状态” 10，于是社会矛盾逐渐增多。经济建设也促进了我国的政治文明和 法制的发展， 政府行政管理的触角随着经济的发展在延伸， 民主法制建设不断得到加强， 建设具有中国特色的法治国家成为我国的一项治国战略， 政府行政管理的各个领域都要 纳入法制的轨道，依法行政的观念得到牢固的树立，公民的法律意识不断得到提高，同 时， 由于某些地方或者部门的行政执法人员的执法水平不高或者具有主观违法行政的故 意，导致了政府与公民之间的矛盾在某些领域凸显，行政争议在不断的产生并且有逐渐 增多和复杂化的趋势。 9 see willard,uses for alternative dispute resolution:better ways to resolve some public sector controversies,1 administrative law journal,pp.479-493(1987).转引自王锡锌： “规则、合意与治理行政过程中 adr 适用的可能性 与妥当性研究” ， 法商研究 ，2003 年第 5 期，第 68 页。 10 何兵： 现代社会的纠纷解决 ，北京：法律出版社，2003 年版，第 1 页。 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 9 以我国行政诉讼为例，从一个侧面说明行政争议的这种逐渐增多和复杂化的趋势。 以下是在最高人民法院网站上搜集到的一些关于行政诉讼的数据： 全国法院审理行政一审案件情况统计表 （单位：件） 2011 年 2010 年 2009 年 2008 年 收案 136353 129133 120312 108398 结案 136361 129806 120530 109085 注：审结案件含上年旧存。 2011 年全国法院审理行政一审案件情况统计表 （单位：件） 收案 结案 公安 10153 10137 资源 24928 24927 城建 24574 24898 工商 3191 3156 计划生育 8428 8429 卫生 1808 1835 交通 2445 2447 劳动和社会保障 11121 11090 农业 1019 1020 税务 405 399 乡政府 3247 3249 其他 45034 44774 合计 136353 136361 注：审结案件含上年旧存。 2010 年全国法院审理行政一审案件情况统计表 （单位：件） 收案 结案 公安 10553 10732 资源 23218 23372 西南政法大学硕士学位论文 10 城建 24975 25016 工商 2723 2743 计划生育 6117 6133 卫生 1825 1869 交通 2619 2629 劳动和社会保障 9363 9387 农业 1376 1394 税务 398 402 乡政府 3568 3656 其他 42398 42473 合计 129133 129806 注：审结案件含上年旧存。 2009 年全国法院审理行政一审案件情况统计表 （单位：件） 收案 结案 公安 9601 9563 资源 21150 21352 城建 22493 22741 工商 3142 3179 技术监督 519 534 环保 2647 2628 交通 2498 2529 劳动和社会保障 9172 9126 乡政府 3548 3543 其他 45542 45335 合计 120312 120530 注：审结案件含上年旧存。 2008 年全国法院审理行政一审案件情况统计表 （单位：件） 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 11 收案 结案 公安 10347 10455 资源 18902 18892 城建 28324 28672 工商 2953 2968 技术监督 498 520 环保 1583 1601 交通 3527 3628 劳动和社会保障 7911 7843 乡政府 3657 3653 其他 30696 30853 合计 108398 109085 注：审结案件含上年旧存。 从全国法院审理行政一审案件情况统计表中可以看出， 全国法院受理的行政一审案 件数量是逐年递增的， 通过计算得出， 2009 年比 2008 年多收案 11914 件， 2010 年比 2009 年多收案 8821 件，2011 年比 2010 年多收案 7220 件。从 2011 年、2010 年、2009 年、 2008 年全国法院审理行政一审案件情况统计表中可以看出， 每年在资源和城建行政管理 领域发生的行政争议数量总是遥遥领先于在其它行政管理领域发生的行政争议数量， 而 资源和城建行政管理领域发生的行政争议是比较复杂的， 处理起来是比较棘手的， 而且， 从这四年的情况统计表中还可以看出行政争议发生在政府行政管理的各个领域， 类型众 多。为了应对我国行政争议的这种逐渐增多和复杂化的趋势，就需要有与之相适应的能 够妥善化解行政争议的机制，以维护公民的合法权利，监督行政机关及法律法规授权的 进行行政管理的组织依法行政，维护社会发展的稳定大局。 西南政法大学硕士学位论文 12 （二）我国行政争议解决的方式和问题 1.行政争议解决的方式 我国现有的行政争议解决的方式有多种，包括传统的非诉讼方式和司法诉讼方式。 用以解决行政争议的传统的非诉讼方式包括行政申诉、行政信访和行政复议制度，行政 申诉和行政信访可以说是纯行政性的解决行政争议的制度， 而行政复议制度却是兼具行 政性和准司法性的解决行政争议的制度， 司法诉讼方式解决行政争议的制度即行政诉讼 制度。 我国宪法第四十一条规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行 为有提出申诉的权利，这就构建了我国的申诉制度，但是我国一直未制定具体的有关申 诉制度的法律，零星的一些相关规定也是散见于各种位阶不同的法律中，所以我国的申 诉制度在实践操作层面上并不具有统一性和确定性。 国内有学者给申诉制度下了一个定 义，申诉制度是指公民在其合法权益受到损害时，向国家机关申诉理由，请求处理或者 重新处理的制度。 11而行政申诉制度只是国家申诉制度中的具体一种制度，笔者认为， 应该是指在行政管理领域，当公民的合法权益受到损害时，公民向国家行政机关申诉理 由，请求有关机关处理或者重新处理的制度。同样的，由于法律缺乏具体的规定，行政 申诉制度在实践操作中并不统一和明确， 并且在行政法学理论上也没有一个明确的界定 和定位，国内有些学者还认为行政申诉就是行政信访和行政复议，如胡建淼教授认为法 律法规中的复核、复验、复查、申诉等，就是复议的意思，只是表达不同。 12笔者在此 是把行政申诉制度作为一项区别于行政信访和行政复议制度的一种独立的救济制度来 考察的。 行政信访制度是我国特有的一种化解行政争议的制度， 在我国具有悠久的历史渊源 和深厚的群众基础。2005 年 5 月 1 日施行的国务院信访条例第二条规定，本条例所 称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式， 向各级人民政府、 县级以上人民政府工作部门反映情况， 提出建议、 意见或者投诉请求， 11 贺荣： 行政争议解决机制研究 ，北京：中国人民大学出版社，2008 年版，第 185186 页。 12 袁兵喜： “我国行政申诉制度的构建及完善” ， 河北法学 ，第 28 卷第 10 期，第 120 页。 我国行政争议解决的 adr 中心构建研究 13 依法由有关行政机关处理的活动。信访的受案范围十分广泛，只要是一些行政相关问题 都可以进行信访救济。 13 国务院制定发布并于 1991 年 1 月 1 日起施行行政复议条例 ，我国行政复议制度 初步形成， 然后国务院在 1994 年发布施行了 国务院关于修改的决定 。 为了进一步完善我国的行政复议制度，1994 年全国人大常务委员会通过并公布实施了 中华人民共和国行政复议法 ，这一次立法，提升了行政复议制度基本法律依据的法 律位阶，说明国家对行政复议制度很重视，为了适应行政复议工作中出现的新情况、解 决行政复议工作中出现的新问题， 更好的发挥它化解行政争议的作用和潜力， 2007 年由 国务院通过