（诉讼法学专业论文）民事公益诉讼原告资格研究(1).pdf

中文摘要 民事公益诉讼是近年来社会关注的热点。在刑事诉讼案件中，不 仅与犯罪行为有直接利害关系的当事人可以提起刑事自诉，而且与犯 罪行为没有直接利害关系的检察机关也可以提出刑事公诉。但是，在 民事诉讼中，我们会很失望地发现，没有直接利害关系的人是不能提 起诉讼的，这极大地影响了我国民事诉讼制度解决纠纷功能的发挥。 为了完善我国的诉讼制度，我国民事诉讼法学界对民事公益诉讼作了 大量研究，取得了大量的成果，但这些成果主要是宏观上的理论研究， 法学界从微观角度进行的研究还比较薄弱。目前，理论界和实务界要 求引进民事公益诉讼制度的呼声日益高涨，如何有效地引入民事公益 诉讼制度并使其本土化，这是一个很棘手的问题。正是基于此考虑， 笔者试图从民事公益诉讼的启动条件之一原告资格问题入手，从 微观层面上作一具体探究。本文从四个方面对民事公益诉讼原告资格 进行了阐述，第一章对民事公益诉讼原告资格与民事公益诉讼中的几 个具体概念的内涵进行了分析界定；第二章比较分析了国外民事公益 诉讼原告资格制度：第三章主要探讨了我国民事公益诉讼原告资格制 度的具体构建；第四章就民事公益诉讼原告资格保障问题提出自己的 一点想法。 关键词：民事公益诉讼原告资格保障措施 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nh a sb e c o m et h ef o c a lp o i n ti n o u rs o c i e t y i nc r i m i n a ll i t i g a t i o n ，w ek n o w , n o to n l yh a v et i l el i t i g a n t so fd i r e c t r e l a t i o nw i t hc r i m i n a lb e h a v i o rt oi n i t i a t et h ec r i m i n a lp r i v a t el i t i g a t i o n ，b u ta l s oh a v e t h el i t i g a n t so fn od i r e c tr e l a t i o nw i t hc r i m i n a lb e h a v i o rt oi n i t i a t et h ec r i m i n a lp u b l i c l i t i g a t i o n b u t ，i nc i v i ll i t i g a t i o na n da d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o n ，w ew i l ld i s c o v e r d i s a p p o i n t e d l yt h a tt h ep e r s o nw h oh a sn od i r e c tr e l a t i o nc a n l ti n i t i a t el i t i g a t i o n i t i n f l u e n c e st h ev a l i d i t yo fo u rc o u n t r y sc i v i ll i t i g a t i o ns y s t e mt os o l v et h ed i s p u t e s t o c o n s u m eo u rc o u n t r y sl i t i g a t i o ns y s t e m ，c i v i ll i t i g a t i o nl e g a lf i e l do fo u rc o u n t r yh a s m a d eag r e a td e a lo fr e s e a r c ho ni t ，o b t a i n i n gag r e a td e a lo fr e s u l t s b u tt h e s er e s u l t s a l em a i n l yt h et h e o r i e sr e s e a r c h e so fm a c r ov i e w ，t h et i n yv i e wo ft h et h e o r i e s r e s e a r c hi ss t i l lw e a k e r c u r r e n t l y ，t h e o r i e sf i e l da n da c t u a ls i t u a t i o nf i e l dr e q u e s t l o u d l yt ou s h e ri nc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m h o wt ou s h e re f f e c t i v e l yi n t h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e ma n dm a k ei tl o c a l i z a t i o ni sav e r yt o u 曲 p r o b l e m a c c o r d i n gt ot h i sc o n s i d e r a t i o n ，t h ew r i t e rt r i e s t ob e g i nt h er e s e a r c hw i t h o n eo ft h es t a r tc o n d i t i o n s - - t h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s ，m a k i n go n ec o n c r e t e i n v e s t i g a t i o nf r o mt h et i n yv i e wl e v e l t h i sa r t i c l ec a r r i e do ne l a b o r a t i n gt h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n so ft h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n i nf o u ra s p e c t s c h a p t e r1 i n t r o d u c e st h ec o n t e n to fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so ft h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n a n do t h e rr e l a t e d c o n c e p t s c h a p t e r2m a i n l yi n t r o d u c e st h ef o r e i g np l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n s ，a n da c q u i r e sa na p o c a l y p s ef r o mi t c h a p t e r3m a i n l yi n q u i r i e si n t ot h e c o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t r y sc i v i lp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so ft h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n c h a p t e r4p u t sf o r w a r ds o m eo w nv i e w p o i n ta b o u tp r o t e c t i o no fc i v i l p l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n so f t h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n k e y w o r d s ：t h ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n c i v i lp l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n p r o t e c t i o nm e a s u r e i i 前言 一、研究目的、意义 法治社会的构建有一个重要的原则即司法最终解决原则，正如美国著名法学 家德沃金所言，“法治不是靠政府，而是靠独立自治的法院建立起来的。在一个 法治国家，法院有权对一切问题作终极的司法审查。法院是法律帝国的首都。” 诉讼是进行救济最有效的途径。我国诉讼法学经过了几十年的发展可谓硕果累 累，成绩骄人。然而，当我们仔细深入地考察一下我国的诉讼制度时，我们就会 发现其还存在着某些缺陷。在我国的刑事诉讼中，如果一个人犯了罪，我们或可 以通过检察机关追究其刑事责任，或可以通过刑事自诉追究其刑事责任。检察机 关作为国家的法律监督机关，它提起刑事公诉不是为了自己的利益，而是为了社 会公共利益、国家利益，这是不同于刑事自诉的。可见，在刑事诉讼案件中，不 仅与犯罪行为有直接利害关系的当事人可以提起刑事自诉，而且与犯罪行为没有 直接利害关系的检察机关也可以提出刑事公诉。依此我们可以作出如下推论：在 民事诉讼中，有直接利害关系的当事人可以提起民事诉讼，没有直接利害关系的 人也可以提起民事诉讼。但是，我们会很失望地发现，在民事诉讼中，没有直接 利害关系的人是不能提起诉讼的，这极大地影响了我国诉讼制度解决纠纷功能的 发挥。于是，理论界和实务界要求在民事诉讼中引进国外的公益诉讼制度，以弥 补我国现有诉讼制度的缺陷。本文试图从民事公益诉讼的启动条件之原告 资格问题入手，在微观层面上对公益诉讼制度的引进作一具体探究。 。 二、研究现状 目前，虽然我国实体法有许多关于公益的规定，但是这些规定缺乏诉讼法上 相应的保护机制。传统的当事人适格理论更是剥夺了公益诉讼人的原告资格，因 为根据传统的当事人适格理论非直接利害关系人是不能提起诉讼的。司法救济不 仅是为了私人利益，而且是为了公共利益而存在，它是公法制度的核心。缺少对 公益的关注正是我国民事诉讼不足所在。我国著名学者梁慧星先生说过。我国 还没有对公益诉讼进行专门的研究。我们可以借鉴国外关于公益诉讼的规定，尤 9 【美l 德沃金；法律帝国 ，李常青译，中国大百科全书出版社1 9 9 6 年版，第3 6 1 3 6 2 页 m 其是可以借鉴纳税人诉讼。我国的公益诉讼可以首先从司法实践中做起，由法院 的判例来推进其发展” 我国对民事公益诉讼原告资格的理论研究，著作类有韩志红、阮大强的新 型诉讼一经济公益诉讼的理论与实践，颜运秋的公益诉讼理念研究等； 论文类有左卫民、朱桐辉的 公民诉讼权：宪法与司法保障研究，李龙的民 事诉权论纲、民事诉讼当事人适格刍论，肖建华的寻求独立的诉讼主体地 位当事入概念的再认识，苏家成、明军的公益诉讼制度初探，单锋的现 代型民事诉讼中的原告资格和当事入适格，齐树洁，苏婷婷的公益诉讼与当 事人适格之扩张，陈海嵩的论经济公益诉讼的原告资格诉权视角的分析， 颜运秋、颜运夏的质疑。直接利害关系人”制度，邵明的论诉的利益等 等。此外，相关硕士学位论文也对民事公益诉讼原告资格作了研究，其中有代表 性的论文有西南政法大学法学硕士孟涛2 0 0 3 年写的论民事公益诉讼，中国政 法大学法学硕士石莉芳2 0 0 5 年写的构建我国公益诉讼制度的理论思考，华东 政法学院法律硕士田甘霖2 0 0 4 年写的民事公益诉讼当事人问题研究，中国政 法大学法律硕士于淼2 0 0 5 年写的在规制中建立我国的民事公益诉讼制度，山 西大学法律硕士成宏峰2 0 0 5 年写的我国民事公益诉讼研究等等。 三、研究方法 在研究方法上笔者以马克思主义法学观为指导，运用以下研究方法进行研 究： ( 1 ) 文献研究的方法。通过对有关文献资料的查阅。理清各国民事公益诉讼原 告资格立法的脉络。 ( 2 ) 历史研究的方法。公益诉讼来源于罗马法，在两大法系得到复兴。研究其 历史有助于对该制度的内在生命力的挖掘。 ( 3 ) 比较研究的方法。通过各国民事公益诉讼原告资格立法的比较，整合各国 民事公益诉讼原告资格制度的精华，为法律移植作准备。 “) 实证研究的方法没有调查就没有发言权。只有理论联系实践，才可能创 造出充满活力的有中国特色的民事公益诉讼原告资格制度。 ( 5 ) 综合分析的方法。从诉讼法的角度出发。又不局限于诉讼法，综合各学科 。丹波：个人可以为公益起诉吗? 丹波访谈 ，人民法院报2 0 ( 0 年2 月1 3 日，第2 版 i v 的内容来把握。 四、研究成果 本论题的研究着力于解决以下问题： l 、民事公益诉讼原告资格的理论基础。 制度的创建需要用理论来指导，只有理清了理论的脉络，才能构建完善的民 事公益诉讼原告资格制度。有关民事公益诉讼原告资格的理论主要有诉权理论、 信托理论、人民主权理论。 2 、检察机关民事公益诉讼原告资格之探讨。 我国宪法第1 2 9 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监 督机关。”这一规定为检察机关提起民事公益诉讼提供了宪法上的法理依据。检 察机关作为国家法律监督机关，它有着人力、物力、财力上的得天独厚的优势， 较之公民个人、社会团体更具有运用法律专业知识和技能的素养，更具有收集被 告违法证据的优势，更有利于保护处于权利弱势地位的群体的利益。因此，必须 赋予检察机关保护民事公益的诉权。 3 、民事公益诉讼原告资格保障之分析。 由于民事公益诉讼一般是由在公益侵害案件中处于弱势的一方( 除检察机关 外) 向强势一方提起的，使得二者虽然在法律上是平等的，但实质上却不能平等。 从维护社会公正的角度上看，我们必须加强原告在诉讼活动中的诉讼防御能力， 保障原告的诉讼地位，充分发挥民事公益诉讼解决纠纷的功能。 本文分四章对民事公益诉讼原告资格进行了阐述，第一章对民事公益诉讼原 告资格与民事公益诉讼中的几个具体概念的内涵进行了分析界定；第二章比较分 析了国外民事公益诉讼原告资格制度；第三章主要探讨了我国民事公益诉讼原告 资格制度的具体构建；第四章就民事公益诉讼原告资格保障问题提出自己的一点 想法。 v 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 弘曩s j 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定 作者签名：盥 日期；丝堕：兰：丝 第一章民事公益诉讼与原告资格 第一节民事公益的概念界定 公益，即公共利益，是与个人利益相对应的一个概念范畴，它是历史发展的 必然产物在传统社会中，学者一般认为公共利益不是一种独立的利益。到了 1 9 世纪末2 0 世纪初，主要资本主义国家进入垄断时期，资本主义经济在科学技 术地推动下获得了迅猛发展，民事经济交往亦日益频繁、复杂，个人与国家、社 会团体( 特别是营利性组织) 之间的法律地位慢慢地发生了变化，一方仍是普通 市民或消费者，而另一方则是拥有大量资金和先进技术的企业，其力量对比之悬 殊导致了诸如垄断、消费者权益纠纷、环境污染、社会公德沦丧等现象不断发生， 这些纠纷所造成的危害已不再只限于一个或几个人的私人利益，而是关系到整个 社会的共有利益。因此，公益作为一种独立利益最终被法律确定下来。 对于公益的涵义学界历来众说纷纭。德国学者c e l e u t h o i d 在1 8 8 4 年发表 的公共利益与行政法的公共诉讼一文中，将公益的概念分为公共及( 公共的) 利益两个方面，通过对公共概念的理解，他认为公益是任何人，但是，并不必是 全部人们的利益。为了界定“任何人”的利益，而不必是“全体人们”的利益， 他提出了所谓“地域基础”作为界定“人群”的标准。据此，公益是一个“相关 空间内关系人数的大多数人”的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划 分，且多以国家之( 政治、行政) 组织为单位所以，地区内的大多数人的利益， 就足以形成公益。 德国学者f j n e u m a n n 在其1 8 8 6 年发表的在公私法中关于 税捐制度、公益征收之公益的区别一文中，认为公益是一个不确定多数人的利 益。以受益人之多寡为标准，只要大多数的“不确定”数目的利益人存在，即属 公益。以“过半数”的利益作为公益之基础，也符合多数决定少数，少数服从 多数的民主理念。因此，以不确定多数人作为公共概念的标准，直至目前仍具有 实践意义。当代社会法学派代表人物庞德先生将“公共利益”和“个人利益”、 “社会利益”相对应，把公共利益等同于国家利益，指以文明社会中社会生活的 。参见陈新民：德国公法学基础理论( 上) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第1 8 2 页 。参见陈新民：德国公法学基础理论 ( 上) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第1 8 6 页 1 名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求。我国学者孙笑侠先生 认为，公共利益( 孙先生称为社会利益) 是公众对社会文明状态的一种愿望和需 要，它包括：( 1 ) 公共秩序的和平与安全；( 2 ) 经济秩序的健康、安全及效率化； ( 3 ) 社会资源与机会的合理保存与利用；( 4 ) 社会弱者利益( 如市场竞争社会 中的消费者利益、劳动者利益等) 的保障；( 5 ) 公共道德的维护；( 6 ) 人类向文 明方向发展的条件( 如公共教育、卫生事业的发展) 等方面。o 以上观点都认为，公益或等同于社会利益，或等同于国家利益。这些观点分 清了个人利益和公益的界限，但是却没有认识到在一定条件下个人利益和公共利 益是可以相互转化的，有些个人利益单靠自己的力量有时无法得到充分保障而需 要转化为公益来保护，如众多的消费者权益纠纷如果通过一个社会团体或国家机 关来提起就更容易获得有效的保护。 因此，笔者认为，公益是指与全体公民的社会生活有关的，能保障社会全体 公众获得自由、安全的愿望和需要，是人类社会发展到一定阶段利益观的新变化， 它是国家利益、社会利益、公益化的个人利益的统一 明确了公益的概念，现在可以给民事公益下定义了，所谓民事公益，是指与 全体公民的民事社会生活有关的，能保障社会全体公众获得民事自由、安全的愿 望和需要，是人类社会发展到一定阶段的民事利益观的新变化，它是国家利益、 社会利益、公益化的个人利益的统一 第二节民事公益诉讼的内涵 所谓民事公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体或个人根据法律授权，为 了维护公共利益不受不法行为侵害而以自己的名义向法院提起民事诉讼，由法院 依法进行审判的诉讼活动。 民事公益诉讼具有自身的特点： 第一，案件类型的特殊性。民事公益诉讼案件是与以往纠纷不同的新型纠纷， 它侵犯的往往是在侵权关系中处于弱势地位的群体或不明确的受害者，所以国家 。参见 美 庞德：法理学 ，第3 卷，美国西方出版公司1 9 5 9 年版，第1 6 页；【美 庞德：通过法律的 社会控制一法律的任务，沈宗灵，董世忠译，商务印书馆1 9 8 4 年版，第4 l 页 参见孙笑侠：i 论法律与社会利益 。中国法学 1 9 9 5 年第4 期，第5 4 页 2 通过立法来加强对这一方的保护，力求通过法律手段来恢复失衡的法律关系具 体而言，它包括：( 1 ) 侵犯国家利益的案件，包括国有资产流失案件、欺骗政府 案件；( 2 ) 侵犯社会利益的案件，包括垄断案件、环境污染纠纷案件、破坏自然 资源案件；( 3 ) 侵犯公益化的个人利益案件，包括消费者权益纠纷案件、股东代 位权诉讼案件、证券纠纷案件；( 4 ) 其他侵犯国家利益、社会利益、公益化的个 人利益的案件。 第二，被告在经济、社会地位上的优越性。在这类民事纠纷案件中，原告往 往是普通市民或消费者，而被告则是拥有大量资金和先进技术的企业，其力量对 比的悬殊显而易见。当事人形式上平等而实质上不平等损害了原告的利益。 第三，原告在地位上的广泛性、不特定性、弱势性民事公益案件的原告往 往是一个群体，少则几十人，多则成千上万人，不仅包括已经受到现实侵害的， 也包括正处在侵害危险中的，还包括将来可能受侵害的，比如河流污染中，既有 受到现实危害的当地居民，也包括遭受危险的下游居民，如果污染不能被彻底治 理，那么将来还可能增大该地区畸形婴儿的出生几率，受害者范围之广显而易见， 而他们又往往对污染的原因缺乏了解，结果在诉讼中往往处于弱势地位。 第四，所保护法益的对世性。民事公益体现的是全体社会成员的公共利益， 它为全体社会所享有，任何人都不能侵犯，否则将受到法律的追究 第五，功能上的事前防患性。民事公益诉讼制度救济的对象除了正在遭受现 实侵害的受害者外，主要是那些存在受害可能性的t 不特定的受害群体，其着眼 点是“潜在的公共危险”现代诉讼政策讲求诉讼或判决的“政策形成机能一，即 该诉讼判决一方面可成为同类事件的裁判先例，为该事件当事人以外的社会上一 般人以及准司法机关或准行政机关的程序关系人提供一定的行为准绳；另一方 面，裁判的内容通常被当作已经获得公认的特定的社会价值，对政治状况造成某 种程度的压力，促使立法、行政调整或形成公共政策。重视诉讼裁判的“政策形 成机能”就意味着有扩大“纷争”概念的意图，因为这是将当事人未来为判决的 纷争事项视为在该诉讼上一并存在，从而兼顾潜在的纷争而作出判决国而民事 公益诉讼正是与这一理念相契合的。 。参见邱联恭：司法之现代化与程序法 ，三民书局1 9 9 2 年版，第1 6 页 3 第三节民事公益诉讼原告资格的内涵 根据现代汉语词典的解释，“资格”是指从事某种活动所应具备的条件、 身份等。 因此民事公益诉讼的原告资格是指为了维护公共利益不受不法行为侵 害而以自己的名义向法院提起民事公益诉讼所应具备的身份。 民事公益原告资格既是一种权利，又是一种限制。说它是一种权利，因为 在民事公益诉讼中只有具备了原告资格，才能向人民法院提起诉讼；说它是一种 限制，因为民事公益诉讼原告资格本身就是对起诉人的一定限制，即并不是每个 人在任何时候任何情况下都能起诉的，否则必将造成对国家司法资源的浪费。通 过民事公益诉讼原告资格的规定，将有效地防止当事人滥诉现象的发生。 民事公益诉讼原告资格应当具备下列条件：( 1 ) 民事公益的诉讼权利能力。 它是指在民事公益诉讼中，诉讼主体依法享有诉讼权利和承担诉讼义务的资格。 在民事公益诉讼中，如果没有民事公益的诉讼权利能力，就不具备当事人的法律 资格，就不能提起民事公益诉讼。( 2 ) 民事公益的诉讼行为能力。它是指在民事 公益诉讼中，诉讼主体具有现实独立行使民事公益诉讼权利，承担相应的民事公 益诉讼义务，实现民事公益权利的能力。只有具备了民事公益的诉讼行为能力， 才能有效地行使诉讼权利和履行诉讼义务。( 3 ) 与民事公益纠纷有直接或闻接的 利害关系。为了有效地利用司法资源，必须是与案件有利害关系的人才能起诉， 以排除无利害关系人的滥诉。如果说第一、第二个条件体现了民事公益诉讼原告 资格是一种权利，那么第三个条件体现了民事公益诉讼原告资格是一种限制，是 为了有效发挥司法功能而对起诉人的一种限制。民事公益诉讼原告资格为民事公 益诉讼的启动把好了入门关。 民事公益诉讼的原告资格和民事公益诉讼的原告是有区别的。前者是后者的 条件，后者是前者的结果。只有具备了原告资格，我们才能说某人是原告。民事 公益诉讼原告资格与民事公益诉讼起诉条件也是有区别的。前者包含在后者之 中，起诉条件不仅包括原告资格，还包括其他条件诸如在法定的起诉期限内、符 合法定的起诉形式、在法定管辖范围之内等等。因此，准确理解原告资格的内涵 和外延对确定民事公益诉讼具有重大意义 o 现代汉语词典 ，商务印书馆1 9 9 2 年版，第1 5 2 9 页 4 第二章国外民事公益诉讼原告资格制度比较分析 公益诉讼起源于罗马法。当时的人们称之为罚金诉讼或民众诉讼，它是相对 于私益诉讼而言的。私益诉讼与公益诉讼的区别在于：“前者乃保护个人专有权 利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别 规定者外，凡市民均可提起。”囝由于当时的罗马政权机构还不够完善，仅仅依靠 官吏的力量来维护公共利益显得心有余而力不足，因此罗马当权者授权市民代表 社会公益直接起诉，以弥补其不足。古罗马的公益诉讼制度对近现代各国的公益 诉讼制度的建立产生了重大影响，是近现代公益诉讼制度的鼻租。近些年来，两 大法系的主要国家都建立了民事公益诉讼制度。 第一节英美法系主要国家民事公益诉讼原告资格的立法与实践 一、美国 美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家在美国，民事公益诉讼被称为“公 共诉讼”、。公民诉讼”，它是由政府机构或者私人原告像普通私人诉讼那样在普 通法院提起的，寻求追索金钱作为民事惩罚，或寻求一项禁令，命令被告停止继 续违反所应适用的规章的行为。此类诉讼中的私人原告俗称“私人总检察官”， 意指私方当事人像政府检察官那样采取行动，来维护民事公共利益。 美国公共诉讼的范围非常广泛，从1 8 6 3 年的反欺骗政府法到后来的谢 尔曼反托拉斯法、克莱顿法以及相关环境法律法规，均规定政府机关或者个 人可以提起“公共诉讼”美国的克莱顿法第1 5 条规定，对违反反托拉斯 法造成的威胁性损失或者损害，任何入、商号、公司、联合会都可以向法院提起 诉讼和获得禁止性救济，原告在胜诉时可获得诉讼费的奖励，包括合理的律师费。 美国环境法中规定了“公民诉讼”，任何公民对违法排放污染者或者未履行义务 的政府机关提起诉讼，要求按照匡家规定的排放标准排污，赔偿污染造成的损失 或者履行法定义务 o 周楠：罗马法原论( 下册) ，商务印书馆1 9 9 4 年版，第9 5 8 页 9 参见颜运秋：公益诉讼理念研究 ，中国检察出版社2 0 0 2 年版，第2 蚰页 5 美国民事诉讼法对有关程序问题的规定解决了民事公益诉讼的原告资格问 题美国联邦地区民事诉讼规则第1 7 条规定，或者经法律授权的当事 人，可以为未参加诉讼的诉讼受益人的权利以自己的名义起诉。如果美国制定法 另有规定时，为他人行使权利或为其权利的诉讼可以美国的名义提起。此外，该 法第2 3 条规定的集团诉讼制度以及在司法实践中的实验诉讼制度，都有保护民 事公共利益的功能。 美国绝大多数公共诉讼都是通过集团诉讼的形式进行的，它是处理大量产 生于同一事件的类似诉讼请求的独特的诉讼程序。1 9 6 6 年美国对联邦地区民 事诉讼规则第2 3 条进行了修改，增补了“集团诉讼的要件”和“进行集团诉 讼的可能性”，并详尽地规定了集团成员诉讼程序上的保障措施，从而使集团诉 讼的立法具体化。美国的集团诉讼分为两大类：( 1 ) 人数众多而诉讼请求太小， 无法通过比较经济的分案处理方式解决的案件。即“小额多数”案件。一般而言， 诉讼请求低于2 5 0 0 0 美元的案件即属于此类案件。( 2 ) 为受害于同一不法行为的 多数人发布禁令的案件。o 通过集团诉讼的方式，使美国的公共利益得到了很好 的保护。 二、英国 在英国，一般而言，检察长是在法庭上有权代表公众的正当当事人，他或者 依职权或因私人的请求允许告发人提起民事公益诉讼。如果检察长不同意私人要 求提起告发人诉讼的请求，法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求，也无权 撤销他的决定检察长在民事公益诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组 织只有在取得检察长同意后才可提起诉讼，限制干扰公共权利的行为。迫使被告 遵守公共义务。但是，地方政府机关不必得到检察长的同意，也不必使用告发人 诉讼方式，能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。此外， 根据法律设立的平等机会委员会，种族平等委员会对性别、种族歧视作法、广告、 指示等有提起诉讼的权利，公正交易总局局长有权对垄断、不正当竞争侵害公众 特别是消费者的行为提起诉讼。还有一些组织或机关在各自的管辖范围内，在民 事诉讼中代表公众，如专利局长、公共卫生监察员等 9 参见白绿铉：美国民事诉讼法) ，经济日报出版社1 9 9 6 年版，第1 9 3 1 9 6 页 o 参见颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版杜2 0 0 2 年版，第1 0 3 页 6 第二节大陆法系主要国家民事公益诉讼原告资格的立法与实践 一、法国 法国的民事公益诉讼原告资格没有英美没法系那么广泛，采取的还是比较保 守的做法，主要由检察官、某些团体提起诉讼。检察机关代表公益参与民事诉讼 起源于法国。1 8 0 6 年的 法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利 益参与民事诉讼的制度，其后这一规定为其它国家所竞相效仿。法国现行民事 诉讼法典第4 2 1 条规定：“检察院得为主当事人进行诉讼，或者为从当事人参 加诉讼，于法律规定情形，检察院代表公众。”第4 2 2 条规定；“在法律由特别规 定之情形，检察院依职权进行诉讼。”第4 2 3 条规定：“除法律有特别规定之情形 外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”第4 2 5 条 规定了下述案件检察院应当得到通知作为案件的从当事人：( i ) 涉及亲子关系、 未成年人监护安排，成年人监护的设置与变更案件( 2 ) 先行中止追诉程序、集体 核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程 序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件；( 3 ) 检察 院应当提出其意见的所有案件。o 法国的团体诉讼制度也比较发达，法国的职业行会在下列情况下享有诉讼 权：( 1 ) 必须是职业行会；( 2 ) 所追求的利益与该行会的目的是一致的，例如工会 为了工人的利益可以向劳动法院起诉；( 3 ) 加害行为没有构成犯罪，如果加害行 为已经构成刑事犯罪，该团体不能行使诉讼权此外，某些社团在法国也享有诉 讼权，如法国的家庭保护全国联合会、防止酒精中毒委员会、省狩猎联盟、维护 著作权的作家协会等。 二、德国 在德国，享有民事公益诉讼原告资格的诉讼主体是行政机关和某些团体。行 政机关参与民事公益诉讼是德国民事诉讼制度上的一个特点，它是代替检察机关 参与民事诉讼而产生的。检察机关参与民事公益诉讼原是国家干预司法的表现 德国1 8 7 7 年颁布的民事诉讼法典规定了检察官有权参与婚姻事件，经过1 9 7 6 母罗结珍译：法国新民事诉讼法典，中国法制出版社1 9 9 9 年版，第8 5 - 8 6 页 7 年修改后，该法典取消了检察官全面参与婚姻事件的制度，而只在该法典第四节 保留了检察官对确认婚姻无效之诉和确认婚姻存在与否之诉的参与权。随后，德 国在司法干预制度上的发展走上了一条不同于其它国家的道路，即逐步弱化了检 察官对民事司法的干预，代之以国家行政机关对民事司法的干预，经过数次民事 诉讼法修改后，1 9 9 9 年民事诉讼法的修改最终取消了检察官参与婚姻事件的规 定，而代之由国家行政机关参与相关案件，结束了民事诉讼中检察制度的历史。 德国民事诉讼法典第6 3 1 条规定：虬“( 5 ) 在民法典第1 3 1 6 条第1 款第1 项的情形，配偶一方或者第三人提出申请时，应将申请通知主管行政机关。 在此情形，主管行政机关即使在未提起申请时，也能参与程序，特别是独立提起 申请或提起上诉。” 德国的团体诉讼制度规定了一定领域中具有法人资格的某些团体享有原告 资格，可以提起民事公益诉讼。该制度起源于1 9 0 8 年的防止不正当竞争法。 当时为了制止不正当竞争，把提起诉讼请求对不正当竞争行为发布禁止令状的原 告资格赋予了一些产业团体。这就是团体诉讼的开始。后来1 9 6 5 年修改防止 不正当竞争法时，又赋予了行业外部的消费者团体提起诉讼请求发布禁止令状 的权利。1 9 7 6 年的普通交易约款法也把针对使用违法约款行为的禁止令状 请求权赋予了消费者团体 三、日本 日本提起民事公益诉讼的主体有检察机关、个人和团体日本在明治政府时 期仿效法国建立起了检察制度，规定了检察机关作为公益代表人参与或者提起民 事公益诉讼的权利。第二次世界大战后，作为战败国的日本被美国占领，其政治 和法律制度也因此受到了美国的影响，吸收了美国民事公益诉讼中检察制度的诸 多内容，形成了兼具英美法系和大陆法系特点的民事公益诉讼的检察制度在日 本检察官主要参与婚姻、收养、继承等人事和家事案件。 由个人和团体提起的民事公益诉讼被称为“民众诉讼”，它是指请求纠正国 家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或 者是其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼因为民众诉讼是以与自 己法律上的利益无关的资格提起的诉讼，是为了确保法规的正确适用这种一般利 。谢怀拭译：德意志联邦共和国民事诉讼法) ，中国法制出版社2 0 0 t 版，第1 6 2 - i 页 8 益而承认的诉讼，所以民众诉讼只有限于法律规定者才能够提起现行法所承认 的民众诉讼有：( 1 ) 与公职选举有关的诉讼；( 2 ) 与直接请求有关的诉讼；( 3 ) 居民诉讼；( 4 ) 基于宪法第9 5 条规定的居民投票诉讼；( 5 ) 有关最高法院法官 的国民审查的诉讼o 这些公益诉讼都可以由个人，某些团体提出。 可见，日本的公益诉讼制度融合了大陆法系和英美法系的优点，原告资格范 围比较宽泛，个人、某些团体、检察机关都可以提起。 第三节国外民事公益诉讼原告资格制度的比较分析 通过以上对几个国家的民事公益诉讼原告资格的分析，我们得出以下结论： ( 一) 原告起诉资格不断放宽。 1 9 世纪的英国，如果一个人仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够 的资格来向法院起诉。早期在美国当事人也只有在法定权利受到侵害时才有起诉 资格。这些都是遵循民事诉讼传统的法定权利标准和“直接利害关系原则”的表 现随着保护公益的需要愈加强烈，传统的标准和原则受到了挑战，当事人的起 诉资格被大大放宽，尤其是在英美法系国家，民事公益诉讼的原告资格扩张到每 一个公民，原告的资格也不限于自身利益受到不法侵害，从而使更多的人都能投 身到维护民事公益的行动中去。 ( 二) 英美法系国家与大陆法系国家在民事公益诉讼原告资格上有所不同。 英美法系国家尽管更为重视检察官和社会团体的力量，但并不禁止个人提起 民事公益诉讼，而大陆法系国家则只规定特殊团体或者特定的国家机关一以检 察机关为主，行政机关例外才有权利提起民事公益诉讼。大陆法系国家普遍 认为，虽然公共利益值得保护，也有保护的必要，但却不能将保护利益的权利交 给个入，因为个人常常会不谨慎的行使诉权，为了避免出现个人滥诉的现象，起 诉的权限仅限于特定的国家机关和被行政机关证明了的有信誉的团体行使。 ( 三) 民事公益诉讼所采取的诉讼方式多样化 公益诉讼有两种方式即公诉和私诉方式。在公诉方式上，各国基本以检察机 关为主体代表国家、社会和个人提起诉讼，赋予检察机关公诉权。英美法系中， o 参见颜运秋：公益诉讼理念研究) ，中国检察出版社2 0 0 2 年版，第1 2 7 页 9 “英美法系的总检察长的职权具有双重性：他代表国家提起所有的诉讼，并且参 加涉及到一般公共利益的诉讼活动。”回法国现行民事诉讼法典第4 2 3 条规定， 除法律有特别规定外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉 讼。而在私诉方式上，各国则有所不同，如美国的集团诉讼方式，法国与德国的 团体诉讼方式、日本的民众诉讼等，都赋予公民、社会团体保护公益的诉讼权利。 这些诉讼方式的存在，体现了公民、社会团体参加社会事务方式的多样性。 因此，我国在进行民事公益原告资格制度构建时，应该吸收两大法系的优点， 使得该制度更加科学例如，日本虽属于大陆法系国家，但借鉴了美国的作法， 允许个人起诉，从而融合了两大法系公益诉讼的优点。在两大法系日益融合的今 天，日本的作法值得我们借鉴。 o 金明焕主编：检察制度概论 ，中国检察出版社1 9 9 0 年版，第2 5 1 页 1 0 第三章我国民事公益诉讼的原告资格制度的构建 第一节我国民事公益诉讼及原告资格制度现状 首先，我们要肯定近些年来我国在民事公益诉讼实践上所取得的成绩。公民 个人为维护社会公共利益而进行的民事公益诉讼举不胜举，其中比较有影响的是 河南省郑州市市民葛锐的“三毛钱如厕官司”案，葛锐在郑州火车站候车期间， 到候车厅内厕所如厕，厕所管理人员要求其交纳0 3 元如厕费，双方为厕所是否 应该收费发生争执，后葛锐按管理人员要求支付了0 3 元如厕费。随后，葛锐把 郑州火车站的上级郑州铁路分局告上了法庭。葛锐认为，旅客购票后即应享受从 进站到出站所必须提供的各种治安、卫生、候车休息等基本客运服务，郑州火车 站的行为已侵害了消费者的合法权益。葛锐要求：赔礼道歉：退回3 毛钱的如厕 费。郑州市二七区人民法院一审判决认为，郑州铁路分局对葛锐在候车室如厕收 0 3 元费用，是河南省物价局根据国务院颁布的有关规定批准的，属合法收费行 为，遂判决葛锐败诉。葛锐依法提起上诉，郑州市中级人民法院终审判决郑州铁 路分局返还葛锐0 3 元如厕费并承担一、二审案件受理费。 此外，自1 9 9 6 年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省 检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者， 在各级政府的国有资产管理部门未能充分有效地履行保护国有资产的职能时，充 分履行法律监督职责，采取法律补救措施，将国家对国有资产、社会公共利益的 特殊保护政策落到实处，进行了司法实践的创新，开展了民事公益诉讼活动尝试 并取得了成功。例如，江西省萍乡市上栗县法院对该县检察院代表国家作为原告 起诉的一起国有资产流失案件当庭作出判决，检察机关的诉讼请求全部获得了支 持山西省有关法院审结了两起由检察院提起的民事公益诉讼，一例是河津市中 医院未经市国有资产管理局的同意评估而擅自转让办公用房及设施，为保护国有 财产，检察院积极主动代表国家提起诉讼；另一例是国有企业乡宁县煤运公司在 代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有 财产而提起诉讼。这两起案件检察院最终都获得了胜诉。 其次，我们也应该看到我国民事公益诉讼制度的不足。由于对民事公益法制 的建构还不够完善，我国有关民事公益诉讼的规定在法律上尤其是程序法上还存 在着许多法律空白。立法的不完善使得国家对民事公益的司法救济显得非常薄 弱，而最终获得司法保护的也只是少数，具体体现在： 1 受害者无法或不愿意提起诉讼由于受害方往往是普通市民或消费者， 而侵权方则是拥有大量资金和先进技术的企业，再加上我国司法保障体系还不够 完善，其力量对比的悬殊显而易见，受害方往往投诉无门或者出于自身人身和财 产的安全考虑而选择沉默。例如，因黄河小浪底偷工减料事件而受全国人民关注 的河南省洛阳农民王风兴在举报后受到了疯狂的报复、陷害，结果受伤住院并被 单位解雇。兰考县农机局职工连清海因举报农具局局长丰学良等人结果被被举报 人纵火活活烧死，其2 9 岁的妻子，8 岁的儿子和刚满8 个月的女儿亦未幸免， 这极大地打击了人民群众的积极性。又如，在湖南省岳阳县的一个国有资产流失 案件中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉 讼，而岳阳县国资办表示其不具备法人资格，有管理权却没有诉权。最后，不得 不由县检察院提起民事公诉，追回国有资产。 2 法院动辄不予受理或驳回起诉或判决原告败诉。由于我国立法体系还不够 完善，许多问题只有相关政策性规定，在法律上找不到有关依据，在“无法可依” 的尴尬境地下，法院为了维护司法的公正，不得不作出不予受理或驳回起诉的裁 定或败诉的判决。例如，在亿安科技案中，最高人民法院以。法院受理的时机还 不成熟”为由，向全国各级法院下发通知，要求各级法院暂不受理相关案件又 如，1 9 9 7 年4 月，王英的丈夫因酗酒而死，王英一纸诉状把富平春酒厂告上了 河南省漯河中院，除要求被告赔偿经济、精神损失外，还要求被告在酒瓶上标出 “饮酒过量会致人中毒或死亡”等警示标志。然而，法院均以“不属本案审理范 围为由”判决王英败诉，并令其承担本案受理费1 万余元。 3 原告虽然胜诉，社会公益依然得不到保护。河南农民葛锐以郑州市火车站 厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局，案件经过近三年的审理，法院最终判决葛 锐胜诉然而，据媒体的报道，郑州火车站还在继续收取如厕费 为何会造成如此局面昵? 笔者认为，其原因主要在于我国缺乏有关民事公益 诉讼的具体法律制度，尤其是缺乏对民事公益诉讼原告资格的具体规定。以上案 件如果按照传统的诉讼理论操作，其诉讼结果并无不当，因为该裁判结果完全是 按照现有法律进行的。传统的私益诉讼当事人理论对原告的起诉要求非常严格， 原告必须是“直接利害关系人”，而上述纠纷中的原告并不是“直接利害关系人”， 所以他们不享有诉权，也就不能获得法律救济因此，要改变这一状况，我们首 先必须从原告资格问题的解决入手，使民事公益诉讼程序得以启动。 第二节民事公益诉讼原告资格的理论基础 对于民事公益诉讼原告资格的认定，通过国内外学者的多年研究，在理论上 已经有了比较丰硕的成果。确立民事公益诉讼原告资格主要有以下几种理论： 一，诉权理论 诉权是指当事人请求法院行使审判权以保护其民事权益的权利，它总是就某 一个具体的纠纷而言的。诉权包括程序诉权和实体诉权两部分，前者包括当事人 适格和诉的利益两要素，后