（宪法学与行政法学专业论文）我国教师申诉制度问题研究.pdf

摘要 教师申诉制度是我国依法治校中的重要组成部分，是教师合法权益的重要权 利救济机制，是教师法所确立的一项专门保护教师权益的法定救济制度。中 华人民共和国教师法第3 9 条明确赋予了教师申诉权。如果教师认为自己在某 些方面受到了不公正待遇或者歧视，就可以通过申诉制度来争取自己的合法权 益，申诉制度是维护教师个体利益不受损害的有力武器。教师申诉制度在很大程 度上保障了教师的合法权利免受侵害，为保证教师安心教学和科研创造了积极条 件。 但总体而言，目前我国教师申诉制度仍处于初步阶段，教师申诉制度不够完 善，教师申诉制度在实施中存在着不少问题，影响了教师申诉制度作用的发挥， 有待于进一步的完善。学者对此展开了广泛的研究，但将教师申诉制度的基本理 论、存在的问题及完善措施综合起来进行系统研究的论著却很少。本研究将对该 制度进行探讨。 本文综合运用文献研究法、比较研究法等研究方法，从对教师申诉制度基本 理论问题的研究入手，界定了申诉、申诉权及教师申诉制度的概念，阐述了教师 申诉制度的理论基础、特征及地位，分析了建立教师申诉制度的意义。在此基础 上，本文针对我国教师申诉制度在制定和实施中存在的问题，借鉴国外及我国台 湾地区的有益经验，提出了完善我国教师申诉制度的具体措施，维护教师的合法 权益，促进依法治校，构建和谐校园。 关键词：教师；申诉制度；教师权益；权利救济 a b s t r a c t t h et e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi sa l li m p o r t a n tp a r to ft h es y s t e mo fm a n a g i n g s c h o o lb yl a wi nc h i n a m e a n w h i l e ，i ti st h er e l i e fm e c h a n i s mf o rl e g a lr i g h t st h a t t e a c h e r sm u s ta c h i e v e t e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi se s t a b l i s h e db yt h et e a c h e r s l a w 筋as p e c i a l i z e dl e g a lr e l i e ft op r o t e c tt h ei n t e r e s t so ft e a c h e r s t h e3 9 r da r t i c l eo f t e a c h e r sl a wo fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ac l e a r l ys t i p u l a t e st h er i g h to fc o m p l a i n to f t e a c h e r s 、v h e l lt e a c h e r sr i g h tw a si m p i n g e d ，t e a c h e rc a na p p e a la n dp l e a dt h r o u g h t h i sk i n do fs y s t e m ，t e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi saw e a p o nw h e nt e a c h e r sr i g h tw a s i n v a d e d t e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mp r o v i d eap o s i t i v ec o n d i t i o nf o rt e a c h i n ga n d s c i e n t i f i cr e s e a r c h h o w e v e r , t h ec u r r e n tt e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi no u rc o u n t r yi s n o tp e r f e c ta n dh a sm a n yf l a w si nt h ee n a c t i o na n di nt h ep r a c t i c e 笛w e l l s ot h e t e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mn e e dt ob ea m e n d e da n db ep e r f e c t e d b u tt h et e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi nc h i n ai ss t i l li nal o wa n di n c o m p l e t es t a g e ， w h i c hh a se x i s t e dm a n yp r o b l e m sa n da f f e c ti t se n f o r c e m e n t ，s om a n ys c h o l a r sh a v e b e g u nt oc o n d u c ts o m er e s e a r c h e s y e tt h e r e sn os y s t e m a t i c a lw o r ko nt h et e a c h e r s a p p e a l i n gs y s t e ma n dp r o p e rm e a s u r e so fc o m p l a i n t ss y s t e m a st ot h ep r e s e n t i n g p r o b l e m so ft h et e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e m ，h o wt op e r f e c tt h et e a c h e r sa p p e a l i n g s y s t e mh a sm a d et h ee x p l o r a t i o ni nt h et h e s i s t l l i sp a p e ri st oe x p l o r ea n dp e r f e c tt h e t e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi no u rc o u n t r y t h i sp a p l e rh a sa d o p t e ds u c hr e s e a r c hm e t h o d s 觞d o c u m e n tr e f e r e n c e ，c o m p a r i s o n s t u d ye c t s t u d i e df r o mt h eb a s i cq u e s t i o n sa n db a s i cl a wa c k n o w l e d g e db yt e a c h e r s ， d e f i n e dt h ew o r d s ：c o m p l a i n t ，c o m p l a i n tr i g h ta n dc o m p l a i n t ss y s t e m ，c l a r i f i e dt h e t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h et e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e m f e a t u r ea n dp o s i t i o no f t e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e m a n da n a l y z e dt h es i g n i f i c a n c eo ft h et e a c h e r sa p p e a l i n g s y s t e me s t a b l i s h m e n t t h i sp a p e rh a sa l s oa n a l y z e dt h ep r o b l e mo ni t sl e ：g i s l a t i o na n d p r a c t i c eb yl e a r n i n gt h et h e o r ya n de x p e r i e n c ef r o mf o r e i g nc o u n t r i e sa n dt a i w a n d i s t r i c ta n dh a sp r o v i d e dt h em e a s u r eo np e r f e c t i n gt e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e mi n c h i n a t h ea i mo ft h i ss t u d yi st op e r f e c tt e a c h e r sa p p e a l i n gs y s t e m ，t op r o t e c t t e a c h e r s l e g a lr i g h t sa n dt ob u i l dl e g a lc a m p u sm a n a g e m e n ta n dh a r m o n i o u sc a m p u s k e yw o r d s ：t e a c h e r ；a p p e a l i n gs y s t e m ；t e a c h e r sf i g h t sa n db e n e f i t s ；f i g h tr e l i e v i n g i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 糊黼签名泳易# 绷勋一尸年月踟 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解江西师范大学研究生院有关保留、使用 学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权江西师范大学研究生院 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 数锄 下 名期师字导签 我国教师申诉制度问题研究 引言 教师是履行教育教学职责的专业人员，他们承担着教书育人、培养社会主 义事业建设者和接班人以及提高民族素质的使命，教师对一个国家的经济社会 发展特别是在培养德才兼备的高素质人才方面具有重要作用，教师作为一个公 民，既享有我国宪法和法律规定的多方面的权利，还享有许多与教师身份相联 系的权利，随着我国教育事业以前所未有的速度向前发展，教师合法权益的保 护也越来越受到广泛的关注和重视。 在教育领域，围绕着学校所产生的各种教育行政法律关系错综复杂，教师 在与教育行政机关等部门事实上不对等的法律关系中容易受到伤害，涉及教育 行政机关、学校、教师之间的教育纠纷大量映入我们的视野，已成为教育行政 部门和司法机关工作新的热点和难点问题。因此，通过教育法律救济来维护教 师的合法权益就显得尤为重要。早在1 9 9 3 年，我国颁布的教师法就确立 了教师申诉制度，1 9 9 5 年，原国家教委印发了关于( 中华人民共和国教师法) 若干问题的实施意见，对教师申诉制度作了更为详细的规定。教师申诉制度 是教育法律、法规为维护教师的合法权益而确立的，是一项专门为教师制定的 与教师教育教学等权利有关的法律救济制度，也是教育法律、法规赋予教师维 护自身合法权益的一项重要制度。教师申诉制度具有重要的理论意义和实践效 应。在理论上强调教师申诉制度的作用有助于教师及时和有效的保障自身的合 法权益，对推进依法治校、促进校园和谐具有重要意义，体现了较为先进的维 护教师合法权益理念。从实践运作的层面看，教师申诉制度的确立对教师合法 权益的保护发挥了一定的积极作用，当教师的合法权益受到侵犯并造成损害 时，它能够比较及时、有效地对教师的权益进行修复和补救，这项制度在实践 中己经成为保障教师合法权利不受侵犯的最有效和最直接的方式，是一种值得 推广的有效方法。 目前，总体来说，我国教师申诉制度仍处于起步阶段，教师申诉制度应用 于我国教师管理体制中还处于理论分析和实践探索阶段。我国教师申诉制度仍 停留在最初的原则性规定的层面上，没有在技术层面上将申诉的理论与实践、 应然与实然、可能性与现实性结合起来，建立起成熟的制度规范体系。随着时 间的推移，该项制度在实际运行过程中暴露出越来越多的问题与弊病，亟待我 们在理论上对这- - $ , j 度进行重新审视和深刻反思并在立法上不断予以完善。从 现行法律的规定和司法实践来看，我国教师权利受到侵犯，不能直接向人民法 硕士学位论文 院提起行政诉讼或民事诉讼，而只能依照教师法的规定，首先向教育行政 部门申诉，期待其权益获得“曲线救济”。但是这种“曲线救济 方式由于各 有其不完善之处，使得教师合法权益的救济出现法治“真空 。也就是说，教 师法仅对教师的申诉作出规定，而没有明确教师能否通过司法救济渠道保护 自己的权利。正因为如此，这一申诉条款倍受争议。这些弊端和漏洞集中反映 在以下几个方面：教师申诉的受理部门不够明确、教师申诉处理决定的形式规 定不尽完善、教师申诉制度部分程序规范的缺失、申诉与行政复议和行政诉讼 的关系不清晰等等。导致行政机关在处理教师申诉案件时，因缺乏具体的操作 标准和依据而经常表现出较大的随意性。教师在申诉过程中，由于得不到申诉 制度内在力量的足够支持，经常表现出被动和尴尬，申诉案件久拖不决或不能 公正解决的现象比较普遍。教师合法权益得不到及时、有效的保护，动摇了教 师在合法权益遭受侵害时通过申诉制度获得有效救济的信心，致使教师申诉制 度也无法得到外在力量的积极拥护。要把教师申诉制度有效地应用于我国教师 管理体制中，还有许多工作要做，在这样的背景下研究教师申诉制度，对教育 行政部门制订处理教师纠纷问题的相关文件与决策有着急迫的现实需要。 本文以教师申诉制度的基本理论为切入点，采用文献研究法、比较研究法， 综合分析，比较借鉴，通过对我国教师申诉制度法律、法规的分析，系统分析 了我国教师申诉制度的现状以及存在的缺陷，并提出构建和完善我国教师申诉 制度的措施。 2 我国教师申诉制度问题研究 第1 章教师申诉制度概述 近年来，随着教师权益纠纷的日益增多，作为教师权益救济途径的教师申 诉制度的地位日益凸显，并成为法学界和教育界共同关注的问题。为使我国教 师申诉制度进一步完善，使教师的合法权益得到有效救济，需对教师申诉制度 的基础理论问题作进一步研究。 1 1 教师申诉权 权利与救济是紧密联系的。没有救济就没有权利，同样，没有权利也没有 救济。救济的存在以权利为前提，没有权利就无所谓救济，权利的存在也以救 济为前提，一种无法许诺法律救济的权利根本就称不上真正的法律权利。现代 法律不仅宣示主体的权利，而且还为其配置了各种救济程序。申诉作为一种正 式的法律救济手段，是指公民和国家机关工作人员对国家机关作出的涉及个人 权益的处理决定不服，依法向原处理机关或其上级机关或法定的其他专门机关 声明不服、述说理由并请求复查重新处理的行为。n 1 它是公民和国家机关工作 人员维护个人合法权益的重要救济手段。申诉可分为诉讼上的申诉和非诉讼上 的申诉，其中，非诉讼上的申诉即宪法规定的申诉或行政申诉。辞海对“行 政申诉”的定义是“当事人认为自己的权益或利益因国家行政机关违法行为或 处分不当而遭受损害时，依法向原处分机关的直接上级机关提出制止违法行 为、撤销或变更原处分、或赔偿损失的请求 。 申诉权作为公民的一项宪法权利，已为现代民主国家所普遍确立。我国 1 9 8 2 年宪法已把申诉权作为公民的一项基本权利明确规定了下来。宪法 第4 1 条规定：中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法 失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，“对于公民的 申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。但是，法律 法规却极少对申诉权作出具体规定，人们对“什么是申诉 、“什么是申诉权 、 “如何行使申诉权 众说纷纭，莫衷一是。“申诉权 无论在理论上，还是在 实践上与“控告权、“检举权、“批评权、“建议权 等公民基本权利相比都 存在模糊性和不确定性。我国学术界对“申诉权的代表性定义是：“公民的 合法权益，因行政机关或司法机关作出的错误的、违法的决定或判决，或者因 辞海编辑委员会辞海 m 】上海：上海辞书出版社，1 9 8 9 ( 2 0 8 7 ) 3 硕士学位论文 国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，受害公民有向有关机关申述理 由，要求重新处理的权利。主要有以下两种情况：( 1 ) 对已经发生法律效力 的判决和裁定，当事人、被告人及其家属或者其他公民，可以向人民法院或者 人民检察院提出申诉，要求改正或者撤销原判决或裁定；( 2 ) 公民对于行政机 关所作出的行政处罚的决定不服时，可向其上级机关或者有关国家机关提出申 诉，要求改正或者撤销原决定的权利。2 1 可见，该定义将宪法规定的申诉分 为当事人请求再审的申诉和行政申诉，并且将行政申诉限定为对行政处罚不服 的申诉。笔者认为，可以对申诉权作这样的定义：申诉权是宪法赋予公民的一 项基本权利，作为民主国家的公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失 职行为，有向有关国家机关提出申诉，要求有关机关作出相应处理的权利。公 民申诉权可分为司法申诉权和行政申诉权。 通过以上分析，笔者认为，教师申诉权是宪法、教育法和教师法赋予教师 维护自身合法权益的一项民主权利。可以对教师申诉权作如下定义：所谓教师 申诉权，是指作为当事人的教师或其利害关系人认为有关教育行政组织或学校 的职务行为侵犯其合法权益时，依法向法律规定的行政机关提出撤销或变更原 处理决定、责令限期改正或重新处理、停止侵权、直至赔偿损失的请求的权利。 其含义主要有：( 1 ) 申诉主体是受到有关教育行政组织或学校的职务行为侵权 的教师，教师认为所在学校或者其他教育机构侵犯了教师合法权益，可以在任 何时间向教育行政部门提出申诉。教育行政部门应当在接到申诉的3 0 日内， 做出处理；( 2 ) 申诉条件是有关教育行政机关、学校或其他教育机构的职务行 为侵犯了教师的合法权益。诸如教师认为侵犯了自身的教育教学、开展科学研 究和实验的权利；指导学生学习与发展、评定学生品行和学业成绩等权利。诸 如对人事调动、工作安排、工作条件、职务评聘、考核结论、培训、奖惩、工 资福利待遇、退职退休等教师管理各个方面做出的处理决定不服等。并且申诉 人只需主观上“认为 就可以提出申诉，实际是否受到侵害则应由受理机关查 明，受理机关负有查清和处理的义务；( 3 ) 申诉程序由申诉人向特定行政机关 提出正式申诉引起。如果收到申诉的机关为非法定受理机关，则无权处理申诉。 如果向行政机关的个人( 如该机关负责人) 提出，则按一般群众来信来访处理； ( 4 ) 申诉目的是为了通过处理机关的监督，使受法律保护的教师合法权益获 得救济：( 5 ) 受理申诉的机关是得到法律、法规明确授权的教育行政机关，而 非司法机关或其他组织。并且该机关需具有行政主体资格，能以自己的名义进 行处理，并能独立承担由此而产生的法律责任。对依法提出申诉、控告、检举 的教师，任何个人和组织不得进行打击报复。对于打击报复教师的，要由所在 单位或上级机关责令改正，情节严重的可以分别给予行政处分，构成犯罪的依 照刑法规定追究刑事责任。 4 我国教师中诉制度问题研究 教师申诉权表达了对于学校或相关行政机关作出的决定，当事人应当有申 请其他部门进行重新审查的机会这样一个程序公正的基本思想，教师申诉权的 确立能促使学校或相关行政机关理性审慎地行使权力，本着及时有效地化解教 师权益纠纷和维护教师合法权益的理念，作出准确公正的裁决。教师申诉权的 确立对于治权( 力) 和维权( 利) 具有不可或缺的重要作用。 1 2 教师申诉制度 1 2 1教师申诉制度的含义 所谓申诉制度，是指公民在其合法权益受到损害时，向有关国家机关申诉 理由，请求处理或者重新处理的制度。3 1 申诉制度源于申诉专员制度。据学者 考证h 1 申诉制度最早出现在工业领域，主要存在于入力资源管理中，它涉及到 劳工关系问题的处理。作为解决劳工冲突的一种制度，它提供了完善的私人法 律体系，可以扩展雇佣各方之间的关系，也可以作为持续不断集体谈判的_ 种 方式，并且可以充当一项诊断手段，进而促进交流和咨询。随着现代社会的发 展，行政行为的表现形式日益多元化、复杂化。行政机关作出的行政行为侵犯 公民权利已经不仅仅限于违法行政行为，失当行政行为侵犯公民权利的现象越 来越多。相应地，相对人对其要求实施救济的愿望亦越来越强烈。自二十世纪 中期以来，适应社会发展的需要，世界各国纷纷探索对失当行政行为实施救济 的制度，并已形成颇具特色的针对失当行政行为进行监督与实施救济的申诉专 员制度。这- $ q 度于1 8 0 9 年由瑞典首创。二十世纪六十年代以后为世界各国 广为借鉴。现在国际上还设有国际申诉专员协会。 在我国，新中国建立后，申诉制度逐步得到发展。在教育领域里，教师申 诉制度也得到确立和发展。1 9 9 3 年中华人民共和国教师法、1 9 9 5 年中 华人民共和国教育法、1 9 9 5 年国家教育委员会下发的国家教委关于实施中 华人民共和国教育法若干问题的意见、1 9 9 5 年国家教育委员会颁布的关于 ( 中华人民共和国教师法) 若干问题的实施意见以及1 9 9 5 年国家教育委员 会关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见都涉及了教育申诉制度。 其中，专门保护教师权益的教师法第3 9 条规定了教师申诉制度。 在我国学术界，有的学者认为，教师申诉制度是指教师对学校或其他教育 机构及有关政府部门作出的处理不服，或其合法权益受到侵害时，向有关教育 行政部门或其他政府部门申诉理由，请求重新作出处理的制度“1 有的学者人为 国际申诉专员协会成立于1 9 7 8 年，是一个由选举产生的成员组成的非赢利机构。协会秘 书处设在加拿大爱得蒙特州爱尔巴特大学法学院，由爱尔巴特大学和法学院提供办公场地 和行政支持。 5 硕士学位论文 “教师申诉制度是以教师作为申诉主体，以学校或其他教育机构及有关政府部 门的违法或不正当行为为申诉内容，以政府行政部门为申诉受理机关而构建组 成的”。“1 我国教师法第3 9 条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵 犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教 育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内作出处理 。 “教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可 以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者 上一级人民政府有关部门应当作出处理 。这是宪法关于公民申诉权利规定在 教师身上的具体体现。因此，教师法所确立的教师在其合法权益受到侵害 时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己 合法权益的行政救济制度，就是教师申诉制度。教师申诉制度是民主社会中维 护教师合法权利所不可或缺的法律救济制度，是在宪法赋予公民享有申诉权利 的基础上，依据教师法，对教师这一特定专业人员申诉权利的具体化，是 由行政机关依法定程序对教师的申诉作出处理的非诉讼意义上的行政申诉制度 和权利救济机制。 1 2 2教师申诉制度的特征 目前，国内已有许多学者对教师申诉制度的法律特征作过深入研究。如， 劳凯声学者认为教师申诉制度是一项正式的、专门性的、非诉讼性的申诉制度； 7 1 孙宵兵学者认为该制度是一项法定的、专门性的、行政性的申诉制度；尹晓 敏学者认为该制度是项具有法定性、非诉讼性、权利救济特定性等特征的申 诉制度：8 1 申素平学者认为由于教师申诉制度是一种正式的、规范的救济制度， 同时作为被诉人的学校因法律赋予它一定的行政管理职权而具有了行政主体的 资格，因此，该制度应属于行政复议的一种；9 1 鱼霞等学者则认为教师申诉制 度是一个混合性的制度，其申诉内容既包括学校与教师之间的行政争议，又包 括二者之间的民事争议。们综合国内专家学者的观点，笔者认为，我国教师申 诉制度的法律特征主要有： ( 一) 特定性。教师申诉主体的特定性，教师申诉的申诉人只能是依法取 得教师资格的教师，即通过行政申诉途径解决纠纷的只能是教师，学校中教师 以外的工作人员和其他教育机构中的工勤人员，不能成为教师申诉的主体。如， 学校医务室的医生、学校后勤人员、财会人员，不具备教师资格的图书管理人 员等，他们的合法权益应通过其他途径解决。但对学校“双肩挑 人员，当其 作为教师的合法权益受到侵害时，可以教师身份提起诉讼。例如，经教师干部 推选，组织审查，教育机关同意，被聘为副校长的教师，其身份仍然是教师， 或担任学校领导职务的教师，若其依教师法规定应享有的权益受到侵犯，仍可 以教师身份提起教师申诉。是否具备教师资格、具有教师职务、被学校聘任专 6 我国教师申诉制度问题研究 门从事教育教学工作为判断是否是教师的条件。教师由于身体状况或其他原因 不能亲自到主管行政机关进行申诉时，也可以委托代理人代为申诉，代理人必 须有教师本人的特别授权，并且是以教师本人的名义向主管机关提出申诉，其 他人员无权提出。对于学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，如实验室、 电教室人员，可参照教师法的规定执行。 ( 二) 法定性。教师申诉制度是一项法定的申诉制度，我国教师申诉制度 是基于公民宪法上的申诉权而确立的，是宪法赋予公民的申诉权利在教育领域 中的具体体现，教师法已将教师申诉制度上升为法律制度。教师法第 3 9 条明确规定了教师提出申诉的范围，教师申诉案件的管辖，教师申诉处理的 程度等教师申诉制度的基本内容，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定 的期限内对教师的申诉作出处理决定，使教师的合法权益及时得到保障。教师 申诉制度的法定性，使其具有确定性和严肃性，有关教育行政组织和个人都必 须遵守和执行，学校及其他教育机构，有关部门对上级行政机关作出的处理决 定，负有执行的义务，这是一种法定义务，任何阻碍、压制乃至剥夺教师申诉 权的行为，均构成违法行为，要承担相应的法律责任。而其他非诉讼中的申诉， 如向信访部门、行政监察部门等部门的申诉，虽然对维护教师的权益有一定的 保障作用，但由于没有明确的法律规定和时限要求，其实施过程不可避免地带 有一定的弹性和随意性，在某种程度上降低了申诉人受损的合法权益的恢复和 补救。 ( 三) 专门性。教师申诉制度是一项专门的权利救济制度，申诉权是一项 救济权。“救济权，是原权的对称，又称第二权，指在原权受侵害时 所产生的权利”。1 1 1 教师申诉制度是针对教师这一特殊专业人员群体而建立 的一种行政救济制度。在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特 定专业人员的申诉权利具体化。1 2 1 现实生活中一般认为，教育行政部门、学 校或者其他教育机构与教师之间的关系与卫生行政部门、医院与医师之间的关 系性质类似，然而执业医师法未设定类似教师法规定的救济手段：同 样，我国律师法虽然规定了律师协会按照章程对律师给予奖励或处分，但 未规定律师对处分不服可以“申诉”的救济，也未规定律师可以对律师事务所 的侵权行为进行“申诉 救济，可见教师法比其他类似法律多设定了一个 救济途径，专门用来保护教师权益，表明立法者对教师权益救济的特别关注和 重视。 ( 四) 行政性。教师申诉制度是与行政诉讼制度相对接的行政救济制度， 教师申诉不是通过司法机关的诉讼程序进行的，而是由行政机关根据法定行政 职权和程序，依法对教师的申诉作出行政处理。教师申诉行政处理结果的文书 也必须符合法律规定，该行政处理决定具有行政法上的效力，但有别于诉讼法 7 硕士学位论文 上申诉制度的效力。诉讼法上的申诉制度是公民对司法机关已经发生法律效力 的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。诉讼意义 上的申诉包括刑事诉讼中的申诉、民事诉讼中的申诉和行政诉讼中的申诉，相 对于教师申诉来说，其解决纠纷的方式更为严肃，程序更为严格，采取两审终 审制，是一种司法活动。教师通过申诉，要求行政机关依据其行政职权和法定 程序对其提起申诉的问题进行处理，行政机关应申请作出的行为是具体行政行 为，教师对该处理决定不服，可以申请行政复议，符合行政诉讼法规定的， 教师还可以依法启动行政诉讼程序。 1 3教师申诉制度的理论基础 “未经理性反思的制度缺乏知识上的正当性和实践中的合理性，没有法理根 基或法理根基浅薄的制度容易沦为任人置喙的工具，最终侵蚀的是个人的权利和 自由。n 3 1 为了进一步理解教师申诉制度的内涵，有必要对构建教师申诉制度的 理论依据进行探讨。 1 3 1法治理论 教师申诉制度是一项重要的法律制度，法治理论是构建这一制度的重要理论 基础。在西方，法治理论的发展历史悠久。作为社会政治和制度的一种追求，“法 治的根本在于对现实的人的生活的尊重 ，“内在地要求尊重人的生活自治 ，n 钉 法治“意味着政府的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权”。1 5 1 英国著名 行政法学家威廉韦德认为法治的核心就是依法行政，并且具体分析了法治的多 种含义。他认为法治的基本含义是任何事情都必须依法进行即合法性原则。将此 原则适用于政府时，它要求政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、 义务和自由的行为都必须有严格的法律依据。我国宪法确立了“依法治国，建设 社会主义法治国家 的治国方略，同样要求各级政府都必须依法行政。否则，它 们的行为就是行政侵权行为，行政相对人就可以寻求行政救济来保护自己。保障 公民的权利和自由是法治的归宿。可见，权利、自由、尊严和权利本位等价值与 观念不只是时代的主体，同时也是法治的当然内涵，并且法治正是促进这些价值 并保障它们得以实现的凭借和手段。n 6 1 行政申诉制度是一项重要的法律救济制 度。因此，可以说法治是整个行政法的精髓，同样也是权利救济制度的精髓。法 治理论为教师申诉制度的建立和发展提供了思想条件。 1 3 2 权利救济理论 “无救济则无权利 、“救济胜于权利本身 是现代法治的基本理念。n 教师 申诉制度是保障教师合法权益的重要制度。权利理论是构建这一制度的重要理论 8 我国教师申诉制度问题研究 基础。权利的实现离不开权利的救济，“有权利必有救济”已成为现代民主法治 国家普遍尊奉的理念。当公民的合法权益受到侵犯时必须有法律救济。权利救济 理论源远流长，“有权利，必有救济 则是对权利救济这一理论的集中表述。最 早对权利救济问题加以研究的学者应当首推古希腊著名学者亚里士多德。亚里士 多德在其著名的伦理学中将正义分为分配的正义和矫正的正义，其所说的矫 正的正义就包含权利救济的意思。按照亚里士多德的学说，正义意味着某种平等。 这种平等的正义又可分为分配的正义和矫正的正义两类，其中矫正的正义也有译 为平均正义，即对任何人都一样看待，仅计算双方利益与损失的平等，这类正义 既适用于双方权利义务的自愿的平等交换关系，也适用于法官对民刑事案件的审 理，如损害与赔偿的平等，罪过与惩罚的平等等。u 盯权利实质上是一国法律规范 所确认的法律关系主体实现某种行为的可能性。只有个人权利的神圣不可侵犯， 才有反映人与人之间权利义务关系的法律的至高无上的地位，这是现代宪政国 家、法治社会的实质。在现代法治国家，个人可以基于其基本权利对抗权力主体 的行为，从受任意宰割的客体变为可以独立行使权利的主体。在关注、保护个人 权利以构建和谐社会的时代，必然以保护每个个体权益为价值依归。权利救济理 论发展到现代已有了非常明确的内容。现代权利救济理论认为，有权利必有救济， 没有救济就没有权利，没有救济的权利是无保障的权利；立法机关在授予权利的 同时，应该设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消除侵害， 获得赔偿或补偿。“现代的原则一般是有权利，就有救济方法；如果存在着一种 权利，那么，法律就要为这种权利的被侵犯而找到一种救济方法。n 钉法律一社 会实践表明：权利必须有救济方法和程序。“无论怎么说，权利的实现应是设置 程序，救济之目的。得之于此，救济( 无论作为手段还是权利本身) 不仅是当 实体权利发生纠葛时为实体权利提供解决纠纷或冲突的途径，而且( 由于实体 权利可诉性的存在) 使实体权利的合法实现或使实体义务的普遍履行成为可能。 伽1 法对权利主体合法权益的保障有积极保障和消极保障，积极保障是法律保障 的核心，同时，消极保障( 权利被侵害时权利主体有请求保护的权利) 也极为重 要，否则，积极的法律保障将成为一句空话。正如公丕祥先生所指出的：“如果 现有权利的抽象设定和普遍要求，不通过权利的实现这一中介环节，转化为公民 的具体单个的行为，那么现有权利的基本设定就不能在实际的生活中得以实现， 因而不可避免的成为一纸空文。因此，权利的实现过程，是由可能性向现实性的 转化过程。”2 权利正是因法律规范的积极性保障和消极性保障才成为实实在在 的权利，没有救济可依的权利是虚假的。英国行政法学家韦德曾精辟地指出“权 利依赖于救济 。乜钉教师申诉制度这一救济制度的设立就成为权利救济理论的必 然要求，为广大教师提供了一个获得法律救济的渠道和途径，以保障教师在其合 法权益受到侵犯时能得到及时救济。 9 硕十学位论文 1 3 3 程序正义理论 所谓程序正义，从法律学的角度看，主要体现为按照一定的顺序、方式和步 骤做出法律决定的过程，其普遍的形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公 平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下做出决定。2 程序正义 理论起源于英国古老的自然正义观念，其主要包含两条基本原则：一是“任何人 都不应成为自己案件的法官”；二是“当事人有陈述和被倾听的权利 ，即任何人 在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机 会。美国的程序法学派认为：“把程序制度化，就是法律。一n 4 1 正当程序的基本 涵义，是指在作出影响相对人权益的行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先 告知相对人，向相对人说明行为的根源、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后 为相对人提供相应的救济途径等，以保证所作出的行为公开、公正、公平。程序 正义理论认为，程序法是法治的必然要求；程序正义是实体正义的必要条件；程 序正义表现着实体正义；程序正义具有独立的价值。此理论的核心是程序具有独 立的价值，程序不仅是实现实体的手段，而且它本身也是人们追求的目的。相应 地，程序不仅具有过程性，而且具有交涉性。程序的交涉性是指程序的参与者在 程序过程中享有表达自己意志的权利，程序的实质就在于此。即在于把程序参与 者互相交涉的过程予以法制化，不是仅仅通过一个过程来作出一个决定，而在于 这个过程中程序的参与者是否有权利对将要作出的决定表达自己的意见。程序正 义理论对行政程序的要求之一就是程序公正。程序公正指可能受到某一行政决定 影响的当事人，应当有权了解作出该决定的相关信息，反驳对自己不利的观点， 表达自己的意见。英国普通法的自然公正原则之一就是“被听取意见的权利 。 在美国，“正当程序 的核心是当事人在涉及到他们自己利益的决定制作过程中 必须享有发表自己意见、反驳对方观点的权利。在法国行政法中，这项要求被称 为当事人的“辩护权”。这是行政程序的一项基本要求。教师申诉制度的确立， 正是从制度上通过规定程序当事人的主体地位、权利义务、操作方式、意见疏通 渠道，来排除外部干扰达到决定的公正。这一过程恰恰是程序正义的要求和体现。 申诉权作为一种程序性权利，使得教师获得了一种防御的机会和能力，是为保障 教师实体权利的实现而存在的权利救济权。 1 4教师申诉制度与教育行政复议、信访制度关系分析 行政申诉、行政复议和信访制度都是由政府或政府有关部门处理纠纷或有关 问题的制度。下面对教师申诉制度与教育行政复议和信访制度的关系作简要分 析。 l o 我国教师中诉制度问题研究 1 4 1教师申诉制度与教育行政复议制度 所谓教育行政复议，是指教育行政相对人认为教育行政机关的具体行政行 为侵犯其合法权益而提出申请，请求复议机关对具体行政行为进行复查并作出 决定的一种制度。教育行政复议与教师申诉都是重要的教育行政救济途径。这 两条途径都是为了解决教育行政相对人和行政主体之间的纠纷，其处理决定都 有法律效力，都会对争议双方当事人的权利、义务产生影响。教师申诉制度与 教育行政复议双方具有衔接而不重叠、不包容的关系。行政复议法第8 条 规定：“不服行政机关的行政处分或者其他人事处理的，依照法律、行政法规 的规定申诉 。按照目前我国有关教育法律和文件的规定，一方面，由上述行 政处分或者其他人事处理引起的争议，只能通过行政申诉解决；另一方面，如 果争议超出了上述争议的范围而“直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政 复议、行政诉讼受案范围事项的，申诉人可以依法提起行政复议或者行政诉 讼”。由此可见，教育行政复议又是对教师申诉的救济。 教师申诉制度与教育行政复议的区别主要表现在： ( 一) 提起的主体不同。按照我国现行有关教育法律、法规的规定，目前 能够提出教师申诉的还只限于认为其合法权益受到损害或对行政主体做出的 处理不服的教师，学校中除教师之外的其他工作人员虽然也是教育行政相对 人，但根据目前法律的规定他们尚不可以教师身份提起教育申诉。而有权提起 教育行政复议的主体则较为广泛，按照行政复议条例的规定，只要是公民、 法人或者其他组织认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，都可 依法提起教育行政复议，这其中既包括教师和学生，也包括其他教育行政相对 人。 ( 二) 受理的机关不同。按照有关教育法律的规定，教师对学校或者其他 教育机构提出的申诉的受理机关主要为其所在区域的主管教育行政部门，对当 地人民政府的有关行政部门提出的申诉，受理机关为同级人民政府或上一级人 民政府的有关部门。而教育行政复议的受理机关，根据不同层级的教育行政机 关之间受理行政复议的分工和权限的不同，可由本级人民政府或上一级教育主 管部门管辖；只有对国务院教育主管部门的具体行政行为不服的复议申请，由 原教育行政机关管辖。 ( 三) 被申请人不同。教育行政复议中的被申请人只能是做出具体行政行 为的教育行政机关，而教师申诉中的被申请人可以是教育行政机关，也可以是 所在的学校，还可以是当地人民政府的其他行政部门。 国家教育委员会主编关于 若干问题的实施意见，上海：上海 市教委政策法规处，教育政策法规学习手册【c 】上海：文汇出版社，1 9 9 8 ，( 4 3 0 ) 1 1 硕士学位论文 ( 四) 程序不同。教育申诉制度在我国尚处于起步阶段，并无非常严格的 程序规定。而教育行政复议则须按行政复议法关于程序的规定严格执行。 ( 五) 范围不同。教师申诉的范围按教育法和教师法的规定，教 师可以对受到的处理、处分提起申诉，也可以对其他侵犯合法权益的行为提起 申诉。而教育行政复议一般只能对教育行政机关的具体行政行为提起。教师申 诉的内容只有直接涉及人身权、财产权及其他属于行政复议受案范围的，才可 以依法提起行政复议。 1 4 2教师申诉制度与信访制度 信访是指：“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级 人民政府、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依 法应当由行政机关处理的活动 。教师申诉制度与信访制度都是法定的行政申 诉制度，两者的区别主要表现在： ( 一) 受理主体不同。信访没有明确的受理主体，信访虽然都是向信访机 关提出，但信访机关并不受理信访事项，而是由信访机关转交相关的部门处理。 例如，信访条例第2 1 条规定：对依照法定职责属于本级人民政府或者其工 作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关。而受理和处理教 师申诉的是地方人民政府的有关部门，主要是教育行政部门。 ( 二) 提起的形式和受理时间不同。信访可以采用书信、电话、走访等形 式，灵活而多样。而目前法律虽然对行政申诉的形式没有统一的明确规定，但 实践中一般采取申诉书的形式，较为正式严格。信访受理后的处理期限为6 0 日；而处理教师申诉的期限为3 0 日。 ( 三) 引起的程序不同。信访机关往往是将需要立案查处的申诉转交给有 关主管机关处理，他们仅对主管机关的处理加以检查督促，信访人对行政机关 做出的信访事项处理意见不服的可在3 0 日内请求原办理行政机关的上级行政 机关复查，对复查意见不服的，可在3 0 日内向复查机关的上一级行政机关复 核。对复核意见不服，仍然以同一事实核理由提出请求的，信访工作机构和其 他行政机关不再受理，即信访不会导致行政复议、行政诉讼的发生。而教师对 申诉处理决定不服时，在法定期限内可引起行政复议、行政诉讼程序的启动。 ( 四) 法律性质与效力不同。根据处理对象的不同，信访处理可能是具有 法律效力的，也可能是不具有法律效力的一般行政处理行为( 如信访人仅仅是 一般地反映情况，提提意见和建议) 。前者属于具体行政行为，后者则不属于 具体行政行为。而教师申诉的处理决定应具有法律效力，属于具体行政行为。 ( 五) 监督对象有所不同。信访制度的监督对象包括行政机关及其工作人 员个人抑或可再加上政府依法有权处理的其他组织和个人。而教师申诉的对象 目前被限定为基于隶属关系的享有公权的行政机关或享有准公权的其他法律 1 2 我国教师申诉制度问题研究 规定的社会组织( 如学校或其它教育机构) 。 1 5 教师申诉制度的功能 教师申诉制度的功能，是指教师申诉制度所能够产生的积极作用和影响， 是建立和完善教师申诉制度的内在体现。如果没有这种内在的效用，教师申诉 制度将会丧失其存在的价值。“如果不去充分地挖掘法律的功能，便无以认识、 当然更无从去营造一个功能完善的法律制度，更不可能真正重视和发挥法律的 应有作用。因此