（国际法学专业论文）改革开放以来我国教育法制建设的回顾与思考.pdf

内容提要 本文共分三章。第一章回顾改革开放以来我国教育法制 建设所走过的历程，对这一时期产生的几部主要法律如教 育法义务教育法高等教育法职业教育法民办教 育促进法) ) 的内容及意义作了较为深入的阐述。初步构划和 展示出2 0 多年来我国教育法制建设的基本框架和辉煌成就； 第二章剖析我国教育法制建设面临的主要课题，剖析不是从 法律的类别入手，而是着眼于教育实践和教育发展中遇到的 带有根本性、全局性的法律问题，如教育的公益性问题，教 育的法律地位问题、高等教育的法人地位问题、加入w t o 对 高等教育的影响及建立教育服务市场面l 临的问题等，指出了 教育法制建设的重点和难点。第三章从教育立法、教育依法 行政、教育执法制度、依法治校、加强教育普法工作等方面 探讨了教育法制建设的主要对策。全文由成绩、问题、对策 三大板块构成，既有对政府、有关部门工作的专家研究成果 的总结、分析，也有作者本人对教育法制建设问题的深入思 考。 a b s t r a c t s i 沁r ea r et h r e ec h a p t e r si nt h ea r t i c l e i nc h a p t e ro n e ，t h ec o n t e n t sa n dt h e s i g n i f i c a n c eo fs e v e r a ll a w ss u c ha s ( ( e d u c a t i o nl a w ) ，( ( c o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a w ) ) ， ( ( h i g he d u c a t i o n 己a w 势，( ( t h ev o c a t i o n a le d u c a t i o nl a w ) ) ，( ( t h el a wo np r o m o t i o n o fp r i v a t e l y r u ns c h o o l ) e t c ，w h i c ha r ee s t a b l i s h e dd u r i n gt h ep e r i o do fr e f o r ma n d o p e n i n gu p ，a r es e tf o r t h o u re d u c a t i o n a ll e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o nm a i nf l a m ea n d g r e a ta c h i e v e m e n t sa r es h o w nt ot h er e a d e r s 。i nc h a p t e rt w os e v e r a li s s u e so n e d u c a t i o n a ll e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o na r ea n a l y z e d ，t h ea n a l y s i si sn o tb a s e do nt h e s o r t so fl a wb u to nt h ef u n d a m e n t a l i t ya n do v e r a l ls i t u a t i o nl a wi s s u e ss u c ha st h e i s s u e so ne d u c a t i o nc o i l i m o nw e a l 硒ei s s u e so ne d u c a t i o n a ll a wr o l e t h ei s s u e so n l e g a lp e r s o n sp o s i t i o ni nu n i v e r s i t i e so fc h i n aa n dt h ei s s u e so nt h ei n f l u e n c eo nc h i n a 琢g he d u c t i o na n dt h ee s t a b l i s h m e n to fe d u c a t i o n a ls e r v i c em a r k e tb ye n t e r i n g w 如i ne d u c a t i o np r a c t i c ea n dd e v e l o p m e n t ，强es t r e s sa n dd i f f i c u l t yo fe d u c a t i o n l e g a is y s t e mi sp o i n to u t i nc h a p t e rt h r e e , t h em a i ns t r a t e g i e so fe d u c a t i o nl e g a l s y s t e mc o n s t r u c t i o na r ep r o b e di n t oi nt h ea s p e c t so fe d u c a t i o nl e g i s l a t i o n ，e d u c a t i o n l a we n f o r c e m e n ts y s t e m r u l i n gt h ee d u c a t i o nb yl a wa n ds t r e n g t h e n i n gt h ew o r ko f e d u c a f i o nl a wd i s s e m i n a t i o n 弧ea r t i c l ec o n s i s t so f t h r e ep a r t sw h i c ha r ea c h i e v e m e n t si s s u e sa n ds t r a t e g i e s t h e w r i t e rn o to n l ys u m m a r i z e da n da n a l y z e dt h er e s e a r c hr e s u l t so ft h ee x p e r t sw o r k i n g i ng o v e r n m e n ta n dd e p a r t m e n t sc o n c e r n e d 、b u ta l s ot h o u g h td e e p l yo ft h ei s s u e so f e d u c a t i o nl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n 改革开放以来我匡教育法觏建设的回顾与思考 引文 党的十一届三中全会确定的正确的思想路线和做出的大力加快社会主义民主 与法制的决议，使我国教育改革和发展焕发了生机活力，促进了教育事业的迅速 恢复和发展，并在2 0 年的改革与发展中取得了巨大的成就，初步建立起适合我国 社会主义初级阶段基本国情的普通教育和职业教育、学历教育和非学历教育、职 前教育和职后教育相结合的教育体系，为社会成功地输送了大量合格的社会主义 事业的建设者。适应教育事业蓬勃发展的迫切需要，伴随着我国民主与法制建设 的不断加强，教育领域“一手抓建设、一手抓法制”，大力重视和加强教育法制建 设，积极发挥法制对教育改革和发展的规范、保障和促进作用，使教育法制建设 取得了显著成就。2 0 多年来，我国的教育法制从几近空白到不断发展、完善，取 得了显著成就。目前，奄兰；鎏土，趁童垦丝壁垄堡垒箩坠丛童羹墨玺塑塑鎏。教 育立法以确保教育优先发展的战略地位， 育改革和发展的热点、难点问题为重点， 全面规范教育管理和办学，以及解决教 颁布了一系列教育法律、行政法规和行 政规章，初步形成了有中国特色社会主义的教育法规体系基本框架。全国人大及 其常委会制定了学位条例、义务教育法、教师法、教育法、职业教育 法、高等教育法、民办教育促进法等7 部教育法律。国务院颁布了普通 高等学校设置暂行条例、高等教育i t l 学考试暂行条例、社会力量办学条例 等1 6 项教育行政法规，原国家教委和教育部发布了2 0 0 多件教育行政规章，初步 建立起我国教育法律法规体系的基本框架。同时，地方教育立法也有了很大进展， 全国已出台的地方性教育法规已有8 0 余件，地方教育立法有力地保障了国家教育 法律法规的全面贯彻执行，同时为解决教育改革中的难点、热点问题的立法积累 了经验。但另一方面，我们也应该看到，不仅一些应有的规范国内教育的法律、 法规( 如教育投入法、成人教育法等) 尚未出台，而且有关教育对外交流 与合作的法律、法规或者尚未制定，或者某些地方与w t o 的有关规则以及耵o 谈 判的教育承诺不尽一致而需要修改或废除，或者需要迸一步明确化、具体化而加 强可操作性。 作为教育法制建设的重要组成部分，教育普法工作也取得了明显成效，教育 系统和全社会的法律意识和法制观念明显增强。各级领导干部依法决策、依法行 政的自觉性和能力得到提高。各级政府认真履行教育法规定的职能，各级人大积 1 改革开放以来我国教育法制建设的回顾与思考 极开展教育法实施的监督检查，教育法实施的力度逐步加大。教育行政执法工作 进展较快。各级教育行政机关法制工作的职能、机构和队伍总体得到了加强。各 级司法机关监督、保障教育行政机关依法行政和解决教育纠纷中发挥越来越重要 的职能作用。教育法制建设的快速发展，从多方面为教育的改革与发展提供了有 力的支持与保障，使教育逐步走上依法治教的道路。 2 改苹开放以束我固救育j 土制建垃的h 颐j 牲考 第一章改革开放以来我国教育几部主要法律的制定及其意义 到目i i 为止，我国已制定教育基本法l 部，教育单行法6 部，教育行政法规 1 6 部，另有数量颇多的地方性教育法规、教育部门规章、地方政府教育规章以及 有关教育的法规性文件。这些教育的规范性文件，内容覆盖了教育的方方面面， 初步形成了我国的教疗法规体系。 第一节教育法的制定及其意义 教育法是我国教育工作的根本大法，是国家关于教育的基本法律。这部 中华人民共和国教育法于1 9 9 5 年3 月1 8 日八届全国人大第三次会议通过， 1 9 9 5 年9 月1 日起施行。教育法的起草历时l o 年，它的出台，为全面规范和 发展我国的教育事业提供了基本的法律依据。 教育法通过之前，我国先后颁布了学位条例、义务教育法、教师 法等法律及教学成果奖励条例、残疾人教育条例等1 6 个教育行政法规， 国务院教育行政部门单独或联合其他部委联合发布了数百个有关教育的规章；各 省、自治区、直辖市以及有地方立法权的城市，也制定了大量的地方性教育法规 和规章，这些教育法规的实施，初步结束了我国教育工作无法可依的局面。但是， 这些法规只是调整和规范其一方面教育关系或某一教育工作，没有为我国全面依 法治教提供完整的、基本的法律依据。教育领域存在着诸多法律调整的“盲点”， 无法可依的现象比较突出，教育立法工作远不能适应全面依法治教的需要。因而 从八十年代开始，许多专家学者就在呼吁尽快建立我国的教育法律体系，并且首 先要从起草教育法入手。正是在我国改革开放和现代化建设的关键时期，同时也 是在我国教育改革发展的关键时期，教育法被最终制定通过。它的颁行，突 破了过去在教育方面零星立法和单项推进的做法，使我国教育工作全面置于教 育法的规范之下，为全面依法治教提供了基本的法律依据。 教育法不管是在教育法规体系中，还是在整个国家的法律体系中，都有 很高法律地位。j 下如宪法是国家和生活的根本大法，教育法是一切教育 活动的最高法律原则，它全面调整各类教育关系，规范全国教育工作。在我国教 育法规体系中，教育法处于“法”的地位，具有最高的法律权威，不仅现行 改革开放以来我国教育法制建设的回顾与思考 的其他教育法律、法规不得与之相抵触，而且今后凡要制定单行的教育法律、法 规，均必须以教育法为依据，不得违背教育法确定的原则和规范。 教育法涉及面很宽，内容十分丰富，与一般的教育法律、法规相比有三 个方面的不同。一是全面性与针对性相结合，即在全面规范和调整各类教育关系 的同时，抓住了现阶段教育改革和发展中的突出问题，做出了有针对性的规定。教 育法作为教育的母法，其本质要求它必须是全面的，但教育法要服务于教 育改革和发展，又必须具有时代特征和现实针对性，如教育法中的教育机会 平等原则、教育与宗教相分离的原则、资助困难学生的规定、有关教育经费的规 定等都是有针对性的。二是规范性与导向性相结合，即在总结教育改革和发展正 反两方面的经验，尽可能做出明确规范的同时，考虑到深化改革的需要，又做出 了一些具有导向性的规定。如教育法对教育行政管理体制、办学体制、经费 筹措体制、学校法人地位等有了明确的规范；对具体操作还需进一步探索和细化 的问题，如运用金融和信贷手段支持教育发展等，仅作导向性规定，具体操作有 待配套法规和鼓励措施来落实。三是原则性与可操作性相结合，即对关系到教育 发展全局的一系列重大问题，如教育的性质、地位、方针、教育活动的原则进行 原则性规定，同时，对违反教育法的法律责任、执法部门，处罚方式等作了 具体规定，加强了教育法的可操作性，以确保教育法的顺利实施。 教育法对我匡教育的社会主义佳星睦方钍塑茎奎厦型，教育管理体制， 教育基本制度，教育法律关系主体的地位、权利和义务，教育经费的筹措体制， 以及违反教育法的法律责任等作了全面规定。 第二节教师法的制定及其意义 1 9 9 3 年1 0 月3 】日，八届全国人大常委会第四次会议通过，1 9 9 4 年1 月1 日 起施行的中华人民共和国教师法是我国重要的教育人事法律，它以各级各类 学校和其他教育机构中履行教育教学职责的专业人员为适用对象，是我国建国以 来第一部专门针对从事某一职业的人制定的单行法，它的出台，为规范教育队伍 建设，进步改革和完善教育人事制度，提高教师待遇，保障教师权益提供了重 要的法律依据，在整个教育法规体系中，教育法是促使教师管理法制化的重要 上位法。 教师法的出台，有其特定的时代背景。据1 9 9 0 年的统计，我国各级各类 4 改革开放以来我墨教育珐制建设的匣顾与思考 的专任教师已发展到1 0 0 0 万人之多，但对于规模宏大的教师队伍，其建设还存在 着许多问题和不足：一是教育的战略地位在实际工作中还没有完全落实，教育投 入不足，教师的工作学习条件和生活待遇还未得到应有的改善；二是从总体上看， 我国教师队伍的素质还不能完全适应教育事业发展的需要，尤其不能适应新时期 新形势对其提出的新要求。同时，教师待遇偏低也是当时的一个突出问题，教师 平均工资水平在全国1 2 个行业中徘徊在第1 0 位。教师的物质待遇与其所从事的 工作性质、受教育程度和担负的重要职责不相适应；侵犯教师合法权益的事件时 有发生，尤其是一些地方政府对教育重视不够，对解决教师生活问题没有切实负 起责任来，发生了大范围拖欠中小学教师工资现象，严重损伤了广大教师的积极 性，使教师队伍出现了不稳定的趋势。尽管国务院和各级地方政府采取了一些措 施，收到了一定成效，但问题还远未根本解决，教师的正当权益缺乏有力的法律 保护手段。因此，通过立法来维护教师的合法权益，是一项十分迫切的工作。另 一方面，从加强教师队伍自身建设的要求看，也需要通过立法，对教师的资格和 任用、培养和培训、考核和奖励实行科学的规范管理，纳入法制轨道，以达到优 化教师队伍的目的。 i i 暑 教育法的主要内容有以下几点：第一，关于教师的权利和义务。教师依 法享有进行教育教学活动，从事科学研究、学术交流，指导评价学生，按时获取 工资报酬、享受国家福利待遇，参与学校民主管理、提出批评建议，以及参加进 修等权利。同时，教师应与承担遵守法律和职业道德，履行聘约、完成教育教学 任务，对学生进行思想品德教育，关心尊重学生、促进学生全面发展，制止有害 学生的行为，以及不断提高思想觉悟和业务水平的义务。第二，关于教师的任用 制度，包括教师资格制度、教师职务制度、教师聘用制度三大制度。其中，教师 资格制度是国家法定的职业许可制度，只有具备法定条件和专业能力，经认定合 格的人才可以取得教师资格、从事教师职业，因而它是国家为公民进入教育行业 设置的第一道门槛，对保证教师队伍的职业素质具有重要意义。所谓教师职务， 是国家就各级各类学校的教育教学需要而规定的专业技术工作岗位，取得某一教 师职务的人必须具备专门的业务知识和相应的学术水平，因此，国家对各种教师 职务的任职条件和任职资格的评审作了具体规定，这就是教师职务制度。教师聘 任制，是学校和教师双向选择，通过签订聘任合同确定人事关系的制度，它是适 5 改革开放以来我匿教育法制建设的回顾与思考 应市场经济发展的教师任用制度，教师聘任制将行政隶属关系转变成教师和学校 在法律上地位平等的合同关系，是教师任用制度的重大变革。第三，关于教师的 培养、培训和考核。教育部门和学校有义务制定教师培养规划，对教师进行多种 形式的培训。教师考核内容为政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩；考核 由教师所在学校进行，教育行政部门指导和监督；考核的原则是“客观、公正、 准确”；考核应当听取教师本人、其他教师、学生的意见；考核结果是受聘任、晋 升工资、实施奖惩的依据。规定了教师的工资、津贴、补贴、住房、医疗、退休 金，以及民办教师的待遇等问题，其中对于教师工资，教师法明确的原则是： 教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提 高。教师的医疗，也是“同当地公务员享受同等待遇”。第四，关于违反教师法 的法律责任。规定了违法行为具体承担法律责任的方式，并对教师的申诉制度作 了较为完整的规定。 第三节义务教育法的制定及其意义 中华人民共和国义务教育法于1 9 8 6 年4 月1 2 日六届全国人大第四次会 议通过，1 9 8 6 年7 月1 日起施行。这部法律是我国历史上除学位条例之外的 较早的教育专门法律。为了弥补义务教育法在某些问题上的过于原则，进一 步促进义务教育的依法实施，1 9 9 2 年2 月2 9 日经国务院批准，1 9 9 2 年3 月1 4 日 国家教育委员会第1 9 号令发布的中华人民共和国义务教育法实施细则，则是 在总结全国各地实施义务教育经验的基础上，加以完善而制定的一部重要行政法 规。同时，义务教育也是地方教育立法中涉及最早、最多的一个领域。到目前为 止，全国各省、自治区、直辖市都颁布了本省区有关义务教育的地方性法规，相 当一部分较大的市和少数民族自治区域也进行了有关义务教育的地方性立法。 在义务教育法出台前，我国已有了一定的实施义务教育有现有条件和政 策环境。1 9 8 5 年我国小学入学率已达9 5 、9 9 6 ，除城市外，一半以上的县已普及了 初等教育，这为我国实施9 年制义务教育奠定了基础。农村经济的迅速发展，为 实行义务教育提供了物质条件。因此，1 9 8 5 年5 月2 7 日中共中央通过了关于教 育体制改革的决定，认为义务教育“为现代生产发展和现代社会生活所必需，是 现代文明的一个标志”。现在我们完全有必要也有可能把实行9 年制义务教育当作 关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事突出地提出来，动员全党、全社会 6 改革开放以来我国教育法翻建设的回顾与思考 和全国各族人民用最大努力，积极地、有步骤地予以实施。为此，需要制定义务 教育法，经全国人民代表大会审议通过后颁行。这是建国后第一次明确提出通过 立法在全国实施义务教育。 义务教育法及其 实施细则的主要内容，体现在管理体制、就学、教 育教学、师资、办学物质条件、违反教育法的法律责任等，其中，在管理体制方 面规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”国家教 育行政部门的职责是制定义务教育的学制，发布义务教育的课程方案，审定教科 书。地方政府具体负责义务教育的实施，包括制定本地区义务教育的实施规划、 合理设置学校、筹措办学经费等，按省、市( 地) 、县、乡分级管理。 第四节学位法与高等教育法的制定及意义 1 9 8 0 年2 月1 2 日五届全国人大常委会第十三次会议通过，1 9 8 1 年1 月1 日起 施行的中华人民共和国学位条例是建国以来第一部教育法律，1 9 8 1 年5 月2 0 日国务院批准实施的中华人民共和国学位条例暂行实施办法，是学位条例 的配套性行政法规。1 9 9 8 年8 月2 9 日九届全国人大常委会第四次会议通过，1 9 9 9 年1 月1 日起施行的中华人民共和国高等教育法，是教育法出台后有关我 国高等教育的配套法律，它的颁布实施为处于关键发展期的我国高等教育的管理， 提供了法律依据。 关于“学位法”学位是国家授予公民个人的、表明其学术水平的终身有效的 荣誉称谓，也是衡量个人学术水平的社会公认的资格等级。根据学位条例，国 家设立学士、硕士、博士三级学位，由国务院授予的学位授予单位对达到一定学 术水平的人员授权相应的学位，并颁布学位证书。目前，我国按哲学、经济学、 法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学等十 二个门类授予学位。 关于高等教育法。高等教育法是教育法的配套法律，对高等教育 的方针、任务和管理体制，高等教育的基本制度，高等学校的设立、自立权、内 部箕! ! 竺剑，高等学校的教师和学生，高等教育的投入和条件保障等作了规枣。 第一，在筐型体制方面，对高等教育负责管理职责的主体包括：国务院、省级人 、_ _ ，7 、。、 民政府、国务院教育行政部门和国务院其他有关部门。其中，国务院统一领导和 管理全国高等教育事业；省级政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理 7 改革开放以来我国教育 击铡建设鸵回顾与思考 主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校；国务院教育行政部门主管全 国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校；国务院 其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作，这主要是 指少数面向特殊行业培养人才的高等学校仍需有关部门管理。第二，在基本制度 p - 、_ ， 2 道l 对高等教育的学制、高等教育学业证书制度和学位制度、高等教育自学考 试制度作了规定。我国高等教育分学历和非学历教育，高等学历教育又分为专科 教育、本科教育和研究生教育，高等教育法对高等学历教育的学业标准、基本 修业年限、入学资格的取得等作了具体规定。大学、独立设置的学院主要实施本 科及本科以上教育，高等专科学校实施专科教育，经批准，科研机构可以承担研 究生教育的任务。第三，在高等学校的设立和内部管理体制方面。对设立高等学 - - 一、一一 校应具备的基本条件、申请设立时应提交的材料。高等学校章程应载明的事项作 了规定，并规定，设立高等学校由国务院教育行政部门审批，实施专科教育的高 校，经国务院授权。也可以由省级政府审批；设立其他高等教育机构，由国务院 授权的有关部门或省级政府审批。对不符合审批条件的高等教育机构，国务院教 育行政部门有权撤销。同时规定了高等学校八个方面的自圭撂，即，制定招生方 _ - - _ - _ - 。_ _ _ _ ，_ ，一 一一 案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；自主制定教育计 乞： 划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发性社会服务； 自主开展与境外高校之间的科技文化交流与合作；自主确定内部机构的设置和人 员配备；评聘教职工，调整津贴和工资分配；自主管理和使用学校资产。在内部 管理体制方面，国家举办的高校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校 长负责制。学校党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，校长全 面负责本校的教学、科研和其他行政管理工作。社会力量举办的高校，其内部管 理体制按国家有关社会力量办学的规定确定。高校设立学术委员会，处理有关学 术事项；通过教代会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督。第四二 关于高等学校教师和学生。高等教育法规定其应当缴纳学费，家庭经济困难的 - - _ _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ ，_ - - _ _ _ 学生可以申请补助或减免学费。国家设立奖学金，并鼓励社会组织和个人按规定 设立各种奖学金对品学兼优、特殊专业，以及到规定地区工作的学生给予奖励。 匡家设立勤工助学基金和贷学金，并鼓励社会组织和个人设立助学金帮助经济困 难的学生。另外，高等学校还有在课余时间参加社会服务和勤工助学，在校内组 改革开放以来我重教育洼制建堤的回顾与思考 织学生团体的权利高校学生思想品德合格，在规定的修业年限内学完规定的课 程，成绩合格或修满相应的学分，准予毕业。第五，关于高等教育经费。高等教 育法规定，国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的 体制。除财政拨款以外，我国高等教育经费的来源还包括：企事业组织、社会团 体及其他社会组织和个人对高等教育的投入：高校所办产业或转让知识产权、科 技成果获得的权益：向学生收取的学费。 高等教育法是教育法的配套法律，着重对高等教育的特殊问题做出 补充性的规定或根据高等教育的实际情况对教育法的有关规定做出了具体化的规 定。对于实现培养目标，进一步提高高等教育的质量和效益，以及巩固高等改革 的成果，保持高等教育的健康发展，发挥了极其重要的作用。 第五节职业教育法的制定及其意义 为了适应我国职业教育发展改革的需要，1 9 9 6 年5 月1 5 日八届全国人大常委 会第十九次会议通过，1 9 9 6 年9 月1 日起施行中华人民共和国职业教育法。职 业教育法作为全面规范职业教育活动的法律，它的调整范围不仅包括各级各类 职业学校教育，而且包括各种形式的职业培训。但是，考虑到对国家公务员、法 官、检察官的职业教育以及其他由专门屋家机关实施的职业教育有不同于一般职 业教育的特点，因此，该法对国家机关工作人员的专门培训不作规定。另外，违 反职业教育法的行为，绝大多数也就是违反教育法的行为，因而职业 教育法第三十九条规定：。在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育 法的有关规定给予处罚。”职业教育也是地方性教育立法涉及较多的一个领域，目 前，全国约有半数以上的省或直辖市制定了本行政区的职业教育法实施办法 或职业教育条例，还有一些省市制定了职业教育条例。 职业教育法的制定，有着特定的时代背景，到1 9 9 5 年，全国已有各级各 类职业学校1 8 0 0 0 多所，在校生8 0 0 多万人，接受中等职业教育的学生占高中在 校学生总数的5 6 5 ，此外，每年在各级各类学校，职业培训机构以及厂矿企业接受 职业培训的人员有数千万人次。全国已初步建立起职业学校教育与职业培训并举 的职业教育体系，为社会主义现代化建设培养、输送了大批素质较高的劳动者。 但是，职业教育在发展过程中也还存在不少问题，主要是：全社会及有关方面对 职业教育的重要地位和作用的认识还有待迸步提高；职业教育经费不足，缺少 9 改革开放以来我国教育法制建设的回顾与思考 稳定的投入来源：职业教育体系有待进一步理顺，职业教育的办学责任有待进一 步落实。这些问题的存在，妨碍了职业教育的健康发展，使职业教育发展的现状 还不能适应现代化建设的要求。大力发展职业教育是提高劳动者素质的重要途径， 是落实科教兴国战略的重大举措，是实现经济增长方式从粗放型向集约型这一根 本转变，振兴经济、促进社会发展的重要措施。为此，迫切需要制定职业教育法， 以法律的形式将职业教育改革的成果固定下来，依法保障和促进职业教育的发展。 1 9 9 2 年以后，中国教育改革和发展纲要和匡务院做出的关于大力发展职业技 术教育的决定，全国人大制定的教育法，全国人大常委会制定的劳动法 中专章对职业培训作的规定，都为加快职业教育法的起草工作提供了明确的 方针、思路和立法依据。 职业教育法在内容上对我国职业教育体系、职业教育的办学主体、职业 学校和培训机构的设立条件以及职业教育的保障条件等作了规定。第一，关于职 业教育体系，职业教育法按照职业学校教育和职业培训两个方面，就职业教育_ _ 。 体系做出规定：国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实篪以初中 后为重点的小学后、初中后、高中后的毕业生分流，建立健全职业学校教育与职 业培训并举，并与其他教育相互沟通的职业教育体系。职业教育分为初等、中等、 壹兰娶些堂控教育a 职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、 转岗培训及其它职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训。 第二，关于职业教育的实施，职业教育法规定：县级以上地方政府举办示范性 职业学校、职业培训机构，对其他职业学校和培训机构给予必要的指导和扶持； 县级政府举办多种形式的农村职业教育；政府主管部门、行业组织举办面向本行 业的职业学校，培训机构，组织、协调、指导本行业的企事业组织举办职业学校 和培训机构；企业单独或联合举办职业学校和培训机构，或委托学校、职业培训 机构对本单位职工和准备录用的人员实施职业教育；国家鼓励社会力量举办职业 学校、职业培训机构。第三，关于职业教育经费的筹措，职业教育法规定：。国 家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”。为了开辟稳定而合理的经费 来源，职业教育法规定的筹集资金的渠道有：政府职业教育的财政性经费；企 业承担的本单位人员的职业教育费用；省级政府决定开征的教育的地方附加费； 农村科技开发、技术推广的经费；对接受中等及高等职业教育的学员收取的学费： 改革开放以来我屋教育法制建设的犀颐与思考 职业教育机构举办企业和从事社会服务的收入；金融信贷以及社会力量对职业教 育的捐资助学等。 键廖 、0 7 第六节 的制定及其意义 中华人民共和国民办教育促进法于2 0 0 2 年1 2 月2 8 日九届全国人大常委 会第三十一次会议通过，并于2 0 0 3 年9 月1 日起施行，该法确立了民办教育在社 会主义教育事业中的地位和作用，立法目的在于规范民办学校的办学行为和政府 的管理行为，保护举办者、民办教师和师生的合法权益，促进民办教育健康有序 地发展。民办教育促进法主要根据民办教育的特点做出相应的规范，解决影响 民办教育发展的主要问题。同时，还由于民办教育在我国教育体系中比重偏小， 需要采取积极政策和措施来推动它的发展，因此，立法者将这部法律的名称定为 民办教育促进法，以此体现促进民办教育健康发展的根本目的。 民办教育促进法的出台，是我国改革开放发展形势的需要。改革开放以 来，我国民办教育发展迅速，办学形式多样，教育质量逐步提高，办学条件不断 改善，积累了许多成功经验，形成了一批办得好、质量高、有特色的民办学校， 民办教育有了一定规模。民办教育在满足人民群众对教育的各种不同需要，促进 教育改革和发展方面发挥着重要作用，培养了大批国家需要的各类人才，已成为 社会主义教育事业的组成部分。但是，民办教育的发展也面临着许多困难和问题： 民办教育的地位和作用还没有得到应有的重视，扶持民办教育的措施不够有力， 有些民办学校产权不清，管理不规范，办学条件较差，教师队伍不够稳定，教育 质量有待进一步提高；从总体上看，民办教育在整个教育事业中所占的比例仍然 偏小。这些困难和问题已严重影响和制约了民办教育的进一步发展，引起社会广 泛关注，纷纷要求用法律来规范和促进民办教育的发展。 民办教育促进法对民办学校的设立、变更与终止，民办学校的内部管理 体制和财产管理制度，民办学校的教师和受教育者，国家对民办教育的管理、监 督与扶持，以及法律责任等问题作了规定。第一，关于民办学校的设立、变更与 终止。民办教育促进法规定，举办民办学校，由县级以上人民政府的教育行政 部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业 技能培训的民办学校，由县级以上人民政府的劳动和社会保障行政部门审批，并 抄送同级教育行政部门备案。第二、关于民办学校的内部管理体制，民办教育促 i i 改革开放队来我嗣敦育珐制建设的回顾与思考 进法规定，民办学校设立董事会或理事会等作为其决策机构，行使聘任校长， 筹集经费，审核预、决策，修改章程等职权。民办学校校长负责学校的教育教学 和行政管理工作，民办学校的法人代表由其理事长、董事长或校长担任。民办学 校依法通过教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监 督。第三，关于民办学校的财务管理制度，民办教育促进法规定，民办学校对 举办者投入的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。民 办学校存续期间，所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。 第四，民办教育促进法以对民办学校的教师和受教育者的权利作了规定，总的 、 精神是他们与公办学校的教师受教育者具有同等的法律地位。民办学校应保障其 教职工的工资、福利待遇，并为其缴纳社会保险费。民办学校教职工在业务培训、 职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教 职工同等权利。民办学校的受教育者在升学就业、社会优待以及参加先进评选等 方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。第五，民办教育促进法对 、 民办教育的扶持与奖励作了规定，包括：县级以上政府设立专项资金资助民办学 校的发展；县级以上政府采取经费资助，出租、转让闲置匡有资产等扶持民办学 校，民办学校享有国家规定的税收优惠政策；匡家鼓励金融机构运用信贷手段支 持民办教育；政府委托民办学校承担义务教育任务，应拨付相应的教育经费；新 建、扩建民办学校，政府在教育用地等方面给予优惠。另外，民办教育促进法 第5 l 条还规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规 定提取其他的必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。 在制定和颁布上述教育法律的同时，8 0 年代以来，国务院还制定了十几部教 育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育法规进行了整理和汇编工作。特别 是教育法的颁布，使我国的教育法制建设步入正轨。依法治教的工作出现了 一个新的高潮，一批法律、法规和规章列入了立法规划，如成人教育法、学 校国防教育条例、少数民族教育条例、学制条例、社会力量办学条例、教 育督导条例、学校保护条例、教职工代表大会条例、校办产业管理条例、 师范教育条例、继续教育条例、教师职务条例、学生学习和社会实践工 作条例、地方教育附加费征收管理规定、捐资助学条例、学校基本建设条 例、广播电视教育条例、学业证书管理办法、教育评估办法、学校及其 改革开放以来我宦敦育法制建设的回顾与思考 他教育机构登记注册办法、学校收费管理办法、学校校长选任办法、教师 聘任办法、教师考核办法、教职工管理规定、家庭困难学生就学资助办法、 工读教育规程、学生申诉办法、教育行政处罚办法等。 第二章我国教育法制建设面临的主要课题 第一节教育的公益性问题 关于问题的背景。2 0 世纪9 0 年代以来，伴随着教育体制改革的深入发展，教 育的公益性问题成为一个被社会普遍关注的问题，其主要背景是：一是2 0 世纪8 0 年代中期开始的教育体制改革，且的在于形成个既有利于政府统筹管理，又能 调动各种社会力量参与办学敛积塑垦丝，办学者又有较大的办学自主权这样一种新 _ ，一一一- h _ _ 、，- ，、一 型的权力关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下向学校放 。、。一一 i 权，这势必会使教育领域内部的社会关系发生质变。就政府与学校这对关系而言， 二者的主体地位及其职权职能都发生了极大的变化，原先相当大的一部分具有行 政性质的法律关系开始发生性质上的变化。这种体制性的改革导致了必与学校 楚个主体查囹塑鱼皇坌垡：i 堕育领蔓堕墅重生堡奎塑堂查耋。塑堂耋塑筻墨 ，、- - _ ， - 、，_ 一 一 一者三个主体之间的关系，从而使传统的利益格局开始分化，逐步向一个多元化的 利益结构过渡。上述变化尽管还处于萌芽状态，各方主体的地位及其权责也还没 有确定，但已经对教育公益性的传统认识提出了挑战。二是就教育领域的外部关 系而言。社会由计划经济向市场经济的过渡，导致原先的元化社会结构开始分 化出一个以市场经济为基本特征的经济领域。市场经济笪墓型鲎征就是以私益作 为出发点和归宿，通过一种契约精神，使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。 改革开放以来我雷教育法制建设的叵顾与思考 调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不 是超越经济的政治力量。在计划经济时期，我国的教育领域曾长期处于封闭的、 与市场无涉的状态，学校主要听命于政府，与政府之间是一种简单明了的行政法 律关系。社会变迁给教育的最大变化就是，教育已经不得不直接面对市场。随着 _ - - _ - - 一 市场经济的发育成熟，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已 经成为一种重要的教育运行机制。在这种变化中，原先的政府与学校之间的关系 领域开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种既相互联系 又相互制约的力量。利益格局的多元化和市场的介入这两个因素使中匡教育的面 貌发生了深刻的变化，教育发展的规模、速度、质量和效益都有了极大的改观， 人们享受到了更多的受教育机会。与此形成鲜明对照的是，教育的公益性问题却 成为当前人们普遍关注的一个热点问题。这是因为市场的介入使原有的社会关系 、，一 以及由此产生的利益关系和利益机制发生了变化，一种新的利益格局正在形成， - _ _ ，、_ - ，一 并极大地冲击着传统的教育公益性理念。 关于问题的形成。在计划经济体制下，比较强调政府对教育的控制，对教育事 业的管理表现为种以命令与服从为主要特征的高度集权方式。政府包揽了办学 的一系列权力，政府之外的其他力量对办学的介入非常有限。一些本应由社会或 学校来做的事务被集中到政府，因而带来很大的弊端。学校的举办、经营、经费 投入、专业设置、招生计划，教师管理、毕业生分配等等，都是由政府部门通过 指令计划来实现，学校的一切行为都直接或间接地体现着政府的意志。这样一种 公共教直i 薹基基本特征而言，不仅是一种纯公共物品，而且是一种垄堑丝鳆公基 - ，、，、_ _ ，- _ _ - 一_ ，一 竺墼与此相适应一人塑董垂丛垫墼蔓墨韭重型丝至些，吏望塑坌坚缢会i 基着 教育的公益性质，学校教育机构应提供纯公共物品，不得以营利为目的。根据这 _ - 、- - ， 一 种认识，教育的蕃家垄断就是保证教育公益性质的必然选择。然而这种观点具有 很大的片面性，也不符合教育发展的历史事实。因为自从教育这一社会现象产生 以来，社会的教育需求一直是通过两种不同的途径来得到满足的，这就是正式途 径和非正式途径。最初的教育主要表现为非正式途径。近代以来，随着教育的逐 步现代化，教育提供的正式途径又逐步地演变为公共途径和市场途径两种不同的 、， = ，。一一 形式。公共途径是由政府部门和公共组织提供的教育，而市场途径则是以实篪营 利性行为的个人或营利性组织为基础的市场提供的教育。 1 4 改革开放以来我匿教育法制建设的回顾与思考 随着社会结构和环境的变化，私营部门在满足社会对教育需求中的地位日趋 重要。这一变化趋势在我国当前社会转型过程中表现得尤为明显。依靠私营部门 的各种社会力量来提供特定的服务是教育发展的一个方面。这一途径的教育提供 方式不同于公共途径，其产品也具有不同于纯公共物品的某些属性。应该说，已 经有越来越多的人认同营利性机构所提供的教育，他们把教育看成是一种服务业， 一种可以交易的服务产品，而把墼直主壁是一种消费a 为了获得更多的发展机会 和更好的职业前途，他们愿意为自己或自己的孩子而投资于教育，愿意花钱买教 育。这反映了在教育领域中市场的自由交易关系正在逐步地形成。每个学习者或 其家长都将变被动为一种积极主动的选择，他们是这场交易的消费者，因而有权 选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生或其家长之间形成了一种 全新的权利与义务关系；作为消费者一方，学习者或其家长有权根据自己的需要 和满意度来选择菜类学校、某类教育内容，甚至某位教师。与之相对，学校和教 师作为这项服务贸易的提供者，有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承 诺，来提供合格的教育服务。因此，在不久的将来，学习者或其家长自己来规划 真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式，精心选择适合自己的教 育消费类别、水平和品位，从而获得自己真正需要而且有效的教育服务，这可能 是每个学习者和每个家庭在进行教育投资对都会反复考虑的事情。因此，有不少 学校塑望鎏市场来寻求新的资金窭源，而投蓬耋笪星堂丝五始投匡敛直堡域。 ， 这些动向证明，在传统的国家垄断的公共教育体制之外正在形成一种新的、建立 在自愿交易关系基础上的教育提供方式，即市场化公益行为。在这样一种新的供 求关系面前，传统的公共教育体制正在面临困境，它所赖以存在的教育公益性原 则正接受挑战。 关于市场化公益行为的合法性市场化公益行为是现代国家存在的一种处理公 - - _ _ i 益性事业与市场关系的行为模式。就教育而言，市场化公益行为是指办学主体通 过某种市场化的方式来获得社会的教育资源，以一种与政府途径相平行的市场途 建皂垫全茎堡墼亘e 睦务，为此享受教育服务就必须交纳一定的费用，亘鎏全鍪! 资源的人则必定要获得一定的经济回报。市场的有限介入既实现了一部分人的私 益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益。这是一种不 同于传统的政府提供的新的教育提供方式。与政府所提供的教育不同，市场化公 改革开放以来我雷教育法制建设的匣顾与思考 益行为意味着把墼育这种公共物品经过转化：丝厶吏堑：并通过市场运作来向社 1 - _ _ - - _ - ，_ ，_ _ _ _ - _ _ ，。_ - 一 会