从四个案例看中国农村合作组织发展路径的选择.doc

从四个案例看中国农村合作组织发展路径的选择中国社会科学院社会政策研究中心 杨团 李振刚序言如果从“清末新政”变法时清政府颁布农会简明章程见陈争平：“我国工商行业组织发展的历史沿革”一文，北京：中国工商联与中国社科院联合课题组研究成果：中国工商行业组织研究，2006年5月。算起，在中国，以互助为基础的农村合作组织（简称农协）作为一个社会主体登上历史舞台的时间与日本、韩国、台湾地区一样，已经走过了100多年。只是由于政治环境和社会制度选择的不同，致使中国农协与日韩台农协走了完全不同的两条道路。研究这两条道路的差异性，借鉴日韩台农协的经验，是为在新的历史时期，新的政治、经济、社会环境条件下，寻求解决中国几亿小农户跟上时代步伐，走入现代社会，谋求可持续地解决生计、提升综合性生活质量的途径。为达到这个目标, 近5年来，中国社科院社会政策研究中心尝试从东亚经验和中国经验两个方面进行农村合作组织研究。2006至2008年，中心先后派出4批学者分赴日本、韩国和台湾进行当地农协的考察。自2004年起，中心开始了对于中国农协组织的广泛调查和个别试点研究，并协助20多个农村合作组织建立了以“农合之家”为名的经验交流平台。2007年春，中心又以“农村新型合作组织:综合性农业协会状况调研”为题，向中国社科院申请了综合国情调研项目，在以往调研基础上进一步考察中国农协的发展道路。本文以对四川仪陇县乡村发展协会（简称仪陇协会）、四川茂县南新特色水果协会（简称茂县果协）、陕西洛川旧县镇农民医疗合作社（简称洛川农医合）、山西永济市蒲州镇农民协会（简称永济农协）四个案例的调研为依据，从这些组织的缘起和演化过程、组织结构、活动内容等诸方面进行比较分析，试图从中探索中国农村合作组织的发展路径的选择问题。一、背景 改革开放以来，农村涌现了大批各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社，为区别于改革开放前的互助组、初级社、高级社和人民公社的农村集体经济组织，以及解放初期成立并延续至今，已经行政化了的供销合作社和信用合作社，这些农村合作组织被学界称为新型农村合作组织见韩俊 秦中春 张云华 罗丹著文，我国农民合作经济组织发展的现状与面临的问题，中国经济时报，2006.8.29。这些组织产生的共同背景，是30年前从农村启动的中国改革：人民公社的政经合一体制转向了市场经济下小农户为经济主体的家庭联产承包经营制，释放了被“一大二公”的行政经济体制束缚的农业生产力。不过，被释放的生产力很快又受到分散小农户的经济组织制度束缚，这导致适应农村生产力需求的、新的农村合作组织形式纷纷出现，形成了市场体制下的农村社会组织制度创新的历史。改革30年来，按照是否出现新的组织功能为标准，我们将中国新型农民合作组织发展划分为三个阶段。第一阶段自1978年至20世纪90年代，这是改革的初期。这一阶段开始出现合作组织的雏形。主要是农村社区储金会一类农村金融合作组织和农村专业技术协会等农业技术推广组织。前者是农民自发培育的，后者主要是县乡政府农业技术部门组织的。其结果是前者因管理不善未能巩固发展，最后被命令取缔，后者一直存活至今但因缺少动力而停滞不前。第二阶段大体在20世纪90年代。随着农产品市场化进程的加快，仅在农业技术方面的合作已经很难满足农民的需要，一批由农业大户或农业企业家带头兴办的生产经营型合作社，由国际社会引进的小额贷款组织 20世纪70年代，尤努斯在孟加拉兴办农民银行，对农民发放小额贷款。这一经验经联合国介绍引进到中国。也应运而生。这些被农村发展内在的经济需要所激发且自行建立的农村组织大都存活至今，且有相当程度的发展。第三阶段大体上可从进入新世纪，特别是2004年政府宣布取消农业税后算起。农村的经济发展和社会发展出现了新局面。尤其农民专业合作社法的颁发与实施将中国农村新型合作组织的发展带入了组织化、制度化发展的新的历史阶段。作为农村发展产业化的一种新的产业组织形式，专业合作社在2007年7月1日农民专业合作社法施行后快速发展并且走向跨地域的经营联合。据南方日报载，截至2008年6月底，广东省登记注册的农民专业合作社达893个，比2007年底增长了545个，占全国农民专业合作社的比例也从2007年底的1.32%增至1.54%。据此计算，2007年12月底全国有26364个专业合作社， 2008年6月底增至57987个。南方日报：“户均出资额超百万元 全省农民专业合作社893户”，2008年8月12日经济发展带动农村社会生活日益活跃，专事农村文化、卫生、老年等不同功能的农村社区网络化组织也不断产生。在乡村社区，村级合作组织开始出现经济类合作与社会类合作自相融合的趋势，逐渐进入一个自发发展与政府推进相结合的新里程。二、缘起和演化本文所述及的四个农协组织，分别建立于第二和第三阶段。如上所述，这些组织建立和发展的宏观背景相同，除了洛川农医合按照民办非企业单位注册外，其他的三家都是按照社团法人登记注册的。不过，这四个组织的缘起和演化过程有明显差异。表1 四个农村合作组织的缘起与现状组织名称发起时间注册时间发起缘由演化至今主要支持者和目的四川仪陇县乡村发展协会19951996仪陇县乡村社区扶贫和可持续发展试点项目7镇成立分支机构，辅导17个行政村建立的村级资金互助社 联合国开发计划署帮助中国政府设计综合性可持续可推广低成本和参与式的脱贫模式。重点进行社区参与、技术支持、小额信贷项目山西永济蒲州镇农民协会19972004农民自主进行科技培训自核心村扩散至跨镇35个自然村，有经济、科技、文化、教育、环卫的多种功能妇联协调技术专家讲课，想搞成妇女协会。陕西洛川旧县镇农民医疗合作社20032005农村社区卫生服务试点项目开始覆盖全镇现缩至镇周围，服务站做社区健康和医疗，合作社筹款和监督中国社科院社会政策研究中心与政府合作，尝试农村卫生服务体系改革四川茂县南新特色水果协会20042005引种果树，推广栽培技术本村为主体，与周边村有业务联系镇、州政府鼓励、资助，推动科技示范首先，从组织缘起的角度，四个农协可以分为两类。第一类是外部决定。仪陇协会和简称洛川农医合属于外部机构直接介入选定的试点，试点的目的目标是外部决定的，农协组织也是在外部机构的建议和直接帮助下建立的。上个世纪90年代中期，四川仪陇县被联合国开发计划署列入帮助中国政府实施乡村社区扶贫项目的试点地。当时规定的项目目的，是设计并实施一种综合性的、可持续、可推广的低成本和参与式的脱贫模式；实施项目的方式方法是仿照孟加拉农民银行小额信贷模式，在该县乡村发放社区参与型的小额信贷。为了完成项目，该县与所有的试点县一样，政府出面立即成立了项目实施载体县级乡村发展协会。这也是中国农村第一批以社团注册的农村合作组织中的一个。不过，在项目实施13年后的今天，十几个国家试点县中只有四川仪陇县硕果仅存，而其他县的试点全都销声匿迹，即便还存有乡村发展协会的招牌，也不过是在政府办公室内挂个名而已。2002年，陕西洛川县被中国社科院社会政策研究中心与延安市卫生局联合课题组选作为农村卫生服务体系和农民健康保障项目的试点地，2003年课题组与该县县政府达成协议，选择旧县镇作为社区卫生服务的试点镇，建立了村、片区、镇三级网络型农民医疗合作社。 第二类是内部决定。永济农协、茂县果协都是农民自发兴办的合作组织，农协组织为什么建，怎么建？建了做什么？怎么做？都是由农民自己决定的。前者从科技培训起步，后者从果树移植、栽培技术起步，都属于农业技术推广的范畴。农民之所以选择这样的突破口，可能是因为农业技术推广一旦看准了，花钱少、见效快，看得见、摸得着，适合抗风险能力低的微观组织。而由外部决定建立的农协，承载着达到试点的宏观目的目标的功能。 其次，从演进状况看，四个农协四种表现。仪陇协会成立于1995年，注册于1996年，历经挫折终于走出来，于2005年形成了村、镇、县三级小额贷款的运行网络：县协会作为小额贷款的管理机构，直接支持在7个镇建立的分支，并由分支机构按地域辅导在17个行政村建立的村级资金互助合作社发放的小额贷款，无论在贷款管理还是农民组织功能拓展上都取得了显著成效。洛川农医合在试点初期即2003年覆盖了全镇3200农户，1万多人。采取农医合接受外界模拟农民缴费的资助先做试验，而后由农民自愿缴费的筹资模式，农医合与乡镇卫生院签约并供款，要求其在大村兴办社区卫生服务站和配备人员提供社区服务，并接受农医合监督。不过，由于农村社区卫生服务自试点开始年至今仍未能纳入国家关于农村卫生服务的战略框架，新型合作医疗只以大病为主，不包括社区卫生服务，洛川试点没能得到当地卫生部门的支持，加之乡镇卫生院机构改革滞后，做社区卫生与其利益相冲突，重重困难下社会公益组织撤出了资助，试点受到来自政策、机构、资金三方面的冲击，不得不进行收缩。2007年8月，经县政府同意农医合废除与乡镇卫生院的社区卫生服务合同，改为自办社区卫生服务中心，社员缩减了五分之四。为筹集资金和争取社员，农医合设立了经济组织，在向融入经济合作的综合性组织转型。永济农协早在1997年就以寨子村为核心，进行科技培训、社区文艺和教育、环境卫生等活动，妇女在其间起到了带头和骨干的作用，尔后向周边村庄推广寨子村经验，取得了公认的成就。2004年在县党委、县政府的直接关心下正式登记注册。不过，多年来，社会活动有轰动效果，经济项目多但是成效不大，持续发展遇到瓶颈。茂县果协自2004年成立以来，主要做果树品种改良和栽培技术推广。当地因地理、气候条件具有水果种植的独特优势。县、州政府将这个协会列入科技示范工作范畴，将带头人会长张跃勋收编委县科技特派员，由财政发工资。不过，协会组织力较弱，活动的组织性和规范性不强，功能只限于果树栽培技术推广。三、组织结构与职能1、四川仪陇县乡村发展协会仪陇协会采用理事会领导下的秘书长负责制，实行权能分离。秘书长由政府委派公务员任职。其他人员由秘书长招聘，除一位事业干部外，均为农民。秘书长下辖信贷监管、财务、发展三个部和一个办公室。信贷监管部直接领导由协会总部在7个乡镇分设的分支贷款中心，发展部辅导17个设在行政村的村级资金互助合作社（如图1所示）。仪陇协会的基本业务是从事农民小额贷款的金融服务。服务由7个分支机构直接执行。县总部负责统一组织、控股经营和进行贷款监控和余缺调剂，并对分支机构实行内部二级核算管理。协会总部和分支机构共有全职工作人员27名，成员全部面向农村社会公开招聘，员工中20%属下岗职工，80%是乡村农民。自2005年起，在县政府配股政策和资金的支持下，协会选择了17个行政村，协助成立了具有法人资格的村级农民资金互助社。协会的发展部负责辅导互助社进行组织建设，各分支机构对互助社进行业务指导与培训，财务支持与监控，帮助互助社的贷款员做好小额贷款服务。互助社则通过分支机构实现资金的调剂与拆借。互助社与协会分支机构之间形成了提升农村金融服务效益的双向互动关系。协会以农村金融推动乡村经济和社会建设，实现了可持续发展。图1 四川仪陇乡村发展协会的组织结构图理事会 秘书长 农民资金互助社七个分支机构贷款审批委员主任、市场主管、业务员（各3人）财务部（2人）信贷监管部（2人）办公室（2人）发展部（3人） 2、山西永济蒲州镇农民协会2004年，永济农协在永济市当届政府的支持下按照社团法人登记注册。2007年，又按照换届政府的要求，将农民协会的注册名称改为果品专业协会。协会的最高权力机构为会员代表大会。会员代表大会下设理事会。理事长为会长，理事会成员均为副会长。领导方式为会长负责制。理事会下辖各类合作组织，分别由副会长牵头管理。按照合作组织的性质，划分为经济合作与公共服务两大类。经济合作组织包括农资连锁店、生态园、涂料厂、红娘手工艺作坊、手工馍作坊五个经济实体。都采取农民自愿入股，股民选择经营者的方式进行独立经营。除农资连锁店进行工商登记注册外，其余都没有正式登记注册。公共服务组织有村建理事会、健康协会、文化大院、富平农村社区发展学校4个组织。除了北京富平学校和永济农协于2006年共同创办富平农村发展社区学校经批准登记注册为民办非企业单位外（永济市教育局系主管单位），其他的三个组织没有正式登记注册，不过，都选出了自己的组织负责人。此外，永济农协还设有文艺队、大学生志愿队等志愿者组织。显然，永济农协的功能是多元的，经济方面有农业生产资料联合购买、农地连片耕作、手工艺品制作营销，还有工业加工（涂料厂），社会与公共服务方面有农业技术推广、环境卫生、健康教育、文娱活动、社区教育以及志愿者活动。不过，永济农协在组织上的弱点比较明显。尤其是组织的权（代表大会、理事会）能（总干事）未做区分，会长决策、执行一把抓。还有，摊子铺得过大，组织结构不清晰，这导致管理上的困难很大。另外，在会员入会、项目决策、人员配置等重要事项上随意性强，制度化不够。图2 山西永济蒲州镇农民协会组织结构图农民协会公共服务组织经济合作组织人口文化大院健康协会村建理事会富平农村社区学校农资连锁店手工馍作坊红娘手工艺作坊涂料厂生态园理事会蒲州镇农民协会组织架构图 3陕西洛川旧县镇农民医疗合作社作为一个实行代议制的农民自治组织，洛川农医合的组织结构分为四层。第一层即底层为全体农医合社员。第二层为农医合村代表，每个行政村的全体社员选举一名社员担任本村的农医合代表，全镇共34个行政村，有34名代表。第三层为农医合小组。当地按地理格局将邻近的5至6个村划做一个片区。这5至6个村的村农医合代表形成该片区的村农医合代表小组并推选一人担任组长。第四层为镇农医合代表会。34名代表为代表会的成员。代表会三年一届，代表会主任必须具有代表资格，每三年以竞选方式由全体代表投票产生。全体农医合代表均为不受薪人员，有否会议补贴视筹款情况而定。镇代表会聘请一位专职秘书，为受薪人员，负责日常管理这个制度也可以算作权能分离。镇农医合的决策层由主任及6个片区的农组长共同组成。（见图3、图4）。组长既负责小组内部的事务，也代表社员与服务站站长沟通与交涉，维护社员的利益。镇农医合的各层级与社区卫生服务体系各层级一一对应。镇卫生院设置社区卫生服务中心，中心在该镇的6个片区各设一个社区卫生服务站，每个站都有所在地的农医合小组与之对应。2007年8月，农医合接手社区卫生服务中心后，囿于经费不足，原设6个大村的社区卫生服务站只能撤销，集中办好镇上的一个中心。农医合的组织体系随之简化，撤销了小组，只保留了镇农医合代表会。它代表了自愿缴费的2000多农民即农医合社员的利益。图3 陕西洛川旧县镇农民医疗合作社组织结构图（2007年8月前）秘书主 任镇农医合代表会 桐堤小组韩村小组阿吾小组洛生小组旧县小组故现小组组长（6）村代表（34）农医合社员/农民户图4 陕西洛川旧县镇社区卫生服务统筹试点框架图镇农医合 缴集体购买服务 费代 表镇协商会镇政府农民镇中心卫生院社区卫生服务中心（社区卫生服务站）4、四川茂县南新特色水果协会按照社团法规登记的茂县果协，以会员代表大会为最高权力机，讨论决定理事会成员，由成员选举理事长、副理事长、秘书长。2007年专业合作社法颁布实施后，果协又依法成立南新特色水果专业合作社。果协会长张跃勋为农民科技的带头人。2005年年底州农业局将张跃勋聘为阿坝州为农业科技专家，由财政按月发给工资。2006年张跃勋被茂县政府确定为科技特派员驻南新镇，协会会员也进一步扩大到全镇。果协目前没有下设机构，只有7名骨干组成的科技特派员小分队，负责到各村举办培训，或到田间地头进行指导（见图5）。协会的办公场所为会长的家，各项开支都由会长承担。图5 、四川茂县南新特色水果协会组织结构图会员代表大会理事会科技特派员小分队四、主要活动与成效1、四川仪陇县乡村发展协会（1）建立小额贷款商业运作模式，实现了机构的可持续发展仪陇协会第一笔金融资产始于联合国开发计划署于1995年试点时期投入的294万元，经过13年的努力，成功地建立起了无需担保抵押为农民提供小额贷款服务的商业运作模式，吸引了众多国际机构纷纷投入资金达478万元，加上职工投入的个人股金40万元，迄今协会的金融资产已经达到812万元。在国际专家的帮助下，经过十余年的努力，仪陇协会开发和建立了小额信贷财务和管理软件系统和集信贷操作、日常管理、财务监督、风险控制于一体的协会贷款管理系统。建立了信贷资本金保全经营管理制度并有效运行。既实现了为低收入人群提供无需任何担保、抵押的金融服务，同时又实现了机构的自负盈亏和资本金的保全经营。自2004年9月至2007年10月，协会累计发放贷款4689笔，金额229万元，准时还款率达98.93%，贷款拖欠率为0.63%。获得世界银行、亚洲开发银行和国际小信贷评估评级组织m-cril的高度评价。（2）建立了责权利结合的内部治理结构协会以股权管理为本，将各岗位人员的责任、权利、义务、利益相结合，形成了总部与分支机构相互促进的机制。分支机构在协会的统一管理下自主经营，自负盈亏，独立核算，总部监督和调剂各分支机构的资源使用，从机制上解决了员工责权利对等的问题，调动了工作积极性，排除了内部的管理风险，促进了信贷的有效管理和运作。（3）调整市场定位，增加金融服务品种协会根据农村实际及市场需求，先后开发了农业贷款、农业与加工业相结合的贷款、小工商业贷款等贷款品种，并积极吸收农户入股和成员、股民的存款业务，不断降低服务门槛，扩大服务空间，取得了“有求就能贷、有贷就能还”的显著效果。（4）帮助农民建立资金互助合作社为帮助农民提高收入，协会提出了以建立村级资金互助社为纽带把农民组织起来增收的方案，得到了县委、县政府的支持。试点自2005年启动，三年多以来，共在17个村推动了1667户农户加入互助合作社，在政府为一般社员配股、为低收入社员赠股的政策支持下，17个村的资金互助社建立起村级基金共198.6万元，2007年累计发放贷款1323笔，金额478.34万元。（5）协助资金互助社联合购销各村资金互助社结合自身条件，通过资金的借贷、汇聚和融通，推动了本村特色产业发展，如燎原的肉鹅、昆山的生姜、万兴的柑橘等。协会帮助各村的资金互助社形成联合购销行动网络。截止2007年年底，17个互助社已联合购进玉米、水稻种子5000余斤；联合购进各类肥料700余吨。此外，17个社还联合销售蚕茧50多吨、商品兔10000余只、生猪2000余头；组织饲料加工服务近10吨。（6）乡村建设 本文所指乡村建设系指在乡村推广教育、文化、卫生、福利事业。在协会的指导和帮助下，各互助社在农闲时纷纷组织村民开展腰鼓、锁钠、花鼓、唱歌、跳舞、快板等农村文化活动，增强了农民对互助社的信任。各互助社还配合村两委，组织村民修建村道路、整修水利设施、新建沼气池等，改善了村民的生产生活条件，也凝聚了人心。（7）员工培训协会定期不定期组织全体职工到总部参加业务培训，进行理念教育，每月还召集互助社管理人员到协会总部接受集中培训。 （8）交流与合作协会应邀参加相关会议，接待国内外组织考察来访，先后与联合国开发计划署、联合国人口基金会等国际组织、中国国际交流中心和中国民促会等国内组织建立了合作关系。2、山西永济蒲州镇农民协会 （1）科技培训建会十余年来，永济农协一直把农业技术培训作为重点。经常聘请县农业局、水利局、科协和农校的专家到协会来为农民讲课，对当地主要农产品如棉花、果树、芦笋、养鱼等的种养技术和管理技术都进行了普及教育，还经常组织农民按照专业进行技术交流，召集技术交流会请种植能手介绍经验，并找出难题请专家授课解决。（2）联合购买永济农协先后成立了五个农资连锁店，服务范围涉及周围35个自然村，每年统一购进化肥，以每袋比市场价优惠1-2元的价格出售给会员。会员买化肥可以赊账，秋后归还。协会还根据会员需要统一购买小麦和玉米种子，以成本价卖给会员。（3）环境卫生为了彻底改变村庄的环境卫生，2004年，会长带领骨干挨家散发倡议书，动员大家处理村里常年堆积的垃圾。结果，全村198户都参加了三天的垃圾清理义务劳动，不但清理了家门口，也清理村口的垃圾。协会组织会员修路，每个巷道选出3名理事，组成村建理事会，负责巷道改造的协调与监督。在村建理事会带领下，村民自筹资金14万余元，2个月内改造了村巷道路。村容村貌改善了，协会在村民中的影响进一步增强了。 （4）经营管理协会在早期曾经遭遇一次重大的失败。会长为农户统一购买芦笋种苗，结果芦笋丰收，市价大跌，垫支资金未能收回。2004年，协会带领村民和西北农大联合搞了380亩的良种小麦试验田。统一选种、统一用肥、统一用药，各家管理。到收麦子时，发现各家各户的收获相差很大，亩产最高的达千余斤，最低的只有四百斤。这让协会领导层认识到：种庄稼也是专业，要行家里手来做，有些人做生意行，但不适合种地。有些人忙生意没时间做田间管理，也不在乎地里能收多少。于是，协会做出了“千亩生态园”计划，组织农户土地入股连片，选出有公德心的种田能手统一管理。2006年生态园正式启动，加入生态园的有175户，共870亩土地，分片种上了棉花和不同种类的果树。田间生产管理很细致和复杂，协会及时调整策略，做到能统则统，不宜统一的分散给各户，并组织了农产品的共同运销。 (5)乡村建设2002年起，协会会长带领妇女学舞蹈，扭秧歌，成立妇女俱乐部，还组织了1000名妇女参加永济市元宵节社火表演。以妇女为骨干带动乡村教育和文化建设，将协会的影响力扩展到周边35个自然村，先后有3千多名妇女参加了协会组织的活动。 协会为提高农民素质，组织了定期定点学习小组，采用家庭学、集体学等多种方式。2006年，在北京富平学校的资助下，创办了永济市富平农村发展社区学校，为周围35个自然村的村民提供农民教育课程培训。（6）宣传与交流协会的各项活动得到媒体很大关注，人民日报、南风窗、中央电视台“半边天栏目”等多家媒体都做过专题报道。协会利用各种机会外出考察和培训，加强对外交流，开拓了眼界，提高了能力，同时也给协会带来了发展的资源。3、陕西洛川旧县镇农民医疗合作社（1） 为社员购买社区卫生服务镇农医合通过集体筹款，与镇卫生院签署规定明确的社区卫生服务协议，要求乡镇卫生院向下布点建立卫生站，提供规定内容的统一进药、统一定价、免费医疗、预防保健、健康档案、慢病追踪、康复随访、健康教育、24小时值班等7项社区卫生服务。服务的费用从农民缴纳的社区卫生服务费中分季度支付。社区服务机构收支两条线，卫生人员收入为月薪加奖金，与卖药的利润彻底脱钩，解决了动力机制问题。（2） 监督社区卫生服务村、片区、镇三级农医合代表，每月以信息传递卡和服务反馈卡对农户进行社区卫生服务满意度调查，每季度开总结会表彰先进。镇农医合因此建立了一支活跃在农村基层的农民卫生监督员队伍，解决了压力机制问题。它结束了农民对于卫生公共服务的“失语”状态，对于提升农民的公民意识、公共意识、社会地位、组织能力和监管能力有明显的效用。（3） 参与协商为了协调卫生服务提供者和使用者的关系，经中国社科院社会政策研究中心倡议，试点的旧县镇成立了由镇政府、镇中心卫生院和镇农医合代表会等三方共同组成的协商机构镇协商会：镇长担任镇协商会主任，卫生院院长（社区卫生服务中心主任）和农医合主任分别担任副主任。农医合主任经常将农民对于卫生院和社区卫生服务中心的意见带到镇协商会上来。镇协商会是重大事务的沟通协调和决策机构，在试点过程中发挥了重要作用，培育政府了扶持下的农民组织与卫生机构间的制衡与协同机制。（4） 乡村建设在陕西省妇女研究会、西部阳光基金会和永济农协的协助下，镇农医合组织农民健康小组相互交流经验，进行参与式健康教育，组织文娱活动队宣传健康意识，动员农民入社，建立了农医合图书室，提供了健康知识和农业科技图书，还与社区卫生服务中心合作，多次组织社区卫生员和农医合的健康知识和能力培训，进行普及性的教育和健康促进活动。 （5） 对外交流在社会组织的支持下，镇农医合到陕西黄陵、山西、云南、河北等地考察当地社区卫生服务机构或农民协会，学习其他组织的经验，并参与了卫生部贷款办和亚洲开发银行支持的以当地农村社区卫生服务经验为基础的两次国际研讨会，对外展示了农民在健康服务合作上的意愿、信心和组织方式。（6） 向经济功能扩展为解决社员缴费不敷社区卫生服务中心成本所需的问题，镇农医合认识到，机构不能单一功能，必须向经济合作拓展。自2007年底始，镇农医合尝试着在一个村设立资金互助合作社，并建立了一个生产资料合作社，共同购买肥料等生产资料为社员带来方便，同时也为农医合筹集必要的经费。4、四川茂县南新特色水果协会（） 农业技术推广协会一直以技术培训为工作重心。聘请农业局和农牧局专家，进行果树栽培技术培训，讲解农业政策并做市场分析。协会还成立科技特派员小分队，发挥本地土专家的作用，到各村入户指导。协会还利用了远程教育网络做培训。通过培训活动，会员改变了传统的栽培观念，接受了新技术，普遍增加了农业收益。（） 引进新品种截至2007年底，协会已引进桃、杏、李、核桃、樱桃、枇杷等各类品种达51个，示范成功、推广到各村，已经出效益的有6个品种，协会在三个村形成了特色水果基地。（3）统一购买苗木，提供服务为保证引进苗木的质量和维护会员的利益，协会与苗木公司和会员分别签订了合同，统一向公司购买苗木再分给会员，并为会员提供产前、产中和产后服务。（） 产品营销为解决水果销路，协会出资注册了商标，取名为“茂园”，既有茂县园艺之意，也有川音的“圆梦”谐音圆农民致富之梦，希望能够利用本地地理优势，打出水果品牌，拓宽水果销路，但目前尚未取得效果。（） 培训与交流2004年至2005年，协会先后两次组织会员代表自费到成都市龙泉、双流、仁寿、乐山等地进行考察学习，还参加了北京、成都等地的各类ngo论坛和民间组织能力建设培训。五、比较与分析1、缘起和演化的比较与分析按照组织管理理论，社会组织是一个生命体，有自己的生命周期，从诞生到消亡或进入新一轮成长要经历萌芽期、成长期、成熟期、权变期。不过，每个组织内外境遇不同，所经历的每个周期的长短也不同。有的组织的萌芽期会拖得很长，总处于婴儿状态，甚至在婴儿期就消亡了。有的组织虽然进入了成长期，却因成长链断裂，成了长不大的小老头。而渡过成长期走向了成熟期的组织，又会面临新的选择：或走向新的起点，或难以控制地走向衰落进入权变期。上述的四个农村合作组织缘起不同，演进过程不同，目前的状况也不同，他们各自处于生命周期的哪个时期呢？仪陇协会的起点，是国际组织和中国政府的合作项目以农村小额信贷和社区参与为本，探索综合性、可持续、可推广、低成本和参与式的脱贫模式。作为一个乡村小额贷款机构，仪陇协会已经进入成熟期，因为无论从组织定位、组织结构、组织功能、组织机制，会员的参与度和可持续性，还是会员利益获得的稳定程度看，这个机构都进入了稳定状态。不过，这个组织面临着权变期的新的考验。尽管目前的发展态势很不错，协会总部开始尝试帮助17个资金互助社做肥料、种子的共同采购，还推动了村级社区的产业升级和文化建设，不过，总部是以现行组织结构捎带着做这些工作，还没有将其纳入机构业务范畴。如果仪陇协会确实能够经历权变期的考验，从一个小额信贷的专业农村金融组织向着拥有农业金融、联合购销、农业推广、社区参与、乡村建设等多功能的综合性农民合作组织演进，那么，就会创造历史创造一条可持续的中国农村合作组织发展路径。永济农协和茂县果协的起点类似，都从为农户做科技培训服务开始。只是，前者很快走向综合性、多功能的社会化服务，显示了较强的成长能力和潜力，后者迄今为止，还只是表现了成长的潜力，未能将这种潜力完全转化为能力。而永济农协所拥有的弱点，如组织权力的配置不够平衡，权能合一，组织的规范性差，随意性强，制度性管理不足，经济合作未给会员带来明显效益，等等这些现象在茂县果协中也存在，甚至可能更为严重。由于茂县果协的会长成了由财政发工资的科技专家，导致本来就缺乏民主意识和管理意识的会员更加缺乏动力去建设一个规范的农协组织。迄今，这个组织像一个大家庭聚会，有了问题就找大家长。永济农协和茂县果协的缘起和演进过程揭示了中国农村合作组织的一个基本现状，这就是能人控制。能人控制在经济社会发达程度较低的农村社区有一定的必然性。其实，现已成立的专业合作社负责人多为专业大户或技术能手，基本上都属于能人控制。能人控制实行的是决策权、执行权权能合一的组织管理方式，不可避免地产生任用亲信、专断独行、不守程序、不按制度办事，最后会形成小圈子和派别纷争，很难团结广大成员持续参与组织活动。永济农协和茂县果协的不同，表现在分处于不同的生命周期阶段。按照组织演进的成效即组织和功能的分工程度、活动的效果和影响力程度区分，可以说，永济农协明显进入了成长期，而茂县果协还处于萌芽期与成长前期的交界处。永济农协的历史不短，和仪陇协会同处于中国农村合作组织发展的第二阶段。之所以未能进入成熟期，与其组织定位和内部管理有较大的关系。在定位上，他们尝试了三个方向。1997年，从科技培训服务起步，在走向经济合作途中遭遇市场风险，结果导致刚进入萌芽期、尚未完全成形的组织不得已中止了一切活动。2002年，发起人郑冰转而从事妇女文化活动一举成功，先是成立了妇女协会，2004年转为农民协会正式登记注册。之后，开始尝试将经济合作与教育、文化等乡村建设融合起来的综合农协方向。在管理上，一直沿用能人掌权、决策与执行职能合一的方式。 最为特殊的是洛川农医合。这个组织的起点不低，成立时由于得到社会公益组织支持，模拟农民按户缴费，每人年10元，让农民先尝后买，得到社区卫生服务站一年期服务后再动员社员缴费，因此，很快迈过萌芽期进入成长期。全镇3200户农户、1万多人都成为社员，实现了全覆盖。全体农民得到了低价药费、健康档案、免费检查、慢病随访、康复服务、昼夜值班的社区卫生服务的实惠。不过，这个试点的具体目标是为宏观的大目标即推动农村卫生从医疗为主向社区预防为主的宏观战略改变服务的，因此，当试点自开始至今五年内，国家政策仍未转变，还是停留在推广以大病为主的农村新型合作医疗制度上，就给试点造成了极大的政治环境压力，导致依靠社会支持建立的社区卫生服务机构和农民医疗合作社陷于孤立无援的窘境，在成长期徘徊不已，最后因经济原因和体制原因不得已缩小规模，倒退到萌芽期。实际上，农村社区卫生属于公共卫生体系，相比医疗体系更应该得到政府的大力支持，不应该也不可能完全由农民出资，农民自组织的医疗合作社可以起到社区健康教育、健康促进作用，同时可对社区卫生机构实施监督。这些都是洛川农医合做到了的。洛川农医合在社会经济支持基本撤出的情形下要坚持走下去，只有依靠自己在经济合作方面的探索。我们将四个组织所处的生命周期阶段绘成了表1。见下表。表1 四个农村合作组所处生命周期阶段的比较组织名称 起 点生命周期阶段萌芽期成长期成熟期权变期仪陇协会小额信贷 永济农协农技培训 洛川农医合社区卫生 茂县果协农技培训四个组织相比较，可以看出：农民合作组织的成长与起点并没有强相关的关系。这在永济农协和茂县果协的比较中体现得最为明显。而1995年与仪陇一样成为小额信贷国际援助试点的还有四川茂县乡村发展协会，也同样成立了政府委派公务员任职的乡村发展协会，却完全没有达到仪陇协会的效果，大批贷款资金没能收回，不得不停止贷款业务，仅仅成为一个代理本县农民组织向国际机构申请资助的空壳。不过，将四个组织的缘起做比较，建立组织主要由外部还是内部因素起作用看来并不像人们一般估计得那么重要，更重要的是组织定位、动力机制和内部管理机制。如果外部因素能够对组织内部的这三个要素能起到重要的推动作用，那么，内外结合的机制其实更为完善。至于起点的选择，应该说，如果没有外部力量的支持，完全由农民自行选择，那么，他们一般不会从没有经济支撑的资金互助或者健康合作起步，尽管他们对此有很强烈的需求。因此，对于农民合作组织的政策引导是另一种力量，尤其是政府，不能仅强调农民自己的自由选择就是天然正确和合理的，而放弃政府的公共责任。2、组织结构的比较与分析四个农村合作组织的组织结构各不相同，归纳起来，有以下特点。第一，除茂县果协外，其他三个组织都有较为明确的组织层级，说明有走向正规化组织的意愿。茂县果协属于网络化的松散组织。根据笔者对农村合作组织的调查和相关文献资料，我国农村专业技术协会中有相当比例的组织类似茂县果协，会员没有加入和退出手续，仅靠一本花名册作为入会凭证。会员无需尽什么义务，只向协会要好处。协会的运作和管理随意性大，有章程却不按章程办事，经常放任自流。韩俊 秦中春 张云华 罗丹：我国农民合作经济组织发展的现状与面临的问题，中国经济时报，2006.8.29。第二，有正规化组织倾向的其他三个组织，其组织结构的稳定程度明显不同。仪陇协会最为稳定。在秘书长领导下设立两个业务部门信贷部和发展部，两个会务部门办公室和财务部。新的项目如村级资金互助合作社由发展部负责主管，信贷部给予业务支持。洛川农医合的组织稳定程度排在其次，之所以取消了原设在片区的农医合小组这一中间层级，是由于遇到不可抗力，组织结构不得不收缩。而永济农协的组织结构图最不稳定。这是因为永济农协不是按照组织功能而是按照项目分设部门，项目随业务演变，必然导致组织结构经常变化。特别是权能没能分离，管理交叉，职责不清。新增项目就必得新增部门和管理人员，而不成熟的项目一旦衰落，所在部门和管理人员就陷于不稳定状态，也直接影响到全局的稳定。第三，四个组织都有一个主体多方注册的倾向。茂县果协已经注册了专业合作社，永济农协已经改换称呼为果品协会，在工商注册了生产资料购销店，在民政注册了民办非企业单位的社区学校，同时也打算注册一个专业合作社。仪陇协会直接催生了17个法人登记的村级资金互助社作为自己的紧密业务网络。洛川农医合注册了一个资金互助社，一个生产资料合作社。之所以一个主体多块牌子有几种原因：一是专业合作社可以依法得到包括税收、财政资金和金融机构支持等多方面的优惠政策，而农业或者农民协会只能混同于一般社团，得不到这些支持；二是专业合作社法没有将农民资金互助社纳入法律范畴，农民金融合作组织还得按照国家颁发的农村金融政策另行注册；三是专业合作社法只设置了农村合作组织的经济功能，教育、卫生、文化、社会福利与社会保障、农业技术推广等功能不在其列，只有协会还不能是专业技术协会才能运用社团章程包含这些内容。可见，在相关法律各行其是，任何一部法律法规都无法全部涵盖农村合作组织所需要的综合性功能时，农村合作组织只能多向注册，采取多戴几顶帽子的策略达到自己的目标。在这样的法律体系制衡下，农村合作组织很容易“犯规”，无法走出实现自己目标的发展道路。更有甚者，戴上一顶农民专业合作社的“红帽子”的私人公司，利用国家对专业合作社的优惠政策，以涉农产业项目为由，得到国家财政大额资金支持，但却将丰厚的收益全部揣进个人的口袋，致使私人财富大为增长，农村的贫富差距进一步拉大。这些公司的市场竞争能力和内部管理能力远远超过真正的农民为主体的农村合作组织，而鱼目混珠抢夺政府政策资源的结果，是真正的农民合作组织遭到淘汰，而这些公司却能在市场上大大胜出。总之，四个农村合作组织的组织状况，可从一个局部反映出全局的问题，即中国农村合作组织的法制建设还远远不能满足需要，这给农村合作组织内部的制度化、规范性发展带来的难题。另外，农村合作组织的组织建设能力还很不足，内部治理问题较多，整体而言，中国还处于农村合作组织发育的初级阶段。 3、组织活动与成效的比较与分析四个农村合作组织的活动，在主导方向和优先次序上显示了显著的差异性。在活动的主导方向上，仪陇协会主要系农村金融，洛川农医合主要系农村社区卫生，茂县果协为农业技术推广，永济农协为乡村建设。不过，四个组织的活动选择也显示了相同的一面。共性的活动，一是培训与交流，这表现了农民对于提升自己能力的渴望；二是乡村建设，乡村文化、教育、健康等活动的确起到了凝聚人心、丰富生活的作用；三是都非常重视经济活动，力图给会员社员带来可见的经济利益，尽管开展经济活动的项目、程度和成效不同。有意义的是，四个农村合作组织经济活动的方向有趋同的势头。这就是以小额信贷为本的农村金融和农业生产资料和农产品的共同购销。究其差异性产生的原因，是否由于地理和发展水平不同或者文化不同？据我们的调查，这些不同尽管确实存在，却不足以达到影响组织活动方向选择的地步。其实，同处城乡二元结构下的中国中西部农村地区，无论哪个县、镇，贷款难、营销难、看病贵、科技落后、文化贫乏都随处可见。因此，这四个组织的主要活动方向其实都同时被其他组织所需要。换言之，农村金融、农业技术推广、乡村建设、农村社区卫生还有农产品、消费品的购销，是所有的农村合作组织的需要。如前所述，仪陇协会和洛川农医合的活动选择是来自外部力量的介入，而永济农协、茂县果协则是农民自己的选择。他们为什么都选择了农业技术推广作为起点？永济农协在第一次失败之后为什么又选择了妇女文化活动？还有，中国农村合作组织的起步为什么大都局限于科技推广和文化活动？这很值得深思。我们认为，这与农业经营的困境直接相关。农民的主要经济利益体现在增加收入上。职业农民以土地为主要生产资料，增收自然首先体现在土地上耕作的大田作物和林木经济作物的收益增加上。而在农业机械、农用资材、土地、资金等基本要素都无法有数量上的显著增长，农产品价格又受制于市场，通过科技知识提升劳动力素质，从而改进农业管理提升农产品的产量和质量是一个相对而言投入少、产出高的重要方向。加之，科技知识的传播主要通过教育途径，半正规、非正规的教育培训相比正规教育可大幅度压低成本。可见，这种选择是间接作用，并非直奔主题。当然，在各类基本要素的作用到顶之后，的确，技术和知识、尤其是知识经济时代的信息作用十分明显，在这方面以较小的代价获得较大的收益，是很成功的选择。可是，我们发现的却是另外的景象。茂县果协想引进新品种作技术示范推广，但是资金需求量太大仅依靠一个小小的协会五完全不可能。果协建立的三个新品种培育基地由于缺乏水利灌溉系统，无法保证特色品种的种植示范效益。永济农协之所以选择乡村建设作为主要活动方向，也是因为经济实力不足。该协会曾经在当地主要农作物芦笋的农户合作上遭受到重大挫折，懂得了要在市场上竞争，就得甩开中间采购商和厂商，建立农协自己的芦笋加工厂。但是，农协连维持自己的生存都很困难聘用人员的工资还难以足额发放，何来办工厂的资金？具备经济实力成为所有农村合作组织最重要的目标。但是，怎样才能增长组织的经济实力呢？分散小农户只有组织起来，而且组织得很有效，才能在竞争性的农产品市场中获利，这一点无可置疑。但是组织起来如果只是经营剩余少、利润低的农业，就难以获得足以超过成本的利润和进行资产积累。而涉农的农业金融、农民生活消费品和服务的利润随市场的起落而消长，如果农村合作组织进入这些更广阔的领域进行有效的运作，所得就不仅仅是农产品的收益，还有金融收益和消费收益。而且，获得收益的渠道也会增多。仪陇协会之所以有较强的经济实力，是因为组织定位于农村金融，且十余年来一直坚持实践联合国可发计划署为之制定的综合性、可持续、可推广、低成本和参与式的脱贫模式。他们以农村金融为增强组织经济实力的基本领域，从金融服务出发向联合购销和乡村建设拓展并取得成功的例子，可以证明农村合作组织必须具备综合性功能才能生存和发展。将经济活动与社会活动融合起来，是四个农村合作组织的共性，相比差异性，这个共性具有更为重要的意义。六、主要难题及其发现 尽管调研过程中，屡屡听到的农民和干部对于农村合作组织难题的认识高度地一致，不外乎农协外部的政府支持、政策支持、资金支持、设施支持，和农协内部的组织、人力、能力、素质和机制问题。不过，究其所有问题产生的源头，问及农协能否长治久安，核心和焦点，是如何能让全体会员始终保持对农协的关注、信任和支持。这其实是对农村合作组织最本质的要求。也就是始终为农民所认可，认为是他们自己的组织，而不会采取漠不关心、高高挂起的自由主义态度，这才是最大的难题。据调查，新型农村合作组织的成员大都难以长期保持参与的积极性。面对这一难题做出准确的分析，是研究新型农村合作组织的重要方式之一。图6是我们分析农民参与合作组织的积极性难于保持的因素分析图图6 新型农村合作组织成员难于保持参与积极性的原因分析素质 文化素质、能力 技术民主意识、能力管理意识、经验、能力 难于保持参与积极性 利益 经济效益 不显著 资金 制度 政策 社会效益 不能连续获得 组织 方向 规模 风险抵御 设施 硬件 权力配置 会员 领袖能力 软件功能 经济 社会 教育规范 会员 领导 结构 功能 内容制度 财务 分配 治理 管理 经营 经费 机制 人才 我们所考察的这四个农村合作组织，从发起算起，都有5年以上的历史。仪陇协会和永济农协甚至经历了十年以上的发展历程