（法学理论专业论文）我国预算审查监督法律制度分析及完善.pdf

摘要 预算审查监督是我国宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的 一项重要法定职权。但由于历史和现实的原因，我国的预算审查监督 法律制度一直存在诸多缺陷。与西方国家完善的预算审查监督法律制 度相比，我国的预算审查监督法律制度还不完善，这就需要我们对预 算审查监督法律制度进行深入细致的研究。随着政治文明建设的加强， 理论界和实务界也越来越关注预算审查监督法律制度的研究。这些研 究主要集中在两个方面，一是对预算法本身的研究，二是对现行 预算制度从实体内容到程序规则等各方面的研究。但是，预算审查监 督法律制度并不是孤立的，它与人民代表大会制度是紧密相联的。然 而，理论界并没有就人民代表大会制度与预算审查监督法律制度相结 合进行系统研究的理论成果，这就无法解决预算审查监督法律制度深 层次的理论问题，同时，也缺乏可操作性。在建立法制政府的时代背 景下，对预算审查监督法律制度进行深入研究就尤显迫切。 笔者以预算审查监督法律制度的内涵界定为切入点，分析了预算 审查监督法律制度的理论基础，阐释了权力制约与代议制理论、人民 主权与人民代表大会制度理论是其法律制度构建的理论基石。并结合 西方发达国家的预算审查监督模式分析与比较，阐释了我国预算审查 监督法律制度演进、特点与缺失。对预算审查监督法律制度进行上述 分析与研究的目的是为了对我国现行法律制度进行重构与完善，因此， 本文对完善我国预算审查监督法律制度从模式选择、原则确立和制度 构建的层面进行了探讨。 关键词：预算审查监督法律制度人民代表大会及其常委会 代议制缺陷完善 a b s t r a c t t h ec o n s t i t u t i o na n dt 1 1 e1 a wh a v e e n t r u s t e dt h e a u t h o r i t y o f e x a m i n i n ga n ds u p e r v i s i n gt h eb u d g e to nt h ep e o p l e sc o n g r e s sa tv a r i o u s l e v e l sa n dt h e i r s t a n d i n gc o m m i t t e e s b e c a u s e o ft h eh i s t o r i c a la n d r e a l i s t i cc a u s e s ，t h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o no ft h eb u d g e to f 0 1 t r c o u n t r ya l w a y s h a s m a n yd e f e c t s c o m p a r e d w i t ht h e p e r f e c t s u p e r v i s i o ns y s t e mi nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s ，o u rs u p e r v i s i o ns y s t e mo f t h e e x a m i n a t i o no ft h eb u d g e ts t i l lh a sa l o n gw a y t og o ，s ot h i sm a k e su sl o o k i n t oi t t h o r o u g h l y a n d s c r u p u l o u s l y w i 血t h es t r e n g t h e n i n g o ft h e d e v e l o p m e n to ft h ep o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n ，t h et h e o r e t i c a la n dt h ep r a c t i c a l c i r c l e sp a ym o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt ot h er e s e a r c ho fi t t h e s er e s e a r c h e s a r em a i n l yf o c u s e do nt h et w o a s p e c t s ：o n ei st h er e s e a r c ho f t h el a wo ft h e b u d g e ti t s e l f ；t h eo t h e ri st h ev a r i o u sr e s e a r c h e so f t h eb u d g e ts y s t e mf r o m t h es u b s t a n t i v ec o n t e n t st ot h e p r o c e d u r e s a n dp r i n c i p l e sa n da l s ot h e a d v i c eo fc o u n t e r m e a s u r e s b u tt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o n o ft h eb u d g e ti sn o ts e p a r a t e d ；i ti s c l o s e l yr e l a t e dt ot h es y s t e mo ft h e p e o p l e sc o n g r e s s h o w e v e rt h et h e o r e t i c a lc i r c l e sh a v en o tt h es y s t e m a t i c r e s u l t so fr e s e a r c hw h i c hc o m b i n et h es y s t e mo ft h e p e o p l e sc o n g r e s s w i t h t h es u p e r v i s i o no ft h ee x a m i n a t i o no ft h eb u d g e t ，s ot h ei n n e rt h e o r e t i c a l p r o b l e mo f i tc a n tb es o l v e d ，a n da tt h es a m et i m e , i tl a c k so f p r a c t i c a l i t y i nt h ee r ao fc o n s t r u c t i n gt h e g o v e m m e n ta c c o r d i n g t ot h e 1 a w , i ti s e x t r e m e l yn e c e s s a r yt od e e p l yl o o k i n t ot h e s u p e r v i s i o ns y s t e m o ft h e e x a m i n a t i o no f t h e b u d g e t t h ea u t h o rs t a r t sf r o mt h ed i v i s i o no fc o n n o t a t i o n ，d i s c u s s e st h e t h e o r e t i c a lb a s i so ft h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o no ft h eb u d g e t ， s t a t e st h a tt h ep r i n c i p l eo fs e p a r a t i o no fp o w e r sa n dt h eu k i m a t ep o p u l a r s o v e r e i g n t ya r et h et h e o r e t i c a lc o r n e r s t o n e ，a n a l y z e s t h ed e v e l o p m e n t s ，t h e i i c h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ed e f e c t so fo u rs u p e r v i s i o ns y s t e mc o m b i n i n gw i t h t h e p a t t e r na n a l y s i sa n dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h es u p e r v i s i o ns y s t e m o ft h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h ea i mo ft h ep r e v i o u sa n a l y s i sa n d r e s e a r c ho nt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o no ft h eb u d g e ti s t o r e c o n s t r u c ta n dp e r f e c tt h eo n g o i n gs y s t e mo fl a wi no u r c o u n t r y a tt h e s a m et i m e ，t h ea u t h o rl o o k si r k ot h ep e r f e c t i o no fo u r s u p e r v i s i o ns y s t e mo f t h ee x a m i n a t i o no ft h e b u d g e tf r o m t h es e l e c t i o no ft h e p a a e m ，t h e e s t a b l i s h m e n to f t h e p r i n c i p l e t ot h ec o n s t r u c t i o no f t h ei n s t i t u t i o n k e yw o r d s ：t h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o no ft h eb u d g e t ， t h e p e o p l e sc o n g r e s s a n di t s s t a n d i n gc o m m i t t e e ，t h ep r i n c i p l e o f r e p r e s e n t a t i v e ，d e f e c t ，p e r f e c t i o n i i i 引言 西方著名哲学大师罗素曾经指出，一个论题的研究起因取决于它 的重要性。同样，预算审查监督法律制度的研究动因，也在于预算审 查监督法律制度本身的重要性。 本文所研究的预算审查监督法律制度其重要性就在于它是国家权 力机关对各级政府履行其必要的职责，保证国家机器的正常和社会稳 定，建立财政预算收支制度，集中必要的收入并合理使用而必须建立 的一种监督制度。几乎所有国家都把对预算的审查监督列为立法机关 的头等大事。在我国国家权力机关各级人民代表大会及其常委会 对财政预算的编制及其执行进行监督是宪法和法律赋予的基本权利。 对国民经济和社会发展事业的具体管理，则由人民代表大会选举产生 的政府负责。为了规范政府的行为，相应地形成了包括预算审查在内 的各项监督制度。由此可见，预算审查监督不仅是现代国家经济职能 及社会职能充分发展的客观要求，也是我国特定的政治体制的客观安 排。建立健全一整套科学、合理的预算审查监督法律制度，不仅可以 完善政府的经济和社会职能，通过加强和完善人大的预算监督职权， 还可以进一步巩固和完善我国的人民代表大会制度。由此可以看出， 由于预算审查监督的主体本身的民意性，它所涉及的决不止是国家权 力机关各级人民代表大会及其常委会与国家行政机关各级人 民政府的关系，而是直接关联到人民代表大会所代表的实体全体 人民的权利，是对于全体人民自身生存与生活的经济基础的权利以及 根植于此基础之上的其他各种权利的最根本保护。 对预算审查监督法律制度进行深入研究显然是一个艰巨的课题而 且兼具创新特点，它不仅需要良好的法学和专业素养，还必须有对实 践的深刻洞察力。很多学者都对现行预算审查监督的不足进行了大量 的批评，并且提出了一些建议。预算审查监督并不是一项孤立的制度， 它是人大行使监督权的一种重要手段，研究预算审查监督法律制度必 须要与人大监督制度相联系，必然要与人大制度建设相配套。同样在 对预算审查监督法律制度进行深层次法律理论上分析的同时，还必须 涉及到权力制衡和分工的问题。因此如果不从源头上去认识问题，是 很难彻底解决各种弊端的。 由于理论界对预算审查监督法律制度缺乏研究，实务界对此制度 更是缺乏全面分析和进行相关法律的完善，进而使得我国现行的人大 预算审查监督法律制度存在许多不足，如由于大量预算外、制度外资 金的存在等，这既破坏了预算的统一性，又损害了政府预算的公正性； 由于人大召开会议的时间与各级预算编制的时间存在极其不合理的间 隔， 政府预算的法律权威性受到严重挑战；由于政府预算的透明度低， 编制时间短、观念陈旧、预算编制过粗、预算执行随意性大等等问题 使得人大依法审批流于形式、执行部门暗箱操作、社会公众无法监督。 透视现存的预算审查监督的诸多弊病，则更能明确研究这一问题的重 要性。 预算审查监督的重要性及其现行制度的缺陷构成了本文的研究动 因，相应地本文又结合西方发达国家的预算审查制度，系统研究预算 审查监督的主体、程序及规则，深入分析现行监督模式的弊病，探讨 一整套科学合理且适合于中国国情的预算审查监督法律制度，但对于 笔者学力有限性而言，区区几万字是难以透彻的，至于其中可能存在 的逻辑不严密、思考不周全、甚至观点有误等现象，谨请师长批评指 教。本人也将在今后的求学和工作中进一步加以改进和完善，力求形 成较为全面、系统的理解。 我国的预算编制采用历年制，而全国人民代表大会在每年的3 月前后召开，这两者之间的 间隔使得我国的财政在这一时期处在无预算的状态下运行，而且政府预算在经过人氏代表大 会通过后，实际批复下达各预算单位往往又在半年以后。由此可见，在每个预算年度里，我 国的财政运行都有相当一段时同是处在无预算的状态下 对此问题及其造成的后果，前总理朱镕基曾经痛斥：“现在有的地方连公务员的工资都发 不出去，却大搞楼堂馆所，买高缎小轿车”，“一些地方挪用财欢资金的情况相当普遣。手段 日趋隐蔽，金额触目椿心。性质十分恶劣，有的人什么资金都敢挪用扶贫经费敢挪用水 利资金敢掷用，粮食储备资金也敢挪用，简直是丧尽天良”前剐总理李岚清也直陈：“办理、 审批预算无章法，缺乏透明度，审批处理问题时，可以批给张三，而不批给李四，可旱批也 可晚批”转引白胡克刚、李向引：现行政府预算制度存在的缺陷及改革思路，载陕西教 育学院学报* 2 0 0 3 年2 月第1 9 卷第1 期。 2 第一章预算审查监督法律制度的内涵界定 预算审查监督是权力机关( 或称立法机关、议会、代议机关) 对 政府预算进行审查批准的一种监督权，预算审查监督法律制度是宪法 和法律中对预算审查监督创建的一系列法律制度，每个国家一般都在 宪法中对权力机关进行授权，由预算法等部门法进行具体制度化操作 规定。对预算审查监督法律制度进行研究，首先必须对其内涵进行科 学界定。 1 1 预算审查监督的内涵 预算，即公共预算，或称财政预算、政府预算、国家预算等。从 经济体制看，预算是政府配置资源的机制；从政治体制看，预算是纳 税人及其代议机构控制政府财政活动的机制：从法律体制看，预算不 仅仅是计划，预算的本质是法律。预算审查是代议机构对政府提请审 批的预算案，以决议通过或者否决、增加或者删减等进行的审核与检 查。监督，即监察督促之义，是人类社会自我管理和调节的一种活动， 是维护政治、经济、文化和社会生活等各方面秩序，保证法律、行政 和道德规范得以正常实施的重要手段。审查批准财政预算，对财政预 算进行监督，即预算审查监督，这是我国宪法和法律赋予地方各级人 大及其常委会的一项重要法定职权，也就是说这种制度是我国宪法和 法律所包含的一种法律制度，即预算审查监督法律制度。如我国宪法 第九十九条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行 政区域内的国民经济计划和社会发展计划以及它们的执行情况的报 告。”我国地方组织法第三十九条规定，县级以上的地方各级人大 常委会“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济 计划和社会发展计划、预算的部分变更。”预算法在第二章和其他 各章中也分别规定了各级人民代表大会及其常委会的重要职责。主要 有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；预算执行的监督权； 预算调整的审批权等等。这些规定说明预算审查监督既包括对预算革 案的审查和批准，也包括对预算执行情况的审查批准，二者都属于预 算审查监督的职权范围之列。 从以上法律依据中不难看出，预算审查监督其实质是人大及其常 委会对本级政府及政府预算所行使的一种监督权。并且这种监督权行 使的方式具有多样性。但这个问题在理论界和实务界存在不同的理解， 有的认为预算审查权是一种决定权力，有的认为是一种监督权力。随 着人大制度的越来越完善，尤其是人大监督法草案出台以后，现在更 多认为预算审查是一种法定的监督权力。因为要理解国家权力机关的 监督权力与决定权力之间的区别并不是一个很困难的问题。首先，就 监督的“本意”来说，无非是一种权力对权力的制约。国家权力机关 对国家行政机关的监督，应当说包含着在宪法和法律规定的范围内对 政府所有行政行为的有效制约。一定要把这种制约划分为某些方面的 决定权力和某些方面的监督权力，恐怕很困难。因为监督权力一旦具 体化，难免会包含有决定权力，决定权力本身就是监督权力的主要内 涵。如人大常委会对预算执行情况的监督，主要表现为对预算执行过 程中的超过一定范围的部分调整或部分变更的决定权力。如果预算在 执行中出现了不应有的偏差，代表大会或人大常委会在依法监督中经 过严格审查，有权做出一定的处理。可见，所谓监督权力一旦具体化， 也就落实为对特定问题的决定权力，而所谓决定权力又通过监督活动 的全过程得以体现，二者很难截然划分。其次，从代表大会的工作情 况来看，日常的、大量的对政府及其所属部门的监督工作确实主要是 由人大常委会来承担的，但并不能由这种直观现象就得出人民代表大 会主要行使决定权力，人大常委会主要行使监督权力这样的结论。大 量的经常性的监督工作由人大常委会承担，并不是由于宪法和法律划 分了人民代表大会与人大常委会在决定权力和监督权力之间的界限， 而是反映了由我国人民代表大会的工作方式所决定的人大及其常委会 的工作特点。从人民代表大会工作的实际情况看，在某种特定意义上， 未尝不可把监督区分为广义和狭义两种。彭真同志在1 9 8 6 年一次关于 全国人大常委会工作的讲话中就曾说到，“关于人大、人大常委会的监 督，也有广义的、狭义的。从广义的监督来说，审查国民经济和社会 发展计划，审查预算、决算，要决定，要批准，就包括监督。听工作 报告，有肯定的地方，有批评的意见，也是监督。就是人事任免，有 决定通过，还有决定不通过的，这也是监督作用。”。所以，预算审查 监督的涵义，应理解为从人民代表大会对预算的审查和批准，到人大 常委会以其执行过程中的常规性监督和部分调整或部分变更的审查， 再到人民代表大会对执行情况的审查和批准这样一个全过程为好。罾简 单的说就是一种权力机关的法定的监督权。 1 2 预算审查监督的本质 预算审查监督是权力机关对行政机关的一种监督权，这种监督权 在行使的过程中有其自身的本质，具有自身的特点。主要表现为： ( 一) 实施监督行为的主体性质的特殊性。 预算审查监督制度，其实施主体专指各级国家权力机关，即各级 人民代表大会及其常委会。其实施权来自于我国宪法和法律的规定。 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国 的最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方最高权力机关， 各级国家行政机关是本级国家权力机关的执行机关，由本级权力机关 产生，对其负责，并向它报告工作。因此，国家权力机关对预算的审 查监督，不仅不从属于国家行政机关，而且与此相反，这是基于宪法 和法律的规定，国家行政机关必须接受和遵行它的监督。换言之，在 预算审查监督领域，人大的预算审查监督是最有权威的监督。 ( 二) 监督职能的纯粹性。 人大的预算审查监督并不从属于任何管理职能。人民代表大会的 职能概括的说，主要是立法和监督职能。按照我国法律的规定，预算 的编制和执行是政府的职能，权力机关完全是独立在管理之外的监督 职能，只注重政府管理目标的实现，因此这一监督职能极为单一、纯 粹。 ( 三) 监督过程的动态性。 从预算草案的初审，到预算调整，预算执行，尽管这些只是反映 彭真论新时期的社会主义民主与法制建设彭真文选，第3 3 4 页。 顺便说一句，学术界在研究这个阎题时也有使用“预算监督”以代替“预算审查监督。 就其行文内容而言，未看出超越本文所言的“预算审查监督”之处显然添“审查”一词并 非汉语中常见的加定语以缩略范围之用，而是强调通过“审查”“预算”这一“行为”实行“监 督”笔者以为，用“预算审查监督”更为合适，含概了从人民代表大会对预算的审查和批准， 到人大常委会以其执行过程中的常规性监督和部分调整或部分变更的审查，再到人民代表大 会对执行情况的审查和批准这样一个全过程。 5 在法律条文层面的应然状态，但预算审查监督法律制度显然不仅仅是 一种事后的监督，也囊括了事前监督和事中监督。虽然由于我国历史 和现实的种种原因，我国的预算审查监督过程显得欠完整和全面，但 我国法律制度总的原则要求已经存在，监督过程的动态性已基本形成 模式，只是欠完善的问题，这也正是本文的研究动因之一。 11 3 预算审查监督与其它监督方式之比较 要正确理解预算审查监督的内涵和属性，就必须将预算审查监督 与其他监督区别，与预算审查监督有关联的监督制度主要有以下几种： ( 一) 预算审查监督与经济监督、财经监督。 通常我们理解的经济监督或财经监督的内容主要是计划监督、价 格监督、计量监督、税务监督、会计监督、金融监督、统计监督、审 计监督等，上述各种监督在运行过程中与我们所要研究的预算审查监 督有着不同的特点。一是行政从属性。这是由这类监督行为实施主体 的性质所决定的。这种经济监督行为的实施主体均为国家行政机关， 属于政府对其具体职能部门的监督。作为行政机关运行的基本原则之 一，就是一级政府的有关职能部门必须接受本级政府的行政领导，下 级有关部门必须从属于上级有关部门的业务行政领导或指导。因而， 这种经济监督制度的动作也就当然是在本级人民政府和上级有关业务 主管部门的统一领导和指导下进行的。其中，审计监督的独立性虽然 相对较强，但仍然不是独立于本级人民政府和上级业务主管部门的行 政领导之外，只是其监督范围可以超出其自身经济活动的范围，仅此 而已。二是监督职能对管理职能的从属性。这是由行政机关的职能特 点所决定的。上述各个承担着经济监督职责的行政机关，本身就是政 府的经济管理职能部门，并且相比较而言，负责本部门行政业务范围 内的社会经济活动的组织和管理是其首要职责。这种行政职能特点， 决定了在这些机构和部门中，经济监督职能只能是第二位的，是从属 于其行政管理职能。 ( - - ) 人大预算审查监督与行政机关内部的预算审查监督。 第一个比较着重强调的是监督的形式和种类，这一个比较则强调预 算审查监督的主体。各级行政机关内部的预算审查监督，是指财政部 门主要通过其所属预算业务机构与财务综合监督( 监察) 机构对财政 部门内部其他业务机构及外部所辖平行各部门及其所属各单位的财政 预算资金计划编制、审批、执行、调整、决算和追责的真实性、合法 性和有效性进行的检查与评价，其中主要是对各项财政收入的征收、 入库、解缴和财政资金的分配、拨付、使用，以及行政事业单位的财 务会计情况的真实性、合法性和有效性进行的检查与评价，并对其中 有关以权谋私、贪污受贿、截占挪用、预算内转外等严重违法乱纪行 为依法给予适当处理( 行政性制裁或移送司法机关查处) ，以确保财政 预算收支单位规范化运作的行为。它与人大的预算审查监督在审查对 象、审查方式、基本原则等方面有一定的联系，但在审查主体、审查 权限、责任追究等方面则有很大的区别。二者的审查对象都是行政机 关的预算；审查方式都是对预算草案及执行情况进行审查；审查的基 本原则都包括合法性与合理性两个大的方面。但前者( 人大预算审查 监督) 的审查主体是人大，后者( 行政机关内部的预算审查监督) 的 审查主体是行政机关；前者的审查权限来自人大，后者的审查权限来 自上级或者主管行政机关；出现问题的预算，在前者作为审查主体时 必须承担法律规定的各种责任，在后者作为审查主体时承担行政责任。 行政机关内部的预算审查监督是广义的预算审查监督的一种很重 要的形式，它具有迅速、直接、方便等特点，弱点则在于透明度较低， 腐败程度较高，实际效果较差。这些弱点的产生有时候并不是预算审 查监督部门本身的问题，而是受制于行政机关这一“宏观背景”。特别 是审计部门的预算审计，由于较强的独立性和技术性，在实际过程中 产生的监督效果非常好，但仍然受到了行政机关属性的制约。以至于 不少学者主张将审计部门由行政机关转为权力机关。 第二章预算审查监督法律制度的理论基础 2 1 权力制约与代议制理论 在前文已经阐释预算审查权是一种监督权，是国家权力( 立法) 全承相预算监督乏力的法制原因与强化对策) ) 湖南政法管理干部学院学报，2 0 0 0 年，第1 期 马克建议审计部门转为对人大负责) ) 南方周末，2 0 0 4 年7 月1 日，a i 版 7 机关对国家行政机关的监督。这种监督权的产生和行使有其自身产生 和发展的理论依据，笔者认为，这就是西方资本主义国家的分权制约 理论以及由此衍生的代议制理论。 所谓分权，是指把资产阶级国家权力分为立法、行政、司法三部 分，并相应建立国家机关，分别行使这三方面的权力。议会行使立法 权；政府行使行政权；法院行使司法权。所谓制约，是指国家的三种 权力是相互制约的，任何一方的权力都要受到另一方的限制，通过制 约和均衡，防止某些国家机关的专横和垄断。洛克根据英国君主立宪制 的实践最先提出了分权学说。1 8 世纪法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠 进一步发展和完善了洛克的分权理论，提出了制约学说。他在1 7 4 8 年 出版的论法的精神中论述了分权和制约理论。分权制约理论认为， 国家权力只有既分立又牵制，才能处在互相协调的状态。 分权制约理论是谣方社会的一项悠久的政治传统，也是一项持久 的政治制度安排。它从古希腊开始，历经古罗马、中世纪、封建和资 本主义各个时代，发展出一整套的理论框架和制度设计。美国联邦制 政体的奠基人之一汉密尔顿就指出，分权传统乃是西方政治传统的核 心价值所在。美国的建国史虽然不足3 0 0 年，但三权分立作为一项基 本的政治制度已经成为全体民众的信仰所在，并且在国内政治层面造 就了当今世界唯一的超级大国。三权分立最重要、最核心的部分是立 法机关对行政机关的监督和制约，即立法权对行政权的监督和制约。 对行政权进行的监督按监督主体来分，可以将其粗略地划分为立法机 关对行政权的监督，行政机关自身内部的监督和司法机关对行政权的 监督三种。分权理论可以一直追溯到古希腊的亚里士多德的著作中， 他在其著作政治学中认为，“一切政体都有三个要素三者之一 为有关城邦一般公务的议事机能；其二为行政机能部分其三为审 判机能。”圆近代的洛克在其著作政府论中也提出了自己的分权观 点，他从自然法理论出发来定义立法权，即“立法权是指享有权利来 指导如何运用国家的力量以保障这个社会以及其成员的权力”。 根据 自然法理论，在政治社会中有三种权力立法权、执行权和自然的 汉密尔顿，杰伊麦迪逊联邦党人文集，商务印书馆，1 9 8 2 年版，第3 3 页。 亚里士多德政治学商务印书馆，1 9 6 5 年版，第2 1 5 页。 洛克政府论( 下篇l 商务印书馆，1 9 6 5 年版，第1 15 页。 8 权力。在这三种权力中，立法权无论属于一个人或较多的人，不论经 常或定期存在，都是每一个国家中的最高权力。但洛克未指出对越权 的行为应当建立起有效的法律约束机制，所以洛克虽然有了分权的思 想，强调了分权的重要性，但却未能在权力之间实现制约。在权力之 间既要相互分立，更需要制约的理论则是由法国的孟德思鸠完成的， 这一次孟德思鸠摆脱了从职能分工的角度对权力进行划分的思维，从 保证公民的政治自由的角度对权力分立和制约的重要性进行了论述。 在孟氏的理论中，他将国家权力划分为三种，即立法权、有关国际法 事项的行政权力、有关民政法规事项的行政权力，在孟氏的三分法中， 并没有包括对内事务的行政权。孟氏认为，权力的分立是非常重要的， 而各种权力之间的制约则尤为重要。他同时指出，相对于政府权力内 部的自我约束而言，由立法权力对其实行外部监督是更好的选择。回 代议制则是分权制约理论的具体化和实践路径。“代议制政体就是 全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制 权，这种权力在每一种政体中都必定存在于某个地方。他们必须完全 握有这个最后的权力”， 密尔认为代议团体即议会的应有职能概括地 讲就是对一切事情的最后控制权，他强调了议会的这种最后控制权与 具体的执行权是两种不同的权力，他认为，“代议制议会的适当职能不 是管理这是它完全不适合的而是监督和控制政府”。固密尔所 提出的代议制理论强调代议机关的监督职能，所以构成了各国建立监 督制度的一个重要的理论基础，尽管他对代议团体权力的认识存在着 过分强调监督权而削弱其立法权的看法。汉密尔顿也持有相同的看法， 他认为，经过民众选举产生代表对全国事务进行管理是文明社会和法 治社会的基本要求和保证。 由经过民众选出的代表对国家事务进行管 理，使得抽象的分权理论走向具体。 为了使得代议制在实际运行中能 够真正地实现和保障三权分立的价值，不同权力机关之间的分权和监 督尤为重要。 虽然我国的人民代表大会制度与西方的代议制度是不同的两种制 盂德斯鸠论法的精神陕西人民出版社，2 0 0 4 年版，第6 83 页 密尔代议剁政府商务印书馆，1 9 8 2 年版，第6 9 页。 【英】密尔代议制政府诤- 商务印书馆1 9 8 2 年版，第8 0 页 美】汉密尔顿杰伊麦迪逊联邦党人文集，商务印书馆，19 8 2 年版，第7 3 页 苏力法治及其本土资源中国政法大学出版社，1 9 9 6 年版，第17 2 页。 9 度，但分权制约在任何一个国家机器中都是必要的，任何权力都需要 制约，这点也是人民代表大会制度的本质要求，也可以说人民代表 大会制度是我国分权制约理论的具体化和实践路径。而预算审查监督 制度是人民代表大会制度包含的一项最重要内容之一，目的就是制约 政府即执行机关管好钱袋子。因此预算审查监督制度是权力机关对行 政机关进行监督的一种重要的手段，其最基本的理论来源之一也是分 权和制约理论。 2 2 人民主权理论与人民代表大会制度理论 由于预算审查监督的主体本身的民意性，各级人民代表大会及其 常委会对政府及其预算的审查监督，直接关系到全体人民的权利。是 对全体人民自身生存与生活的经济权利以及根植于此基础之上的其他 权利的最根本的保护，其实质是主权在民在制度上的反映，其发展是 以人民主权理论为基础的。 在西方社会，古希腊和古罗马因政治制度的高度民主而派生出其 他一系列的政治制度，比如选举、审判、检察等等，如果透过这些具 体的制度形式而分析其实质内涵，则不难发现其中最基本的内涵在于： 人民主权。人民是一个抽象的概念，在具体的政治和社会生活中可以 赋予具体的内涵。民主是大多数人民的公意，在大多数公意的指导和 制约下实现各种具体的制度安排，就是人民主权的具体表现。主权意 味着最高效力，意味着在这一框架下面展开各种具体的制度安排和架 构。人民主权在西方社会的发展历程中并非一帆风顺，在中世纪和封 建社会阶段则受到了严重的破坏和践踏，即便是在近代社会，也时常 受到各种意识形态的干扰，往往蜕化为一些民粹主义和多数人的暴政。 因此，英国著名宪政学者戴西针对“人民主权”指出，以人民的公意 作为政治生活的最高准则是正确的，也是宪政的基石之一。但问题在 于人民的公意也并非永远正确，所以即便是人民主权，同样必须体现 分权制约的思想。换言之，人民主权同样需要具体的制度来体现，而 具体的制度安排必须符合分权制约的思想。 人民主权在古代中国、近代中国都难觅其踪，新中国成立以后， 中国成为了工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社 【英】戴西英宪精义商务印书馆，1 9 8 2 年版，第1 4 4 页 1 0 会主义国家，与这一国体相适应的人民代表大会制度是国家的根本政 治制度和政权组织形式。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权 力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各 级人民代表大会”。虽然西方的人民主权理论中所指的人民与我国政治 制度所指的人民有根本不同的含义，但我国的人民代表大会制度与人 民主权理论的实现大多数人的公意和维护整个社会的利益是相通的。 人民代表大会制度规定国家的所有重要事项和重大决策都必须充分反 映广大人民群众的愿望和要求，代表人民的意志，由人民来做出选择 和决定。因此人民代表大会制度吸收了人民主权理论的精华。而由人 大及其常委会对预算进行审查监督是人民代表大会制度的重要内容。 预算是社会主义现代化建设事业的基本规划，是各级人民政府组织和 管理国民经济和社会发展活动的基础环节。预算经过人民代表大会审 批后，表明政府提交的预算草案得到了人民的同意和认可，体现了人 民的意志和要求。换言之，人大的预算审查监督，本质上是人民行使 宪法权力的体现，人民代表大会制度是预算审查监督的根基。 预算审查监督的法理分析是对预算审查监督概述的进一步提升， 至此，一般性的理论阐述已经基本完成了，下面的任务是通过比较研 究和历史研究等方法分析预算审查监督法律制度的具体维度。 第三章西方发达国家的预算审查监督模式 对预算审查监督法律制度的一般分析和理论基础的分析，只是说 明了预算审查监督这种制度的最本质和共同的特点，而预算审查监督 是代议机关对行政机关进行的监督，不同性质、代表不同阶级利益的 代议制度自然会产生不同的预算审查监督法律制度。西方的代议制度 经过了上百年的发展，比之我国的人民代表大会制度发展经验更为丰 富，相应的其预算审查监督法律制度也有自身特点，研究我国预算审 查监督法律制度的完善，有必要对西方预算审查监督制度进行分析比 较，从中吸收合理成分，完善我国的预算审查监督法律制度。综观西 方主要发达国家的代议制度和预算审查监督法律制度之间的关系，可 以从中探析出几种比较典型的模式。 3 1 模式分类的依据 世界各国的代议制基本上可以分为一院制和两院制两种。一院制 是指代议机关只有一个主体构成，比如中国的人民代表大会，韩国的 国会，新加坡的国会等等。两院制则是指由两个主体共同组成代议机 关，西方主要发达国家的代议机关都是这种类型，比如美国的参议院 和众议院，英国的上院和t 院，日本的参议院和众议院，法国的参议 院和国民大会等等。由于代议机关构成的不同，相应的预算审查监督 法律制度亦有很大差别。以此为依据，我们可以把其预算审查监督模 式分为“一院制模式”和“两院制模式”两种。在“两院制模式”内 部，还可以根据不同的标准进行再分类。本文采取的标准有两个，一 是代议机关与行政机关之间的关系，二是两个代议主体之间的关系。 首先，由于各国政治传统及社会情势的差异，实行两院制的国家在代 议机关与行政机关之间的关系上，也会存在很大的差别。当然，这种 差别或大或小，取决于观察的视角。就预算审查监督来说，以美国为 代表的两院制国家强调严格的“三权分立”，代议机关与行政机关之间 的权限划分可谓泾渭分明。相互之间的权利和义务往往通过严格的法 律事先界定，比如在预算审查上议会就具有绝对的主导地位。丽以英 国、法国和日本为代表的两院制国家则并不如此强调代议机关与行政 机关之间的划分，二者的权限通常只有一个原则性的界定，以预算审 查为例，代议机关固然享有最终审决权，但行政机关在预算的编制、 执行、申报等过程中却占据着主导地位。以此为依据，可以将两院制 模式进步细分为“议会主导模式”和“行政主导模式”。其次，两院 制模式下两个代议主体之间的关系在不同的国家也有差别。世界上主 要的两院制国家目前存在的代议主体之间的关系类型主要有两种，一 是二者平等，相互竞争，比如美国的参议院和众议院；二是一方占据 主导地位，通常是由全民选出来的一方代议主体占据主导地位，享有 最终的决策权，比如英国的下议院、日本的众议院和法国的国民大会。 本文对西方发达国家预算审查监督法律制度的考察主要涉及美国、英 国、法国和日本，而依上述两个标准来划分，“代议机关与行政机关之 间的关系”和“两个代议主体之间的关系”这两个标准在这些国家身 上是重合的。所以下面就以这种模式分类对西方发达国家的预算审查 监督法律制度展开具体的分析。 需要补充的是，本文关注的主要是预算审查监督法律制度的比较研 究，因此在确定不同模式的依据标准，特别是考察世界各国的代议制 度时，主要是根据本文的视角进行理论上的大致描述，其中一些细节， 特别是被归入同一类别的国家之间，肯定会存在程度不同的区别。同 样，在提出细分两院制模式的两个标准“代议机关与行政机关之 间的关系”和“两个代议主体之间的关系”时，本文的考察对象最终 是将二者合而为一了。主要原因是因为本文将要选取的考察对象恰好 符合这个细分的标准，而并不意味着在其他两院制国家里，这两个关 系都是相同的。比如同样是两院制国家，同样是代议机关相对于行政 机关居于主导地位，但一国的内部代议主体之间是平等竞争，另一国 却可能存在一方占据主导地位的情形。 3 2 一院制预算审查监督模式 二战以后，很多国家都进行了政治变革，民主共和制作为一种政体 被许多新兴独立国家所普遍接受，代议制由此成为现代国家政治生活 的主流。实行一院制的国家普遍采取的是一种集中民主，由单一代议 主体对国家政治生活进行领导。与两院制相比，一院制的代议主体要 单独处理更多的事务，而且因为缺乏一种内部的竞争，很容易形成信 息的不充分流动，不同权力之间缺乏有效的制衡。因此在实际的政治 生活中，代议主体实际上并不能够掌握全部的控制权，特别是实质的 控制权。鉴于这种事实，一院制国家普遍赋予单一的代议主体以相当 大的监督权力。但问题在于，这种监督权同样由于上述原因而在事实 上难以发挥真正的效果，特别是在一些法治建设不完善的国家，代议 主体更多地只是拥有形式上的权力。 一院制预算审查监督模式往往是由行政机关全权负责预算草案的 拟制、核算、申报等工作，代议机关只负责最终的审查。虽然法律通 常会明确赋予代议机关以最终的决断权，但问题在于，由于事实上缺 乏配套的制度保障代议机关的具体决策权，代议机关的审查往往会由 苏力法治及其本土资源中国政法大学出版社，1 9 9 6 年版，第9 2 页。 徐泗河论行政权力的制约和管理轨山东省青年管理干部学院学报1 9 9 9 年，第2 期。 1 3 于人员、时限、程序和标准等问题而受到影响，常常沦为一种形式。 以色列、丹麦、芬兰、瑞典、新西兰等国家的预算审查监督法律制度 普遍都存在这样的问题。以丹麦为例，丹麦议会实行一院制，享有宪 法赋予的对政府的预算审查监督权。每年由政府按照法定的标准、程 序编制预算草案，在固定的时限内提交议会审议，议会按照固定的程 序、标准和目标对草案进行审议。通过审查的预算草案就正式成为政 府预算，但法定性并不强，政府在具体的执行过程中可以对预算作出 程度不同的修订，只要履行事后的申报程序和解释程序即可。丹麦议 会基本上不对政府决算进行严格的审查，而通常会委托特定的专门机 构进行审计，以审计的结果判断政府预算执行的总体情况。 综上所述， 丹麦的预算审查监督与中国很是相象，如审查内容、审查程序，包括 审计部门对预算执行情况的审计等等，但之所以不像中国这样问题多 多，则是因为丹麦的市场经济体制比较成熟，市场发育比较完善，政 府对经济的直接干预十分有限，因而直接的经济预算支出数量不大。 占据比例比较多的社会保障部分则受到严格的社会监督，加之法治建 设比较完备，所以预算的整体执行情况还是比较好。这也从另外一个 侧面说明了预算审查监督法律制度的实际效果还取决于整体的制度环 境。当然，上述分析并不是对一院制审查监督模式的完全否定，丽是 指出这种模式要实现良好的效果必须具备其他配套的条件和宏观的环 境。从另外一个方面来说，一院制模式下的预算审查监督更加有利于 实现效率，并且较少受到特定利益群体的影响，这是它不容抹杀的优 点。 3 3 两院制预算审查监督模式 与院制预算审查监督模式相比，两院制模式下的预算审查监督就 有了很大的不同。除了两个代议主体之间的关系会影响审查制度的方 方面面以外，两院制国家由于代议主体之间存在竞争而普遍具有更强 的话语权，因此在与行政机关的关系上也具有比一院制代议机关更大 的强势地位。虽然我国的国体和政体决定了我国不可能实行两院制， 但对两院制预算审查监督模式对预算更为有效的制约和监督机制是值 田穗生中外代议制度比较商务印书馆，2 0 0 0 年版，第17 7 页。 田穗生中外代议制度比较) ) 商务印书馆，2 0 0 0 年版，第3 2 0 、3 2 1 页。 得我们借鉴的。 下面考察美国、英国、法国和日本四个国家的预算审查监督法律制 度。模式分类的标准已如前述，其中，美国属于“议会主导”模式， 核心特征是议会在预算审查监督中占据主导地位，而且两个代议主体 之间是平等竞争关系；英国、法国和日本则属于“行政主导”模式， 而且两个代议主体之间是方占据主导地位。这里要对所谓的“议会