构建地方税收收入质量评价体系研究.docx

构建地方税收收入质量评价体系研究文 / 天津市税收收入质量调研课题组摘 要：本文在学习借鉴兄弟省市先进经验基础上，结合天津市地方税收收入质量的现状，从经济与税 收协调性、税收依法行政执行力及风险防控能力、税收征管质量及绩效和经济税源可持续发展潜力四个方 面进行了分析和论述，深入查找和分析影响天津市地税税收收入质量的问题和根源，同时以国家税务总局 研究制订的税收收入质量评价工作方案为基础，初步甄选出符合天津市经济税源状况和地税税收收入特 点的评价指标，并提出构建天津市地税税收收入质量评价分析体系的总体设想。关键词：税收收入；质量；综合评价指标体系中图分类号：f81文献标识码：a文章编号：10061255（2014）020043-05一 、 当 前 天津市地方税收收 入质量现状（一）在提高税收收入质量方面取得的成效所谓税收收入质量是指各级 税务机关根据国家法律法规组织 税收收入的合法性、 真实性和可 靠性的客观反映。 税收“质量”的 内 涵 要 比 “数 量 ”、“增 幅 ” 等 宽 泛 得多，它涉及税收收入起点、过程 和 结 果 ，与 经 济 发 展 、税 源 监 管 、 税收执法、征收管理、税款入库等 因素与环节密切相关。 税收收入 质 量 不 仅 包 含来源的合法性 ， 也 包含征收过程的努力程度 ， 以及 最 终 的 绩 效 等多个方面内容 ， 税 收 收 入 质 量 与税收执法质量 、 征 收管理质量、 组织收入工作效率 相辅相成。自 1994 年机构分设以来，天 津市地税系统紧紧围绕税收中心 工作，严格落实组织收入原则，创 新征管，优化服务，地方税收收入 总 体 呈 现 稳 步较快增长态势 ， 为 经济社会健康、 有序发展奠定了 坚实的基础。在 “ 十 一 五 ” 期 间 ， 天 津 市 地 方税收收入实现持续、快速增长， 圆满实现了各年度市委市政府下 达 的 预 算 任 务 ， 入 库 税 收 由 268 亿 元 增 长 到 655 亿 元 ， 增 长 了1.44 倍 ， 年 均 增 幅 25.03% ； 同 期全市 gdp 增长 1.1 倍， 年均增幅 20.38%。 地税宏观税负从 6.18% 增加到 7.19%， 增长了 1.01 个百 分点； 五年间整体税收弹性系数 为 1.31，略 高于合理区间值 （0.8- 1.2）。 从统计数字看，“十一五”期 间， 无论是地方税收入库的绝对数额，还是宏观税负的相对比较 ， 天津市地方税收与宏观经济基本 实现了协调增长， 地方税收比较 真实地反映了区域经济发展的成 果， 税收收入增长速度略快于经 济增长速度，呈现出良性、健康的 发展势头。“ 十 二 五 ” 开 局 以 来 ， 受 国 内 外经济持续走低、 国家实施结构 性减税政策等因素影响 ， 经济和 税 收 增 速 均有不同程度回落 ， 截 至 2012 年 底 ， 天 津 市 当 年 gdp 完 成 1.29 万 亿 元 ， 同 比 增 长 13.8%； 入库地方税收 930 亿元， 同 比 增 长 9.88% ； 宏 观 税 负 为 7.22%， 税收弹性系数为 0.72，略 低于合理区间， 表明税收持续快 速增长的动力明显不足 。 天津市 地税系统充分认识到组织收入工作的艰巨性和复杂性， 在如何降本文 系 天津 市 财 政学 会 、国 际税 收 研 究会 2013 年 重 点调 研 课 题低和化解税收执法风险 、 有效提 升税源把控能力、 挖掘收入增长 潜力等方面下功夫， 取得了显著 效果， 在全国地税系统税收收入 质 量 评 比 中 ，2011 年 、2012 年 连素变化较大， 导致地方实际税源 与 政 府 税 收 计划的矛盾日益突 出，增加了税收执法风险。上 述 问 题 的产生究其根源 ，一是税收计划与工作考核机制存成漏征漏管等问题。 三是税收执 法不规范， 执法人员素质有待提 高。 税务人员日常管理不到位，征 管基础工作薄弱为依法治税留下 了 隐 患 ；在执法过程中，不按工作续两年名列三甲之内。在缺陷。 在很大程度上，各级地方规程操作，程序不规范，损害纳税（二）天津市地方税收收入质量 方面存在的主要问题及根源分析虽然经过不断努力， 当前天政府编制财政预算， 下达地税收入计划，不 是 根 据 gdp 的 发 展 变 化来确定的，而是采取“基数法”，人的合法权益；在税务违法案件的处理上普遍存在重检查、轻处罚的 现象，执法不严，处罚不到位，弱化津市地方税收收入的质量不断提这种计划指标往往与经济发展的了税法的刚性和威慑力。四是纳税高， 但仍存在一些不容忽视的问实际情况偏差很大， 容易形成欠人对税法的遵从度不高。目前虽然题，主要是：一是税源掌控能力不税与“寅吃卯粮”并存的怪象。 税税务机关不断加大税法宣传的力够强。 对影响收入的诸多因素把握不清， 税源掌控收入能力有待收任务轻的地方， 在完成计划任务后，怕计划逐年递增，为下年度度，提高服务意识，但很多纳税人，依法纳税意识淡薄，对纳税普遍存于进一步提高。 二是部门沟通、协减少基数、 出现了有税不征、“藏在反感和抵触情绪，从而产生不正作机制不够健全。 组织收入工作富于民”、随意减免或缓缴税款等确履行纳税义务， 甚至挖空心思、综合性较强，对外，需要经常与政现象；税收任务重的地方，为了完变换手段逃避纳税义务等纳税不府 相 关 部 门 密 切 沟 通 、 协 调 ； 对内， 各级各部门之间也需要及时成 收 入 任 务 ， 违 背 税 收 法 律 、 法规，收“过头税”、“引税”、“买税”、遵从行为。五是尚未建立起一套综合评价指标体系来全面客观反馈沟 通 、协 作 ，目 前 内 外 沟 通 、 协 作“空转”， 使地税收入的质量大打和科学评价考核税收收入质量，缺机制都需要进一步健全 。 三是税折扣， 这与依法治税的要求产生乏有针对性地采取有效措施来改收征期申报入库率不够高 ，契税、冲突。 为了保证财政收入的稳定进税收征管、提高收入质量，建立耕地占用税等税种征期制度执行增长， 当地政府往往将税收计划税收收入质量评价体系已成为当不够严格，入库时间较为分散，征的完成情况作为考核地税部门工务之急，这是正确评价税收收入绩期后税款入库现象普遍 ， 给税收作业绩的重要指标， 而不是将考效、 实现税收收入由数 量 型 向 质预测和组织收入工作带来较大不核重点放在是否严格执行税收政与量相结合的复合型转变的必由确定性； 代征单位不按时解缴税策、是否依法征管、是否实现应收之路。款情况时有发生， 税收资金安全尽收等方面。 二是税收征管质量存在监管不严问题。 四是税收征不高。 在经济税源一定的前提下，量评价体系的基本思路管基础仍显薄弱。 比如零申报户收 入 质 量 的 高低主要取决于征 居高不下， 超过登记注册企业半数以上；减免税管理重审批、轻统管。 税收征管的核心是 “依法治税、依率计征、应收尽收”，表现为科学评价税收收入质量是税收科学化、 精细化管理的重要组计 ，缺少减免税台账 ；委 托 代 征 、税收征收率和纳税遵从度的不断成部分。 只有通过对税收收入质代开发票、 注销管理还不够规范提高。 目前，我们的税收征管还处量进行科学地评价， 才能突破单和完善等。 五是税收增收压力越于被动管理的阶段， 局限于税务纯以税收规模、 完成计划程度论来越大。 主要表现为地方政府日益增长的财政需求与地方税收正登记资料、 纳税申报资料等有限的静态基础资料， 对纳税人经营英雄和“一俊遮百丑”式的组织收入工作评价模式。常增收之间的矛盾： 当前税收计过程中正在发生或将要发生的涉（一）兄弟省市地税系统建立划一般是按照上年基数乘以一定及 税 基 变 化 的动态资料掌握不 收入质量评价体系的主要做法及值的增长率来确定， 但近几年受多，缺乏全程动态监控机制 ，不能成效经济状况波动的影响， 一次性因及时有效地掌握税源 “底数”，造2012 年 ，国家税务总局决定 二 、 建 立天津市税收收入质 在全国范围内开展税收收入质量 评价工作， 各地税务机关按照总 局要求，因地制宜，尝试构建适合 本地情况的省、 市级收入质量评督 考 核 的 收 入质量考评考核制 度 ，形 成 监 控 有 力 、考 核 全 面 、 奖 罚分明、 正面引导的税收收入质 量评价考核长效机制。入的实现程度，包括三个方面：一 是税务机关控管范围内税收收入 的入库状况， 含有当年税源入库 率、 往年陈欠清理率等 5 个相关价体系。 例如：一是浙江省地税局（二）建立天津市地税收入质指标，已控税源在当期入库越多 ，在 总 局 收 入 质量评价体系基础 量综合评价体系的基本思路税务部门对组织收入原则的遵从上，结合本地区经济税收特点 ，构税收收入质量综合评价体系度越高，依法行政的水平就越强，建 了 包 括 经 济税收协调程度 、 税是用一套评价指标和一定的标准税收收入的质量也就越高 ； 二是收征管绩效、 税收执行成效及税及方法对税收收入的质量做出科现行税制下的理论税收收入的入源增长潜力四个方面共 27 个 指标 等 内 容 的 收入质量评价体系 ，学客观的评价。 建立综合评价体系是实施税收收入质量管理的重库状况， 即入库税收收入与实际经济基础的适应性， 主要包括税并运用该体系对所辖各市 、 县的税收收入质量进行综合量化评价要环节， 是质量管理与控制理论在 税 收 收 入 管理中的实践应用 ，负变动率和相关弹性系数等 6 个指标， 税收收入与经济状况越匹与分析，改进了工作方式，提高了能够反映税收执法、 征收管理和配，收入的质量相对就越高；三是收入质量。 二是山东省青岛市地组织收入工作实践等税务部门的对税收收入规划目标的把握能力税局以计算机系统为支撑 ， 围绕主观努力因素， 体现科学综合评和 对 组 织 收入风险控制能力 ， 包税收管理环节， 设立收入质量指价和便于操作实践的特点 。 该体括税收预测准确率、 计划完成率标控制体系，从户籍管理、纳税申报 、税 款 征 收 、税 源 监 控 、 税 收 执系 的 建 立 最 终要达到两个目的 ：一是， 通过对税收收入质量优劣等 9 个指标， 税务部门对收入规划目标的把握能力越高 ， 风险管法、发票管理、组织收入和税收核的评价，真实反映天津市经济、征理水平越强， 税收收入的质量就算 8 个管理环节中，设置了 34 项考核评价指标， 同时根据经济税管和地税税收工作实际 ， 结合考评机制， 正面引导各级地税部门越高。 第二类是收入可持续增长能力， 考察经济税源可持续增长收形势和征管工作需要 ， 不定期进一步推进依法治税， 坚持组织的潜力， 利用目前税收收入情况地对各项指标进行调整 ， 使考评收入原则， 促进税收收入管理由反映经济税源和未来税收的可持指标始终紧扣税收征管实际 。 三数量型向质量型转变， 实现税收续增长状况， 主要包括直接税收是山东省淄博市国税局围绕组织收入持续稳定增长；二是，通过指入占比变动率、 第三产业税收占收入工作中易出问题的环节和部标的异常变动从而发现税收收入比变动率和行业、 企业集中度等位，构建了包括退税监控、收入结构、变化趋势、收入异常等内容的工作中的问题， 找出税收征管中的薄弱环节， 并据以提出有针对7 个 指 标 ， 经济税源增长潜力越 高， 未来税收持续增长能力就越评价指标体系， 并充分利用现有性的建议和措施， 为各级领导提强，税收收入的质量就越高。的数据平台应用系统， 自动计算供决策依据， 更好地服务于经济2.税收收入质量评 价 方 法 的各类指标数据信息， 实现了评价社会发展。确定监控过程的自动化， 节省了大量的人力、物力。 四是江苏省苏州市1税收收入质量评价 指 标 的选取税收收入质量评价方法包括数据处理方法、 指标权重的设置地税局利用风险监控平台 ， 从收本着科学合理、 量化可比、简方法以及对各项评价指标的综合入结构优化度、 税收与经济协调便实用、内涵丰富的原则，结合天津汇总方法。度、 组织收入风险控制及参考指市地税局征管系统，初步选择了一（1）数据的同度量处理方法。标等方面选取评价指标 ， 建立收套与天津市地税工作实际相符合根据税收收入质量评价体系中所入质量评价指标体系， 同时通过的税收收入质量评价指标体系，共选择的各类指标的状态和单位不定 期 发 布 评 价收入质量状况报 告，构建相互制约、方便执行和监由两大类四方面 27 个指标组成。第一类是现行税制下税收收同， 要对各项指标进行标准化或无量纲化处理。 经过认真分析和多次筛选，主要采取两种方法：区 间赋值法和功效系数法 。 经过同 度量处理后， 所有指标的赋值都 在 60-100 分之间。（2）指标权重设置方法。 指标权 重 的 设 置 对最终结果关系密 切， 指标权重的确定方法主要有 主 观 赋 权 法 和客观赋权法两类 。 我们采用主观赋权法和主成分分 析法两种方法相结合设置指标权重，两种方法的分配比例为 3：1。（3） 评 价 指标的综合汇总方 法。 在确定评价指标的权数之后， 可将经同度量处理后的变量值进 行综合汇总。主要应用加权平均综 合法和最优值距离法两种方法，以 得到各单位的综合得分进行排序， 并对前述两种方法得出的结果进 行稳定性检验。如果某种方法运算 出的结果更贴近经济现实，表明该种方法更可行，可考虑采纳；亦或 综合考虑两种方法的平均值，从而 最终计算出某地区地税局的税收 收入质量评价分值。三 、 做 好税收收入质量评价 工作的几点建议（ 一 ） 提 高 思 想 认 识 ， 强 化 质量管理税收收入质量关系征收管理类别名称数据来源现 行 税 制 下 税 收 收 入 的 实 现 程 度已控 收入 入库 状况当年税源入库率税收会计报表新欠发生率税收会统报表往年陈欠清理率税收会统报表企业所得税汇算清缴比重税收会统报表城建税与流转“三税”的弹性系数税收会统报表理论 收入 入库 状况宏观税负变动率税收会统报表、统计部门公布的数据税收弹性系数税收会统报表、统计部门公布的数据销售不动产营业税弹性系数税收会统报表、统计部门公布的数据建筑业营业税弹性系数税收会统报表、统计部门公布的数据住宿餐饮业营业税弹性系数税收会统报表、统计部门公布的数据工业企业所得税弹性系数税收会统报表、统计部门公布的数据税收 风险 控制 能力税收收入预测准确率税收月度快报 、旬报计划指标完成率税收月度快报征期入库率税收会统报表房地产营业税与土地增值税配比系数税收会统报表房地产企业企业所得税实际预征率税收会统报表 、财务报表土地增值税实际预征率税收会统报表城镇土地使用税征收率税收会统报表房产税征收率税收会统报表一般预算收入比重税收会统报表收 入 可 持 续 增 长 能 力税源 增长 潜力直接税收入占比变动率税收会统报表第三产业税收占比变动率税收会统报表税收收入的行业集中度变动率税收会统报表税收收入的企业集中度变动率重点税源报表高耗能行业税收占比变动率税收会统报表振兴产业税收收入占比变动率税收会统报表城建税占流转三税比重变动率税收会统报表税收收入质量指标体系全过程，需站在全局管理角度加以 定位。 纵向要做到逐级负责，各级 地税机关应充分认识开展这项工 作的重要意义，成立提高收入质量 防范执法风险工作领导小组，切实 加强组织领导，实行收入质量“一 把手”负责制，牢固树立收入质量 观、风险管理观，强化风险和责任 意识，制定工作制度和方案，切实 提高收入质量；横向要实现综合联动，税收收入质量管理是一个大概念，它要求围绕提高税收收入质量 这一目标，从税源管理开始，到纳 税申报、税款征收、缴库监控，最后 到税收分析、信息反馈、纳税评估和税务稽查，进行全方位、各环节、多层次的全面监督、 控制与管理， 需要税收征管、政策法规、收入核 算、纳税评估、税务稽查等多个部 门的密切配合。（ 二 ） 整 合 内 部 资 源 ， 发 挥 信 息化优势收入质量评价指标具有数据 来源广泛，计算、处理过程复杂的 特点。 个别省市建立的评价体系 还停留在人工整理数据、 计算指标的层面，效率相对较低。因此，天 津 市 地 税收入质量评价工作 ， 应充分利用信息化手段， 开发综 合应用软件， 将目前的应用软件 进行集中整合， 做到按照预定口径 自 动 抽 取 、加 工 、计 算 指 标 ， 提 高 系 统 的 利 用率和工作效率 ， 同 时也能节省资源耗费。 在此基础 上，提高分析评价频率，更好地发 挥收入质量评价作用。（ 三 ） 加 强 外 部 协 调 ， 丰 富 数 据来源收入质量评价的一个重要内 容， 就是要反映税收与经济发展 的协调程度。 宏观方面，要与大量 经济数据进行比较；微观方面，要 与房屋土地权属、 建安合同备案 等具体数据进行比对。 如何及时、 准确取得这些外部门经济数据也 是工作难点之一，因此，建立完善 的 数 据 交 换 机制显得尤为重要 。市、 区两级地税部门需要共同努 力， 不断加强与外部门的协调沟 通，有效获取相关指标，以确保收 入质量评价工作的顺利开展。（ 四 ） 拓 展 工 作 思 路 ， 细 化 评价指标收入质量评价工作是一个全 局性的系统工程，是对税务机关整 体税收工作的最终反映，涵盖税收 征管、税务稽查、税款入库全过程， 因此天津市地税收入质量评价体 系的建立，不仅要参考国家税务总 局宏观层面的评价指标，借鉴兄弟 省市的先进经验，还要不断挖掘体 现天津市特色、促进税收管理的各 类微观评价指标，使收入质量评价工作与征管考核、纳税评估、风险 推送等工作紧密结合起来，形成税 源管理的大格局。（ 五 ） 深 化 征 管 改 革 ， 提 高 收入质量监控水平科学、全面、客观的评价税收 收入质量，是为了有效考核税收收 入征管工作，而针对征管工作中存 在的问题进一步深化征管改革，从