（宪法学与行政法学专业论文）城市房屋拆迁中被拆迁人权利救济研究.pdf

斤平平：城市房厣拆迁中被拆迁人权利救济研究 中文摘要 城i f i 房屋拆迁制度，建立在土地所有权与房屋所有权分离的基础之上，是我凼城 了 建设法律制度和房地产法律制度的重要组成部分。城市房屋拆迁具有公权对私权进行干 预的本质，始终是一个多方主体之利益博弈的过程。由于同时涉及社会公共利益和私权 保护城市房屋拆迁行为一直是一个敏感而且普遍的社会问题，广受瞩目。城市房屋拆 迁活动的复杂性，使得处于弱势地位的被拆迁人认为其合法权益受到损害而获得救济 时，将面临如何选择救济途径以及现有的救济机制能否满足其需要的难题。本文从城市 房屋拆迁中被拆迁人权利救济角度进行研究。一方面，希望在理论上进一步理顺被拆迁 人权利与救济的法理问题，为构建和完善城市房屋拆迁法律理论体系奠定坚实的基础； 另一方面，希望在实践中顺利解决拆迁环节中产生的矛盾纠纷，为实现依法拆迁、依法 维权提供指导，最终形成城市建设与维护公民合法权益协调发展的良好局面。 本文通过查询各种文献资料，对现有研究成果以及国内外实践成果进行比较分析， 走访调查相关利益关系人等方法进行研究。从行政法视角审视我国城市房屋拆迁制度， 吸收了法学界的最新研究成果，借鉴国外及我国香港、澳门、台湾地区的成功经验，从 理性的角度对城市房屋拆迁制度进行理论剖析，找出当前被拆迁人权利救济机制存在的 问题，提出具有建设性意义的完善措施，进而在实践中指导我国城市房屋拆迁活动。 本文主要由四部分组成：第一部分首先介绍了我国城市房屋拆迁的基本概念、特征， 城市房屋拆迁中涉及的主体以及相关法律关系辨析；第二部分着重剖析了目前我国城市 房屋拆迁中被拆迁人权利救济在立法上、拆迁管理中、拆迁执行等过程中存在的不足； 第三部分对其他国家和地区以及我国香港、澳门、台湾地区城市房屋拆迁相关制度进行 比较研究，以期对我国城市房屋拆迁制度有所借鉴：第四部分以被拆迁人权益救济需要 为主要依据，从应然并深刻考虑现实的角度探索了我国城市房屋拆迁制度中被拆迁人权 利救济机制的补位和完善问题。 关键词：城i f j 房麒拆迁；公共利益：权利救济机制；对策 扬州人学硕十学 节论文 a b s t r a c t t h es y s t e mo fc i t yh o u s i n gr e m o v a lw h i c hi se s t a b l i s h e do nt h eb a s eo fs e p a r a t i o no f h o u s i n go w n e r s h i pf r o ml a n do w n e r s h i pi sa ni m p o r t a n tp a r to ft h ec i t yc o n s t r u c t i o ns y s t e m a n dt h en a t i o n a lr e a le s t a t es y s t e m t h en a t u r et h a tp u b l i cr i g h ti n t e r f e r e sw i t ht h ep r i v a t e r i g h tm a k e st h ep r o c e s so fc i t yh o u s i n gr e l o c a t i o nc o m p l i c a t e df o ri ti n f e r st ot h ei n t e r e s t so f s e v e r a lp a r t i e s a si ti n v o l v e sb o t hs o c i a lp u b l i ci n t e r e s t sa n dp r o t e c t i o no f p r i v a t er i g h t s ，t h e p r o b l e mo fc i t yh o u s i n gr e m o v a lh a sa l w a y sb e e nr e c e i v i n gc o n c e r n sf o r mp e o p l ea sa s e n s i t i v ea n ds o c i a lp r o b l e m b e c a u s eo ft h ed i f f i c u l t i e so fc i t yh o u s i n gd e m o l i t i o na c t i v i t i e s ， w h e nt h eo w n e r so ft h eh o u s e sw h oa r ea taw e a kp o s i t i o ni nt h ea c t i v i t i e so ft h ed e m o l i t i o n t h i n kt h a tt h e i ri n t e r e s t sh a v eb e e ni n j u r e da n dn e e dt ob er e l i e v e d ，t h e r ew i l lb et w o p r o b l e m st h a th o w t oc h o o s et h ew a y so fr e l i e fa sw e l la sw h e t h e re x i s t i n gm e c h a n i s mi sa b l e t om e e tt h e i rr i g h t r e l i e v i n gn e e d so rn o t t h i sp a p e rm a i n l yd i s c u s s e sr i g h t sr e l i e fo fo w n e r s o fh o u s e s o no n eh a n d ，t h ea u t h o rw a n t st of u r t h e rs t r a i g h t e no u tt h ep r o b l e m so fl e g a l f i g h t sa n dr e m e d i e si nt h e o r yi no r d e rt ol a yas o l i df o u n d a t i o no fc i t yh o u s i n gr e m o v a l s y s t e m o nt h eo t h e rh a n d ，t h ea u t h o rw a n t st os u c c e s s f u l l ys o l v et h ec o n t r a d i c t i o n sa n d d i s p u t e si np r a c t i c e ，s ot h a tt h i sp a p e rc a np r o v i d eg u i d a n c ef o rh o u s i n gr e m o v a la n dg e t t i n g r e l i e fa c c o r d i n gt h el a w , a n dt h e nm a k eab a l a n c eb e t w e e nt h e d e v e l o p m e n to fc i t y c o n s t r u c t i o na n dt h em a i n t e n a n c eo fl e g i t i m a t er i g h t s t h e r ea r es e v e r a lr e s e a r c h i n gm e t h o d sr e l a t e dt ot h i sp a p e r s u c ha sq u e r y i n gv a r i o u s l i t e r a t u r e ，c o m p a r i n ga n a l y s i so fe x i s t i n gr e s e a r c h i n gr e s u l t sa n dp r a c t i c a lr e s u l t sa th o m ea n d a b r o a d ，v i s i t i n gs u r v e ys t a k e h o l d e r sa n ds oo n t h i sp a p e rr e v i e w si nc h i n e s ec i t yh o u s i n g r e l o c a t i o ns y s t e mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el a w , w i t ht h en e w e s tf r u i t so fl a w f i e l da n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c ea b r o a da sw e l la st h ed i s t r i c t so fh o n gk o n g ，m a c a ua n d t a i w a n ，t r y i n gt oa n a l y z et h es y s t e mo fh o u s er e m o v a lf r o mar a t i o n a la n g l e ，f i n d i n gt h e e x i s t i n gp r o b l e m so fp e o p l er i g h t sr e l i e fm e c h a n i s m ，a n dt h e ng i v i n gp e r f e c tm e a s u r e sw i t h c o n s t r u c t i v es i g n i f i c a n c e ，t h u st og u a r dt h ep r e s e n tm o v e m e n t so f h o u s i n gr e m o v a l t h i sp a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eb a s i cc o n c e p ta n dl b a t u r e s o ft h ec u r r e n tn a t i o n a lh o u s i n gr e m o v a ls y s t e m t h e nh a sab r i e fa n a l y s i so ft h e l e g a l 历平平：城市膀犀拆迁中被拆迁人权利救济研究 3 r e l a t i o n s h i p t h es e c o n dp a r te m p h a s i z e so nt h ed e f i c i t so fr i g h t sr e l i e fi nh o u s i n gr e m o v a li n t h ep r o c e s so fl e g i s l a t i o n ，m a n a g e m e n ta n de n f o r c e m e n t t h et h i r dp a nm a k e sa c o m p a r a t i v e r e s e a r c ho ft h es y s t e m so fo v e r s e a sc o u n t r i e sa n dt h ed i s t r i c t so fh o n gk o n g ，m a c a oa n d t a i w a n ，h o p i n gt h a tt h er e s e a r c hc a nb eu s e f u lt op e r f e c tt h es y s t e mo fh o u s i n gr e m o v a li n c h i n a f i n a l l y , i no r d e rt om e e tt h er i g h t - r e l i e v i n gn e e d so ft h eo w n e r so fh o u s e sw h i c h i n v o l v e di nt h el o c a t e di nd e m o l i t i o n a c t i v i t i e s ，t h i sp a p e re x p l o r e st h ep r o b l e m so f p e r f e c t i n ga n df i l l i n gc h i n e s er i g h t - r e l i e v i n gm e c h a n i s mi nh o u s i n gr e m o v a la tt h ep o i n to f v i e wt h a ti to u g h tt ob ec o n s i d e r e di nr e a l i t y k e yw o r d s ：c i t yh o u s i n gr e l o c a t i o n ；p u b l i ci n t e r e s t s ；t h ef i g h t r e l i e v i n gm e c h a n i s m ； c o u n t e r m e a s u r e 扬州人学硕十学 奇论文 4 芦i 已= 丁l 百 随着我幽城i 】- 化进程不断加快，城+ i h 规模不断扩大，城市结构不断调整，大舰模的 旧城改造活动也愈发频繁。城市发展的同时也出现了隐患，近些年来，全国各地相继发 生了一系列因强制拆迁而酿成的纠纷与惨案，特别是四川成都唐福珍自焚事件发生后， 城市房屋拆迁便一度成为社会关注的焦点和矛盾集中点。面对处于强势地位的地方 政府和丌发商，处于弱势地位的被拆迁人认为其合法权益受到损害而寻求救济时，往往 面临如何选择救济途径以及现有的救济机制能否满足其需要的难题。鉴于矛盾不断升 温，现有法制又缺陷重重，2 0 0 9 年1 2 月7 日，北京大学法学院五位教授姜明安、沈岿、 王锡锌、钱明星和陈端洪向全国人大常委会递交了关于对 进行审查的建议，认为“国务院于2 0 0 1 年颁布并沿用至今的城市房屋拆迁管理条例， 与宪法、物权法、房地产管理法等多部法律中关于保护公民房屋及其他不动产 的原则和规定存在抵触，导致城市发展与私有财产权保护两者之间产生尖锐的矛盾。 建议撤销这一条例或由国务院对其进行修改。 五专家联名上书引起了国家的高度重视，国务院立即组织法制办、住房和城乡建设 部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局进行立法调研工作。2 0 1 0 年1 月2 9 同， 国务院法制办在其网站上公布国有土地上房屋征收与补偿条例( 征求意见稿) ，正 式征求社会各界意见。随着2 0 1 0 年2 月1 2 日意见稿公开征求意见的结束，在民众对于 新拆迁条例迟迟未出台的质疑声中，2 0 1 0 年1 2 月1 5 同，国有土地上房屋征收与补偿 条例( 第二次公丌征求意见稿) 出炉。随后，经2 0 11 年1 月1 9 日国务院第1 4 1 次常 务会议通过，国务院总理温家宝于2 0 11 年1 月2 1 日签署国务院第5 9 0 号令，国有土 地上房屋征收与补偿条例公布并施行。条例分别对城市房屋拆迁的适用范围、征收程 序、征收补偿、法律责任等问题予以了明确规定，体现了更加人性化的理念，在被拆迁 入权利救济机制方而也比以丽的法律法规更加完善，关于强制拆迁并造成众多流血事件 的讨论似乎已尘埃落定。然而，笔者认为，与贯彻以人为本的理念相比较，新条例在保 护被拆迁入权益方l 伍大多停尉在宏观规定的阶段，还存在着一些需要完善的地方，无论 确：行政法理沦或实践力。| l i ，挪7 洲许j 探【寸的余地。 参! ! c i c 齐蜴站：”fj 旋1 1 f f l “促成。 i ：i5 m 致i ( | j i ，j 人，拔柬。产时 2 0 0 9 年1 2j j0 9i i 。 j 亓平平：城市房履拆迁中被拆迁人权利救济研究 1 城市房屋拆迂的法理认知 1 1 城市房屋拆迁的概念和特征 研究城市房屋拆迁，应当首先明确其概念。事实上，城市房屋拆迁问题并非我国所 独有，这是一个世界各国普遍面临的带有共性的社会发展问题。与我国单独立法模式不 同，世界上大多数国家和地区不制定专门的拆迁法律，而是在土地征收相关法律中涉及。 虽然没有关于城市房屋拆迁明确、完整的概念描述，但是在诸如美国重要空间法、韩国 建筑法、日本土地区划整备法等成文法律以及众多拆迁案件判决中，都蕴含着丰富的城 市房屋拆迁概念、基本原则及法律实践等内容。在中国，关于城市房屋拆迁的概念，更 多的也是来自学理上的界定。例如：“城市房屋拆迁，是指拆迁人依法对城市规划区内 国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被 拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。“城市房屋拆迁，是指拆迁入根据建设规 划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围 内的房屋和附属物，并对该范围内的单位和居民( 被拆迁人) 给予补偿安置的一系列活 动。”固“城市房屋拆迁，是指在城市规划区内的国有土地上，因城市建设需要而拆除房屋 及其附属物，并由拆迁人对房屋及其附属物的所有人或使用人进行补偿和安置的行为。 根据国有土地上房屋征收与补偿条例第1 条之规定，以及综合理论界各种观 点，我们不难发现，城市房屋拆迁制度具有如下特征： 第一，城市房屋拆迁的对象应该是位于城市规划区内的国有土地上的房屋及其附属 物。根据宪法第1 0 条、 - t - - _ 地管理法第8 条之规定，我国土地所有权分为国家所 有和集体所有，“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规 定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体 所有。”城市房屋拆迁的对象主要是国有土地上的房屋，原则上不包括城市规划区内属 于农民集体所有土地上的房屋。 第二，城市房屋拆迁具有公益性。房屋拆迁分为公益拆迁和j 商业拆迁，世界上绝大 多数凼家部j 粥文舰定，非因公共利益需要，一般不对城市房屋进行拆迁，禁止土地投机 i j 兜：肪j 0 j ；辽。央务，浊 社版 i ：2 0 0 2 年版，第l 口! 。 。“，f ：i h 挑l l 烈：f j ；地产法学，“等毂f f ；i i 版补2 0 0 3 年版镛l5 5 贝。 0 j m l ，| ：i 色：j jj 也f 她i j ：f ； ：f 川氇训f 万i l 求人 版 l2 0 0 4 i i j ：j ：王讯6 9 贝。 f if j l i ii i 鹏 收j 补偿条例第1 条脱定。“为j 规池川“f ：j 也i ：从属 i r 收j 补偿活动，维护公兆利益，保 障做i i r 收嘣h 所仃权人的仑i j ：仪箍，制；芷小条伽! “。 扬州1 人学硕+ 学何论文 6 活动。我困城市房屋拆迁的目的也在于维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法 权益。 第三，城市房屋拆迁应当是依法拆除。这里包含两层含义：第一层，拆迁人主体资 格合法。根据国有土地上房屋征收与补偿条例第4 、5 条之规定，合法的拆迁人应 当是市、县级人民政府确定的房屋征收部门及其委托的实施单位。第二层，拆迁行为合 法，无论是房屋征收部门自行拆迁，还是委托拆迁，都必须依法进行，禁止使用非法手 段实施拆迁活动。 第四，城市房屋拆迁的前提条件在于对房屋的权利人给予补偿，不得损害其合法权 益。城市房屋拆迁必须严格贯彻先补偿，后拆迁的原则，并在补偿范围、补偿标准、补 偿方式、补偿协议的协商签订等方面严格依法进行，切实维护广大被拆迁人的合法权益。 第五，城市房屋拆迁是行政、民事交叉的法律行为。拆迁行为在很多方面体现了政 府的公力干预，在有关行政机关与拆迁当事人之间形成了行政法律关系，如征收决定的 作出、行政复议与行政诉讼等。拆迁行为又在很多方面体现了拆迁当事人平等的民事主 体关系，如补偿协议的协商、签订等。 1 2 城市房屋拆迁中涉及的主体 城市房屋拆迁曾经被形象地称为“拆迁方和被拆迁方双方利益的博弈”。确实， 拆迁活动生动地反映了多元利益的冲突与对峙，其中涉及的主体一地方政府、拆迁人、 被拆迁人，一方面由于自身在的权力、资讯、经济等资源方面存在不平衡性，另一方面 又受利益驱使，因此在城市房屋拆迁活动中演绎着不同的角色。 1 2 1 地方政府 在城市房屋拆迁活动中，地方政府不仅是重要的参与者，更是整个过程的主导者。 地方政府在城市房屋拆迁中扮演着两大角色：一是土地使用权买卖关系的一方主体二 是房屋拆迁活动的全面管理者。其参与拆迁活动的具体形式表现在：行使土地征用权； 收回、出让国有土地使用权；作出房屋征收决定；制定、批准房屋拆迁补偿方案；受理 拆迁复议案件；申请法院强制执行等。地方政府在城市房屋拆迁活动中有着自身的利益 追求，例如：通过出让土地使用权提高财政收入，促进经济增长：通过推进拆辽活动快 速且川页利进行，发展城市基础设施建设，完善城市功能，改善居民丁：作和 t - 活环境，积 累个人政绩等。无沦作为上地使川权买卖关系的一方主体，还足作为房h i 拆辽； 动的令 朱东恺、施t 司庆：城, l i 北改7 i r 地f | 1 拆辽【| j 的利菇关系分析，载城t l f 发腱f 0 1 4 d ，2 0 0 4 年第3 朋。 后平平：城市房屋拆迁中被拆迁人权利救济研究 7 丽管理者，地方政府都具有巨大的利益冲动，加之本身具有法律赋予的令人单而q i 是的 行政征收权和行政管理权，所以我们完全有理由相信地方政府随时都有侵害被折迁人合 法权益的可能性，是被拆迁人进行权利救济时的重要针对对象。 1 2 2 拆迁人 拆迁人，是指“依法取得房屋拆迁许可的单位，包括国家机关、社团法人、房地产 开发企业、其他企业法人等( 个人不能成为拆迁人) ”山。在绝大多数情况下，房地产丌发 商是最主要的拆迁人，其参与城市房屋拆迁活动纯属市场商业行为。为了实现利益最大 化，房地产开发商一方面积极主动地与地方政府进行谈判磋商，以求购地成本最小化； 一方面利用各种手段与被拆迁入进行协商交涉，以求拆迁成本最小化。拆迁人参与拆迁 活动的具体形式表现在：向地方政府申请建设项目、建设规划许可；购买国有土地使用权； 与被拆迁人签订拆迁补偿协议；提起拆迁复议、拆迁诉讼等。拆迁人一般具有雄厚的资 金实力，容易与地方政府形成利益共同体，而视被拆迁人为他们共同的利益博弈相对方， 极易对被拆迁人的合法权益造成较大损害。 1 2 3 被拆迂人 根据国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有 权人。城市房屋拆迁理应以被拆迁人的生活水平不因拆迁而降低为自订提，但是在巨大利 益的驱使下，无论是公共利益项目还是经营性项目所带来的拆迁中，被拆迁人都处于相 对弱势的地位，他们极度渴望实现拆迁过程中的公正，通过各种途径寻求救济来保障其 合法权益。城市房屋拆迁对被拆迁人可能产生截然相反的影响：一方面是自身居住条件 和周围生活环境得到明显改善，如因高价补偿或回迁等原因，能在舒适、便捷的城市区 域中拥有高质量的住房；另一方面是居住条件不但没有得到改善，反而出现明显下降的 趋势，如因补偿不合理或搬迁等原因，被迫在基础设施欠缺、环境欠佳的城乡结合部居 住，甚至出现无房可住的现象。城市房屋拆迁活动对被拆迁人最终产生何种影响，取决 于制度设计、拆迁程序是否公平合理，被拆迁人权利救济机制是否健全有效等因素。 1 3 城市房屋拆迁相关性质及法律关系辨析 1 3 1 公益拆迂与商业拆迂 在学理卜，对城市房屋拆辽的分类研究可【 l j 纷繁复杂，包括“公房拆迁与私房拆迁、 征地拆辽与非征地拆辽、住宅拆迁与州e 它拆辽、强；削拆迁与非碰：驯拆迁、市政拆迂与 参照命偷：虏地产i t j f 究。科。胍 i2 0 0 4 年版讹3 5 畎。 扬州1 人。学硕十学何论文 社会动迁、自行拆迁与委托拆迁等等”不可否认的是，以上学者们的分类在一定程度 上明确了房屋拆迁当事人的卡义利义务，阐述了城市房屋拆迁活动的特定涵义，但是，仍 然没有揭示事物的本质，不具有解决问题的彻底性。我们知道推动城市房屋拆迁的因 素往往来自于城市建设，包括城市基础设施建设、保障性安居工程建设、城市危旧房改 造建没、城市环境保护以及城市助能规划建设等。这些因素之中，既有公益性的，也有 商业性的。按照社会公平正义原则，目的不同，安置补偿也应区分对待，进而推知城市 房屋拆迁补偿区别对待原则。暂且不论这一原则j 下确与否，我们至少能得知安置补偿争 议应该是城市房屋拆迁纠纷的导火索和集中点，也应该是侵犯被拆迁人合法权益的主要 表现。因此，对公益拆迁与商业拆迁的研究区分才是城市房屋拆迁分类的关键之所在。 所谓城市房屋公益拆迁，即“国家为了公共利益的需要，对房屋进行强制征收并给 予补偿的行为”圆。它一般指政府基于国防和外交需要、基础设施建设需要以及其他公 共利益需要而进行的城市房屋拆迁行为。这类性质的拆迁属于行政行为的范畴，不以盈 利为目的，被拆迁人有权依法获得补偿，但无权不搬迁。所谓城市房屋商业拆迁，即拆 迁人在意思自治的基础上通过土地市场的交易行为取得土地使用权的行为，具有“平等 性、意思自治性和等价有偿性的民事法律关系属性”固房地产开发、餐饮、娱乐所引起 的城市房屋拆迁都属于典型的商业拆迁。公益拆迁与商业拆迁的区别主要表现在：首先， 行为性质不同。公益拆迁是国家行为，具体表现为政府的行政行为；商业拆迁是市场经 济主体的经营行为。其次，拆迁目的不同。公益拆迁以社会公共利益为目的，为整个社 会、全体人民服务；商业拆迁以商业利益为目的，为某个法人、社会组织或个人服务。 再次，利益追求不同。公益拆迁以国家财政为基本后盾，其产出是社会效益，利益追求 上表现为不营利或基本保本：商业拆迁是市场经济主体以自有资产进行投入，其产出是 经济效益，有时附带产出社会效益，但最终力求追求利益最大化。 1 3 2 房屋拆迂与行政征收、行政征用行为的关系 我国专门用于规范城市房屋拆迁行为的行政法规，由2 0 0 1 年公布的城市房屋拆 迁管理条例过渡到2 0 1 1 年公伟的国有土地上房屋征收与补偿条例，措辞的改变不 得不引起我们对相关概念的深层次思考。其实，行政征收是与行政征用密切相关的概念。 我i ：t q t 7 政法学界曾经：j c t l - 者予以明确区分，政府对相对人征收税、费以及对财产的无偿 取得等为行政征收，而政府以单方行为有偿取得相对人土地使用权或其他财产为行政征 j h 。i j l l l l ：i t g 产生了关二r 两者各l l ； l c h 的含义界定，如：所i 胃j ，政征收，是指“行政主体 ，逸乃i h ：j 0j l ! ! ，“；j i 沦。注 i l l 版f l2 0 0 2q - - 1 9 2 ，第4 i7 贝。 。f k 州j 令：m 止i ijj 力j 0 j i 辽；，： p m 0j 盟似i ( ，】jj 尔人f 】t ! ；! l 。f 讧沦文，2 0 ( 1 6 1 5 ；- jili 。 蛾炸：城l l 仿辟j j i 辽巾产权i i 1 题的思考。拔_ l 阳 ： 于上| j f f l 范学院学报2 0 0 5 年笫2 期。 后平平：城订r 房层拆迁中被拆迁人权利救济研究 9 凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地 征收税、费或者实物的行政行为”。所谓行政征用，是指“行政主体基于公共矛2 益的 需要，依据法律、法舰的规定，强制性地取得行政相对人的财产所有权、使用权并给予 合理补偿的一种具体行政行为”。然而在现实制度运行过程中，行政征收与行政征用 关于对象范围、无偿与有偿的区别并没有很明显地表现出柬，反而对于应当给予补偿的 规定逐渐趋于一致。况且根据我国宪法第1 3 条铷以及第1 0 条之规定，作为宪法上 的权利，无论土地被征收还是被征用，公民、法人或者其他组织都可以依法要求国家补 偿。因此，本文亦不对二者作具体区分，统称行政征收。 要理清城市房屋拆迁与行政征收、行政征用行为的关系，必须首先明确城市房屋拆 迁的行为性质，关于此点，国内法学界争论由来已久，到目前为止，尚未形成统一的结 论。比较有代表性的观点如下：一是民事行为说，如陈耀东、贾亚强在论城市房屋拆 迁的法律性质及私法保护一文中提到，“城市房屋拆迁是民事法律行为，应受民法规 范的调整”，并且该文章从拆迁行为的主体、内容和法律效果三方面论证了房屋拆迁的 民事行为属性。二是行政行为况，如李飞在城市房屋拆迁的性质及法律规范的完善 一文中认为，“在政府、拆迁方和被拆迁方三方关系中，占主导地位的是政府权力，政 府权力的介入，使得作为平等主体的拆迁方在没有征得被拆迁方同意的情况下可能进行 强制拆迁，即没有政府权力的介入，拆迁行为根本不可能发生 。三是城市房屋拆迁 既具有民事法律关系的性质，又具有行政法律关系的性质。这也正是笔者希望重点提及 的观点。如前所述，城市房屋拆迁分为公益拆迁与商业拆迁，在公益拆迁中，城市房屋 拆迁实际上是一种宪法之下政府对私人合法财产的征收行为，具有严格的行政法律关系 性质。我们也可以这样理解，基于公共利益的房屋拆迁行为是国家征收私人房屋后的一 种行政处分行为。而在商业拆迁中，双方当事人是平等的法律主体，遵循自愿协商、等 价有偿的原则进行交易，属民事法律关系管辖范畴，应由民法通则和合同法来 调整。由此可见，在公益拆迁范畴内，城市房屋拆迁与行政征收、行政征用形成耦合， 甚至可以说城市房屋拆迁行为就是一种行政征收行为、征用行为。 姜1 9 j 安：行政泌j r 政诉讼法学，北京人学版朴、i 翻等教育版钆2 0 0 7 年版，第3 0 6 贝。 万佑n ：抓收、矩j f lo j 私“! i ! 才产七义f i , t p 拔；j ：向训，e ，2 0 0 4 年绝3m 。 却宪法第l3 条舭定，一困家为j 公j 利| ：；i 的需篮，【叮以依照 上什规定对公民的私何财产实行征收或名 旷用，f ：纶a t , 补偿“。 “宪法第1 0 条w 定，”f 1 4 家为j 公足利觞n 1 需嘤i l j 以f & j ! c i i “i 定时f i 地实f r 缸收或i d t t j 蚪给r 补偿“。 1 郑爻科n 刈，：城m 惦h j i 江竹州条例 放j j n 勺心艺爻t ，也l ：i ：院h 斥江的【、：= 射行为属忡。参地岗5 文科：对 城i f j 腐k 拆j 工 川祭伊i j ) c c ! ：( 力的心髟拔f j 政j i j ：2 0 0 4 饥以41 | j j 。 “j 。邦j f ：九地， ：i j 、张w t 1 5 l ，也认定f j j h 躺工n 0 “政i j i | i j 为j f j + r i 。参地j 邦歼：虏地，缸法教私，中fh 1 财 政纤济版 i1 9 9 9 i ：版第l3 f ) 口! 。 扬州1 人学硕卜学能沦文 1 0 2 城市房屋拆迁中被拆迁人权利救济存在的问题 2 1 法律体系不健全 从目前城市房屋拆迁的法律依据来看，主要有城市房屋拆迁估计指导意见、城 市房屋拆迁工作规程等行政法规和最高院、国务院等相关部门的解释，以及刚刚出台 的国有土地上房屋征收与补偿条例。另外，部分地方政府也相继出台了房屋拆迁的 地方性法规、地方政府规章，用以指导本地方的城市房屋拆迁工作。虽然从总体上来看， 城市房屋拆迁工作可以说是有法可依的，但是法律体系仍然不够健全。 2 1 1 拆迁相关行政法规与上位法相抵触位阶较低 根据立法法第8 条的规定，“对非国有财产的征收”只能制定法律，即只有全国 人大及其常务委员会才能对此事项行使国家立法权。而无论是国有土地上房屋征收与 补偿条例还是其他相关法规，都只是国务院制定的行政法规。即使根据立法法第 9 条的规定，条例可以理解为授权立法。但是立法法第l l 条同时规定，“授权立 法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法 律 。城市房屋拆迁原条例自1 9 91 年起开始施行，后来由于客观形势的变化，2 0 0 1 年 6 月又颁布了新条例，直至2 0 1 1 年1 月公布了国有土地上房屋征收与补偿条例， 多年的实践显示国家并没有将条例上升到法律层面的意向。虽然每一次的修改与重新公 布都体现了比前一部更加进步的一面，对被拆迁人合法权益的保护也愈加成熟，但行政 立法作为“授权立法 或“委任立法”，其内容不应该侵入到全国人大及其常委会的 立法领域，这是由法的层级理论所决定的。所以国务院针对城市房屋拆迁制定的行政法 规，存在着与上位法相抵触的一面。并且，当f ；i 城市房屋拆迁的依据除中央行政法规外， 往往是地方政府通过政府规章或专门的政府令制定实施细则。这些法规、规章并非权力 机关的立法，位阶较低导致法律效力低下且权威性不足( 绝大部分不属于我国立法法 所规定的广义的法律系列) ，需要进一步予以完善。 2 1 2 拆迁相关行政法规存在原则性缺陷 研读城市房屋拆迁枷关行政法规，我们订】以发现，比较城l 仃房屋拆迁管理条例 来看，固有二匕地上房脬7 i i ! l t 父，1 1 j ；补偿条例休j 抛了较人的进步p k 。一力i f i ，意见稿史名 1 p 法法柳9 条埘定，”第k 条圳定的，i f j e 尚爪：0 j 川 f f l ；j 个人【屯f 太人会肢j l 常务蚕3 会钉权作决定 授十义l 州务院t 】j 以特! “c j j l ；j 、：肟嫂时j lr i f l j 州，j l j | ：；! 九：t j 以；j j “。 凹蔡定剑：c ”阁人k 代表人会制煺( 讹i j q 版) i l t t i t m | i i2 0 0 3 印版锦2 7 7 口【。 后平平：城市虏尾拆迁中被拆迁人权利救济研究 i i 为固有土地上房屋征收与补偿条例，进一步指出了房屋拆迁与行政征收之间不可分 割的关系，甚至可以这样理解，条例承认摹于公共利益进行的拆迁属于行政征收范围。 另一方面，条例对基于公共利益与非公共利；矗的拆迁行为进行了明确的区分，将公共利 益拆迁以行政征收的形式进行规范，将非公共利益排除在行政征收的范围之外，没有在 条例中提及。然而，笔者认为该条例仍然存在着如下不足：第一，以房屋征收代替土地 使用权征收，概念混淆。在城市房屋拆迁活动中，拆迁人进行拆迁的目的是取得国有土 地使用权，而不是被拆房屋及其附属物的所有权，这一点我们从拆迁入自拆迁房屋后在 原有的国有土地上进行再建设的过程中即可看出。房屋及其附属物对拆迁人来说，可以 说是毫无用处的，对房屋的拆迁只不过是拆迁人在取得国有土地使用权后的处分行为。 因此，房屋拆迁的实质是国有土地使用权的征收，而非房屋征收。第二，商业拆迁没有 相关法律依据进行规范。只有为了公共利益的需要，才能进行城市房屋拆迁，这已经在 理论界与实务界达成共识，因此相关法规、规章也只对公共利益领域的拆迁行为予以详 细规范，而对商业拆迁行为的处理，或是按照相关民法理论进行处理，或是干脆不予提 及，这对于实务操作弊端显而易见。第三，条例的适用范围限定在“国有土地上单位、 个人的房屋”，即主要规范国有土地上的房屋征收与补偿活动，这就意味着包括“城中 村 在内的农村集体土地的征收、拆迁问题未被涵盖在内，而这部分区域的拆迁活动多 数是为了城市化进程而服务，并且这部分问题甚至比城市房屋拆迁问题更严重，更集中。 2 2 行政复议虚置 行政救济途径中，行政复议无疑是重要的一环，它是一种由行政相对人启动的行政 机关内部的层级监督机制，更是一种保护行政相对人合法权益的行政救济制度。自我国 行政复议法实施以来，行政复议制度得到较快发展，对于化解行政争议，促使行政 机关合法、正确地行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护经济秩序和 社会稳定等方面都起到了积极的推动作用。然而，由于立法技术的不成熟，实践中的某 些错误操作等方面的原因，行政复议制度仍然存在不同程度的缺陷。在城市房屋拆迁领 域，根据相关法规的舰定，对于征收决定刁i 服或对于补偿决定不服的，被拆迁人均有依 法提起行政复议的卡义利，而埘于复议十h 关事项并没有明确予以规定，所以因城市房屋拆 迁而抛起的jj ：政复议也j 、y 陔住人1 1 ，j j j ：政复议 1 l ；架范内二】，以把握，在完善牲个行政复议 制度的 g 础1 ：完善城f l 房k 拆辽复议i 划嫂，q 1 然，必颁n 先认j i l i j ：政复议f 制度i 1 存确i 的 障f j 导悱彳i 足，_ 1 i 婴表跳住以卜儿个力i f i ： 扬州1 人学顾十学位论文 1 2 2 2 1 行政复议机构缺乏独立的法律地位 根据我国行政复议法第3 条1 的规定，行政复议机构依附于所在的行政机关， 并非独立的法人实体。在实践中，行政复议结论往往加盖本行政机关的公章，以所在行 政机关的名义对外承担法律责任。如此的法律规定和实践在很大程度上制约了行政复议 机构的活动，甚至可以说在大多数情况下，复议机构所做出的行政复议决定是本行政机 关的问接指示。在城市房屋拆迁中，做出拆迁决定和补偿决定的往往是市、县级人民政 府，对人民政府的拆迁决定不服，向上级人民政府的工作部门提起行政复议，当然在绝 大多数情况下都是贯彻政府意志的，实质上救济意义不大。况且，法律也并未对行政复 议机构的负责人及其工作人员的任职资格作出专门规定，尽管在实践中，一部分工作人 员是具备一定的法律知识素养的，但由于缺乏法律的硬性规定，很难保障复议人员专业 化要求得以实现，这在一定程度上制约了行政复议工作的高效、顺利进行。 2 2 2 行政复议审理方式单一 根据我国行政复议法第2 2 条的规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法， 但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关 组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种以书面审查为主 的审理方式虽然有助于提高复议效率，但是它减少了行政相对人的参与机会，复议过程 缺乏公开性与透明性。城市房屋拆迁行为是一系列法律行为的总和，涉及到作出征收决 一 定、给予补偿、进行拆迁等多项法律行为，并且切实关系到被拆迁人的合法权益，如果 只进行简单的书面审理，未免过于草率与不负责任。 2 2 3 行政复议机关存在规避法律责任之嫌 根据我国行政复议法第2 5 条第2 款的规定，“经行政复议的案件，复议机关决 定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具 体行政行为的，复议机关是被告。”这就意味着只有维持原决定才能使本机关不至陷入 行政争议的处理过程中，而这也是绝大多数行政复议机关所选择的逃避责任的方法。特 别是由于城市房屋拆迁纠纷的涉及而广、解决难度大，若改变拆迁决定，会使复议机关 坐上被告席，所以绝大多数复议机关不愿意为此劳种费力，对冈城市房屋拆迁提起的复 议申请基本以维持了之。行政复议机关此种j 顺自身利益的做法，不仅使行政复议虚置， 与其设立宗旨背道m 驰，1 f i n 增j i l 了当! h 人| j 诉讼成小，极人j 、接弱了行政棚埘人对政府 r 政复c 义法筇。条j 虻定“依照小；j ：n ，j j 收丝议叭贞的，j 破机灭址行政复议机父 j ：政丛c 义机天负责法制f 。 作的t m - 1 只体办删 i 政复议，j 1 j 口i ”。 后平平：城市房厣拆迁中被拆迁人权利救济研究 1 3 的信任感。 2 3 行政诉讼机制具有局限性 行政诉讼是指“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法 权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼制度”。已废 止的城市房屋拆迁管理条例第1 6 条规定，“被拆迁入对行政裁决不服的，可以自裁 决书送达之日起3 个月内向人民法院起诉”。新公布的国有土地上房屋征收与补偿条 例第1 4 条、第2 6 条规定，“被拆迁人对房屋征收决定、补偿决定不服的，可以选择 申请行政复议或提起行政诉讼”。不得不承认，由行政裁决前置，只可对行政裁决提起 行政诉讼的机制，到可对征收与补偿决定直接提起行政诉讼的机制，条例体现了立法的 进步性。然而，在实践操作中，被拆迁人的行政诉讼救济机制仍然存在着一些方面的局 限性。 2 3 1 法院不得调解结案 我国的城市房屋拆迁中，在多数情况下，被拆迁人对拆与不拆的问题是没有选择余 地的，其之所以千方百计地寻求救济，是想在补偿问题上作抗争，以期获得合理的补偿 来弥补所遭受的损失。因此，在行政诉讼纠纷的解决过程中，法院的核心工作就是促成 拆迁入与被拆迁人达成补偿协议，使得拆迁活动能够和平顺利地进行。然而，根据我国 行政诉讼法第5 0 条“人民法院审理行政案件，不适用调解”这一僵硬的规定，法 院在审理涉及民事争议的行政诉讼案件中，很碓对相关的民事纠纷作出处理，不利于房 屋拆迁纠纷的彻底解决。例如，在不服地方政府作出的补偿决定而提起诉讼时，如果被 拆迁人和地方政府或拆迁人经过协商后取得一致意见，并重新达成拆迁补偿协议，这时， 最佳的解决方案是调解结案，因为调解符合当事人的意愿，简单快捷，并且和判决具有 同等的法律效力。但由于行政诉讼禁止调解，当事人只有撤诉或等待法院判决两种选择。 如果当事人撇诉，