（宪法学与行政法学专业论文）论我国政府信息公开救济制度的完善.pdf

ii 摘 要 摘 要 “无救济则无权利” ，这一句被反复引用的古老法谚道出了建立完善的救济 制度的重要性。随着政府信息公开逐渐成为世界各国行政法治化发展的新趋势， 在各国致力于政府信息公开的各种制度设计的过程中，救济制度的地位和重要 性日益凸现出来。因此，救济制度不仅是政府信息公开制度实施的保障，而且 是政府信息公开法律体系中不可或缺的一部分。 在政府信息公开立法中，如何建立起有效的救济制度以保障公众获得政府 信息的权利免受侵害，以及当权利受到侵害时如何得到矫正和补救，已经逐渐 成为各国政府信息公开法律制度中关注的焦点。如果没有一套有效的救济机制， 政府信息公开制度就不能发挥其有效作用。然而，政府信息公开救济制度在我 国尚处于起步发展阶段，缺乏严密的法律体系和完整的制度支撑，并不能承担 充分保障公众知情权的重任，较之国外的先进立法经验，我国现行的政府信息 公开救济制度在实践操作中存在很多矛盾和不足之处。因此，本文就是从我国 政府信息公开救济制度的立法现状出发分析现存救济制度存在的问题，并在适 当借鉴国外成功经验的同时，试图探讨完善我国政府信息公开救济制度的途径， 以保证政府信息公开制度顺利切实地推行，从而进一步实现对公民知情权的有 效保护。 本文主要分为四个部分：第一部分是介绍我国政府信息公开救济制度的立 法现状，分别从中央和地方信息公开立法中规定的救济制度加以简要阐述；第 二部分是对我国政府信息公开救济制度中存在的问题加以分析，从相关立法体 系和现有救济制度本身存在的不足加以深入探讨，如“知情权宪法地位缺失” 、 “政府信息公开与保密的范围界定模糊” 、 “政府信息公开行政复议与行政诉讼 相脱节” 、 “ 司法救济渠道不畅” ；第三部分是对国外政府信息公开救济制度的 经验借鉴，主要介绍了信息委员会制度，专门的信息专员制度、信息裁判所制 度、行政复议制度以及司法救济制度，并在此基础上归纳分析其主要特点；第 四部分主要从宏观和微观角度提出完善我国政府信息公开救济制度的构想，即 在前三部分论述的基础之上提出具体的完善建议， 如 “明确知情权的宪法地位” 、 “提高政府信息公开的立法层级，制定和完善相关的配套法律制度” 、 “设立专 iii 门的信息公开审查委员会” 、 “协调政府信息公开行政复议与行政诉讼之间的关 系” 、 “进一步完善司法救济制度” ，以期能对完善我国的政府信息公开救济制 度，推动我国政府信息公开法治化建设有所裨益。 关键词：关键词：政府信息公开；知情权；行政复议；行政诉讼 iv abstract “a right without remedy is not a right”, which is cited as an old saying to point out the importance of establishing a perfect remedy system. with the publicity of government information becoming a new tendency on the development of administrative legalization all around the world, the status and the importance of the remedy system stands out increasingly during the process of system designing on the publicity of government information by each country. therefore, remedy system is not only the ensurance but also an indispensable part of the legal system on the publicity of government information. on the legislation of publicity of government information, how to establish an effective remedy system to ensure that the civil right of getting governmental information isnt infringed and how to remedy when the right is infringed is becoming the focus of the legal system on the publicity of government information in every country. without an effective remedy system, the system on the publicity of government information cant work usefully. however, the remedial system of governmental information publicity is at the beginning stage and cant guarantee the civil right to know without a strict legal system and a complete supporting system. compared to the advanced legislative experience of foreign countries, the current remedial system of governmental information publicity exists many contradictions and problems in practice. as a result, this paper analyzes the existing problems of remedy system on the publicity of government information starting with the introduction of current legislative situation, and then tries to discuss a perfect way of the remedial system of governmental information publicity by making reference to the successful experience of foreign countries, in order to put the system on the publicity of government information into effect smoothly and further protect the civil right to know effectively. this paper is divided into four parts: the first part introduces the current legislative situation of remedy system on the publicity of government information in v china by stating briefly the remedy system separately from the central and local legislation of the publicity of government information; the second part analyzes the existing problems of remedial system of governmental information publicity in china by discussing deeply from the relative legislative system and the current remedy system, which consists of “the deficiency on constitutional status of right to know”, “the vague definition of the scope between the publicity and privacy of government information”, “the disjunction of administrative reconsideration and administrative liitigation on publicity of government information”, “the impedance of judicial remedy”; the third part makes reference to the experience of foreign remedy system on the publicity of government information, by mainly introducing the perfect conception of our remedial system of governmental information publicity in macroscopical and microcosmic view. in other words, it raises concrete perfect suggestions based on the exposition of former three parts, which consists of “make clear the constitutional status of right to know”, “raise the legislative level of the publicity of government information, formulate and improve the relative mating legal system”, “establish a special review committee of information publicity”, “coordinate the relations between administrative reconsideration and administrative litigation on publicity of government information”, “further improve the judicial remedy system”, in order to perfect our remedy system and promote the legalization construction of our publicity on government information. keywords: the publicity of government information; the right to know; administrative reconsideration; administrative litigation 引 言 1 引 言 引 言 随着经济社会的快速发展，人类社会已经步入信息化时代，信息已经成为一 项重要的战略资源，在社会生活的各个领域都发挥着至关重要的作用，而政府作 为信息的最大持有者和拥有者，在信息的采集、传播以及发布当中无疑扮演着及 其重要的角色。然而目前大量的信息由政府所掌控，政府与公民之间的信息拥有 量极不对称，正如周汉华教授所言： “我国有用信息的 80%由政府所掌握，如果 这些信息大多处于不对外公开状态，会严重地制约经济发展。 ” 随着法治化进程的不断推进，我国经历了政府信息从保密到逐渐公开的过 程， “政府信息公开”这一课题对公众来说不再陌生，一系列活生生的案例验证 了我国政府信息公开逐渐走向客观及时、透明化的事实 ，也引发了公众的持续 关注，使我们更加深刻地认识到及时有效畅通的信息发布对社会稳定的重大意 义。与此同时，我国政府信息公开的救济制度也经历了从无到有的构建过程，尤 其是从本世纪初开始， 在各个地方关于政府信息公开的立法中注重对当事人权利 的保护已成为一种重要理念，对政府信息公开救济制度的关注成为了新的焦点。 另外，对于公民参与社会公共管理活动也提供了良好的契机，使公民意识到信息 的重要性， 意识到自己拥有了解和知悉政府所掌握的与公民利益相关的公共信息 的权利，公民逐渐从政府信息的被动接收者转变成主动的获取者，人们的知情权 益得到进一步保障。 特别是 2008 年 5 月 1 日起中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称 政府信息公开条例 ）的公布实施，有学者认为是继行政诉讼法 行政许可 法之后我国行政法制的第三次革命， 使我国政府信息公开的救济制度得以逐 步建立和完善， 在一定程度上也鼓励了公民针对政府信息公开的维权行为。 然而， 当公众以巨大的热情投入到主动获取政府信息的维权活动中时， 往往在实践中遭 吴佩霜： 政府必须告诉我们什么 ， 中国新闻周刊 ，2003 年第 20 期（总第 134 期） ，第 42 页。 如 2003 突如其来的 “非典” 疫情从出现到公开经历了近半年的时间， 让我们记忆犹新； 2005 年 11 月 “松 花江水污染事件” ，因政府信息未能及时公开而留下深刻教训；2007 年 3 月“重庆钉子户事件”则显示出 政府信息公开的理性和勇气；2008 年初的南方雪灾、5 月 12 日的汶川大地震等重大自然灾害和事故中，政 府采取了积极面对的态度并及时、主动、准确地公开相关信息，发挥了积极的信息引导和服务作用；2008 年的“三鹿”奶粉事件，一时间大家都谈奶色变，超市中的大量奶粉下架、囤积，此时政府就采取了积极 的信息公开，及时地向公众报告奶制品的质量检测结果，从而使公众慢慢从恐慌中恢复过来；2009 年“甲 型 h1n1 流感”疫情爆发后政府及时、透明的公开，都表明了我国的政府信息公开正逐渐走向及时化、透明 化。 江必新、李广宇： 政府信息公开行政诉讼若干问题探讨 ， 政治与法律 ，2009 年第 3 期，第 12 页。 论我国政府信息公开救济制度的完善 2 遇一些尴尬局面，比如公开申请的渠道不畅、政府对信息公开的申请不予答复或 未在合理期限内答复、以“信息不存在” 、 “政府内部文件”等理由加以搪塞都成 为阻碍政府信息公开，侵害公众知情权的壁垒。 政府信息公开条例实施至今， 已有很多政府信息公开案件发生，如被媒体称之为中国政府信息公开第一案的 “董铭诉上海市徐汇区房管局信息不公开案” ；2006 年的解放日报记者马骋诉上 海市规划局信息不公开案；湖南省汝城县原自来水公司黄由俭、邓柏松等 5 位退 休职工申请县政府公开有关政府部门的调查报告案； 北京大学三位教授申请北京 市发改委等 3 部门公开北京机场高速公路收费数额、流向等信息案； 2008 年的 郝劲松要求陕西省林业厅公开华南虎鉴定的相关信息案，2009 年上海的严义明 律师诉国家发改委信息公开案，众多“信息公开”案件的频繁发生，说明涉及政 府信息公开行为的争议大量存在， 因此完善我国政府信息公开的救济制度就很有 必要了。 政府信息公开救济制度作为完整的信息公开法律体系不可或缺的一部分,在 我国尚处于起步发展阶段，缺乏严密的法律体系和完整的制度支撑，然而政府信 息公开救济制度的建立与完善是关系到依法行政的重要环节， 承担着保障公民知 情权的重任，是维护社会稳定与发扬民主的重要制度，同时也是行政法研究的重 要课题。本文正是以行政法学的视角，采用规范分析，实证分析，比较分析的方 法， 首先对我国政府信息公开救济制度的立法现状进行考察的前提下着重阐述现 存救济制度存在的问题，其次通过比较借鉴国外先进的救济制度，立足我国现存 立法和现有救济制度的实施现状， 进而提出完善我国政府信息公开救济制度的总 体构想和具体制度设计， 以期能对我国政府信息公开救济制度的完善起到一定的 参考作用。 一、我国政府信息公开救济制度的立法现状 3 一、我国政府信息公开救济制度的立法现状 一、我国政府信息公开救济制度的立法现状 从广州市首次颁布有关政府信息公开的地方政府规章到政府信息公开条 例的颁布实施，各地先后制定实施了许多政府信息公开方面的地方性法规、规 章和其他规范性文件，极大地促进了我国政府信息公开立法的发展。完善的监督 和救济制度当然是政府信息公开立法中一项必不可少的内容， 下面主要对我国政 府信息公开救济制度的立法现状加以分析介绍。 （一） 政府信息公开条例中的救济制度 （一） 政府信息公开条例中的救济制度 2008 年 5 月 1 日开始实施的政府信息公开条例作为中央信息公开立法， 是我国在政府信息公开领域里的专门法规，它彰显了我国推进社会主义民主，建 设社会主义法治国家的决心和意志， 标志着我国政府信息公开制度开始走上了法 制化的轨道， 当然对于政府信息公开的救济来说无疑也具有里程碑式的意义。政 府信息公开条例弥补了我国长期以来政府信息公开制度立法的不足，采取比以 往任何地方性法规和规章更为系统的方式确立了政府信息公开制度中的 “救济原 则” 。 具体而言， 政府信息公开条例从法规的层面上确立了申请人认为其知情 权或第三人认为其隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以根据本条例提出申诉、申 请行政复议或者提起行政诉讼的原则，使信息公开成为政府的法定义务，而不是 单方面的恩赐， 也为申请人与第三人依法维护自己的知情权和其他相关权利提供 了制度化的支持，体现了政府信息公开制度的救济原则。通过对政府信息公开 条例的解读，我们可以把对政府信息公开的救济分为两类：第一类是对请求获 取信息的救济，指的是公民、法人及其他组织请求政府机关公开有关信息，而被 政府机关拒绝时寻求的救济。 对此， 政府信息公开条例 第 33 条作了明确规定， 即如果认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益， 公 民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第二类是指对 请求保密信息主体的救济，即所谓的“反信息公开救济问题” ，这类救济与第 一类正好恰恰相反，是为阻止行政机关公开某信息的相对人提供的救济途径，这 种救济在行政诉讼领域被称作反信息公开行政诉讼，因为其诉讼目的和政府信 李广宇： 反信息公开行政诉讼问题研究 ， 法律适用 ，2007 年第 8 期。 论我国政府信息公开救济制度的完善 4 息公开条例规定的公开政府信息的目的正好相反。事实上，第二类救济并不是 政府信息公开条例明文规定的，仅在第 22 条规定“行政机关认为申请公开 的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当 书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不 公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息 内容和理由书面通知第三方。 ”但从现有的法律规定以及国外的实践来看，如果 政府公开的信息侵害了第三方的权益的，第三方可以提起行政诉讼。同时， 政 府信息公开条例建立健全了政府信息发布保密审查机制，对不依法履行政府信 息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。另外， 政府信 息公开条例进一步扩大了政府信息公开的范围，如一些与群众利益密切相关的 公共企事业单位在提供公共服务中有关信息的公开可以参照政府信息公开条 例执行。可以说就救济制度而言， 政府信息公开条例的公布实施具有划时 代的意义，是实现我国政府信息公开救济制度法治化的重要推动力，并与有关政 府信息公开救济方面的其他配套法律、地方性法规、政府规章等规范性文件共同 构成了我国现行的政府信息公开救济制度体系。 然而再完美的制度设计也必须经历中国社会的接受过程， 政府信息公开条 例所承载的行政民主化理想也不例外，它虽然以行政法规的形式将公民的知情 权具体化和明确化，将政府的信息公开义务法定化，但在救济制度方面的规定还 是存在一些不足之处，如并没有对屏蔽审查、举证责任分配等加以规定，公开范 围和公开例外事项的范围规定也过于模糊，这一问题使得即使法院受理案件后， 很难在实体上判断那些事项应该公开，哪些事项不应该公开，比如合肥市中级人 民法院受理的全国首例以省级政府为被告的浙江律师袁裕来诉安徽省人民政府 不履行政府信息公开法定职责案中， 焦点就在于行政复议中产生的信息是否适用 政府信息公开条例的规定。 合肥市中级人民法院在一审的判决书中认为， 原告申请公开的政府信息，是被告还未审理终结的行政复议案件的相关材料，不 此案缘起于安徽省宣城市的一起行政复议案。宣城市绩溪县的四位居民对绩溪县建设委员会责令限期拆 除“违建”房屋的决定不满，向安徽省政府提出行政复议申请，要求撤销宣城市政府作出的关于同意设 立市级绩溪县城区生态工业园区的批复 。安徽省政府受理复议申请之后，以“本案适用的相关设立开发区、 工业园区的法律政策规定需进一步向有关机关请示”为由，决定中止行政复议。四位居民的代理律师袁裕来 认为，中央文件的规定很明确，不存在“相关设立开发区、工业园区的法律政策规定须进一步向有关机关请 示”的问题，被告中止行政复议实质上是拖延履行法定职责，因此向安徽省政府提出政府信息公开申请，要 求其在法定期限内以书面形式提供相关详细信息。2008 年 10 月 14 日合肥市中院的一审判决驳回原告的诉 讼请求，之后的二审中，安徽省高院也作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。 一、我国政府信息公开救济制度的立法现状 5 属于政府信息公开条例规定的行政机关主动公开的政府信息。原告作为行政 复议案件中的委托代理人，可以依法向被告查阅被申请人提出的书面答复、作出 具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但被告办理行政复议案件过程中的 有关材料，与原告自身生产、生活、科研等特殊需要无关联，不属于政府信息 公开条例第十三条规定的行政机关依申请公开政府信息的范围。 同时，由于政府信息公开条例属于行政法规，其法律位阶较低，不能突 破原有法律的规定， 有关的规定与我国现行的行政复议制度和行政诉讼制度也难 以配套，实践中经常遭遇一些尴尬局面，所以实施后的情况并不容乐观，出现了 一系列值得探讨的问题。 （二）地方有关政府信息公开立法中的救济制度 （二）地方有关政府信息公开立法中的救济制度 国内关于政府信息公开中的救济制度，在地方的行政立法中也有相应的规 定，我国政府信息公开制度建设其实走的是一条地方立法推动中央立法的路径。 在世界各国信息公开的立法潮流下， 也随着人们对政府信息公开重要性的进一步 认识， “政务公开” 、 “阳光政府”等这些词汇逐渐在政府活动中被广泛地加以推 广和运用。随着人们获取政府信息的热情不断高涨，政府更加重视政府信息公开 工作，从 2001 年开始，我国许多地方就先后制定并实施了很多政府信息公开方 面的地方性法规、规章以及其他规范性文件。虽然这一时期国家的信息公开立法 仍然缺位，但是很多地方政府已经表现出空前的积极性，自 2002 年 11 月广州市 率先出台了第一部推动政府信息公开立法的地方政府规章 广州市政府信息 公开规定 （2003 年 1 月 1 日开始实施）以来，直至 2008 年 5 月 1 日政府信 息公开条例正式施行前后，相继制定相关的地方性法规、规章等近 40 余部， 这些地方立法法规、规章等的陆续出台，是我国政府信息公开走向规范的过渡时 期，为我国今后的政府信息公开法的制定提供了宝贵的实践经验，也为全面推行 政府信息公开制度奠定了良好的基础。 自从广州市颁布第一个有关信息公开的政府规章以来， 各地政府先后颁布了 相应的地方性法规和规章，加快推动了政府信息公开以保障公民的知情权，如地 方性法规包括 2004 年 8 月实施的大同市政务信息公开条例 ，2005 年 10 月实 施的广东省政务公开条例 ，另外上海、河北、杭州、重庆、武汉，深圳等地 政府均出台了相关的政府规章，其中具有典型代表性的是上海市政府信息公开 论我国政府信息公开救济制度的完善 6 规定 （2004 年 1 月 20 日）和广州市政府信息公开规定 。从这些地方性法规 和规章的名称来看， 虽然有的冠以 “政府信息公开” ， 有的称为 “政务信息公开” ， 有的称作“政务公开” ，但在关于政府信息公开的原则、范围、程序等方面都同 样作出了相应的规定， 体现了我国政府信息公开制度由办事型公开向权利型公开 的过渡，从单项信息公开转向整体信息公开，从单向的政府决定是否公开到双向 的政府主动公开与公民申请要求公开相结合。 当然在这一阶段，我国政府信息 公开的救济制度同样得到了较大的发展，实现了从“缺乏实际救济的信息公开” 到“可诉诸正式救济信息公开”的转变，如上海市政府信息公开规定 、 杭州 市政府信息公开规定 （2004 年 4 月 27 日）都设有“监督和救济”的这一专章。 从这一时期出现的众多地方性法规与规章来看，救济途径多种多样，如投诉、举 报、提出申诉、申请行政复议、提起行政诉讼等，但是这些地方性法规或是规章 的出台并没有实现对公民知情权益的有效保障， 主要原因在于这些规定还只是我 国法律体系内效力较低的地方性法规和政府规章， 并且受传统的封建专制思想和 传统的执政理念影响，国家机关对公民的知情权还不够重视，这些规定往往大多 着重于走形式，走过场，没有起到真正意义上的监督保障作用。 另外，由于很多规定还不成熟，各个规定之间存在矛盾冲突，维权主体、范 围、程序不清，可操作性差等原因，当公民申请相关信息公开以实现知情权保障 时，往往以“信息不存在” 、 “信息未掌握” 、 “政府内部文件”或者“影响社会稳 定”等带有中国特色语境下的答复搪塞等等，如前文所提到的“北京大学三位教 授申请北京市发改委等 3 部门公开北京机场高速公路收费数额、流向等信息案” 中， 被申请人就以“信息不存在”为由侵害了信息公开申请人的知情权益，因 此，公民在很多情况下并不能通过有效的途径实现对知情权益的救济。 徐明、魏永征： 从地方新规看政府信息公开制度的建立 ， 新闻与法律 ，2006 年 2 月。 2008 年 5 月底，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份，向北京市发改委、北京市 交通委、首都高速公路发展有限公司申请公开首都机场高速公路收费数额、流向等信息，最后，北京市发 改委、北京市交通委告知首都国际机场高速公路的投资总额以及 2004 年至 2007 年的通行费收入，但对于 他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993 年至今的收费流向”等信息，两机关 都以“不存在”为由而未予公开。 二、我国政府信息公开救济制度存在的不足 7 二、我国政府信息公开救济制度存在的不足 二、我国政府信息公开救济制度存在的不足 “一项不能被主张、被要求、或请求享有形式的权利，不仅是有缺陷的 ， 而且是一个空洞的规定。 ” 尽管政府信息公开条例规定了政府信息公开工作 的监督和救济制度，赋予公民、法人或其他组织在认为行政机关在政府信息公开 工作中的具体行政行为侵犯其合法权益时可以依法申请行政复议或提起行政诉 讼的权利，但是有关规定还是过于简单、笼统，仍然存在很多不足之处，如对原 告资格、举证、管辖、审理规则等具体问题均没有细化，再加上我国行政诉讼 法和行政复议法自身在政府信息公开救济方面的欠缺等诸多不利因素，使 得我国政府信息公开救济制度的实践现状并不容乐观，当人们向政府信息公开 条例寻求救济，使其在实践中被反复检验时，各种问题迅速突显出来。这里主 要从行政法的视角分析我国政府信息公开救济制度理论和实践中存在的主要问 题，具体来说有以下几个方面： （一）知情权宪法地位缺失 （一）知情权宪法地位缺失 由于公民的知情权涉及到公民权利与政府权力的博弈， 如果对国家机关公权 力的行使没有法律上的约束和限制，缺乏有效的救济制度保障，那么公民享有知 情权益只能成为空洞的承诺。 世界范围内大部分国家都已在宪法或者宪法性文件 中规定了公民的知情权，如 1945 年的联邦德国基本法 ，我国宪法并没有明确 规定公民的知情权， 而是以分散规定的形式在有关条文中包含着公民知情权的内 容。 因此，知情权目前在我国宪法中还只是一项隐含权，维护公民的知情权， 只能从对宪法的某些条款作进一步解释而来。如我国宪法第 2 条规定： “中华人 民共和国的一切权力属于人民” ， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管 理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” ，这其中显然包含了人民为 管理这些事务而对国家事务、经济文化事业及社会事务等情况的知情权；第 41 条规定： “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评 和建议的权利” ，这也包含着公众对国家机关及其工作人员的工作情况和违法失 职情况的知情权。公民参加国家事务的管理或监督，必须首先对政府信息有所了 解和掌握，由此引申出公众的知情权，但上述列举的宪法规定不能成为实施政府 夏勇著:人权概念的起源 ，中国政法大学出版社 2001 年版，第 50 页。 刘杰著： 知情权与信息公开法 ，清华大学出版社 2005 年版，第 48-93 页。 论我国政府信息公开救济制度的完善 8 信息公开，保护公民知情权的明文法律依据。要有效保障公民的知情权，实现对 公民知情权的法律救济，关键是在宪法文本中加以明确规定，使公民知情权与财 产权、人身权具有同等的法律地位。由此可以看出，政府信息公开过程中的救济 缺少直接的宪法依据，这不仅是形式上的问题，而且直接关系到政府信息公开救 济的立法依据， 没有宪法这一根本大法作后盾， 直接弱化了对公民知情权的保障， 也是公民知情权实现不充分的根本原因， 对于维护政府信息公开救济制度的效力 也无疑是一个重大的缺失。 （二）政府信息公开与保密的范围界定模糊 （二）政府信息公开与保密的范围界定模糊 对于政府信息公开的救济制度而言， 其争议的焦点是政府信息是否属于保密 的范围， “知情权的产生是对抗国家不适当地把秘密范围不断扩大的结果” 。 所 以，明确政府信息公开与保密的界限是提升救济效力的重要基础。尽管政府信 息公开条例只规定了国家秘密、商业秘密、个人隐私三项例外事项，但并未对 国家秘密、商业秘密、个人隐私予以界定，并未像英美等国家立法明确列举豁免 公开信息的范围，而只是做了笼统的规定，这就使行政机关在实际操作中拥有很 大的裁量权，可以轻易地将不愿公开的信息都归入国家秘密、商业秘密、个人隐 私的“大口袋”而拒绝公开。如在前面所提到的湖南汝城“黄由俭”一案中，当 地政府就以“原自来水公司的调查材料是供领导决策参考的，不是对事件的处理 结果和结论，不属于信息公开的范畴”为由，将公民的诉求推之于门外；北京东 城区房屋管理局对金女士查询房产档案的申请，以“房屋系经租房，产权己经发 生了变更，她作为个人也无权查阅房产档案”为由予以拒绝。 同时， 政府信息公开条例第 14 条中规定了“保密审查机制” ，规定行政 机关在公开政府信息前，应当依照中华人民共和国保守国家秘密法 （以下简 称保密法 ）以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审 查，这就使得公开的例外事项范围在实际运作中获得无限扩张的可能。除了保密 范围过宽，保密标准过严，确定密级的程度过于简单笼统的问题以外， “其他法 律法规和国家的有关规定” 的立法用语意味着行政机关在审查信息是否应该公开 时，除了要以法律、法规为依据，还要依照“国家有关规定” ，即规章乃至其他 聂静： 信息和谐社会的构建试论公民信息知情权与政府信息公开 ， 经济师 ，2005 年第 11 期， 第 39 页。 杨涛： 信息公开案频见凸显公众焦虑 ， 问日期：2008 年 8 月 27 日。 二、我国政府信息公开救济制度存在的不足 9 规范性文件均要成为审查信息是否公开的依据， 这就为行政机关通过制定规章甚 至规范性文件的方式， 对信息公开加设各种例外事项、 逃避公开义务创造了条件。 在我国，保密审查的依据主要是保密法和档案法 ，由此， 保密法和档 案法 便成为界定我国政府信息公开保密范围的重要法律。 然而， 我国 保密法 和档案法的价值取向都在于“保密”而非“公开” ，再加上政府信息公开 条例尚属行政法规，其立法层级较低，在运用政府信息公开条例救济权利 的实践过程中存在巨大障碍，往往显得“心有余而力不足” 。一旦在公开范围上 产生争议，很难对抗作为上位法的保密法和档案法 ，致使政府信息公开 的救济制度缺乏法律层面上的依据，使得救济制度的效力大打折扣。 （三）政府信息公开行政复议与行政诉讼制度相脱节 （三）政府信息公开行政复议与行政诉讼制度相脱节 权利救济问题不是政府信息公开领域所独有， 政府信息公开作为一种行政行 为，有关救济问题自然也要适用现有的行政救济制度，我国当前的政府信息公开 救济制度主要是由政府信息公开行政复议和政府信息公开行政诉讼两部分组成， 所以两者之间的衔接问题直接关系到救济手段的有效与否。 行政复议与行政诉讼都是通过解决行政争议维护当事人合法权益， 监督行政 机关依法行使职权的法律制度，两者有着密切联系，但是由于根本性质不同，它 们在程序、方式、法律后果等方面都存在着差异。关于行政复议与行政诉讼的程 序衔接关系，主要有两种理论:即复议前置主义和复议选择主义。从世界范围来 看，在信息公开救济领域，除了德国等少数国家实行当事人自由选择模式之外， 美国、日本等大多数国家都实行复议前置模式。在我国，一般情形下也是实行自 由选择的原则，行政复议不是行政诉讼的前置程序，只在特殊情况下实行复议前 置。但由于我国行政诉讼制度的受案范围比行政复议制度的范围窄，那些不能寻 求诉讼救济途径的行政争议在经过复议机关作出的复议决定后， 当事人就无法再 寻求司法救济，也就导致复议决定成为事实上的终局裁决。在这种情况下，司法 对行政活动的有限监督决定了行政机关在解决行政纠纷方面享有一定的终局裁 决权，使司法最终裁决的权威被大大降低，减弱了行政诉讼制度对行政违法行为 的监督和制约。 对于政府信息公开行为引起的行政争议，也面临着同样的困惑。在实践中有 可能出现公民能够以行政机关在信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益为 论我国政府信息公开救济制度的完善 10 由申请行政复议， 同时这一争议又不属于行政诉讼的受案范围而不能寻求司法救 济，所以这种情况下做出的行政复议决定可能是终局型的。此时的行政复议不再 是企图寻求对政府信息公开行为法律救济的诉讼前置程序，而是终局程序，造成 政府信息公开行政复议制度与诉讼制度相脱节， 这显然与司法最终原则是明显相 违背的。 （四）司法救济渠道不畅 （四）司法救济渠道不畅 政府信息公开条例实施以来，各地的“第一案”纷纷遭遇信息不公开、 诉讼不立案的尴尬局面， 例如前文所提到的被媒体称之为中国政府信息公开第一 案的“董铭案” ，不难发现法院在是否受理以及案件的审理过程中争议不断。 同时，法院在接到公民申请信息公开的诉状后，往往以“向上级请示” 、 “等候批 复”等为由既不予以立案也不受理，使得大量有关政府信息公开的起诉无法进入 立案或审理环节，特别是在很多案件上的沉默，如前文提及的湖南汝城县原自来 水公司 5 位退休职工，在等待 52 天后仍旧没有得到法院是否立案的通知，这已 经严重违反了我国行政诉讼法的有关规定，与公众所期待的司法救济相距甚 远。实践中满腔热情的公众在申请获取信息公开权利的时候经常遭遇“玻璃门” ， 他们往往并不能在“正义的最后一道防线”那里如他们所期待的那样获得公正的 判决、有效的救济，司法救济的不畅使信息公开案件形成一种前不通畅后不断流 的“堰塞湖”现象。 1、受案范围较为狭窄 行政诉讼受案范围的确定直接关系着行政行为受司法审查的范围， 同时也决 定着行政相对人受司法保护的范围，对于监督、制约政府行为和保障公民权益都 具有重大意义。同样，在政府信息公开诉讼中受案范围的宽窄既反映了对行政相 对人知情权益保护的程度，也反映了我国政府信息公开救济制度的法治化程度。 当原告在受到行政主体侵害时， 其诉权范围是确定行政相对人诉诸法院的可能性 江必新、李广宇： 政府信息公开行政诉讼若干问题探讨 ， 政治与法律 ，2009 年第 3 期，第 12 页。 2004 年 5 月 10 日，董铭向上海市徐汇区房地局申请查阅一处房屋的产权登记历史资料，董铭称“该处 房屋由其父于 1947 年以 240 两黄金从法商中国建业地产公司购买，自 1947 年 9 月 1 日起至 1968 年 7 月 16 日董铭一家实际居住该房屋” 。针对董铭的查阅请求，徐汇区房地局作出书面回复:“因该处房屋原属外 产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查阅。 ”董铭对徐汇区房地局拒绝公开行为不服，于 2004 年 6 月 16 日向上海市徐汇区人民法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务。2005 年 4 月， 上海市徐汇区人民法院作出一审判决， 以被告上海市徐汇区房地局拒绝原告董铭的查阅要求并未违背法律、 法规及规章的要求，且也符合上海市政府信息公开规定第十条第一款的规定为由，驳回原告董铭的诉 讼请求。董铭不服判决，提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。 二、我国政府信息公开救济制度存在的不足 11 以及法院审查行政行为可能性的重要标志。然而，由于我国行政诉讼制度的受案 范围过于狭窄，限制了通过行政诉讼途径对政府信息公开进行救济，使大量的案 件无法通过司法途径的得到公正裁决。 根据行政诉讼法和有关司法解释的规定，我国确定行政诉讼的受案范围 采用了列举式加概括式的方法，具体标准包括两个方面，一是以具体行政行为为 标准；二是以对相对人人身权和财产权的侵犯为标准。也就是说，首先，人民法 院只受理对具体行政为提起的诉讼，对抽象的行政行为提起的诉讼，法院不予受 理；其次，人民法院只受理对侵犯相对人人身权、财产权行政行为不服提起的诉 讼，除非法律有特殊规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权 益造成侵犯的行政争议。根据政府信息公开条例第 33 条第 2 款的规定，只 要认为行政机关在政府信息公开的过程中侵犯其合法权益， 对行政相对人的权利 义务产生实际影响，行政相对人就可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。可 见， 政府信息公开条例在确定有关政府信息公开救济行政诉讼受案范围上与 行政诉讼法是基本一致的。 但是，政府信息公开这个行政行为本身具有特殊性，特别是在政府应该主动 公开信息却未公开或者本不应公开却公开的情况下， 侵权的对象通常是不特定的 公众， 很难判定整个行为的性质， 笔者认为此类行为更具有抽象行政行为的特征， 容易被法院排除在受理案件范围以外， 同时由于人民法院对受理案件仅限于侵犯 相对人人身权、财产权的行政行为也大大地削减了政府信息公开救济的范围。因 为由于信息公开或者不公开、公开得及时与不及时、公开的范围适当与不适当都 可能给相对人带来损失和伤害， 但这种伤害有时很难直接表现为人身或者财产上 的损失，或者损失要经过很长的时间才能显现出来，这也使大量的政府信息公开 侵权案件被挡在了法院受理案件的门外。可见，由于行政诉讼受案范围狭窄严重 阻碍了我国政府信息公开救济制度的发展， 这也是我国政府信息公开诉讼立案难 的原因之一。 2、原告资格要求过严 “资格”本身就意味着一定的限制，行政诉讼的原告资格是指符合法律规定 的条件，根据法律的规定能够向人民法院提起行政诉讼的资格。 根据行政诉 马怀德主编： 行政诉讼法原理 ，法律出版社 2003 年版，第 205 页。 论我国政府信息公开救济制度的完善 12 讼法的规定， “认为具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或者其他组 织具有提起行政诉讼的原告资格；而根据政府信息公开条例的有关规定，只 要认为行政机关在政府信息公开过程中侵犯其合法权益，公民、法人或者其他组 织均可以提起行政诉讼，可见两者关于原告资格的规定是一脉相承的，即所谓的 “合法权益”标准，这在诉讼中多被理解为有法律上的利害关系。 在我国， 对于什么是受法律保护的权益、 什么是受行政诉讼程序保护的权益， 往往不是很明确，这跟一个国家的法治发展程度有关。通常情况下，法院只保护 法律规范具体规定的权利，而不包括宪法或者法律原则所规定的权益。 于是可 提起政府信息公开诉讼的范围在具有 “合法权益”这个问题上被大大的缩小了。 如在政府应该主动公开的事项中，有很多是诸如国民经济和社会发展规划、国民 经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告这样与国家宏观经济发展相关的 信息，这些信息与每一个公民都有关系，但是却很难与特定个体的具体权益或利 益相联系，因此，公民在对此类政府信息公开提起诉讼时就容易遭遇原告不适格 而立案难的尴尬局面， 使得大量有关政府信息公开的违法行为游离于司法或行政 的监督审查之外。如在 2002 年的“任胜国诉郑州市城市规划局”一案中 ，郑州 市中原区人民法院驳回了原告任胜国