（城市规划与设计专业论文）“城乡建设用地增减挂钩”政策背景下村庄整合研究.pdfVIP

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 农业大国的国情和促进农村发展的国策决定了研究农村发展的重要性和必要性。不 断增加的用地需求与日益严格的耕地保护，也使得如何处理好“保障发展 和“保护耕 地 二者之间的关系成为一个重要的课题。乡村土地利用形态破碎与村庄建设用地利用 粗放使得其潜藏巨大的整理潜力，盘活存量建设用地将其转化为发展资源有利于推动新 农村建设。“城乡建设用地增减挂钩 ( 以下简称“挂钩 ) 政策旨在通过城乡建设用地空 间置换，既能盘活存量建设用地、推动新农村建设、改善农民生产生活条件，又能拓展 城市建设用地的供地渠道、缓解城市发展空间不足的压力，从而有助于推动城乡一体化 进程。因此，选择“挂钩 试点地区的村庄整合为本文的研究内容，通过研究为山东省 “挂钩 政策下的村庄整合提供一些可操作性的规划建议。 论文通过文献查阅和实地调研，分析村庄整合实施的困境，主要集中于土地制度的 束缚、整合资金的缺乏、农民意愿的不足和村镇体系规划的滞后；然后运用相关理论解 析“挂钩 政策为村庄整合带来的机遇，主要集中在“挂钩”政策打破制度束缚、宅基 地流转解决资金缺乏、经济利益提升当事人意愿。 通过“挂钩 试点地区村庄整合的调研，将试点地区既有的村庄整合模式进行归纳 总结，大体可分为小城镇建设模式和社区建设模式两类。通过对两种模式的比较，分析 其适用条件及其利弊。在理论和实践总结的基础上，基于山东省的现状，提出“挂钩 政策下村庄整合的实施路径和对策，包括规划对策、模式选择和操作对策。 关键词：“城乡建设用地增减挂钩刀政策，村庄整合，困境，机遇，整合模式，对策 山东建筑大学硕士学位论文 s t u d y o ft h ev i l l a g ei n t e g r a t i o nu n d e rt h e p o t h o ko fc i t yc o n s t r u c t i o n l a n di n c r e a s ea n dr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dd e c r e a s e p o l i c y j in a n ( u r b a n p l a n n i n ga n dd e s i g n ) d i r e c t e db yz h a n gj u n m i n a b s t r a c t t h es i t u a t i o no fg r e a ta g r i c u l t u r a lc o u n t r ya n dt h ep r o m o t i o no fr u r a ld e v e l o p m e n tp o l i c y d e c i d et h ei m p o r t a n c ea n dn e c e s s i t yo fr e s e a r c h i n gf o rr u r a ld e v e l o p m e n t i n c r e a s i n gd e m a n d f o rl a n da n di n c r e a s i n g l ys t r i n g e n tf a r m l a n dp r o t e c t i o nm a k e sh o wt oh a n d l et h er e l a t i o n s h i p b e t w e e n ”s e c u r i t yd e v e l o p m e n t s ”a n d ”p r o t e c tc u l t i v a t e dl a n d s ”b e c o m ea ni m p o r t a n ti s s u e b r o k e np a t t e r no fr u r a ll a n d u s ea n de x t e n s i v eu s eo fv i l l a g el a n dm a k e sh u g ec o n s o l i d a t i o n p o t e n t i a l a c t i v a t i n gt h ee x i s t i n gc o n s t r u c t i o nl a n da n dt r a n s f o r m i n gi n t od e v e l o p i n gr e s o u r c e i sh e l p f u lt op r o m o t et h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o n t h e p o t h o o ko fc i t yc o n s t r u c t i o nl a n d i n c r e a s ea n dr u r a lr e s i d e n t i a ll a n dd e c r e a s e p o l i c yt h r o u g ht h es p a c er e p l a c e m e n tb e t w e e n ” - 。 u r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n d ，b o t ht oa c t i v et h ee x i s t i n gc o n s t r u c t i o nl a n d ，p r o m o t et h e n e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ，i m p r o v et h el i v i n gc o n d i t i o n so ff a r m e r s ，a n dt oe x p a n s ec h a n n e l sl a n d s u p p l y , r e l i e v et h ep r e s s u r eo fu r b a nd e v e l o p m e n ts p a c e ，a n dt h e nt op r o m o t et h ep r o c e s so f u r b a n - r u r a li n t e g r a t i o na ta 1 1 t h e r e f o r e ，c h o o s et h ev i l l a g ei n t e g r a t i o no fp i l o ta r e a sa st h e c o n t e n to ft h i sp a p e r , a n dt h e ng i v es o m eo p e r a t i o n a lp l a n n i n gr e c o m m e n d a t i o n sf o rt h e v i l l a g ei n t e g r a t i o nu n d e rt h ep o l i c ye s p e c i a l l yi ns h a n d o n gp r o v i n c e t h r o u g ht h ec o n s u l t i n gd o c u m e n ta n ds p o ti n v e s t i g a t i o n ，t h ep a p e ra n a l y z e s t h e d i f f i c u l t i e so fv i l l a g ei n t e g r a t i o n ，w h i c hc o n c e n t r a t e so nt h eb o u n do fl a n ds y s t e m ，t h el a c ko f i n t e g r a t i n gf u n d s ，t h ew e a ka w a r e n e s so ff a m e r sa n dt h ed e l a yo fc o u n t r y - l e v e lt o w np l a n n i n g s y s t e m a n dt h e nu s i n gr e l e v a n tt h e o r i e st or e s o l v et h eo p p o r t u n i t i e sp u tf o r w a r d sb yt h e p o l i c y , w h i c hc o n c e n t r a t e so nb r e a k i n gt h eb o u n do ft h es y s t e m ，s o l v i n gt h el a c ko fi n t e g r a t i n g f u n d s ，l i f t i n gt h ea w a r e n e s so f i n t e r e s t e dp a r t i e s b yt h er e s e a r c ho ft h ev i l l a g ei n t e g r a t i o no fp i l o ta r e a s ，t h ep a p e rs u m m a r i z e st h et y p eo f t h ev i l l a g ei n t e g r a t i o nw h i c hi n c l u d e st w om o d e s ，t h em o d eo fs m a l lt o w nc o n s t r u c t i o na n dt h e m o d eo fc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n b yt h ec o m p a r i s o no ft w om o d e s ，i ta n a l y z e st h ea p p l i c a b l e c o n d i t i o n s ，a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s o nt h eb a s i so ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，i tp u t sf o r w a r d s 山东建筑大学硕士学位论文 t h ei m p l e m e n t a t i o nw a y sa n dc o u n t e r m e a s u r e su n d e rt h ep o l i c yw h i c hc o n t a i n sp l a n n i n g c o u n t e r m e a s u r e s ，m o d es e l e c t i o na n di m p l e m e n t a t i o nc o u n t e r m e a s u r e s k e yw o r d s ：t h e p o t h o o ko fc i t yc o n s t r u c t i o nl a n di n c r e a s ea n dr u r a lr e s i d e n t i a ll a n d d e c r e a s e ”p o l i c y , v i l l a g ei n t e g r a t i o n , d i f f i c u l t i e s ，o p p o r t u n i t i e s ，i n t e g r a t i o nm o d e l ， c o u n t e r m e a s u r e s 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究取 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而使用过 的材料。对本丈的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在丈申以明确方式标明。 本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论丈的规定，即： 山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、汇编学位论 文 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论文作者签名： 导 师签名： 一 套构 陋 日期劢扣6 沙 e l 期礁! q ：幺：囟 山东建筑大学硕士学位论文 1 1 研究背景、目的及意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 ( 1 ) 农业大国的国情与促进农村发展的国策 我国是一个有着五千年历史文化、人口众多的农业大国。2 0 0 9 年我国乡村人口7 1 3 亿人，占全国总人口的5 3 4 1 1 1 ，仍占据着我国人1 2 1 的较大比重。长期的城乡二元结构， 造成城乡发展不平衡，农村的建设和发展远远的滞后于城市的发展。在强调社会公平、 城乡统筹发展的大背景下，这样的现实情况决定了研究农村发展的重要性和必要性。 党的十六大以来，党中央和国务院明确要求把“三农”工作作为全党全国工作的“重 中之重。十六届四中全会提出我国总体上已达到“以工促农、以城带乡发展阶段。十 六届五中全会提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，并提出“生 产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，从经济、社会、 文化和政治等方面提出了发展要求，将社会主义新农村的思想落实到村庄建设上。十七 大报告指出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设 ，“建立以工促农、以城带乡长 效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局 。十七届三中全会，指出“加快推进社会 主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，对于全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落 实科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具 有重大而深远的意义 ，并发布中共中央关于推动农村改革发展的若干重大问题的决 定，深化农村改革发展。促进农村发展的国策决定了研究农村发展的重要性和必要性。 ( 2 ) 不断增加的用地需求与只益严格的耕地保护 我国正处于城镇化、工业化快速发展的时期，建设用地的需求在逐渐增大。我国的 城镇化率由1 9 7 8 年的1 7 9 2 上升到1 9 9 9 年的3 0 7 2 ，2 0 0 8 年达到4 5 6 8 。居民点及 独立工矿用地的面积由2 0 0 1 年的2 4 8 7 5 8 ) j - 公顷增加到2 0 0 8 年的2 6 9 3 3 3 万公顷【2 】。此 外，建设用地的需求还在不断增加，根据全国土地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) ) ) ， 到2 0 2 0 年建没用地的增量为5 8 5 万公顷，与2 0 0 5 年相比增加了1 8 3 2 。集中表现在： 随着人口的增加和城镇化进程的不断推进，城镇工矿用地的需求量将在相当长的时期内 保持较高水平，到2 0 2 0 年城镇工矿用地规模将达到1 0 6 5 ) j - 公顷；城乡统筹和区域一体 化的发展，会增加区域性基础设施用地的需求，2 0 2 0 年交通运输用地和水利设施用地与 2 0 0 5 年相比将增加4 6 8 2 6 万公顷，增幅将近8 0 ；社会主义新农村建设需要一定规模 山东建筑大学硕士学位论文 的新增建设用地用作周转。 我国早己把“十分珍惜、 合理利用土地和切实保护耕 地”确定为基本国策。我国以 不到全世界1 0 的耕地承载世 界2 2 e 的人口的现实，决定了 为保障国家粮食安全和生态安 全保有一定数量的耕地的必须 性。我国耕地总置从2 0 0 1 年的 1 2 7 6 15 8 万公顷减少为2 0 0 8 困l12 0 0 1 - 2 0 0 8 年奎国居民点度独立工矿用地和耕地总量堑 化情况 年的1 2 1 7 1 6 万公顷，年均净减少近7 3 7 5 万公顷 2 1 ( 见襄i 1 ，图1 1 ) 。为了保障耕地 保有量，国家“十一五”规划中提出2 0 1 0 年守住耕地“1 8 亿亩红线”。在全国土地利 用总体规划纲要( 2 0 0 6 - - 2 0 2 0 年) 中更将这一目标明确为“全国耕地保有量到2 0 1 0 年和2 0 2 0 年分别保持在1 2 1 2 0 万公顷( 1 8 1 8 亿亩) 和1 2 0 3 3 3 3 万公顷( 1 8 0 5 亿亩) ， 确保1 0 4 0 0 万公顷( 1 5 6 亿亩) 的基本农田数量不减少”。2 0 0 8 年底我国的耕地保有量 不足1 2 1 7 33 3 公顷( 1 8 ，2 6 亿亩) ，距离规划确定的“红线”不足1 4 0 万公顷( 02 1 亿亩) ， 年均指标1 1 6 万公顷，仅是2 0 0 1 - 2 0 0 8 年间年平均耕地减少量的1 57 9 。由此看来在严 格的耕地保护政策下，可用作新增建设用地的土地资源十分有跟，使得怎样处理好。保 障发展”与“保护耕地”的关系也成为一个重要课题。 袁112 0 0 1 2 0 0 8 年全国居民点覆独立工矿用地和耕地总量变化情况一览表( 单位：万会嘎 年份 2 0 0 l 2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5铷0 62 0 0 7 居民点及独立丁矿用地 2 4 8 75 82 6 6 47 22 6 9 33 3 耕地 1 2 7 6 l5 81 2 2 “4 31 2 1 7 l6 资料来潍中国圆土资源统计公报( 2 0 0 1 - 2 0 0 8 ) ( 3 ) 土地利用形态破碎与村庄建设用地利用粗放 由于受传统农业生产方式和传统生活习惯的k 期影响，村庄布局分散。2 0 0 7 年术， 全国共有设市城市6 5 5 个，县1 6 3 5 个、建制镇1 9 2 4 9 个、乡1 5 1 2 0 个、自然村2 6 47 万 个( 其中村民委员会所在地村庄5 71 6 万个) 3 1 ，比例约_ ：i i1 ：2 5 ：2 9 ：2 3 ：4 0 4 1 。镇 与村的比例为l ：7 7 ，村落与中心地的比例还达不到欧洲国家上世纪6 0 年代的水平【4 】。 而平均2 8 8 人的村庄人【j 数量，也| 兑明不仅村庄数量多，村庄规模i f l 很小。村庄数量大、 山东建毓大学硕士学位论文 规模小且居民点分散无序造成了土地利用形态破碎凌乱。 长期以来，农村居民点的 建设缺乏规划引导和管理，基 本处于自发状态，这就造成村 庄建设用地的粗放利用在全国 普遍存在，“城进乡退”的目标 难以实现。具体表现为农村人 口不断减少，村庄建设用地却 固1 2 2 0 0 2 - 2 0 0 6 年，村怠人口与村庄建记甩地关系 在不断增加。全国土地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 - 2 0 2 0 年) 中指出：“1 9 9 7 - 2 0 0 5 年， 乡村人口减少9 6 3 3 万人而农村居民点用地却增加了近l l7 5 万公顷( 1 7 0 万亩) ”。 2 0 0 2 2 0 0 6 年乡村人口减少“9 9 万人，村庄建设用地总量增加1 71 3 万公顷( 见表1 2 图12 ) 。据研究，截止到2 0 0 6 年全国合理的村庄建设用地量应为1 1 0 66 7 万公顷( 16 6 亿亩) 而全国实际村庄建设用地量为1 6 5 33 3 ( 2 4 8 亿亩) ，比理论值多出近5 0 ，迭 到5 4 66 6 万公顷( 08 2 亿亩) 【5 l 。根据国土资源部2 0 0 3 年发相的全国土地开发整理 规划全国土地整理补充耕地潜力约6 0 0 万公顷( 09 亿亩) ，其中通过对农村居民点的 迁并和整治，就可咀增加有效耕地约2 8 6 6 7 万公顷( 0 4 3 亿亩) ，几乎是土地整理补充 耕地总潜力的一半m i 。而单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整 理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径。由此我们可以 看出进行村庄整合的重要性，尤其是“城乡建设用地增减挂钩”( 以下简称“挂钩”) 的 实施旨在通过加快村庄整合和新型农村社区促进村庄建设用地潜力的释放。由此，研 究“挂钩”政策背景下的村庄整合具有极为重要的现实意义。 表【22 0 0 2 - - 2 0 0 6 全国，村人口与村压建设用地数量变化一览表 年份 2 0 0 22 0 0 ，2 0 0 4 乡村总人口数( 九人) 7 6 8 5 17 5 7 0 5 村庄建设h j 地鲑( 万公顷) 1 6 4 36 7 资料采源：根据参考丈献【5 】整理 ( 4 ) 山东省相关背景 地少人多是山求省的基本省情。山东省人均土地面积o1 7 公顷，不及全国的2 0 世界的75 ，属人口利密、土地资源稀缺的地区。山东省以全国17 的土地，养活了 约占全国74 的人u ，可见保护耕地的重要性。而另一方面，山东省也是个经济大省， 山东建筑大学硕士学位论文 保障经济发展空间也至关重 要。 山东省早在上世纪九十年 代就已进入城镇化快速发展时 期，2 0 0 8 年全省的城镇化水平 已经达到4 7 6 ，比全国水平 高出1 9 个百分点。近年来， 城镇化的速度不断加快， 1 9 9 9 2 0 0 0 年城镇化水平年平 均增长l0 9 个百分点， 2 0 0 0 2 0 0 8 年城镇化年平均增 长则为11 8 个百分点( 见表 i3 ) 。其中，2 0 0 1 2 0 0 7 年城镇 化水平增加了7 6 个百分点， 全省的城镇建设用地面积增加 图l32 0 0 1 _ 2 0 0 7 年山东省城填化率与城镇舣用譬问关晕 了2 09 2 万公顷，城镇化率每提高一个百分点，增加2 7 6 万公顷的城镇建设用地【t i ( 见 表1 3 14 ，图1 3 ) 。随着城镇化水平的提高，城镇建设用地的需求还将不断增加。根据 ijj 东省土地利用总体规划( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) ，到2 0 2 0 年全省城乡建设用地规模控制在 2 0 07 4 万公顷，其中城镇工矿用地规模8 45 0 万公顷。与2 0 0 5 年相比，城乡建设用地规 模增加1 4 6 0 万公顷，其中城镇工矿用地规模增加1 93 5 公顷。 表i3 山东省城镇化水平变化( 单位 年份 2 0 0 8 城镇化率 3 824 l84 354 504 6 l4 68 蚤料来源： 东省统计年鉴 表l42 0 0 1 2 0 0 7 年山东省城镇建设用地面积一览( 单位万公顷 年份2 0 0 12 0 0 7 城市建设川地面积2 37 02 63 82 84 83 02 3 镇建设州地面积 2 49 7 城镇建设刚地面积 资料来源：山东省统计年鉴， 东省村 真建设统计套报 城镇建设用地需求晕的增加，造成耕地保护的压力越柬越大。1 9 9 6 2 0 0 6 年城市化 山东建筑大学硕士学位论文 水平增加1 22 1 个百分点，全省的耕地面积减少了1 8 “万公顷，城市化率每提高一个百 分点，耕地面积减少l5 l 万公顷，城市化发展与耕地面积变化具有高度相关性m 】( 见图 14 ) 。根据山东省土地利用总体规划( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) ，到2 0 2 0 年耕地保有量为7 4 78 9 万公顷，与2 0 0 5 年相比减少40 2 万公顷。2 0 2 0 年全省城镇化水平将达到6 0 以上n 也就是说2 0 0 5 2 0 2 0 年城镇化水平要提高至少1 5 个百分点，而耕地只能减少4 万公顷， 按照e 面研究，可以看出保障耕地保有量的压力之大。 山东省也存在土地利用形态 破碎与村庄建设用地利用粗放的 现象。2 0 0 8 年全省建制镇数量为 1 0 4 8 个，自然村数量为8 4 4 7 0 个 ( 行政村数量为6 9 9 5 5 个) ，镇村 的个数比为l ：8 06 个。村庄建 设用地利用粗放，主要表现在两 图1 52 0 ( n - 2 0 0 8 年 东村庄人口与人均用地面积关系 个方面。一方面人均建设用地面积严重超标。2 0 0 8 年全省人均村庄建设用地面积近 2 0 4 m 2 ，人，远大干1 5 0 m 2 人的人均村庄建设用地指标。另一方面农村人口逐年减少的同 时村庄建设用地总量却在不断增加人均建设用地也在不断增加( 见图l5 ) 。2 0 0 0 - 2 0 0 8 年，人口减少了6 1 55 4 8 万人，但是村庄现状用地面积却增加了1 47 8 万公顷，人均用地 由1 5 95 6 m 2 人增加到2 0 39 8 m 2 人唧( 见表1 5 ) 。根据2 0 2 0 年的农村人口预测村庄建 设用地的理论值为5 88 万公顷，可节余5 73 5 万公顷，由此可见通过村庄整合可以释放 出的巨大的土地潜能。 表152 0 0 0 2 0 0 8 年 末省村庄现状用地面积、喜人口和人均用地面积一览 年份 2 0 0 8 村庄现状用地面积 ( 万公咂) 村庄总人口 ( 万人) 均埘地面积 1 6 05 31 6 87 3 1 7 58 2 1 9 79 8 2 0 30 32 0 39 8 f r l l 2 人) 赉料来源2 0 0 0 2 0 0 8 年山东省村镇建设统计年报 此外，山东省是全国第批“挂钩”试点省。研究“抖钧”政黄背婿f 的村庄整合 山东建筑大学硕士学位论文 对加快村庄整合和新农村建设，以及实现“保障发展 和“保护耕地 双重目标具有现 实意义。这就要求要对山东省试点地区的村庄整合进行研究，同时也要借鉴其它省市成 功的经验。 1 1 2 研究目的 “挂钩 政策提出的目的不仅仅是为缓解城镇建设用地的供求矛盾，实现耕地总量 的动态平衡，更重要的是促进乡村发展，实现城乡统筹。论文首先分析村庄整合的实施 困境以及“挂钩：政策带给村庄整合的机遇，并对“挂钩 试点地区的村庄整合的不同 模式进行总结和评析，进而探讨“挂钩 政策背景下村庄整合的实施对策。旨在为“挂 钩 政策背景下村庄整合的推广提供经验借鉴，也为构建“挂钩 政策导向下的村庄布 点规划方法奠定基础。通过系统性的研究为实现村庄体系重构、建设新农村、统筹城乡 发展、缓解土地供需矛盾提供依据。 1 1 3 研究意义 在城乡二元化社会中，我国农村建设因缺少强大的外力注入，村庄迁并整合进程十 分缓慢，空、闲置乡村建设用地难以转化为发展资源；城市发展受严格保护耕地政策制 约而缺乏建设用地，开发成本快速增长。结合“挂钩 政策，通过城乡建设用地空间置 换，既能盘活存量建设用地、推动村庄改造、改善农民生产生活条件，又能拓展城市建 设用地供地渠道，缓解城市发展空间不足的压力，进而有助于推进城乡一体化进程。“挂 钩 政策的落实，将会显著提高村庄迁并整合的力度、速度与质量，改变村庄体系内村 庄等级规模结构和空间分布模式，重塑城乡建设发展新格局。 ( 1 ) 规划学科发展需要 村庄整合是我国城镇化快速发展时期所面临的一项巨大的工程。但是由于长期受到 城乡二元体制和城市本位主义的影响，规划体系忽视了农村地区的研究。2 0 0 7 年颁布的 城乡规划法加入城乡协调精神和乡村规划的规划管理内容，将乡村规划提升到与城 市规划同等高度。在村镇体系规划和村庄规划f = = 1 益完善的基础上，研究“挂钩”政策下 的村庄整合，能够对规划学科在该层面上的缺位提供一些补充。 ( 2 ) 城乡统筹发展需要 村庄整合不仅是村庄空间发展的趋势，更是城乡统筹发展的需要。通过村庄整合节 约用地，实现建设用地的空间调配，推动农村发展同时也保障了城市发展。村庄整合的 空l r j 模式在不同的背景条件下呈现不同类型，要运用多学科知识从区域、村庄等多角度 6 山东建筑大学硕士学位论文 进行分析，提出“挂钩政策下村庄整合的可操作性规划建议，推动城乡统筹的健康发 展。 ( 3 ) 土地集约利用需要 随着人口的增长和城镇化、工业化的发展，土地的需求迅猛增加。但是严格的耕地 保护政策控制了土地供给，土地供求矛盾日益显现。而村庄建设用地利用总体粗放，一 户多宅、宅基地超标、宅基地闲置等现象普遍存在，潜藏巨大的土地整理潜力。通过村 庄整合，改善村庄布局分散凌乱的局面，加强村庄建设的规划和管理，节约集约利用村 庄建设用地，有利于缓解“保护耕地”与“保障发展 之间的矛盾。 ( 4 ) 社会主义新农村建设需要 “挂钩 政策的提出，以及“挂钩”试点在全国的开展，给村庄整合注入外力。通 过建设用地的指标置换，耕地面积的增加，增加了村集体收入和农民的财产性收入，用 以改善村庄人居环境和实现农民自身发展，一定程度上满足了社会主义新农村建设的需 要。 1 2 相关概念 ( 1 ) 城乡建设用地增减挂钩 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法中对“城乡建设用地增减挂钩”的定义为： 是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块( 即拆旧地 块) 和拟用于城镇建设的地块( 即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区( 以下简 称项目区) ，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的 基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用 地布局更合理的目标。 ( 2 ) 村庄整合 镇规划标准( g b 5 0 1 8 8 2 0 0 7 ) 中将村庄定义为：农村居民生活和生产的聚居点。 与村庄相关的概念有行政村、自然村、中心村、基层村等。行政村和自然村是行政概念， 行政村是镇以下的一级组织，包括若干自然村。行政村一般为村委会所在地，是农村中 较大的居民点，设有为本村和附近自然村服务的一些生活福利设施。自然村是乡村聚落 最基本的组成部分，一般由主要从事农业的人口居住，设有的生活福利设施比较简单甚 至没有。中心村和基层村则是规划概念，是村镇体系规划中两级农村居民点的名称。本 文中的中心村是指村镇体系舰划中形成的规模较大的农村居民点，设有为周围居民点服 7 山东建筑大学硕士学位论文 务的公共设施，可能是由一个行政村组成也可能是由若干行政村组成。基层村是村镇体 系规划中中心村以外保留的居民点，主要是基于农业作业需要，功能以居住为主。本文 中的“村庄”泛指上述所有类型的村庄。 整合：在系统科学的思维方法论上，表示为由两个或两个以上较小部分的事物、现 象、过程；物质属性、关系：信息、能量等在符合具体客观规律或符合一定条件要求的 前提下，凝聚成一个较大整体的发展过程及结果。本文中的“整合 是指两个或者两个 以上较小部分的事物在符合具体客观规律或符合一定条件要求的前提下，凝聚成一个较 大整体的发展过程。 村庄整合：是指由于城乡经济社会发展到一定阶段，原始小农经济影响下的村庄布 局不适应城镇化发展的需要，功能不能满足新农村建设发展的需求，通过村庄整治合并 而形成新型农村居民点的过程，包括目前出现“村庄合并 、“迁村并点等实践。村庄 整合是农村发展和土地集约节约利用的客观要求，通过村庄整合一方面有利于实现建设 社会主义新农村的要求，促进农村发展，改善农民生产、生活环境；另一方面有利于提 高农村居民点的土地利用强度，促进人口、土地以及其它资源的有效利用。 1 3 研究内容、方法及框架 1 3 1 研究内容 ( 1 ) 梳理国内外有关村庄整合的相关理论、政策和实践研究，对于村庄整合建立一 个系统的认识。 ( 2 ) 在相关研究的基础上，分析村庄整合的实施困境。并通过相关理论解析“挂钩 政策为村庄整合带来的机遇。 ( 3 ) 通过对“挂钩 试点地区的调研，总结试点地区村庄整合模式，并对不同模式 进行对比和评价。 ( 4 ) 在理论和实践总结的基础上，通过相关经验借鉴，探讨“挂钩”政策下村庄整 合的实施路径和对策，包括规划对策、模式选择和操作对策。 1 3 2 研究方法 论文采用“关注现象一文献收集与实地调研一发现问题一解决问题”的思路，通过 对“挂钩”政策背景下村庄整合多层面、多角度分析，结合实际案例，形成“挂钩”政 策背景下村庄整合的综合认识，具体方法如下： ( 1 ) 实地调查与访谈：访谈与实地调查相结合，收集村庄整合的相关政策、规划、 山东建筑大学硕士学位论文 实施办法及策略等第一手资料。分别赴临沂市规划局、临沂市国土资源局河东分局以及 凤凰岭街办、汤河镇政府、淄博市建设局以及马桥镇政府、齐河县建设局以及南北社区 进行实地调研，并与当地政府部分相关负责人、一线工作人员进行交流。 ( 2 ) 文献收集分析：主要从书籍、论文、期刊杂志、音像资料和网站中搜集、挖掘 和整理相关资料，以弥补难以调查的资料。 ( 3 ) 举例与实证分析：对大量“挂钩 试点地区村庄整合案例进行举例分析与实证 研究，为实施研究奠定基础。 ( 4 ) 对比研究法：对不同村庄整合模式进行对比研究，总结各自特点和经验。 9 山东建筑大学硕士学位论文 1 3 3 研究框架 村庄整合研究 背景及概念 村庄整合实践 研究及启示 oo 村庄整合研究 - - 一- 一。1 i o 山东建筑大学硕士学位论文 第2 章村庄整合实践与研究综述 2 1 国内外村庄整合的实践及启示 2 1 1 国外村庄整合的实践 日本早在2 0 世纪5 0 年代就开始实行农村城市化，是亚洲地区最先实行乡村开发的 国家。2 0 世纪6 0 年代后，绿色革命给发展中国家的小城镇发展带来活力。2 0 世纪7 0 年代以后印度、泰国、韩国等发展中国家开始进行以“乡村综合开发 为核心的小城镇 建设。 ( 1 ) 日本“町村合并 战后日本国土政策最中心的课题就是怎样防止出现大都市地区过密化和町村地区过 疏化的现象。其中采取的一项措施就是推行“广域行政 ，实行“町村合并 ，以提高公 共资源的建设和利用效率，便于国土资源的管理和大范围的国土整治，实现町村发展和 城乡一体化。1 9 5 3 年出台町村合并法，将町周围村庄合并，其中城市化程度较高的 成立市。1 9 7 8 年与1 9 5 3 年相比，日本的町村数量由9 5 8 2 个下降至2 6 0 9 个，而市的数 量由2 8 6 个上升至6 4 6 个。2 0 0 0 年底，政府确定行政改革大纲，几乎把目前的3 2 0 0 个 市、町、村进一步合并为1 0 0 0 个左右，为进一步城市化做好了行政准备【1 1 】【1 2 1 。 町村合并过程中，政府的投资、工业的导入、环境的改善和农地产业型自主经营都 是其推动力量。通过町村合并，一方面，“广域行政”的思想得以实现，市町村的人口数 量和财政规模大为增加，町村能集中财力从事地方建设，并使建成的公共设施有更大的 利用效率，同时工业集中发展也减少土地资源的浪费和环境污染。另一方面，淡化了原 有自然村落社会结构中宗族关系的结合作用。值得注意的是，町村合并及合并后农民居 住向中心地区集中都是按照自愿原则，渐进、自然形成的。 ( 2 ) 韩国“新农村运动 1 9 7 1 1 9 8 0 年韩国政府丌展了“新农村运动”，目标是建设崭新的农村社会，内容是 在政府直接投资和干预下进行乡村土地规划和整理、农村环境改造以及农业基础设施的 建设。韩国农村均为自然村，土地空间多，但道路狭窄弯曲，不便使用机械，给生活、 生产带来诸多不便，因此于1 9 7 7 年丌始进行农村聚落结构的重新布局。合型村( 相当于 我国的村庄集聚) 的布局方式是以主要村庄为中心，将临近的分散村庄合并在一起，共 享公共服务设施，改善居民生活环境和交通设施。韩国新农村运动的实践说明：政府主 导与非政府组织参与是有效的手段；基础设旌的完善和农民生活水平的改善是改革前期 山东建筑大学硕士学位论文 的重点；产业化是农村、农民、农业发展的关键【1 3 】【1 4 1 。 ( 3 ) 印度“乡村综合开发运动 印度与我国同为发展中国家，同为经济快速发展的农业和人口大国，也都面临着资 源短缺的国内形势和科技高速发展、经济全球化的国际环境，社会处于多元化的快速转 型之中。从2 0 世纪8 0 年代开始，印度政府为了改变城市严重拥挤和农村严重贫困的状 况，在全国范围内推行乡村综合开发运动，其总体战略是缓解乡村的贫困，制止农村人 口的外流。具体策略有：一是发展农业技术，提高农业生产水平，缓和粮食短缺的现象； 二是在农村地域发展劳动密集的手工业和乡村工业，解决部分农民的就业问题；三是在 农村地区的中心大力建设以工业为主的小城镇；四是合理调整村庄的规模，着力解决农 民的住房问题。印度政府通过开展“乡村综合开发运动 ，逐步合并分散的地块，以利于 管理和耕作。随着土地合并，在分散的小村落中逐步联合形成一些新型居民点。在调整 村镇规模的过程中，又采取开发援助的形式，向农民提供贷款、改造住房、建设公共设 施、研究和发展低造价的建筑材料，大力发展农村能源，使农民的居住状况普遍有所改 善。 ( 4 ) 德国巴伐利亚州土地整理与村庄革新 巴伐利亚州是德国最大的农业州，也是德国经济最为活跃的地区之一。由于创造性 的解决了农业、农村和农民问题，被欧盟作为“现代化田园 建设的一个榜样。巴州政 府提出在农村创造与城市“等值 的生活条件，要最有效的保证农村人口安居农村。主 要策略有：第一，通过财政平衡政策，投入大量资金和人力在农村地区兴建交通和能源 基础设施；第二，动员一些大企业到农村地区建设生产基地，使农民实现就地就业，有 效地防止农村人口的外流，并促进了落后地区的振兴；第三，在农村地区兴办各类教育 基地，形成多个教育中心，使相关服务性企业得到蓬勃发展。这些策略大大改变了巴州 农村地区的经济结构，经济增长率持续高于德国平均水平，失业率也大大降低。 德国巴伐利亚州土地整理规划是建立在简单调查基础上，土地合并主要是为了更好 的利用土地。1 9 8 8 年巴伐利亚州政府提出了巴伐利亚州通过土地整理与村庄更新促进 农村发展的纲要。在地区规划的基础上，由土地整理部门制定土地整理规划，确定规划 的重点地区。德国巴伐利亚州的经验是将土地整理与村庄整顿相结合推动农村的发展； 把土地整理与村庄改造建设工程相结合发挥土地整理的真正效益【1 5 】。 1 2 山东建筑大学硕士学位论文 2 1 2 国内村庄整合的实践 ( 1 ) “迁村并点 实践 1 ) 上海郊区实践 根据上海市最新构筑的“1 9 6 6 四级城镇体系，上海郊区的空间发展规划为“9 个 新城、“6 0 个左右新市镇和“6 0 0 个左右中心村 。在该规划框架下，上海市的农村地 区将通过对分散的自然村予以适度归并，合理配置公共设施和市政设施，最终以中心村 作为农村地区的基本居住单元，达到切实促进“三个集中 工作的目的。目前，6 0 0 个 中心村的规划正在进一步深化，内容包括三个层面：第一层面为浦东新区( 外环线以外 部分) 和闵行、宝山、嘉定区，每区中心村的基本数量按照2 0 3 0 个规划，共1 0 0 个左 右；第二层面为青浦、松江、金山、奉贤、南汇区，每区中心村的基本数量按照5 0 6 0 个规划，共3 0 0 个左右；第三层面为崇明三岛，规划中心村数量2 0 0 个左右【1 6 】。 上海市政府通过三种形式对郊区农民的宅基地进行整理：一是农民向中心村集中； 二是实行预征地、预安置，腾出宅基地；三是以“项目带动”集中到动迁安置地。上海 市郊可供置换的宅基地分为存量置换和增量置换两种类型，目前以存量置换为主。宅基 地置换的方式包括住宅异地置换、货币置换与就地集中调整等，目前以住宅异地置换为 多。目前宅基地置换面临的主要约束和障碍主要包括以下五个方面：第一，资金来源渠 道单一；第二，补偿标准难以确定；第三，与现行政策和制度的衔接问题；第四，农民 的社会保障问题；第五，难以与农业规模化经营挂钩。 2 ) 北京郊区实践 北京市第一批试点村镇居民点整理都采用了政府主导、企业参与运作的模式。从操 作层面上看，都是通过旧镇村拆迁改造，让农民上楼，节约出大量的村庄建设用地；然 后通过土地流转，把节约的建设用地用于村镇的二、三产业，集约利用原村庄集体建设 用地。目前普遍采用的流转方式主要有两种：一是土地保留了集体土地所有权性质，以 出租或折股形式参与二、三产业利润分配：二是通过土地征用，改变土地所有权性质， 在国有土地上参与房地产开发。第一批试点城镇的建设取得一定成功的同时也暴露一些 问题：第一，农民自住楼产权得不到充分保障；二是旧村镇改造审批复杂、收费项目繁 多；三是法律对集体土地流转限制严格；四是农民拆迁上楼的政策自发无序。 ( 2 ) “城乡建设用地增减挂钩 实践 1 ) 成都“农村土地股份合作社 的实践 “农村土地股份合作社”是土地产权制度创新的一种表现，在不改变农民土地承包 山东建筑大学硕士学位论文 经营权的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，农民把土地承包经营权转化为股， 委托合作社经营，农民按股份从土地经营收益中获得一定收益，并把大部分农民从土地 上解放出来。因此，它对于改革和发展新的生产经营组织，形成有效的资源配置主体和 市场竞争主体，促进农业和农村经济的发展有着积极的影响。为加大统筹推进“三个集 中 力度，建立符合社会主义市场经济体制要求的农村土地承包经营权资本运营机制和 管理机制。近年来，成都市积极推进农村土地向业主流转和集中，通过引导龙头企业、 专业组织、新型集体经济组织和其它社会业主，采取依法、自愿、有偿的方式大规模流 转农民土地承包经营权，加速推进了成都农村土地股份合作经营体制的发展。其中，一 种发展模式就是“宅基地向发展区归并、农民居住区向空中扩展 的方式，将节约出的 农民宅基地通过置换方式进行集中开发经营【1 8 】。 成都的实践是以土地整理为契机来推进土地的流转。一方面，经过综合整治，能较 好满足了部分农业项目对土地的集中化、规模化、机械化和集约化经营的需要。另一方 面，通过“拆院并院 和耕地整理，利用增加的耕地面积进行指标置换，从而在保证耕 地数量和质量不降低的前提下，实现农村土地的资本化。此外，应该加强通过农村土地 。股份合作社实现“土地的增值收益”。 2 ) 嘉兴“两分两换 实践 所谓“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿 的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。 浙江省嘉兴市“两分两换 改革主要内容：“两分 是把